N. 00456/2015 REG.PROV.COLL. N. 00753/2012 REG.RIC. N. 01081/2012 REG.RIC.
R E P U B B L I C A
I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 753 del 2012, integrato da motivi aggiunti, proposto
da:
Rosanna Landucci, Michele Fratianna, Rosanna Chesi, Mauro Mattii, Manuela Staderini, Riccardo Staderini, Daniela Donati, Dario Caretti, Laura Mattii, Patrizio Pezzi, Silvano Vallini, Ida Mazzaccaro, Ciro Perini, Claudia Di Prete, Maddalena Giannotti, Michela Mazzoni, Simona Boni, Gianmarco Boni, Tatiana Poggianti, Stefano Perini, Romolo Pardi, Annamaria Battaglia, Marzia Stefani, Lara Lupi, Milla Bardelli, Anna Martelli, Alida Fiaschi, Guido Farese, Marisa Addobbati, Piera Bartalucci, Beatrice Frassinesi, Gabriella Dolfi, Augusto Ulivieri, Roberto Tarabusi, Giulio Martucci, Renzo Matteucci, Tiziana Renzoni, Paolo Mini, Patrizia Ferrari, Daniele Veronese, Luciano Salvestroni, Monica Monaco, Veronica Sorienti, e Luisella Liberatore, rappresentati e difesi dagli avv. Stefano VeritĂ , Carmelo D'Antone, Duccio Maria Traina, con domicilio eletto presso Duccio Maria Traina in Firenze, Via Lamarmora 14;
contro Comune di Pisa in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Gloria Lazzeri, Giuseppina Gigliotti, Susanna Caponi, con domicilio eletto presso
Graziella
Ferraroni
in
Firenze,
Via
Duca
D'Aosta
2;
Azienda Ospedaliera Pisana, rappresentata e difesa dall'avv. Gaetano Viciconte, con domicilio eletto presso Gaetano Viciconte in Firenze, viale G. Mazzini n. 60; Opera della Primaziale Pisana, Fabbriceria della Cattedrale di Pisa, rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Borsacchi, Domenico Iaria, con domicilio eletto presso Domenico
Iaria
in
Firenze,
Via
dei
Rondinelli
2;
Ministero per i Beni e le AttivitĂ Culturali, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliata in Firenze, Via degli Arazzieri 4; nei confronti di Institutio Santoriana Fondazione Comel, rappresentata e difesa dagli avv. Giancarlo Tanzarella, Fabio Colzi, con domicilio eletto presso Fabio Colzi in Firenze, Via San Gallo 76;
sul ricorso numero di registro generale 1081 del 2012, proposto da: Rosanna Landucci, Michele Fratianna, Rosanna Chesi, Mauro Mattii, Manuela Staderini, Riccardo Staderini, Daniela Donati, Dario Caretti, Laura Mattii, Patrizio Pezzi, Silvano Vallini, Ida Mazzaccaro, Ciro Perini, Claudia Di Prete, Maddalena Giannotti, Michela Mazzoni, Simona Boni, Gianmarco Boni, Luisella Liberatore, Tatiana Poggianti, Stefano Perini, Romolo Pardi, Annamaria Battaglia, Lara Lupi, Marzia Stefani, Milla Bardelli, Anna Martelli, Leonardo Marino, Guido Farese, Marisa Addobbati, Piera Bartalucci, Beatrice Frassinesi, Gabriella Dolfi, Augusto Ulivieri, Roberto Tarabusi, Giulio Martucci, Renzo Matteucci, Tiziana Renzoni, Paolo Mini, Patrizia Ferrari, Daniele Veronese, Luciano Salvestroni, Monica
Monaco, rappresentati e difesi dagli avv. Carmelo D'Antone, Duccio Maria Traina, Stefano Verità, con domicilio eletto presso Duccio Maria Traina in Firenze, Via Lamarmora 14; contro Comune di Pisa in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Giuseppina Gigliotti, Susanna Caponi, Gloria Lazzeri, con domicilio eletto presso
Graziella
Ferraroni
in
Firenze,
Via
Duca
D'Aosta
2;
Opera della Primaziale Pisana Fabbriceria della Cattedrale di Pisa, rappresentata e difesa dagli avv. Stefano Borsacchi, Domenico Iaria, con domicilio eletto presso Domenico
Iaria
in
Firenze,
Via
dei
Rondinelli
2;
Azienda Ospedaliera Universitaria di Pisa, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Gaetano Viciconte, con domicilio eletto presso Gaetano
Viciconte
in
Firenze,
viale
G.
Mazzini
n.
60;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliata in Firenze, Via degli Arazzieri 4; nei confronti di Istituto Santoriana Fondazione Comel, rappresentata e difesa dagli avv. Giancarlo Tanzarella, Fabio Colzi, con domicilio eletto presso Fabio Colzi in Firenze, Via San Gallo 76; per l'annullamento quanto al ricorso n. 753 del 2012: -della deliberazione 6 marzo 2012 n. 28 della Giunta comunale di Pisa avente ad oggetto l’approvazione del progetto di riqualificazione complessiva del parcheggio scambiatore di via Pietrasantina…e dell’area precedentemente destinata alla sosta dei camper, <<al fine di destinare quest’ultima alla sistemazione delle strutture per
la vendita dei souvenir attualmente presenti in Piazza del Duomo ed in parte alla sosta dei bus turistici>>; -della deliberazione 22 marzo 2012 n. 49 della Giunta comunale di Pisa; e, a seguito dei motivi aggiunti depositati in data 20 luglio 2012: -dell’Ordinanza dirigenziale prot. n. DN-19/132 del 30.04.2012, a firma del Dirigente dell’Area Sviluppo Territorio – SUAP – Attività produttive e successivamente notificata ai ricorrenti dal 04.05.2012, data della prima notificazione al Sig. Stefano Perini ed avente ad oggetto lo spostamento temporaneo di alcune attività di commercio su aree pubbliche e con la quale il Comune di Pisa ha disposto il trasferimento di parte del Mercato del Duomo nella nuova sede del parcheggio scambiatore di Via Pietrasantina; - della successiva e conseguente Determinazione prot. n. DN-19/529 del 25.05.2012 a firma del Funzionario Responsabile dell’Area Sviluppo Territorio – SUAP – Attività produttive, con la quale si è approvata la graduatoria provvisoria degli operatori esercenti l’attività di commercio ambulante su posteggio nel predetto Mercato, interessati dallo spostamento in Via Pietrasantina, al fine della scelta da parte di questi ultimi dei posteggi nella nuova sede del parcheggio scambiatore, nonché di ogni altro atto del procedimento o comunque connesso, presupposto e conseguente; - per quanto occorrer possa dell’art. 8, comma 2 del Regolamento comunale per l’esercizio del commercio su aree pubbliche nella parte in cui consente, nel caso sussista un urgente interesse pubblico ostativo alla permanenza delle attività, all’Amministrazione di disporre il trasferimento, prescindendo da ogni termine così come nel caso di momentanea indisponibilità delle aree per comprovate cause di necessità o di forza maggiore;
- per quanto occorrer possa, della comunicazione prot. n. 12237 del 03.08.2011 inviata al Sindaco di Pisa dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Toscana, a firma del suo Direttore Regionale, nella parte in cui non ritiene possibile, nel quadro dei vincoli impressi sulla Piazza del Duomo, esprimere una valutazione positiva a qualsiasi proposta che si sostanzi nella collocazione delle bancarelle nel contesto della omonima Piazza; quanto al ricorso n. 1081 del 2012: -dell’Ordinanza dirigenziale prot. n. DN-19/132 del 30.04.2012, a firma del Dirigente dell’Area Sviluppo Territorio – SUAP – Attività produttive e successivamente notificata ai ricorrenti dal 04.05.2012, data della prima notificazione al Sig. Stefano Perini ed avente ad oggetto lo spostamento temporaneo di alcune attività di commercio su aree pubbliche e con la quale il Comune di Pisa ha disposto il trasferimento di parte del Mercato del Duomo nella nuova sede del parcheggio scambiatore di Via Pietrasantina; - della successiva e conseguente Determinazione prot. n. DN-19/529 del 25.05.2012 a firma del Funzionario Responsabile dell’Area Sviluppo Territorio – SUAP – Attività produttive, con la quale si è approvata la graduatoria provvisoria degli operatori esercenti l’attività di commercio ambulante su posteggio nel predetto Mercato, interessati dallo spostamento in Via Pietrasantina, al fine della scelta da parte di questi ultimi dei posteggi nella nuova sede del parcheggio scambiatore, nonché di ogni altro atto del procedimento o comunque connesso, presupposto e conseguente; - per quanto occorrer possa dell’art. 8, comma 2 del Regolamento comunale per l’esercizio del commercio su aree pubbliche nella parte in cui consente, nel caso sussista un urgente interesse pubblico ostativo alla permanenza delle attività, all’Amministrazione di disporre il trasferimento, prescindendo da ogni termine così
come nel caso di momentanea indisponibilità delle aree per comprovate cause di necessità o di forza maggiore; - per quanto occorrer possa, della comunicazione prot. n. 12237 del 03.08.2011 inviata al Sindaco di Pisa dal Ministero per i Beni e le Attività Culturali – Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Toscana, a firma del suo Direttore Regionale, nella parte in cui non ritiene possibile, nel quadro dei vincoli impressi sulla Piazza del Duomo, esprimere una valutazione positiva a qualsiasi proposta che si sostanzi nella collocazione delle bancarelle nel contesto della omonima Piazza; e, a seguito dei motivi aggiunti depositati in data 8 gennaio 2013: - della determinazione dirigenziale prot. n. DN-18/1105 del 10.12.2012, a firma del Dirigente dell’Area Sviluppo Territorio – Direzione Urbanistica – Edilizia Privata – SUAP – Attività produttive, avente ad oggetto lo “spostamento temporaneo di alcune attività di commercio su aree pubbliche, svolte nell’ambito del mercato del Duomo. Diffida a lasciare libere le aree e a rimuovere i manufatti”, con la quale il Comune di Pisa ha diffidato gli operatori commerciali del Mercato del Duomo a liberare il suolo pubblico in Via del Duomo ed in Via Cardinale Maffi entro e non oltre trenta (30) giorni dalla notifica del provvedimento, oltre che a rimuovere le bancarelle che insistono sulle aree demaniali indicate, cessandovi altresì le attività commerciali sino ad oggi condotte, oltre che di ogni altro atto o provvedimento comunque connesso, conseguente o presupposto in quanto lesivo degli interessi dei ricorrenti. Visti i ricorsi, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Pisa, Azienda Ospedaliera Pisana, Opera della Primaziale Pisana e Fabbriceria della Cattedrale di Pisa, Institutio Santoriana Fondazione Comel e Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 febbraio 2015 il dott. Luigi Viola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Con deliberazione 6 marzo 2012 n. 28, la Giunta comunale di Pisa approvava il progetto di riqualificazione complessiva del parcheggio scambiatore di via Pietrasantina…e dell’area precedentemente destinata alla sosta dei camper, <<al fine di destinare quest’ultima alla sistemazione delle strutture per la vendita dei souvenir attualmente presenti in Piazza del Duomo ed in parte alla sosta dei bus turistici>> (strutture destinate al temporaneo trasferimento, per effetto di una serie di lavori di restauro degli immobili di interesse storico-artistico retrostanti); con la successiva deliberazione 22 marzo 2012 n. 49, erano poi disposte una serie di integrazioni alla precedente deliberazione di Giunta comunale, tra cui una precisazione (che qui interessa) relativa alla compatibilità, con la destinazione urbanistica del parcheggio scambiatore di via Pietrasantina, dello <<spostamento provvisorio delle bancarelle del mercato del Duomo, interessate per i necessari lavori di restauro, ripristino e riqualificazione degli immobili prospicienti la Piazza del Duomo (per i lavori al Museo delle Sinopie e al muro di separazione tra la piazza e l’AOUP), e degli immobili di via Cardinale Maffi (per i lavori della Fondazione COMEL e dell’OPA)>>. Gli atti sopra specificati in epigrafe erano impugnati dai ricorrenti -tutti esercenti attività di commercio interessati dallo spostamento provvisorio determinato dai lavori di restauro, ripristino e riqualificazione degli immobili prospicienti la Piazza del Duomo (per i lavori al Museo delle Sinopie e al muro di separazione tra la
piazza e l’AUOP) e degli immobili di via Cardinale Maffi (per i lavori della Fondazione COMEL e dell’OPA)- con il ricorso R.G. n. 753/2012; a base del ricorso erano poste censure di: 1) incompetenza, violazione art. 40 della l.r. 28 del 2005 (codice del commercio); 2) violazione e/o falsa applicazione del Piano di commercio su aree pubbliche del Comune di Pisa, nella parte in cui prevede Piazza del Duomo come sede del mercato di Piazza del Duomo e della Caserma “Bechi Luserna” come futura sede definitiva, violazione e contrasto con il Piano del Commercio del Comune di Pisa; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 8 del Regolamento generale per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche del Comune di Pisa; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1.4.7 delle N.T.A. del Regolamento urbanistico del Comune di Pisa; 3) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 l. 241 del 1990; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria, illogicità manifesta, violazione e vizi del procedimento amministrativo avviato d’ufficio per lo spostamento del mercato del Duomo; inosservanza del principio generale di ragionevolezza dell’azione amministrativa, nonché dei principi di economicità, efficacia e buon andamento della pubblica amministrazione. Si costituivano in giudizio l’Amministrazione comunale di Pisa, il Ministero per i beni e le attività culturali, l’Opera della Primaziale Pisana, l’Azienda OspedalieraUniversitaria
Pisana
e
l’Institutio
Santoriana
Fondazione
COMEL,
controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezioni preliminari di inammissibilità di alcuni motivi di gravame. Con determinazione 30 aprile 2012 prot. n. DN-19/132, il Dirigente dello Sportello unico per le attività produttive del Comune di Pisa disponeva il trasferimento degli operatori commerciali titolari di posteggi siti nelle aree di via del Duomo e di via Cardinale Maffi ed interessati dai lavori di restauro, nella nuova sede temporanea del parcheggio scambiatore di via Pietrasantina, assegnando per il trasferimento il termine del 31 ottobre 2012 e prevedendo, per l’ipotesi di
inottemperanza, lo spostamento coattivo dei relativi manufatti; con la successiva determinazione 25 maggio 2012 prot. n. DN-19/529, era poi approvata la graduatoria provvisoria dei commercianti interessati dallo spostamento, ai fini dell’assegnazione della nuova sede nel parcheggio scambiatore di via Pietrasantina. Gli atti sopra richiamati erano impugnati dai ricorrenti, unitamente all’art. 8, 2° comma del Regolamento comunale per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche ed alla comunicazione 3 agosto 2011 prot. n. 12237 della Direzione Regionale per i beni culturali e paesaggistici della Toscana, con motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 753/2012 (depositati in data 11 luglio 2012) e con ricorso autonomo, cui veniva assegnato il numero di ruolo R.G. n. 1081/2012; a base della nuova impugnazione, erano poste censure di: 1) violazione art. 40 della l.r. 28 del 2005 (codice del commercio); 2) incompetenza, violazione e/o falsa applicazione del Piano di commercio su aree pubbliche del Comune di Pisa, nella parte in cui prevede Piazza del Duomo come sede del mercato di Piazza del Duomo e della Caserma “Bechi Luserna” come futura sede definitiva, violazione e contrasto con il Piano del Commercio del Comune di Pisa; illegittimità dell’art. 8, 2° comma del Regolamento generale per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche del Comune di Pisa, per violazione dell’art. 40 della l.r. n. 28 del 2005; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1.4.7 delle N.T.A. del Regolamento urbanistico del Comune di Pisa; 3) eccesso di potere sotto i profili dello sviamento, difetto di istruttoria, illogicità manifesta, violazione e vizi del procedimento amministrativo avviato d’ufficio per lo spostamento del mercato del Duomo; inosservanza del principio generale di ragionevolezza dell’azione amministrativa, nonché dei principi
di
economicità,
efficacia
e
buon
andamento
della
pubblica
amministrazione; 4) violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21-ter della l. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti.
Anche
nel
ricorso
R.G.
n.
1081/2012,
si
costituivano
in
giudizio
l’Amministrazione comunale di Pisa, il Ministero per i beni e le attività culturali, l’Opera della Primaziale Pisana, l’Azienda Ospedaliera-Universitaria Pisana e l’Institutio Santoriana Fondazione COMEL, controdeducendo sul merito del ricorso e formulando eccezioni preliminari di inammissibilità di alcuni motivi di gravame. Con motivi aggiunti al ricorso R.G. 1081/2012, regolarmente notificati e depositati in giudizio in data 8 gennaio 2013, i ricorrenti impugnavano poi la determinazione 10 dicembre 2012 prot. n. DN-18/1105 del Dirigente dello Sportello unico per le attività produttive di Pisa, avente ad oggetto l’assegnazione ai commercianti interessati dal trasferimento di un nuovo termine di 30 giorni dal ricevimento del provvedimento, per lasciare libere le aree interessate dai lavori di restauro; a base dei motivi aggiunti erano poste censure di illegittimità derivata in relazione ai vizi denunciati con il ricorso, sia in via autonoma, per violazione dell’art. 21-ter della l. 241 del 1990 e sotto il profilo dell’eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e dello sviamento. Con ordinanza 1° febbraio 2013 n. 88, la Sezione respingeva l’istanza cautelare proposta dai ricorrenti nel ricorso R.G. n. 1081/2013; il diniego di tutela cautelare era poi definitivamente confermato dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato che, con ordinanza 15 giugno 2013 n. 1756, rigettava l’appello proposto dai ricorrenti avverso l’ordinanza della Sezione. All'udienza del 26 febbraio 2015, i ricorsi passavano quindi in decisione. DIRITTO 1. In via preliminare, la Sezione deve procedere alla riunione, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva, dei ricorsi oggi in decisione. L’evidente infondatezza dei ricorsi e dei motivi aggiunti permette poi di prescindere
dall’esame
delle
eccezioni
preliminari
di
inammissibilità
e
improcedibilità (a seguito della modificazione della sede di temporanea assegnazione delle strutture dal parcheggio di via Pietrasantina all’area di Piazza Manin, disposta con provvedimento 4 marzo 2014 prot. DN-18/78 del Dirigente SUAP del Comune di Pisa) sollevate dalle difese delle Amministrazioni e dei controinteressati costituiti; così come l’evidente infondatezza meritale del ricorso permette di prescindere dall’esame della più generale questione relativa alla legittimità delle strutture commerciali in discorso, sotto i diversi profili autorizzatori operativi nella vicenda in esame. Per quello che riguarda le diverse censure proposte con il ricorso R.G. n. 753/2012, appare utile partire da una precisazione di fatto relativa allo stato dei luoghi ed all’effettiva necessità di procedere ai lavori di restauro <<degli immobili prospicienti la Piazza del Duomo (per i lavori al Museo delle Sinopie e al muro di separazione tra la piazza e l’AOUP), e degli immobili di via Cardinale Maffi (per i lavori della Fondazione COMEL e dell’OPA)>>; comune a quasi tutte le censure proposte dai ricorrenti è, infatti, la sostanziale contestazione della necessità di detti lavori e la prospettazione di un sostanziale vizio di sviamento di potere che finisce con l’attribuire alla prospettata necessità dei lavori il ruolo di un “paravento” per un diverso risultato, costituito da un nuovo assetto della piazza, non comprensivo delle attività commerciali finora svolte dai ricorrenti. La documentazione depositata in giudizio dal Ministero per i beni e le attività culturali nel ricorso R.G. n. 753/2012 (produzione del 23 ottobre 2012), dal Comune di Pisa nel ricorso R.G. n. 1081/2012 (produzione del 23 gennaio 2013) e la documentazione fotografica prodotta da più resistenti evidenziano però un quadro ricostruttivo caratterizzato, con assoluta chiarezza, da uno stato di degrado degli immobili in discorso, dall’evidente pericolosità dei luoghi e dall’urgente necessità di procedere ad un restauro dei manufatti; la situazione degli immobili in discorso ha poi talmente superato il “livello di guardia” da aver occasionato, non
solo una situazione di degrado e pericolo all’esterno della cinta muraria (e che è nell’interesse degli stessi ricorrenti eliminare), ma anche un danneggiamento di alcuni dei beni culturali conservati all’interno del Museo delle Sinopie, che è primario interesse dell’intera collettività conservare. A base dell’intera vicenda è quindi una situazione di obiettivo degrado e pericolosità che doveva essere affrontata, anche attraverso il temporaneo spostamento delle attività commerciali destinate ad interferire con i lavori e che non ha niente a che fare con la definitiva sistemazione dei luoghi o con il progettato trasferimento “a regime” delle attività commerciali in discorso nella caserma “Bechi Luserna” previsto dal vigente Piano di commercio sulle aree pubbliche del Comune di Pisa (trasferimento che appare ancora non attuale e che non ha giocato alcun ruolo nella vicenda che ci occupa). Passando poi dal profilo prettamente fattuale alla ricostruzione del contenuto motivazionale e precettivo degli atti impugnati con i due ricorsi, la Sezione non può mancare di rilevare come appaia sostanzialmente indiscutibile la stretta aderenza dei provvedimenti impugnati alla già rilevata necessità di realizzare i lavori di restauro degli immobili vincolati prospicienti le vie del Duomo e Cardinale Maffi; la circostanza deriva, infatti, sia dalla stessa genesi degli atti (che evidenziano la propria funzione servente rispetto alle necessità concrete del restauro), sia dall’esame del contenuto dispositivo dei provvedimenti (esemplare, a questo proposito, appare l’esame della determinazione 30 aprile 2012 prot. n. DN19/132 del Dirigente dello Sportello unico per le attività produttive del Comune di Pisa che reca il calcolo preciso dei giorni occorrenti per l’esecuzione dei lavori, circa 500, così confermando il carattere puramente temporaneo e non definitivo del trasferimento). In buona sostanza, è, quindi assente dal contenuto motivazionale e dispositivo degli atti impugnati un qualche elemento che possa portare a concludere per il
carattere non temporaneo del trasferimento e, quindi, per la presenza di altre (e dissimulate) finalità che potrebbero trovare considerazione in termini di sviamento di potere; del resto, si tratta di una circostanza che ha trovato ampia considerazione anche nell’ordinanza 15 giugno 2013 n. 1756, emessa dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato nell’incidente cautelare (che ha confermato, in motivazione, il carattere temporaneo del trasferimento) e che appare strettamente attinente al contenuto dispositivo dei provvedimenti impugnati. 2. Una volta ricostruita nei termini essenziali la ratio fondamentale dei provvedimenti impugnati, il rigetto dei motivi proposti dai ricorrenti appare complessivamente necessitato. In particolare non può trovare accoglimento la prima censura proposta con il ricorso R.G. n. 753/2012, relativa all’incompetenza della Giunta comunale nei confronti del Consiglio, in considerazione del carattere asseritamente definitivo del trasferimento del mercato e della conseguente lesione dei tradizionali principi in materia di riserva della potestà programmatoria all’organo consiliare. Come già rilevato, la complessiva operazione di trasferimento di parte del mercato di Piazza del Duomo contestata in questa sede è, infatti, chiaramente caratterizzata dal carattere contingente e dalla stretta attinenza ai lavori da realizzarsi sulla cinta esterna del Museo delle sinopie e della Fondazione COMEL; è pertanto completamente assente quel carattere di modificazione definitiva della programmazione in materia di commercio sulle aree pubbliche che imporrebbe la modificazione del regolamento attualmente vigente nel Comune di Pisa e la riserva delle relative decisioni al Consiglio comunale. Anche sotto il diverso angolo visuale della programmazione urbanistica, la decisione di allocare le strutture commerciali trasferite nel parcheggio scambiatore di via Pietrasantina, oltre a presentarsi astrattamente in linea con la strumentazione urbanistica (la previsione 1.4.7-aree a parcheggi delle N.T.A. al Regolamento
Urbanistico del Comune di Pisa, ammette, infatti, la localizzazione nell’area in discorso di esercizi di commercio al dettaglio), non può venire ad integrare una modificazione della destinazione dell’area rilevante a livello urbanistico, proprio in considerazione della propria natura temporanea e non definitiva. Nel caso di specie, non si è poi verificata alcuna violazione dell’ordine delle competenze previsto dall’art. 40 della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 (codice del commercio); come rilevato dagli stessi ricorrenti, la previsione in discorso non prevede, infatti, precise attribuzioni di competenza, ma solo un generico riferimento al <<Comune>> e deve pertanto ritenersi, in applicazione dei principi generali, che siano riservate all’organo consiliare l’emanazione e la modificazione della disciplina caratterizzate dal carattere programmatorio generale, mentre debbano essere esercitate da altri organi comunali le competenze, come quella in discorso, che si esauriscono in modificazioni dell’assetto del commercio caratterizzate dal carattere puntuale e transitorio e che si esauriscono, in buona sostanza,
in
modificazioni
temporaneamente
l’assetto
necessitate
dalla
programmatorio
con
necessità le
di
esigenze
coordinare derivanti
dall’interferenza con altri interessi pubblici (nel caso di specie, i vari interessi sottesi agli interventi di recupero sulla cinta esterna dei beni di interesse culturale). 2.1. Alla luce di quanto precisato al § 1, il secondo motivo del ricorso R.G. n. 753/2012 non richiede poi una particolare confutazione e la censura può essere rigettata, anche a prescindere dall’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse sollevata da alcune delle Amministrazioni resistenti; ai fini del rigetto è, infatti, sufficiente richiamare quanto già rilevato in ordine al carattere transitorio del trasferimento e, quindi, alla sostanziale insussistenza di una modificazione dell’assetto definitivo del mercato di via del Duomo previsto dal Regolamento per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche approvato con delib. C.C. 12 ottobre
2001 n. 49 (e, questo, con riferimento, sia alla sede “storica” del mercato, sia alla sede definitiva prevista nella Caserma “Bechi Luserna”). Una volta escluso il carattere programmatorio e generale del trasferimento, è poi abbastanza facile rilevare come il trasferimento temporaneo del mercato trovi una propria giustificazione, anche a livello regolamentare, nella previsione dell’art. 8, 2° comma del citato Regolamento che prevede, nel caso di <<urgente interesse pubblico ostativo alla permanenza delle attività in un determinato luogo dichiarato dagli organi dell’amministrazione>> (fattispecie che si attaglia perfettamente al caso che ci occupa), la possibilità, per l’amministrazione comunale, di procedere al trasferimento del mercato, in assenza di concertazione con le associazioni sindacali e con gli operatori interessati (che devono solo essere sentiti) e senza la necessità di rispettare un termine predeterminato a livello regolamentare per l’operatività dello spostamento. A questo proposito, appare anzi significativo che la previsione in discorso sia stata individuata, nel motivo in discorso, come parametro di legittimità violato dall’Amministrazione e, nei motivi aggiunti depositati in data 20 luglio 2012, impugnata in quanto ritenuta in contrasto con la normativa regionale; un simile comportamento evidenzia pertanto come la stessa parte ricorrente si sia resa conto del fatto che il provvedimento impugnato affonda la propria giustificazione, a livello regolamentare, proprio nella citata previsione dell’art. 8, 2° comma del Regolamento per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche approvato con delib. C.C. 12 ottobre 2001 n. 49. La problematica relativa alla destinazione urbanistica del parcheggio scambiatore di via Pietrasantina è poi già stata affrontata al § 2 ed è pertanto sufficiente richiamare quanto in quella sede rilevato in ordine alla compatibilità urbanistica della destinazione ed al carattere temporaneo del trasferimento.
2.2. Il terzo motivo del ricorso R.G. n. 753/2012 si limita poi a reiterare la tesi della natura definitiva del trasferimento ed è pertanto sufficiente richiamare quanto sostenuto in via generale al § 1, in ordine all’infondatezza della ricostruzione. 3. I motivi aggiunti al ricorso R.G. 753/2012 depositati in data 11 luglio 2012 ed il ricorso autonomo R.G. n. 1081/2012 sono poi assolutamente identici e possono pertanto essere decisi unitariamente. Con riferimento al primo motivo di ricorso, la Sezione deve rilevare come i provvedimenti impugnati trovino una base normativa, a livello di normativa regionale, nell’art. 40, 7° comma della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 (codice del commercio) e, a livello regolamentare, nella già citata previsione dell’art. 8, 2° comma del Regolamento per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche approvato con delib. C.C. 12 ottobre 2001 n. 49. In particolare, la previsione dell’art. 40, 7° comma della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 (codice del commercio) prevede la facoltà del comune di trasferire o modificare l'assetto del mercato, dei posteggi fuori mercato e delle fiere, <<per motivi di pubblico interesse, di ordine pubblico e sicurezza o di igiene e sanità pubblica>> prevedendo, a questo fine, il solo obbligo di consultare le organizzazioni e le associazioni rappresentative e di prefissare congrui termini per le nuove collocazioni. Con tutta evidenza, si tratta di una fonte normativa che si attaglia perfettamente alla fattispecie che ci occupa e che è riportabile alle due previsioni relative ai <<motivi di pubblico interesse>> (l’interesse alla conservazione dei beni culturali rientra, infatti, perfettamente nei più ampi motivi di pubblico interesse contemplati dalla disposizione) e di <<sicurezza>> (come immediatamente percepibile, lo stato di degrado delle strutture è foriero di situazioni pericolose anche per i passanti e per chi eserciti il commercio nelle aree circostanti) previste nell’articolato.
Contrariamente da quanto ritenuto da parte ricorrente, la previsione di cui al settimo comma dell’art. 40 della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 (codice del commercio) viene poi ad integrare un potere sostanzialmente diverso da quello previsto dal sesto comma (che non è inutile riportare integralmente: <<ai fini della tutela e valorizzazione del patrimonio storico, artistico, culturale e ambientale il comune, previa concertazione con le organizzazioni e le associazioni di cui al comma 3, può provvedere allo spostamento di un mercato o di una fiera, assegnando agli operatori interessati un termine di almeno un anno per il definitivo trasferimento nelle nuove aree, fatta salva la possibilità di prevedere termini diversi a seguito di accordi>>); il sesto comma viene, infatti, ad integrare un potere di sostanziale modificazione della programmazione commerciale e, proprio per questo, è soggetto all’obbligo della concertazione e della previsione di un termine amplissimo (un anno) per il trasferimento; al contrario, il settimo comma appare destinato a soddisfare esigenze temporanee e che possono essere caratterizzate dal carattere di urgenza o emergenza; proprio per questo, si tratta di un potere che non può essere limitato da vincoli attinenti alla concertazione ed al termine “lungo” per il trasferimento. In buona sostanza, la distinzione tra le due previsioni non attiene per nulla all’attinenza o meno degli interessi tutelati alla tutela del patrimonio artistico (come prospettato da parte ricorrente), ma al diverso discrimine costituito dalla natura programmatoria/definitiva o temporanea del trasferimento; in questa prospettiva è pertanto ben possibile che il trasferimento temporaneo ex art. 40, 7° comma della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28, sia giustificato da esigenze di restauro di un bene culturale, soprattutto se finalizzate alla rimozione di una situazione potenzialmente pericolosa anche per la sicurezza pubblica. 3.1. Nella prospettiva sopra richiamata, tra la previsione dell’art. 40, 7° comma della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 e la disposizione dell’art. 8, 2° comma del
Regolamento per l’esercizio del Commercio su aree pubbliche approvato con delib. C.C. 12 ottobre 2001 n. 49 non sussiste pertanto alcun contrasto (come prospettato dai ricorrenti con il secondo motivo), ma un sostanziale rapporto di piena compatibilità logica; la norma regolamentare, si limita, infatti, a prevedere un potere unilaterale di trasferimento temporaneo delle aree mercatali che oggi è giustificato, a livello normativo più generale, proprio dalla previsione dell’art. 40, 7° comma della l.r. 7 febbraio 2005, n. 28 e che pertanto potrebbe trovare estrinsecazione, anche in assenza della disposizione di livello regolamentare. 3.2. La residua parte del secondo ed il terzo motivo di ricorso appaiono poi come meramente riproduttivi della tesi relativa alla natura definitiva e non transitoria del trasferimento; è pertanto sufficiente il richiamo di quanto esaurientemente sostenuto in ordine alla diversa ricostruzione dell’intera operazione che emerge dagli atti di causa. Mantengono autonomia solo due considerazioni relative alla non percorribilità delle soluzioni alternative proposte dai commercianti interessati al trasferimento. Con riferimento alla proposta di acquistare alcune aree ricadenti nel comprensorio dell’Ospedale
“Santa
Chiara”,
appare
pienamente
valida
la
volontà
dell’Amministrazione comunale di non pregiudicare l’attività didattico-assistenziale ancora in corso nell’area ed in futuro, il riutilizzo del complesso, secondo una progettazione organica (e che sarebbe pregiudicata dall’insediamento “episodico” di attività commerciali, in assenza di una programmazione definita); ed a questo proposito, del tutto generiche ed insufficienti appaiono le considerazioni articolate dai ricorrenti, per contestare una soluzione che non si presenta viziata sotto il profilo della legittimità. Per quello che riguarda la proposta di procedere al semplice “avanzamento” dei banchi di vendita sulla sede stradale, è sufficiente il richiamo della nota 4 gennaio 2012 prot. n. 0000071 (doc. n. 19 del deposito dell’Amministrazione comunale di
Pisa) del Comando provinciale dei Vigili del Fuoco di Pisa (peraltro non espressamente impugnata dai ricorrenti) che ha concluso per la non praticabilità della soluzione, in considerazione del particolare affollamento dell’area e della necessità di assicurare il passaggio dei mezzi di sicurezza; del resto, analoga valutazione negativa della soluzione alternativa era stato operata anche dalla Questura di Pisa con la nota 20 dicembre 2011 prot. Cat. A4/2011 Div. Gab. (doc. n. 25 del deposito dell’Amministrazione comunale di Pisa), anche in questo caso, non espressamente impugnata dai ricorrenti. 3.3. Per quello che riguarda, poi, il quarto motivo di ricorso (violazione dell’art. 21ter della l. 7 agosto 1990, n. 241, non essendo presente, nell’ordinamento, una qualche norma che possa abilitare l’Amministrazione comunale all’esecuzione d’ufficio dell’ordine di lasciare libera l’area) è sufficiente rilevare come, trattandosi di aree di proprietà pubblica indiscutibilmente ricadenti nel demanio stradale, il potere di autotutela esecutiva trovi indiscutibile fondamento nella previsione dell’art. 823, 2° comma c.c. (in questo senso: T.A.R. Sardegna sez. II 17 marzo 2010 n. 312) e non possa pertanto essere utilmente contestato. 4. I motivi aggiunti al ricorso R.G. n. 1081/2012 si limitano poi a reiterare le censure già proposte avverso i precedenti atti adottati dall’Amministrazione comunale di Pisa; con riferimento alle stesse, è pertanto sufficiente richiamare quanto già esaurientemente rilevato in sentenza in ordine all’infondatezza delle censure. In definitiva i ricorsi e i motivi aggiunti devono essere riuniti e rigettati; le spese seguono la soccombenza e devono essere liquidate come da dispositivo. P.Q.M. Il
Tribunale
Amministrativo
Regionale
per
la
Toscana
(Sezione
Seconda)definitivamente pronunciando sui ricorsi e sui motivi aggiunti in premessa li riunisce e:
a) respinge il ricorso R.G. 753/2012 e i motivi aggiunti depositati in data 11 luglio 2012; b) respinge il ricorso R.G. 1081/2012 e i motivi aggiunti depositati in data 8 gennaio 2013. Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore del Ministero per i beni e le attività culturali, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), a titolo di spese del giudizio. Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore dell’Amministrazione comunale di Pisa, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad IVA e CAP, a titolo di spese del giudizio. Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore dell’Opera della Primaziale Pisana, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad IVA e CAP, a titolo di spese del giudizio. Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore dell’Azienda OspedalieraUniversitaria Pisana, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad IVA e CAP, a titolo di spese del giudizio. Condanna i ricorrenti alla corresponsione, in favore dell’Institutio Santoriana Fondazione COMEL, della somma di € 2.000,00 (duemila/00), oltre ad IVA e CAP, a titolo di spese del giudizio. Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 26 febbraio 2015 con l'intervento dei magistrati: Saverio Romano, Presidente Carlo Testori, Consigliere Luigi Viola, Consigliere, Estensore
L'ESTENSORE
IL PRESIDENTE
DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 18/03/2015 IL SEGRETARIO (Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)