目 錄 ◎經典申論題型解析 .......................................... 主題一 行政學基本中心課題 ......................
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主題二 基礎理論 .......................................... 23 主題三 組織理論 .......................................... 47 主題四 行政權力的擴張與控制 .................. 83 主題五 行政運作與實務 .............................. 127 主題六 人事行政 .......................................... 167 主題七 財務行政 .......................................... 201 主題八 公共政策 .......................................... 226 主題九 公共管理 .......................................... 275 主題十 行政學新思潮 .................................. 300 主題十一 政府再造與治理 .......................... 329 主題十二 名詞解釋 ...................................... 376 主題十三 歷屆研究所考題 .......................... 428 ◎附錄一 名家名言彙編 .................................. 475 ◎附錄二 重要法規重點整理節錄 .................. 491
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行政學基本中心課題 1
學者以典範的概念，說明行政學的定位發展，試說明其意涵。 根據美國學者亨利（Nicolas Henry）的歸納，行政學的發展迄今曾歷 經那幾個典範時期，試略述各個典範時期的名稱、期間及主要論點為 何？ 考題焦點分析 近 年 出 題 情 形 地方三、交通升資（員晉高員）。 主
題
單
元 行政學之典範與定位。
考 題 偏 好 與 趨 勢 各級考試命中率都很高！
No.1 定義典範之意義。 答 題 重 點 與 技 巧 No.2 闡述 Nicolas Henry 對行政學典範分期之看法。
No.3 結論時補充 Denhardt 之典範概念則更佳。 「典範」（Paradigm）的觀點因孔恩（Thomas Kuhn）於 1962 年所著 《科學革命的結構》（The Structure of Scientific Revolution）一書而倡導。典 範的概念，最簡明的意義就是指某一個時期，某一個科學社群成員所共同 持有的信念、價值和科技。而亨利（Nicolas Henry）在其 1989 年所著的 《公共行政與公共事務》（Public Administration and Public Affairs）一書 中，使用五個典範發展過程來分析行政理論建構的歷程（吳瓊恩，1992： 7～18；林鍾沂，2001：34～46）最具代表性，以下分就題意說明如下。
典範一─政治與行政分立時期： 發展時期：1887 至 1926 年。 代表著作： 1887 年威爾遜（Woodrow Wilson）提〈行政的研究〉（The Study
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of Administration）一文。威爾遜在該文說明「行憲比制憲更加困 難」，應以更多知識資源來治理國家，被認為是行政學獨立成為一 門學科的濫觴。 1900 年古德諾（Frank D. Goodnow）所著《政治與行政》一書。 1926 年懷特（Leonard D. White）所著《公共行政研究導論》一書。 主題形象（典範內涵）：此一時期對於行政學的研究定向（Locus） 著重政府的官僚體制，政治與行政是分開的。前者是關於國家意志的 表現或政策的問題；後者則與政策的執行有關。就方法論而言，此一 典範強調行政研究可以「價值中立」（Value Free）的，其研究目標 在於「經濟」與「效率」的研究。 典範二─行政原理： 發展時期：1927 至 1937 年。 代表著作： 1927 年魏勞畢（W. F. Willoughby）所著《公共行政原理》一書。 1937 年古立克與尤偉克（Luther Gulick and L. Urwick）兩人所著 《行政科學論文集》一書。渠等為當時美國羅斯福總統之重要幕僚 ；兩人合著之《行政科學論文集》被認為代表公共行政之「正統全 盛時期」。 主題形象（典範內涵）： 此一時期的學者認為行政原理具有放諸四海皆準的普遍性，因而行 政科學乃追求行政現象的「類似性」（Similarity）通則，而不重視 「差異性」（Difference）的比較研究，使行政研究著重機械的效 率觀，缺乏「公共性」（Publicness）的探討，因而公共組織與企 業組織的研究並無差別。此一時期重要的理論發展，就是古立克與 尤偉克兩人所提出的行政原理，即「POSDCORB」。 從方法論上來看，這一群學者所謂的「行政原理」並非真正的經驗 性原理，而是一種規範性的原理，例如古立克和尤偉克兩人所提的 「POSDCORB」，只是告訴人們行政若要有效率的話「應該」注 意那個原則而已。 典範二之後的挑戰時期（1937～1949 年）： 在 1940 年，對公共行政主流的反對，來自兩種相互增強的力量。其一
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是，它認為政治與行政絕不能以任何遙不可及的方式加以分離；其二是 ，它認為行政原則充其量只是管理上的理性之最終表現： 對二分法的反對（對典範一的挑戰）： 瑪爾克斯（Fritz Morstein Marx）於 1946 年所編之《公共行政的要 素》一書，是第一本主要在質疑政治與行政截然二分的著作。 該書全部共有十四篇論文，均由當時實務界人士所寫，並指出一種 新的體認：即經常表現像是價值中立的「行政」，卻是千真萬確充 滿價值的「政治」。 1940 年代，這挑戰者祇是在強調公共行政人士和立法者一樣，都 是在從事政治決定和公共政策。 對行政原則的戳破（對典範二的挑戰）： 就公共行政的領域而言，有一種更為基本的論點，而且和對傳統「 政治與行政兩分」的挑戰同時發生：他們認為行政學沒有所謂「原 則」的存在。 1946 年，賽蒙在《公共行政評論》中先行發表一篇〈行政諺語〉 （The Proverbs of Administration），為他的《行政行為》一書內容 做預告。對「行政原則」觀念最嚴厲的剖析，出現在 1947 年賽蒙 的《行政行為：行政組織裡決策過程的研究》一書。 賽蒙指出對每一個行政「原則」而言，都有一個相反的原則，於是 阻礙了整個行政原則的觀念往下紮根。 對典範挑戰的回應（1947～1950 年）： 賽蒙為公共行政提出包括以社會心理學為基礎的行政科學（A Pure Science of Administration）和規範性的公共政策（Proescribing for Public Policy）在內的新典範。然而，賽蒙的挑戰使行政學者又陷入 徬徨的十字路口，因為賽蒙強調價值中立的行政科學，使許多學者失 去問題的豐富資源，如規範的政治理論、公共利益的概念，和各種人 文價值。 賽蒙的挑戰，不僅對政治學者也對行政學者發生重大的衝擊，就行政 學者而言，他們逐漸體認到「政治和行政」是不可分的，公共行政學 研究公共政策形成過程的「內部階段」（Internal Stages），而政治學 則研究此一過程的「外部階段」（External Stages）。但這一觀點亦
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值得憂慮，如果把行政學流於技術取向的純科學，這種工程心態的研 究者可能會與實際的政治和社會脫節。這種情形終於促使行政學者向 政治學者投降，1950 年高斯（John Merriman Gaus）撰寫〈公共行政 理論趨勢〉一文，他指出：「當代公共行政理論即意指政治學的理論 。」此文一出，得到行政學者的公認，促發了第三個行政學典範的誕 生。 典範三─公共行政學即政治科學： 發展時間：1950 至 1970 年。 代表著作：高斯（J. M. Gaus）於 1950 年發表〈公共行政理論趨勢〉 一文。 主題形象（典範內涵）： 此一時期是行政學發展的低潮期，因為公共行政的研究成為組織研 究的類別之一，而且行政學變成政治學的附庸或與政治學同義語， 並非一門獨立的學科。 就方法論而言，這一時期的行政研究著重「個案研究法」與「比較 行政研究」，此為二次大戰後美援亞非國家，發現許多受援國貪污 賄賂盛行，行政效率低落，乃以實際取向，改進行政實務為目的， 從事比較行政或個案研究。 由於本期公共行政學失去獨立自主性，其兩個次級領域─比較行政 研究理論建構的失敗和行政個案研究法沒有多大的成就，可以說行 政學者已成為政治學研究中的「次等公民」（Second-class Citizenship ）。 是以學者瓦爾多（D. Waldo）乃曾於 1975 年為文指出：「公共行政 面臨認同危機，雖大肆擴張其邊緣，卻沒保留並創造其核心。」 典範四─公共行政學即管理學： 發展時間：1956 至 1970 年。 代表著作： 1956 年《行政科學季刊》（Administrative Science Quarterly）創刊 ，該刊立論前提即假定公共的、企業的和組織的行政並無區別，行 政就是管理。 1958 年，馬屈和賽蒙（James G. March and H. Simon）合著之《組
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織》一書。 1965 年，馬屈所編的《組織手冊》一書。 主題形象（典範內涵）： 此一時期的典範幾乎與典範三同一時期，故可說是兩典範競爭並立 的時期。 此一時期行政學的研究幾乎等同於「組織理論與管理」的研究，組 織理論與管理的研究往往成為「企業組織理論與管理」，亦即此一 時期的觀點並無所謂公私領域的差異，並且此一時期的理論乃基於 兩項前提： 企業管理與公共行政無異。 企業經營績效優於政府經營績效，因而主張政府必須向企業學習 ，以提昇績效。 行政學的分離力量（1965～1970 年）： 在典範三和典範四時期最低潮的期間，公共行政也播下其自我再生的種 子。這種過程在當時沒有被意識到，但至少以三種獨特的但補充性的形 式表現出來：其一是主要大學的「科學和社會」、「科學、技術暨公共 政策」，或者類似課程名稱等科際整合課程之發展；其二是「新公共行 政」（New Public Administration）的出現；第三個現象則是公共行政人 員之間逐漸增加的優越感： 科學、技術暨公共政策：在 1965 至 1970 年之間，由於各主要大學有 了科學、技術和公共政策的科際發展計畫，使政治系中的行政學者主 張學科的區別，以找回失去的學科認同。 新公共行政： 1968 年，瓦爾多贊助一場由年輕公共行政學者所籌辦有關新公共 行政的研討會，這項活動後來在 1971 年匯集出版，書名是《邁向 新公共行政：明諾布魯克觀點》。 該書檢討了傳統行政學者對效率、效能、預算和行政技術的觀點， 而特別強調規範理論（Normative Theory）、哲學和實踐主義（ Activism）。此書亦提出處理倫理的問題、組織中國人的發展、官 僚體制與人民的關係，以及都市生活、技術和暴力等廣泛的問題。 總而言之，新公共行政的特性是道德性格的。這一新公共行政是和
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新政治學同時代表了對行為科學的改革，而提出更為規範性的關懷 ；再者，新公共行政也呼籲從政治學（畢竟行政學不是「新的官僚 體制政治學」）和管理學（因管理學一直著重技術的而非規範的） 獨立出來。 實務者的驕傲：實務者的驕傲，意指公共行政人員開始以對社會具有 真實價值的姿態，來顯示自己的權威與專業。這項主張絕非防禦的、 自大的或憤怒的心態；它最主要是一種自信心的展現。總之，公共行 政的學術界與實務界在 1960 年代晚期開始，都已邁向一種更擴大的 自覺意識。到了 1970 年，分離主義運動則已在醞釀當中。 典範五─公共行政學即公共行政學： 發展時間：1970 年以後迄今。 代表著作：1970 年「全國公共事務與行政院校聯合會」（NASPAA ）的成立，代表了公共行政學獨立自主的發展階段。 主題形象（典範內涵）： 由於對「公共行政即政治學」與「公共行政學即管理學」兩大典範 的不滿，促使公共行政學的發展又趨向於獨立，惟發展過程中並未 帶來單一典範，反而呈現多元化的發展，包括公共政策、新公共行 政、公共選擇等學派。均為解決公共問題，滿足民眾需求，以及提 昇政府治理能力，即為了達到政府所需的 3R1EF（Responsiveness, Representation, Responsibility, Efficiency, Fairness）而努力。 並且界定此一理論時期發展趨勢下的核心課程，包括公共行政的環 境（著重民主社會的官僚體制角色）、數量方法、公共預算和財務 管理、組織理論和人事行政。
關於行政學典範之觀念與分類，丹哈特（Denhardt）在《公共組織理論 》（Theories of Public Organization）一書所建構的類型分析亦深具價值 ；Denhardt 認為公共行政晚近發展可就主觀／客觀面向和政治／組織面 向，分為四種類型：分別是行政控制典範、組織學習典範、政治控制典 範與政治教育典範。 總結上述對行政學典範概念之分析與討論，吾人可有以下發現：
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公共行政的發展是否應就「典範」來敘述，確實仍有爭議。不論是 Henry 的描述或是 Denhardt 的分類，我們不難看出公共行政的研究在 每個階段或時期皆有不同的理論彼此競逐，從未有一個理論儼然成為 主流的「正規科學」，Burrell & Morgan 亦認為，日後組織的研究應 以不同「隱喻」（Metaphor）來理解，才不會陷入典範的框架中。所 以「典範」來形容行政學的地位，是有爭議，此其一。 嚴格言之，典範被用來指稱學科的基本共識。然而公共行政的正規典 範遲遲未能建立，因此其是否為一嚴謹的學科，也不無疑問。是以， 將公共行政視為一門容納不同理論觀點的專業，可能更為恰當。在當 前沒有一門單一學科能全然提供公共部門中行政人員所需各種知識的 情況下，我們所能期望的是所有學科都可貢獻其所能，而使行政學的 專業（非學科）更形奠基與光彩，此其二。 連帶地，行政學的典範運用既有爭議，那麼各種分析的理論與觀點， 實不應稱為「典範」，而以「研究途徑」（Approach）來形容更為貼 切，此其三。
美國公共行政學科的發展。【典範題目的新版答法】【最新教材，重 要！】 第一階段─公共行政的萌芽（1887～1930 年代）： 19 世紀末乃至 20 世紀初期，美國人民從依賴農業自給自足及無 外在威脅的穩定環境中進行都市化、科技化、私部門經濟蓬勃發 展，以及國家安全受到重大挑戰的情勢變化中，逐漸察覺政府行 政效能的重要性，這種意識促成 1920 到 1930 年代中期政府行政 體系的快速擴充，以及公共行政的教育與研究日益受到重視。舉 例而言，1924 年雪城大學（Syracuse University）創立全美第一 個公共行政學系；懷特（Leonard D. White）也在 1926 年出版了 第 一 本 行 政 學 — 《 公 共 行 政 導 論 》 （ Introduction to Public Administration）。 萌芽時期的主流公共行政學說包含以下幾個重要的特色： 政治、行政二分。 行政科學化：科學化快速成為普世的價值，早期的行政學者因
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此開始追求公共行政的科學化，並像探討物理學的法則一般致 力於找尋行政的原則，例如著名的法國古典管理學家費堯就在 這個時期提出行政的十四項原則。 經濟與效率：強調經濟與效率的科學管理運動也是早期影響公 共行政思想的重要元素。科學管理運動的靈魂人物是美國賓洲 鋼鐵公司的一位主管泰勒，他主張在組織的工作中，行政者應 該基於實驗，研究出最有效率及效能的唯一最佳方法（One Best Way）來教導工作人員，取代個人非正式的碰運氣式的工 作方式，使得組織的工作產出極大化，也讓所有的工作者都得 到最大的利益回報。這樣的思想與前述的「政治、行政二分」 ，以及科學化的思潮彼此呼應，很快地就獲得許多公民改革團 體及當時政府領導階層的認同。 上下階層：除了經濟與效率，產業界的組織模型也成為當時公 共行政學者的重要參考對象。1890～1920 年代，抱持「進步 主義」（Progressivism）的政治中間派致力於改革美國的政府 制度，而績效優良的企業就成為最好的比較與模仿對象，其中 最明顯的跡象，就是改革者幾乎都一面倒地主張採用類似企業 的管理架構，來改革當時腐敗的角頭政治。 第二階段─行政原則的整合（1930～1945 年代）： 二次大戰前的公共行政學說在全美各地實行與演進，終於在 1930 年代逐漸匯集成公共行政思想的整合性共識—POSDCORB 。這個時期因為公共行政學說的能見度及重要性都達到前所未有 的高峰，因此也被稱為「公共行政的黃金年代」。 第三階段─行政原則的瓦解（1946～1950 年代）： 美國在新政時期以後，社會與產業經濟蓬勃發展，政府提供的公 共方案急速增加；世界大戰之後，美國更擔負起世界警察的角色 。以上各種新情勢使得 POSDCORB 顯得過於簡化，許多新的分 析方法與理論架構因而開始在各大學中萌芽，成為研究公共行政 的重要替代途徑。 首先，賽門（Herbert Simon）在 1947 年出版的博士論文—〈 行政行為〉（Administrative Behavior）是對 POSDCORB 最知