第
1 篇 基礎概念
第一章 促發政府再造的三大經濟理論.............1-2 第二章 政府再造.........................................1-13 第三章 政府再造的核心與願景─企業型政府.1-80 第四章 公共管理基本概念 ...........................1-95 第五章 公共管理與相關概念辨正 ...............1-129 第六章 全球化與公共管理 .........................1-155 第七章 治 理 ..........................................1-165 第八章 課 責 ..........................................1-202 第九章 新公共服務 ...................................1-218
第
2 篇 資源管理
第一章 策略性人力資源管理 ..........................2-2 第二章 電子化政府 .....................................2-18 第三章 公共財務管理 ..................................2-47 第四章 組織學習與學習型組織.....................2-91 第五章 組織發展、變革與重組...................2-111 第六章 團隊建立與管理.............................2-129 第七章 行政法人.......................................2-148 第八章 多元化管理 ...................................2-159
第
3 篇 方案管理
第一章 管制、解除管制到民營化 ...................3-2 第二章 公私協力.........................................3-23 第三章 知識管理.........................................3-47 第四章 顧客導向與管理...............................3-66 第五章 全面品質管理（含全面品德管理） ....3-81 第六章 標竿學習.........................................3-99 第七章 策略管理.......................................3-108 第八章 績效管理.......................................3-132 第九章 目標管理.......................................3-157 第十章 參與管理.......................................3-166
第
4 篇 政治管理
第一章 跨域管理、跨域治理、跨域協調 .........4-2 第二章 非營利組織管理...............................4-33 第三章 危機管理.........................................4-76 第四章 政府公關與行銷.............................4-101 第五章 民意與公共管理.............................4-145 第六章 民意機構與政務領導 ......................4-181
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促發政府再造的 三大經濟理論 、前言 學者休斯（O. E. Hughes）提出 1980 年代以來各主要工業化國家進行政府 再造的背景因有四，包括： 一、政府部門功能不彰，統治正當性遽降。 二、新古典經濟學崛起，理論指引改革的行動。 三、企業部門變革成功，刺激公部門跟進。 四、技術環境急速變遷，衝擊政府的運作方式。 其中，第二項「新古典經濟學」包括公共選擇理論、代理理論、交易成本 理論等，這三大經濟理論的簡要概念為： 一、新公共管理運動的主要哲學基礎，係來自新古典經濟學的幾個相關理論， 包括公共選擇理論、代理人理論和交易成本理論，這幾個理論自 1970 年 代後即逐漸深刻地影響英國、紐西蘭和澳洲等國家的政府再造： 公共選擇理論宛若一把手術刀似地剖析政府部門官僚體制的缺陷，其指出 由於政府機關缺乏市場競爭機能，導致不正確的公共財觀念（自利的官員 以私害公）、過度生產公共財（官員好大喜功浪費公帑）及官僚政治的竊 盜行為（貪污）。 代理人理論則指出代理人（管理者）與當事人（Principals）皆為自利之個 人，在實際的社會生活或組織內互動的過程中，兩者之間的關係雖然由各 類契約所規範，卻仍存在著許多目標或利益上的分歧，此一理論係應用於 公共組織之課責問題上。 交易成本理論則指出任何治理結構都必然有其成本，是以，設計任何一套 治理模式，必須注意其誘因結構的配置，在建立一個低交易成本的工作環 境時，也應該設法引進更多的市場機能。 二、這些理論均顯露出對官僚體制獨占性格的批判，以及對市場自由競爭機制 的偏好。
下列何者並非市場模式之政府再造運動所採用的主要理論？
促發政府再造的三大經濟理論 資源互賴理論
公共選擇理論
代理人理論
交易成本理論
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下列何種理論，並不是新公共管理運動的哲學基礎？ 公共選擇理論
凱因斯理論
代理人理論
交易成本理論
新古典經濟理論極力主張建立哪一種類型的政府？
適中化政府 彈性化政府 最大化政府 最小化政府 至於，此三大經濟理論的完整概念如下述：
、公共選擇理論─焦點在於「提供顧客更多自由選 擇權」 何謂公共 選擇理論（public choice theory） ？ 並請舉兩個相關學理 說 明之。
【上校轉任考試（行政學）】
公共選擇理論係經濟學在政治學中的應用，著重探索不同民主制度下公共 選擇結果的差異，請申論公共選擇理論內涵，並說明此論點如何分析公共 政策。
【高考三級】
什麼是公共選擇理論？試說明之。並舉一實例說明公共選擇理論來觀察當 前公共政策的決策現象。
【地特三等】
1970 年代，由於經濟與財政上的危機，導致政府所扮演的福利國家角色 隨著民眾的需求增加，出現了不可治理性的危機，政府無法忠實體現人民的需 求，於是自 1980 年代起世界各國紛紛興起政府再造運動，以企業型政府之願 景理念推動政府改革，此再造運動被統稱為新公共管理，而新公共管理主要的 理論基礎就是建構在新古典經濟學的「公共選擇理論」（Public Choice Theory ）。 一、公共選擇理論的意涵 自維琴尼亞科技大學公共選擇研究中心（The Study of Public Choice, Virginia Polytechnic University）的學者提出公共選擇途徑後，這個途徑非常受到學 術界重視，並且成為目前當紅的研究途徑之一。該途徑主要是運用新古典經 濟學的原理於政治行為研究上，他們以個人為分析單元，基本假定是：任何 一位政治行動者，正如經濟行動者一樣，是追求效用極大化的理性行動者。
1-4 由於理性行動者的假定，公共選擇學派的學者相信，官僚的行動主要在增加 自己的權力、聲望以及安全，從而運用層級節制的結構所得到的收穫並非在 於完成組織目標，而是在成就個人目的。因此，該學派便基於個人自由和效 率的理由，極力倡導選擇的極大化（Maximization of Choice）之觀念，鼓吹 在公共事務的決策和運作方面，引進市場競爭的機制，應讓民眾個人擁有最 大的選擇權。 主要代表學者的主張： 圖拉克（Tullock, 1965）的主張： 圖拉克曾經服務於美國國務院，根據他的觀察，國務院具有服務自己 （Serving Self），而非服務公共利益的傾向。他認為：官僚機構、政 治活動與政策制定都可以用公司企業與消費者的自利動機行為來加以 解釋： 政黨為了贏得選票，做出過多的政治承諾。 掌權政客為了贏得支持必須犧牲某些機關的預算，造成預算吃緊。 行政官僚只對擴大機關利益的項目感到興趣，至於公共利益則束之 高閣；因此，行政官僚會積極追求機關預算的極大化。 自由民主國家無法控制政治與官僚權力的成長。 基此，國家乃出現「大政府」的傾向，解決之道惟有引進市場機制， 加強官僚體系的競爭，因此，諸如：簽約外包、民營化、政府部門之 間的績效評比等都是重要的解決手段。 尼斯坎南（Niskanen, 1973）的主張： 尼斯坎南以新古典經濟學為理論基礎，但基本假設仍是相同：自利傾 向的極大化動機。正如企業公司以追求最大利潤為導向，行政官僚也 是同樣的表現，以追求預算與組織規模的極大化為目標。因此，預算 的成長與機構規模的增大是官僚自利動機的行動結果。 何以會產生這樣的結果呢？因為官僚具有分配資源的權力，正如市場 具有相同的機制一樣，只不過市場是希望能夠擴大邊際利益與成本的 差距，但官僚機構不是市場，無從知悉邊際利益，因此，只有以擴大 機構的預算與規模作為決策制定的結果。 歐斯洞（V. Ostrom）的主張：歐斯洞基於公共選擇論的論點而對韋柏 式的官僚組織提出批判，並主張「權威的分散」與「轄區的重疊」（即 將公共服務的組織分散為多元競爭的觀點，如此作為消費者的民眾方能 達到真正的利益，並且在相互競爭之下有效率組織的產出，自然會導致
促發政府再造的三大經濟理論
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理性、自利、追求效用極大化的消費者做出集體的公共選擇）。 此外，歐斯洞主張民主行政的觀念，並認為缺乏消費者效用的效率是沒有 意義。 基於亞當‧史密斯（Adam Smith）的觀點，認為理想的公共行政應該符 合最小國家的角色（Minimalist State Role），國家機關僅需維護社會安全 即可，應該讓私部門的市場機制盡其所能地發揮資源配置的功能。所以， 歐斯洞亦從此一角度指陳官僚體制缺乏效率，他認為官僚體制在效率方面 不如市場機制，原因在於： 官僚體制回應各種分歧的需求時顯得雜亂無章、囫圇吞棗。 社會成本不斷升高。 無法拿捏回應需求的適當比例。 坐視公共財日益耗損，因為官僚無能採取行動防杜逐漸增加的對立性現 象（某人使用某一公共財後卻導致其他人使用時無法獲得相同的品質和 數量）。 官僚體制所採取公共行動與其宣稱所欲達成公共目的完全無關，甚至背 道而馳的傾向日益嚴重。 結果，補救措施不但未能減輕問題，反而使問題更為惡化。 由於前述種種原因，歐斯洞認為官僚體制與市場二者成為對比強烈的兩種 機制，就公共選擇理論的支持而言，市場效率遠勝於官僚體制。與 Ostrom 立場相互呼應的著名學者還包括了 Irving Kristol、Aaron Wildavsky 、James Q. Wilson 等人，他們的主張對於大有為政府多半採取敵視的態度 ，並提出諸多技術以裁減和抑制國家的擴張。 綜合上述學者的論點，公共選擇理論認為公共官僚的永業特性以及對於資 訊的獨占，以及因自然獨占缺乏市場競爭機能，使得政府越大、效率越低 ，並導致下列不良後果，包括：不正確的公共財觀念（如自利的官員以私 害公）、過度生產公共財（如官員好大喜功、浪費公帑），以及官僚政治 的竊盜行為（如貪污）等等。 所以，公共選擇理論認為過去國家機關干預社經體系的現象需加以限制，尤 其應該加強市場機制，包括在政府當中設立多重的、競爭性的組織，以提供 相同的財貨或服務，創造一種類似私部門的競爭機制，以及利用私部門組織 或準私人組織（Quasi-Private Organization）傳輸公共服務等方式，才能以最 有效率的方式提供公共服務，並滿足作為消費者之民眾的需求，以及更多的 自由選擇權，進而達到鞏固政權的合法性與適當性。1979 年英國首相柴契
1-6 爾夫人對英國國營事業實施的民營化措施，即係基於此一理論所進行的改革策 略。 二、個案說明 以下茲以我國「電信自由化」一例論述公共選擇理論對公共政策的決策現象： 過去我國的電信事業都是由電信局獨占經營；惟為了改善電信事業經營的 效率，對具有公共利益之電信事業推動全面「電信自由化」政策。在 1996 年通過電信法修正案後，開放電信市場，藉以創造自由及公平之競 爭環境，進而有效提昇經營效率與電信服務品質，最終乃為使消費者得以 享有價格低且品質高之多元化電信服務。 歸納言之，縮小政府規模，擴大市場的競爭機制，乃是基於公共選擇的理 論基礎所採取的改革策略；惟政府將公共服務的生產釋放給民間的同時， 必須注意到「缺乏政治責任」乃是民營化受到最大的批評之處，其次則是 一切以價格決定服務品質的結果將造成「社會服務的等級化」，因此政府 應透過公平遊戲規則的訂定，並負起監督公共服務市場之責，如此方能在 效率與公平的基準下，以利公共利益的實踐。 公共選擇理論受到的批評 公共選擇途徑是目前非常受到重視的理論，但是該途徑也有下列問題值得檢 討：（丘昌泰，2010：278-279；Howlett and Ramesh, 1995：21-22） 以自利動機詮釋所有的政治行為是過度的簡化，與實際現象不符；事實上 ，許多政治活動的發生可能是基於象徵性地或表面性的理由，並不一定是 效用擴大的行為。 由於過度簡化政治與決策制定行為，故其理論不具預測性，該途徑曾預測 國家機關干預社會經濟體系的趨勢，並且斷言「大政府」的不可避免，主 要是因為公共選擇途徑的開創者所觀察的時代都是政府擴張的戰後年代； 但到了目前後冷戰時代，從世界各國紛紛推動政府再造運動的發展來看， 削減政府預算與功能的「小政府」，反而成為一種世界潮流。 公共選擇理論是假定選民面對「兩黨制」的投票選擇，得以比較兩黨所提 出的包裹方案何者有利於選民；但在許多實施「多黨制」的歐洲國家中， 選民的選擇非常困難，根本難以自利角度進行方案的比較與衡量。 由於公共選擇途徑應用在那些實施強調民主選舉的國家非常具說服力，但 對於那些不從事選舉活動的非民主國家而言，公共選擇途徑並不適用。 官僚機構究竟是否太大或過小，其判別的標準為何？公共選擇途徑似乎並
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未加以說明清楚。事實上，我們根本無法知悉機構的成本與效益，又如何 能以價值極大化所隱含的成本效益概念來認定機構過於龐大而需要以加強 市場機制來抑制他的擴張呢？ 過度忽略「制度」對於決策者偏好的影響，雖然後來部分公共選擇學者將 制度因素納入考慮，但似乎仍未肯定制度的長期性影響（Ostrom, 1986） ，這是新制度論者的主要批評論點。 雖然公共選擇學派強調他們的途徑是實證的、價值中立的，但從前述的概 念中可以發現：他們企圖恢復以往亞當斯密的古典自由主義，反對國家干 預，主張市場自由化，因而被人稱為是新保守主義或新自由主義，難謂價 值中立。
下列何者為公共選擇理論的主要觀點？ 有限理性
使用者付費 理性自利
實質理性
下列何者最強調人是理性與自利的？ 社群意識
公共選擇
新公共行政 黑堡宣言
公共選擇理論是以何種觀點來分析政府職權的調整，以及人類的互動
行為？ 經濟理性
政治權力
法規制度
社會正義
公共管理的發展背景中，從它所強調的理論基礎而言，主要是下列何
種重要理論？ 公共選擇學派
總體經濟理論
新資本主義
馬克斯主義
以下有關公共選擇理論（Public Choice Theory）的敘述，何者錯誤？
假定理性人必定經由「誘因體系」的吸引從事活動 官僚人員係受公共利益的驅使而行動 公共選擇理論在方法論的主張是個體論者 如果私部門的生產或消費活動引起「外部性」的效果，政府必須採 取法律干預，以維持秩序 下列哪一個研究學派係假定人都是自利動機的，都以追求個人利益為 最高的指導原則，基於這些自利動機的運作下，官僚體系在預算與政 府組織規模必然是呈現極大化現象，以致於出現無效率的官僚病態？
1-8 新制度經濟學
經理人／代理人理論
公共選擇途徑
市場機制
下列何種論點是奠基於自利動機的假定，認為政客、官僚、政黨與選
民都設法擴大自我利益，最後會造成政府的組織規模愈來愈大，預算 規模愈來愈膨脹？ 多元主義論點
立法主義論點
公共選擇論點
公民精神論
行政學者歐斯洞（V. Ostrom）著有《美國公共行政的知識危機》（
The Intellectual Crisis in American Public Administration）一書，係藉 由何種觀點來強調民主行政的特質？ 公共選擇理論
組織社會學
結構化理論
歷史制度論
民營化固可提高資源運用效率，但亦會產生一些危機，其危機何在？ 經濟規模的問題
合約監督的問題
服務品質的問題
公共責任模糊化
民營化除了經濟效率考量之外，尚須考量何種價值之保障？ 公平正義
市場原則
團體利益
世界接軌
、代理人理論─焦點在於「如何對官僚課責」 何謂委託─代理人理論？又何謂逆選擇與道德風險？委託─代理人理論有 何比較重要的發現？
【高考二級】
試從「委託人與代理人」理論，析論其在公共管理之應用。 【高考三級】 一、代理人理論的意涵 在代理理論中一般均假定組織的管理者就是所謂的代理人（Agent），而公 司組織的所有者就是所謂的主理人（或委託人）（Principal），主理人跟代 理人之間的關係是一種契約關係，簡言之，主理人跟代理人簽定某項契約， 聘請他去完成某項工作，即管理整個組織的生產過程。 雖然管理者是由公司股東聘請來監督員工們的生產過程，但是除了員工之外 ，管理者本身也會偷懶，為了使管理者的行為對股東有利，股東可以運用兩
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種契約的方式來達成：結果取向的契約；行為取向的契約。 第一種方式，就是支付管理者正常的薪水之外，只要公司賺錢，就會把一 些剩餘的紅利全歸給這位管理者所有，藉此提高管理者誘因的方法，使得 管理者與股東的偏好趨於一致，如此一來管理者也會努力賣命的工作，以 創造公司更多的利潤。 第二種方式，就是股東可藉由投資一些資訊系統，例如預算稽查制度、報 告程序、監督委員會的設立等，使得管理者的行為無所遁形。假如，管理 者的工作所得大部分是依據其行為的資訊來訂定，他就不敢偷懶。 二、代理問題（或損失） 代理人理論著重者在於「主理人和代理人之間的契約」，但由於兩造之間的 資訊不對稱，將滋生出下列兩項的代理問題（或損失）： 事前代理損失─逆向選擇、不適當選擇或反淘汰（Adverse Selection）─ 所選非人： 由於我們往往無法觀察或切實知曉他人行動背後所根據的資訊、價值、信 念和意圖，亦即錯估他人主觀的條件，因而就會產生逆向選擇的問題。例 如，由於主理人對應徵者過去的工作經驗、能力表現、與知識性向等一無 所知，他通常只能就應徵者自己所提供的一些資料或根據一些概略的標準 來選才。 代理理論認為，事實上只有應徵者真正瞭解自己夠不夠格擔任所應徵的工 作，因此即使主理人提高選才標準，應徵者仍然可以謊報或掩飾自己的才 能以獲得此項職位；此外，主理人有時會提高薪資福利，藉以吸引真正的 人才，可是認為自己才幹高過主理人所提供條件的應徵者，往往會另尋其 他更好的工作機會，而那些接受此一應徵工作的人，所具備的資格時常低 於主理人所期望的標準。總之，主理人永遠是輸家，他總是徵求不到真正 的人才。 簡言之，逆向選擇即在說明委託者因為資訊的欠缺而無法找到盡責的代理 人，使有心矇騙者反而會更積極地去爭取代理的機會，造成劣幣驅逐良幣 的反淘汰現象。 事後代理損失─道德風險─敷衍了事： 當主理人與代理人簽定僱傭契約之後，因為主理人無法確實掌握代理人工 作狀況的真正資訊，即使主理人會設定一些標準或程序以要求代理人確實 執行，但代理人往往只求達成近似這些標準的努力，並不會刻意做出超越 標準的工作表現，除非他是另有所圖。
1-10 總之，由於主理人無法時時刻刻去觀察代理人的工作行為，所以代理人會 有偷懶的機會，並且會試圖在工作中追求自我的利益，例如有些研究人員 會在上班時間，趁主管不注意時，偷偷從事自己的研究計畫，這種欺瞞行 為發生的原因，就是在於主理人與代理人之間資訊不對稱的關係所致。 簡言之，道德風險即在說明因為委託者資訊及監督的不足，使已受委託的 代理人可規避其責任而遂謀其私利。 三、代理人理論對公共行政的啟示與應用 代理人理論應用於民主政治就形成三種層次的關係，包括選民與民選首長、 民意代表的委代關係、民選首長、民意代表與官僚體系的委代關係，以及官 僚體系內上級單位（中央政府）與下級單位（地方政府）的委代關係，但由 於代理人享有資訊的優勢，因此不管是在事前或事後，都將造成極高的政治 交易成本。尤其是因為公共財、外部性、自然獨占與資訊不對稱等「市場失 靈」問題提供了政府管制與干涉的正當性理由，但在層層的委託代理關係中 ，民主課責等政府治理的核心問題將受到嚴重的威脅與挑戰。 就此，代理人理論特別著重於對官僚體系的課責。代理人理論認為欲避免官 僚之怠職及違背公共利益的作法，包括： 第一、政府需與代理人簽訂短期的契約，因長期契約（永業保障）容易形成 官僚有恃無恐的怠職及不尋求工作績效。 第二、契約存續過程中並實施績效管理及訂定明確可測量績效的標準，藉以 強化官僚對成果的課責並監督官僚的行為，並依照績效表現實施彈性薪資。 例如英國柴契爾夫人於 1982 年實施的「財務管理改革方案」即要求各級政 府注意方案的成本，並基於經濟、效率、效果等 3E 標準擬定具體的績效指 標，藉以對官僚實施課責。 第三、設立一套資訊系統，以瞭解官僚的行為資訊，並根據資訊的結果，立 即給予獎勵或處罰的對應措施。
依新公共管理學說中的代理人理論，社會生活是由一連串的何種關係 所組成？ 認同關係
契約關係
權力關係
宗族關係