第 壹 篇 公共行政的基本知識 .............................................. 1－1 第一章 公共行政的本質／1-2 第二章 公共行政的典範變遷／1-32 第 貳 篇 行政學組織理論 ...................................................... 2－1 第一章 傳統時期的組織理論／2-2 第二章 人群關係時期組織理論／2-16 第三章 系統時期的組織理論／2-31 第 參 篇 公共組織與管理 ...................................................... 3－1 第一章 公共組織概論／3-2 第二章 公共組織結構設計／3-13 第三章 公共組織類型／3-29 第四章 公共組織氣候與組織文化／3-38 第五章 組織衝突管理／3-50 第六章 公眾關係與政策行銷／3-63 第七章 行政運作／3-74 第八章 行政領導／3-89 第九章 行政激勵／3-102 第十章 行政溝通／3-108 第 肆 篇 新公共行政 ............................................................... 4－1 第一章 公共行政的價值／4-2 第二章 公共利益／4-14 第三章 明諾布盧克觀點與黑堡宣言／4-25 第四章 行政國／4-36 第五章 行政倫理與行政責任／4-46 第六章 公共行政重要論題／4-66
第 伍 篇 公共管理.................................................................... 5－1 第一章 公共管理的發展／5-2 第二章 新公共管理的政府再造／5-15 第三章 企業化政府／5-24 第四章 新公共服務理念／5-31 第五章 民主政府的治理模式／5-39 第六章 民營化的研究／5-53 第七章 全面品質管理／5-61 第八章 績效管理／5-68 第九章 組織再造／5-75 第十章 非營利組織／5-81 第十一章 組織發展與組織學習／5-101 第十二章 公部門知識經濟與知識管理／5-109 第十三章 危機管理與風險管理／5-115 第十四章 府際關係與府際管理／5-123 第十五章 全球化與公共行政／5-129 第 陸 篇 公共政策.................................................................... 6－1 第 柒 篇 比較公共行政 ........................................................... 7－1 第 捌 篇 公務人力資源管理 .................................................. 8－1 第 玖 篇 政府財務資源管理 .................................................. 9－1 第 拾 篇 公務管理.................................................................... 10－1
1 －2
公共行政的本質 第一章
一 由行政學發展的歷程觀之，可從四種不同的角度來分析，即「政治觀點」 ，經歷「管理觀點」、「公共政策觀點」、「公共性觀點」。試說明其各 別之意涵。 行政學的本質、行政學研究歷史發展、當代行政學的核心概念 ―「效率」、「回應」及「前瞻」。 行政學的本質： 由於公共行政學主要係研究行政相關理論與實務的學科，所以在界定行政 學之前，必須先對「行政」一詞的意義加以解釋。張潤書教授認為，「行 政」就是公務的推行，舉凡政府機關或公務機構的業務，如何使之有效推 行，即是行政。 行政學研究歷史發展： 由行政學發展的歷程觀之，可從四種不同的角度來分析，即有最初的「政 治觀點」，經歷「管理觀點」，到「公共政策觀點」，以迄最近所謂的「 公共性觀點」。茲就這四種觀點分別說明如下：
《第壹篇》第一章 公共行政的本質
1－ 3
政治觀點： 係以國家功能的區分為其界定的觀點，又可分為二派： 「三權分立」為基礎：認為行政是「政府組織的分工」、「政治權力 的運用」，如魏勞畢（W. F. Willoughby）說的：「政府行政部門所 管轄的事務。」以及我國《辭源》謂：「凡國家立法、司法以外的政 務總稱為行政。」惟此派看法，行政僅是專門研究「行政院」的學問 ，難免過於狹隘。 政治與行政分立為基礎：這一派以古德諾（F. J. Goodnow）為主，他 認為：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」因此， 古德諾認為政治與行政是可以分開的。 管理觀點： 此觀點係引用工商企業界之「科學管理」，強調利潤及成本觀念，使政 府效率提高，主要學說如下： 費堯（H. Fayol）：以費堯所說的：「行政就是計畫（To Plan）、組 織（To Organize）、領導（To Command）、協調（To Coordinate） 及考核監督（To Control）等五大項目構成之功能表現。」 古立克（L. H. Gulick）：以古立克所創造的「POSDCORB」一字來 說 明 行 政 ， 它 代 表 了 七 個 內 容 ： 「 Planning 」 （ 規 劃 ） 、 「 Organizing」（建立合理的組織）、「Staffing」（選拔及有效管理組 織人員）、「Directing」（正確的領導）、「Coordinating」（協調 ）、「Reporting」（報告）、「Budgeting」（預算之編列及管制） 等七大項目構成之功能表現。 公共政策觀點： 政策規劃與執行的過程：公共政策的界說正是為了回應「民主政策科 學」的理論，因此政府是政策的釐定者與執行者，而為政策的規劃與 執行的結果之一連串過程，就是行政。 政策分析的基本架構：政策分析的基本架構分為五個步驟： 政策問題之認定：決策者首先須認定他們真正所面對的問題及其產 生的原因，才能對症下藥，解決問題。 政策規劃：政策問題經認定以後，就要規劃可能解決政策問題的行 動方案，這是一項發展適當方案之行動過程。 政策合法化：政策的行動方案經規劃完成後，經過有權限的機關， 依照一定的程序予以審議與核定，使之達於合法化的地位。 政策執行：政策合法化後須付諸行動，負責執行的機關，採取各種 行動，透過適當的管理來完成政策所欲達成的目標。
1 －4 政策評估：利用客觀的方法，評斷政策執行的過程，提供政策運作 的成果的資訊，作為政策持續、修正、終結或重組的依據。 公共性觀點： 所謂「公共性」（Publicness）的觀點，與 1968 年美國發展的「新公 共行政運動」有著密不可分關係。以「公共性」做為公共行政的主要 特性，在於公共行政為公共福祉與公共利益服務，其目標在實現公共 目的，並可擺脫被譏為「行政學是借取其他學科成果的學問」。 新公共行政的主要論點，主張行政研究應和行政實務結合，共同來解 決社會問題；行政學不應強調「價值中立」，而應主動申張重要的價 值，並引領社會的價值認同。 當代行政學的核心概念―「效率」、「回應」及「前瞻」： 綜上所述，在民主體制運作中，行政應具有「效率」、「回應」及「前瞻 」三種角色功能，並且可以將行政學的涵義歸納如下： 與公共有關的事務，須由政府或公共團體來處理。 涉及政府部門的組織與人員。 政策的形成、執行與評估。 運用管理的方法（計畫、組織、領導、溝通、協調、控制等）以完成政 府機關（構）的任務與使命。 以公法為基礎的管理藝術。 以達成公共福祉與公共利益為目的。
二 請從「管理」、「政治」、「法律」、「職業」等四種不同的角度來分析 公共行政的意義。 公共行政學研究途徑、界定公共行政―從管理、政治、法律、 職業觀點、公共行政與社會生活的關聯性。 公共行政學研究途徑： 羅聖朋（Rosenbloom）在其《公共行政：管理、政治與法律在公部門中 的瞭解》一書中，將公共行政界定為：「使用管理、政治和法律的理論與 過程，以實現國會、總統和司法部門的命令，來為社會整體或部分提供管 制與服務。」其認為早期係以威爾遜（W. Wilson）倡導追求行政的「管 理觀點」追求效率價值，至 1970 年以後開始著重「政治觀點」、「法律 觀點」，強調回應性、代表性，以及保障人權。惟夏福利（J. M. Shafritz
《第壹篇》第一章 公共行政的本質
1 －5
）與羅素（E. W. Russell）延續其觀點，並加上注重專業倫理的「職業」 的觀點，更使公共行政研究途徑更為周延。 界定公共行政―從管理、政治、法律、職業觀點： 管理觀點的公共行政： 管理觀點使行政學從政治學獨立出來，強調追求效率價值： 公共行政涉及政府中行政部門的作為：如同古德諾（F. J. Goodnow） 所言：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」 公共行政是管理專業：一般行政的工作會落在中、高階層管理者的身 上，因此公共行政必須具備管理經營的專業知能。 公共行政是種官樣文章的米老鼠：公共行政過份拘泥或慣例，此意味 著公共行政為「官樣文章」（Red Tape）。 公共行為是種藝術，非科學：要想成為良好的管理專業者，不僅要學 習管理知識，還需具備管理的修練。 法律觀點的公共行政： 此觀點旨在實踐保障人權，因此，公共行政必須踐行法律的程序： 公共行政是指法律運作：公共行政主要是執行國會通過的法律，並交 由行政機關執行，且法院具有「司法審查制」加以制衡。 公共行政是種管制：管制是政府最古老的功能之一，政府管制無所不 在，包括從出生至死亡，都無法脫離行政的管制。 公共行政為國王的恩典：公共行政最早的意義是指國王的恩賜，可比 擬為現代政府提供之社會福利政策及其他的公共服務。 公共行政是盜竊的行為：公共政策代表著社會資源的重分配，其目標 是將某些人口的權利義務轉嫁給另一些人口使用或負擔。 政治觀點的公共行政： 公共行政受後現代主義的影響，主張「回應性」及「代表性」： 公共行政是指政府的作為：公共行政涵蓋了行政、立法、司法、監察 、考試等五個部門的功能，性質複雜又多元。 涉及直接和間接向民眾提供服務：除由政府機關本身提供的公共服務 外，有時亦會委託民間機構或非營利組織代為執行。 為公共政策制定循環的階段：強調政策制定的民主過程，以執行公共 利益。 公共行政旨在提供公共財：關係到全體民眾福祉的基礎建設。如國防 、外交、治安、清新空氣、公共工程及清澈水源。 職業觀點的公共行政： 公共行政應具備「專業倫理」精神，追求理論與實際的實踐：
1－ 6 公共行政是職業類別：公共行政從業人員宛如醫生、會計師、木匠一 樣，屬於專門職業者性質，提供服務給社會大眾。 公共行政是文稿競賽：行政人員研究發展的寫作能力是所有行政組織 所強調的。 公共行政是行動中的理想主義：理想的公共行政並不侷限於個人利益 的考量，而是糾結眾人之意志，以達成公共利益的志業。 公共行政是種學術領域：涵蓋政治學、社會學、經濟學、管理學、心 理學、文化、法律等知識，因此成為一門正統的學科。 公共行政是專業活動：包括具備一種規範行為的期望和倫理典則、以 服務為導向、具備專業決策的自主性等特性。 公共行政與社會生活的關聯性： 綜上所述，公共行政在各種學科與潮流的衝擊影響下，發展為一門相當獨 立、自主性的學科，也有相當多元途徑的發展。突顯下列四點：「以法定 權限為基礎的法律界說」、「著重公共政策及其管理的政治運作」、「力 行政策執行的管理經營」、「履行責任的職業理想主義」。一個政府在政 策制定與執行時，如「解決低薪問題」、「振興經濟方案」、「兩岸政策 」等議題上，能秉持這四個觀點以全觀性探究，當能成為「責任政府」的 理想目標。
三 請就效率（Efficiency）、回應力（Responsiveness）及前瞻性（Proactive）三 個概念，說明公共行政的意義。 公共行政的本質、界定公共行政途徑、公共行政的核心概念― 效率、回應力、前瞻性。 公共行政的本質： 吳瓊恩教授認為，欲對公共行政作一個確切的解釋，是很困難的事，茲因 現代公共行政的範圍非常廣泛，對人們日常生活的影響也十分深遠，所以 勢必會與社會中其他實務活動產生複雜的互動關係，因此欲對公共行政實 務的活動找到清楚的界限，頗為困難。惟仍可提出一般可以理解的公共行 政本質為： 是政府的行政部門，並與立法和司法部門有關。 公共政策的形成與執行。 牽涉到為了履行政府基本任務，以及有關人類行為及合作行為的人群努
《第壹篇》第一章 公共行政的本質
1 －7
力等，係極為廣泛的問題。 在許多方面，它是與私部門極為不同的領域，但也有重疊之處。 關注公共財與服務的生產。 皆關注於理論與實務兩者。 界定公共行政的三個途徑―效率、回應力、前瞻性： 研究公共行政的途徑，大致說來在 1970 年代的主要特徵為「理性主義」 與「管理主義」，1970 年代以後開始注重在行政倫理的規範性研究。從 行政學理論發展歷史來看，早期的公共行政著重「管理途徑」，公共行政 幾乎與企業管理變成了同義詞，但後來行政學者發覺，行政與政治實在難 以分離，於是從「政治途徑」及「文化途徑」來研究行政問題，以下就三 個途徑分別說明之： 公共行政的管理途徑―追求「效率」的價值： 內容要點：此途徑是最早的途徑，源於美國 19 世紀的文官改革運動 ，此即所謂「政治―行政」二分的理念。內容要點為：「行政問題不 是政治問題」；「強調效率、效能與經濟」；「依據科學的原則來決 定組織的好壞」。 組織結構：此途徑視組織結構為一個「層級節制」的組織型態，其主 要特徵為：「層級秩序」、「正式的職掌」、「法規與管制」、「依 據專技條件拔擢人才」、「非人化」等。 人性的觀點：此途徑就其對人性的觀點而言，係採「非人文化」，因 此容易形成「個案化」或「物化」的現象。 方法論：此一途徑的方法論為「經驗的科學研究」。 公共行政的政治途徑―追求「回應力」的價值： 內容要點：此途徑以 1930 年代羅斯福總統的「新政」為代表，其主 要觀點為：「行政只是政治過程」、「行政的最終價值是政治偏好的 選擇」、「政府要平衡各利益團體的競爭或多元主義」、「行政處於 複雜的政治系統之中，都是臣屬於政治行動者」。因此，此途徑強調 「代表性」、「政治回應力」、「為民負責」。 組織結構：此途徑組織結構重視「政治多元論」，也就是由金斯利（ Kingsley）所創造的術語―「代表性制官僚組織」。 人性的觀點：此途徑採用視個人為一具有自主性的追求自利的單位， 只不過個人的利益是透過團體行動表達出來。 方法論：此途徑採取方法論的「方法論的個體論」。本途徑也相當重 視經濟學的方法，其代表的理論為「公共選擇理論」。 公共行政的文化途徑―前瞻性價值：
1－ 8 內容要點：此途徑源自 1970 年代左右，從過去重視組織結構與行政 控制的研究轉向重視以人的主體性面向之研究。主要的學者包括：席 恩、默根、聖吉、奎恩、丹哈特等人。主要觀點有：「文化即組織成 員所共享的深層基本假定與信念」、「著重如何做正確的事，就過程 而言，整個能力的概念即『變遷』」、「學習型組織的心靈轉變」、 「超越理性管理的全觀性架構」、「重視組織的價值及信念」。 組織結構：此途徑的組織結構趨向「平坦式的結構」；平坦式的結構 的性質為：「工作性質的改變」、「政策與規章愈來愈少」、「組織 的分權和責任，與自主性的加強」、「也重視成本節約的考量」。 人性的觀點：此途徑對人性採用整全的人的哲學基礎。 方法論：由於此途徑對人性採用整全的人的哲學基礎，因此，方法論 是屬於「全觀性觀點」。 公共行政的核心概念―效率、回應力、前瞻性： 雖然公共行政有三個不同的研究途徑，惟對於實務而言，則應採用「競值 途徑」，也就是整合的觀點，以求其整全，並能符合當代公共行政的核心 概念，即「效率」（Efficiency）、「回應力」（Responsiveness）及「前 瞻性」（Proactive）。
四 民主國家政府的效率正確看法應為何？通常衡量政府行政效應有那些觀點 ？並請說明政府常被民眾批評為績效不彰，試說明其原因及改進之道？ 重視政府效率的背景、民主政府效率的正確看法、衡量政府行 政效率觀點、政府效率不彰的原因、提高行政效率應有的作法。 隨著時代的進步，社會日益複雜，人民在各方面的需求日益增加，致使 政府機關服務功能亦逐漸擴大，這種發展趨勢使得社會大眾及立法機關對行 政機關執行各項功能的「行政效率」及「行政效能」寄以莫大的期待，冀望 行政機關能有效運用資源，以達成其為民服務之目的。 民主政府效率的正確看法： 對民主政府效率的正確看法，應該如下說明： 效率的真義在「當其用」、「宏其用」，而非「節約」或「儉吝」。 效率乃是既定形勢條件之下所作的最佳或最有利的抉擇，包括政治性、 行政性及社會性的抉擇在內。 效率並非只問目的而不擇手段，最高的效率乃在於目的與手段的一致。
《第壹篇》第一章 公共行政的本質
1－ 9
效率並非是冷酷無情的觀念，而是利用科學方法對人類的內在潛能作最 高的利用與發揮。 衡量政府行政效應有的觀點： 欲衡量政府行政效率應同時衡量「行政效率」（Efficiency）與「行政效 能」（Effectiveness）的綜合表現，因此，應從以下三種觀點來衡量： 就技術與經濟的觀點看： 凡是能夠以最少的「投入」獲得最大的「產出」者，就是效率。譬如修 路、造橋、蓋房等，皆可用此等標準來衡量，計算一下用了多少錢、多 少人力、物力及時間等。 就管理與計畫的觀點看： 凡是能按照機關或組織原訂的計畫完全促成其實現者，就是效率；或者 在既定情境下作最佳的抉擇，能夠及時而有效的解決問題或困難者。 就組織與系統的觀點看： 現代組織理論是採開放系統的理論觀念，因此對於效率的解釋又有了更 高的層面，所以效率不只是達成組織的目標，而且更要顧及對社會的貢 獻（價值），此外，組織是與外在環境保持互動的體系。 政府效率不彰的原因： 政府效率低於企業管理之原因，說明如下： 法令限制較多： 企業活動的空間及彈性較多，經常是「法無禁止的就可做」；反觀政府 機關，經常是「法有明文規定者才能做」。 目標多元又低度相容： 企業組織所追求的各種目標，以效率為首；政府機關追求的目標除效率 外，還有其他與之平行的目標，例如公道。 公共監督： 政府機關經常遭致來自四面八方對其外部環境的意見、關注、批評、壓 力及反對，如議會、在野政黨、傳播媒體、利益或公益團體、輿論、民 眾等運作開放讓外界知悉的要求（民眾對政府運作有知的權利），此為 俗諺所稱的「金魚缸效應」。 績效很難衡量： 政府機關的運作績效很難衡量，其原因為： 以服務或管制為主。每一機關幾乎是有關職能之公共產出的唯一供給 者，無市場機能。 經費來源是向國庫爭取最大預算分配的議價行為，較無成本觀念。 多數提供的服務不向民眾或使用者收費，就算收費，也並非按成本計
1－10 價，其實成本也很難計算。 提高行政效率應有的作法： 行政設備現代化： 「工欲善其事，必先利其器」，配合「辦公室自動化」的全面推動，當 可大幅度的提高行政績效。例如建構電子化政府的設施，以提供民眾快 速及便利的公共服務。 行政制度現代化： 應以「權變理論」的觀點，對行政組織結構與制度有較富彈性的規定， 不宜過於僵化，以便於政務的有效推動。例如簡併不合時宜的法規制度 ，組織結構權責重新劃分，建立全國法規知識庫，以利民眾查閱等。 行政運作現代化： 凡是與處理行政事務有關的方法、流程、手續等實務層面，均應不斷地 的檢討、改進與簡化。例如透過資訊科技的設計，推行單一窗口化運動 ，重新檢討行政流程，以減少民眾等候時間。 行政觀念現代化： 凡執行公務與從事為民服務的廣義公務員，均應秉持「公僕」的觀念， 積極主動的發揮服務精神，不應以「官吏」的心態，頤指氣使。例如形 塑組織核心價值，建立共同願景，以培養行政人的人文素養及對社會的 關懷情。 行政學術現代化： 凡與行政法規、制度、運作有關的事項及問題等，經由政府機關與教育 學術界充分合作，以理論為依據，作學術性的研究，促進政府改革正確 的方向。
五 任何一位社會科學家在研究政策科學時，都會基於一種信念或假定做為其 出發點而建構其理論。請依行政學發展的歷史和趨勢，說明「行政理性」 、「行政物化」、「行政定義」、「公共利益」、「組織學習」等五項問 題的辯證，以作為將來行政學理論建構的探討取向。 公共行政理論的建構、理論建構的問題探討（行政理性、行政 物化、行政定義、公共利益、組織學習）、朝向「實證的」、 「詮釋的」、「批判的」理論發展。 公共行政理論的建構：
《第壹篇》第一章 公共行政的本質
1－11
公共行政學大致應自威爾遜（Wilson）1887 年發表〈行政的研究〉一文 後而成為一門社會科學的學科，也開始形成一門「理論與實務」並重的學 科。若從宏觀的角度來看，1970 年代後可以明顯地看出一個分水嶺，在 1970 年之前的理論建構係以邏輯實證論的哲學為背景；在此之後，則以 後邏輯實證的各種哲學流派為背景。 公共行政理論建構的問題探討： 公共行政理論的建構一般來說比起經濟學和社會學的成熟度較差一些。茲 依行政學發展的歷史和趨勢提出五項問題辯證，以作為將來理論建構的探 討取向： 行政理性的辯證： 以 1970 年代為界，在此之前，行政學理論的發展是以「理性模型」 為主流的特徵，強調理性、穩定、控制、效率、技術等五個核心概念 ，把人當作「客體我」去把握。 1970 年代之後「反文化批判」的崛起，形成行政理論重視主體面和 政治面向的理論發展趨勢，理性與直觀兩個概念並無排斥的必要，過 去理性模式忽視直觀的重要性，今後應力求兩者的平衡。 行政物化的辯證： 所謂物化問題，即人忘了自己是人文世界的主人。物化的意義大體上 有下列四點：「它是沒主體存在的非人世界」、「它是由主體逐步客 體化過程的發展」、「物化世界是『它們的關係』，而非『我們的關 係』」、「是一種類化的思考，未能考慮個別的情境」。 物化思維限制人主動抉擇能力，這是當代行政學理論研究的重要課題 ，凡此有待於行政學超越實證研究的限制，在道德哲學和政治哲學兩 方面開發行政研究的新途徑。 行政定義的辯證： 就公共行政學者的說法，公共行政的定義問題是朝「效率、回應力和 前瞻力」的方向發展。早期行政學者把行政問題看做執行政策的工具 性手段，後來學者發現這是錯誤的看法，效率問題的解決不是單純技 術問題，它還涉及基本的倫理哲學和政治哲學的啟發。 反應力的問題，涉及行政人員必須與組織外環境的人員互動，因此隱 含民主素養的教育問題，需要提高詮釋理論和溝通理論的見解與能力。 公共利益的辯證： 何謂公共利益？或稱為「分享價值」，學者全鍾燮（Jun）提出公共 利益的指標為：「公民權利」、「倫理道德標準」、「民主過程」、 「專業知識」、「非預期的後果」、「普遍利益」、「輿論」、「公