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目錄 第一部分 名師奪榜要訣

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名師私房話 名師關鍵重點 考前60天名師助榜計畫

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第二部分 名師私房解題

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第一單元 行政學基本概念與理論發展 32 93 第二單元 行政組織理論 第三單元 方案管理 136 第四單元 政治管理 171 230 第五單元 資源管理 第六單元 行政專題

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第三部分 Point～名師話重點

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、公共行政學的演進與發展區分為五個典範。試舉出亨利所提出的五個典 範及其大意，並針對其論點加以闡述與評論。

分數 題號 （作答請從本頁第 1 行開始書寫，並請標明題號，依序作答）

典範（Paradigms）源自孔恩（Kuhn）1962 年出版的《科學革 命的結構》一書。典範係指在某一時期，某一學科的社群成員對信 念、價值、基本觀點與研究方法等持有的基本共識，並且獲取正當 的地位。Henry 在其所著之《公共行政與公共事務》一書中，將公 共行政學的演進與發展區分為五個典範，茲分述如下： 典範一─政治與行政分立時期（1900～1926）： 代表人物著作：  Goodnow：1900 年《政治與行政》。  White：1926 年《公共行政研究導論》。 主題：著重政府官僚體制，政治與行政分離。研究目標在於經 濟與效率的研究。 方法：強調行政研究是「價值中立」的。 典範二─行政原則的追求時期（1927～1937）： 代表人物著作：  Willoughby：1927 年《公共行政原理》。

 Gulick & Urwick：1937 年《行政科學論文集》。 主題：追求放諸四海皆準的行政原理，追求行政現象的類似性 通則，缺乏公共性的探討。 方法：方法學上來看，所謂的「行政原理」並非真正的經驗性 原理，而是一種規範性的原理。 典範三─公共行政即政治學時期（1950～1970）： 代表人物著作：高斯（Gaus）於 1950 年發表之〈公共行政理 論趨勢〉一文。 主題：此時期為行政學發展的低潮期，行政成為組織研究類別 之一，且變成政治學的附庸或同義語，並非一獨立學科。 方法：著重「個案研究法」與「比較行政」研究。 典範四─公共行政即管理學時期（1956～1970）： 代表人物著作：1956 年《行政科學季刊》創刊到 1970 年之間 等相關著作。 主題：此時期與典範三一樣，行政學失去獨立自主的個性，行 政學研究等同於組織理論與管理，以企業組織與管理為模仿學 習的對象。此一時期提倡不分公私部門而能一體適用的管理學 ，被稱為「類同管理」。 方法：強調管理科學，著重實證研究及量化管理技術。 典範五─公共行政即公共行政時期（1970 至今）： 代表：1970 年「全國公共事務與行政學聯盟」（NASPAA） 的成立，代表了公共行政獨立發展的階段。 主題：此時期的行政學呈現多元化的發展，包括公共政策，新 公共行政與公共選擇等學派，均為了解決公共問題、滿足民眾 需求、提升政府治理能力，以實現政府各種價值。自此，公共 行政開始具備明顯的獨立性格，並朝專業學科方向邁進。 方法：公共行政朝向多元研究途徑。 綜上所述，公共行政乃是由五個相互重疊的典範延續發展所構 成的一個學術領域。但吾人以為源起於自然科學的典範概念，有其

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嚴格的定義與限制，如典範間具有不可共量性，意即同一時期不可 具有一個以上的典範呈現，而公共行政呈現多元典範共存與競爭的 局面，所以用「典範」來形容行政學的地位，是有爭議的。準此， 34

公共行政實不應稱為「典範」，而應以「研究途徑」（Approach） 來形容更為貼切，應將公共行政視為一門容納不同理論觀點的專業 ，可能更為恰當。吾人以為誠如 Waldo 所言：「行政學並非一門嚴 格的專業，而是要成為有如醫學般，重視醫術與醫德，結合科學與 藝術、理論與實務的多學科集合體。」

、試就所知，說明丹哈特（Denhardt）所提出的四個組織典範及其大意， 並針對其論點加以闡述與評論。

分數 題號 （作答請從本頁第 1 行開始書寫，並請標明題號，依序作答）

典範（Paradigms）係指在某一時期，某一學科的社群成員對信 念、價值與研究方法等的基本共識，並且獲取正當的地位。丹哈特 （Denhardt）提出行政典範新觀點，主張可就主觀與客觀面向和政 治與組織面向，分為四種類型，以下茲就丹哈特所提出的公共行政 典範新觀點之內涵，核心主張及其代表學者說明如下： 行政控制典範： 內涵：科學研究可以提供我們工具性的陳述，使用該陳述來控 制屬員的行為或處理環境的不穩定性。這種工具性的意圖反映 了科學的取向，也道出了致力實現技術理性的目標成就。以方 法學觀點，公共行政長期以來的發展及大部分的著作，都與行 政控制有關。 核心主張：著重於以科學方法，達到預測結果及控制行政現象 的目標。 代表：賽蒙（Simon）的理性決策理論。 組織學習典範：

內涵：組織運作的成敗，不應只有客觀理性的考量，亦應及於 人員感受和組織與個人的融合關係。良好的組織運作，應能結 合組織要求及個人需求，在達成組織目標同時，亦能實現個人 自我。 核心主張：人文主義的行政。 代表：哥倫畢斯基（Golembjewski）的組織發展理論。 政治教育典範： 內涵：任何行政運作實難脫離國家政治的影響，可透過「行政 倫理學」的倡導，讓政治教育得到具體實踐。 核心主張：行政倫理與民主行政的倡導為此典範的核心課題。 瓦爾多（Waldo）認為民主行政是可欲的，官僚體制亦是必需 的，二者調和以建制民主行政。 代表：瓦爾多（Waldo）的民主行政。 政治結構典範： 內涵：所稱「政治結構」屬於「公共選擇途徑」的觀點，而非 一般泛稱之政治結構。 核心主張：公共選擇理論建立在三種假定之上，計有：每個人 都是理性的經濟人；公共利益為個人所獲最大利益的總和；政 府制度設計應多元與分權，讓人民有選擇權。主張借重市場的 運作原理，為傳統行政組織的建構尋找出路，認為多元分權的 「民主行政」是個非常可行的途徑。 代表：歐斯洞（Ostrom）的公共選擇理論。 結語─典範在公共組織研究上的限制： 行政乃是由五個相互重疊的典範延續發展所構成的學術領域，但 吾人以為源起於自然科學的典範概念，有其嚴格的定義與限制， 如典範間具有不可共量性，意即同一時期不可具有一個以上的典 範呈現，而公共行政呈現多元典範共存與競爭局面，所以用「典 範」來形容行政學的地位，是有爭議的。準此，公共行政實不應 稱為「典範」，而應以「研究途徑」來形容更為貼切，應將公共

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行政視為一門容納不同理論觀點的專業，可能更為恰當。吾人以 為誠如 Waldo 所言：「行政學並非一門嚴格的專業，而是要成 為有如醫學般，重視醫術與醫德，結合科學與藝術、理論與實務 36

的多學科集合體。」

、韋伯（Max Weber）所述「理想型官僚制度」主要運作內涵為何？這種 官僚組織型態的基礎與優缺點各有那些？試說明之。

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韋伯（Weber）於《經濟與社會》一書主張當今社會在理性化 的發展潮流下，會使組織逐漸演變為「科層模式」（Bureaucracy） ，以法定規章及程序做為人群服從與社會支配的主要基礎，組織藉 此完成效率最大化的要求，儼然成為當代社會處理問題，完成任務 的最適組織模式。「理想型官僚制度」的主要基礎、內涵以及優缺 點分述如下： 理論基礎：合法─理性權威： 官僚型模研究基礎奠基於對法律的信仰之上，主張根據法定程序 取得權威地位的人，具有發令的權力，受命者也有服從的義務， 以組織化和制度化為基礎。 官僚體制的內涵特性： 專業分工：組織中的人員按其專業分工，並施以訓練，並按照 人員的專長作合理分配，做到「人人有定事，事事有定人」， 進而提高行政效率。 層級節制（Hierarchy）：管理體系是嚴格地按照下級與上級的 關係所構成的，這種呈「金字塔形」的權能分配，使機關得以 指揮運如的目的，以提升工作效率。 作業程序：人員的工作行為，依據標準化作業程序，得以規範 人員的行為，有效達成機關的目標。

非人情化或「對事不對人」（Impersonality）：人員的工作行 為和人員之間的工作關係，須遵循法規的規定，不得參與個人 喜憎愛惡的情感，亦即「既無恨意、亦無熱情」。 永業化傾向：人員的任用採公開以及客觀的專業資格（考試、 文憑或訓練證明）方式甄選，一旦錄用後，非依法律的規定不 得任意結束契約關係與免職，使人員能安心工作。 地位年資：薪資的給付，依人員的年資與地位，使人員能夠安 心工作，培養事業心。 優點： 依據上下層級節制的原則，組織可達到「指揮統一」及「命令 貫徹」的目的，形成一個完整統一體。 由於法令規章與權威體系的約束，工作方法與人員職責規定明 確，人員的工作行為必有所遵循，不致發生各自為政或事權不 清的現象，提高工作效率。 機關辦事完全「對事不對人」，可以破除情面，消除營私舞弊。 人員的選用皆依專長能力而定，可使工作效率提高，藉以達到 技術專業化。 良好的待遇及工作保障，可使工作人員之工作績效提高。 運作上缺失： 過份強調組織機械性的正式組織功能，忽略組織的動態面。 依專業分工與依法規行事，造成組織與人員行為僵化，缺乏應 變能力，人員即成為所謂「受過訓練的無能」，且易成本位主 義。 升遷依照年資可以減少組織內的人事紛爭，但忽略服務對象的 利益。 層級節制剝削了上級對下級的影響力，造成部屬陽奉陰違。 因嚴守法規，產生視守法為目的的錯覺，形成所謂的「目的錯 置」的現象。 永業化有助於組織穩定，但人感到安全以後，就會失去爭取奮

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鬥精神。 官僚體制理論係依個人主觀想像而來，缺乏實證經驗根據，有 矛盾之處。 38

結語─官僚體制的修正建議： 行政學者丹哈特（Denhardt）主張可藉由「民主行政」取代官僚 體制。意即行政組織運作應與現代民主政治配合，亦即效率應與 民主結合，其提出五個建議藉以修正官僚體制，計有：代表性科 層體制；採取保障弱勢的措施；行政人員應積極參與政策（制定 ）過程；社區參與公共組織的決策與執行以及官僚組織內部從事 組織發展。

、行為科學產生對行政學之影響甚大，試就其意涵與其對行政學的基本觀 念、組織理論的研究、管理方式及人事行政的影響，分別加以闡述之。

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行為科學意指以科學方法研究人類行為問題的一門科學，其出 現乃係為補救傳統理論缺失，強調以價值中立之態度、強調實然面 與科際整合之方式，從人類行為面進行研究，尋找出通用理論。以 下就其對行政學的基本觀念、組織理論的研究、管理方式及人事行 政的影響，分別加以闡述： 基本觀念的影響： 基本觀念上從研究應然面（應如何的原則）而轉變為研究實然面 （事實如何）問題。 在組織理論研究上的影響： 由靜態的研究到動態的研究：從法令規章、權責分配與組織結 構等研究，走向對於人員行為與問題的重視。 非正式組織的理論：發現組織中尚有非正式組織，他們對於組 織皆有非常重大的影響。

群組角色的重視：主張組織之中人人皆有其重要性，不能因地 位的高低而有不同的對待態度，此即人文主義的組織理論。 組織平衡論：主張人員與組織雙方利益都得到合理的平衡時， 組織才有發展。 在管理方式上的影響： 從傳統時期人性本惡到行為科學的人性本善價值觀下，管理產生 以下的影響：由監督制裁到人性激發；由消極懲罰到積極激 勵；由專斷領導到民主領導；由唯我獨尊到意見溝通。 在人事行政上的影響： 過去人事行政是「管人」的學問，現在則是一種「治事」的學問 ，過去人事行政的目的在於「製造」一個效率的員工，現在則為 「培養」一個快樂的工作員。 綜上所述，行為科學的主張對行政學的發展產生諸多影響，但 吾人以為其有以下缺失： 只重視事實真相的研究，但只求資料蒐集，不能貫通與解決問 題。 根本否定組織結構與法令規章之重要性，但綜觀任何社會組織 ，皆無法擺脫法規、結構與制度。 一味追求客觀性，避免價值判斷，有違社會科學研究宗旨─價 值批判。 研究對象僅限於組織內部人員，視組織為封閉系統，忽略環境 因素的影響。

 、 試 申 論 賽 蒙 （ Simon ） 以 決 策 作 為 分 析 行 政 行 為 （ Administrative Behavior）的理由？他主張行政機關實際上僅能達成滿意決策，試述其 涵義與原因。

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學者賽蒙（Simon）於 1947 年《行政行為》一書主張行政行 為即組織中決策制定的過程，而決定組織效率程度最簡單的辦法， 即視組織中每一個人決策的理性程度而定。「決策理論」實際上是 賽蒙研究行政學的一種新工具與新方向，使行政學的領域開拓得更 加遼闊，以下就題旨說明如下： 決策作為分析行政行為的理由： 傳統的行政學只注意「執行技術」，而忽略執行前的「決策行 為」與過程。 要全面瞭解及解決行政問題，必須同時注重決定與執行。 傳統行政學對於組織，只限於描述組織的結構、權責分配或指 揮系統，忽略上級下級權力實際運用至何種程度及溝通系統、 協調過程等動態過程的探討。相對的決策是「情報活動」、「 設計活動」、「抉擇活動」三者結合的動態過程，足以彌補傳 統時期行政學只專注於靜態面的缺失。 滿意決策途徑內涵：  Simon 反對古典經濟學家所主張「經濟人」的觀點，而認為人 是「行政人」（Administrative Man），行政人只追求「滿意的 」或「足夠好的」決策。 賽蒙認為人並非是純理性的動物，而只是「意圖理性」而已， 他嘗試達到理性的境界，但因受到個人能力及環境的限制，使 他無法達到理性境界，故人類為「有限理性」（Bounded Rationality）。 滿意決策的種類： 行為模式：只是考慮幾個特殊問題罷了；不可能詳細規劃細 節；將注意力集中在某些特定的價值上，相對忽略其他。 直覺模式：此模式假定人類作出正確決策的原因在於，人類 擁有良好的直覺與正確的判斷。

賽蒙認為以上兩模式並不互相衝突。 行政機關僅能達成滿意決策的原因： Simon 認為行政機關理性決策的過程，需要面對三種可能的限制 ，此即僅能達成滿意決策的原因，說明如下： 注意力的限制：我們的制度僅能在一個時間處理一個或少數幾 個問題。 多元價值：當前社會制度迄今還沒有一種便捷的方法來處理多 元的價值和目標。 不確定性：面對未來的不可知或不確定性，使得我們的決策品 質大受影響。 結語─賽蒙決策理論對政府運作的啟示： 賽蒙決策理論對政府啟示甚大，包括主張理性決策決定效率，以 及若能作出完美決策，就不應以滿意決策為滿足。其次，其主張 完全理性是「應然」，有限理性是「實然」，決策應努力朝應然 邁進，但也不應忽略實然限制。就實務運作為例，當前執政者努 力朝向的「非核家園」目標。即為「應然」理想，但現實面上， 目前替代能源發展尚未成熟，備用電力嚴重不足，限電陰影揮之 不去，燃煤發電造成溫室氣體與空污的健康威脅均顯現出「積極 廢核」存在諸多「實然」面的限制。準此，政府應從理想的「積 極廢核」走向實然思考下「緩核」。亦即廢核應以「不限電」為 前提，唯有當綠色科技成熟，備用能源無虞，非核家園才能水到 渠成。也就是說，朝向漸進階段式的「務實廢核」才是符合當前 趨勢情境下的理性抉擇。

、試述麥克葛瑞格（Douglas McGregor）人性本善學派的內涵。

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麥克葛瑞格（McGregor），於 1960 年所著的《企業的人性面

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