第壹篇 公共行政的基本知識／1－1 第一章 公共行政的本質／1－2 第一節 行政學的發源／1－2 第二節 公共行政的意涵／1－4 第三節 公共行政學的特性與功能／1－13 第四節 公共行政的獨特性質／1－15 第五節 現代公共行政的精神與特質／1－17 第六節 公共行政學的研究途徑／1－19 第七節 公共行政研究目的／1－22 第八節 公共行政與企業管理的比較／1－25 第九節 行政績效（生產力）的研究／1－27 第十節 公共行政運作的原則及重點／1－32
第二章 公共行政的典範變遷／1－36 第一節 典範與典範變遷／1－36 第二節 公共行政典範變遷的理論／1－38 第三節 行政學術未來發展／1－49 第四節 行政理論建構所面臨的基本問題／1－50
第貳篇 行政學組織理論／2－1 第一章 傳統時期的組織理論／2－2 第一節 形成背景及科學管理的意涵／2－2 Contents 1
第二節 管理技術學派／2－4 第三節 行政管理學派／2－6 第四節 動態管理學派／2－7 第五節 官僚型模學派／2－8 第六節 傳統時期的核心要旨與缺失／2－15
第二章 人群關係時期的組織理論／2－18 第一節 行為科學形成背景及意涵／2－18 第二節 胡桑試驗學派／2－19 第三節 動態平衡學派／2－21 第四節 決策理論學派／2－23 第五節 需要層次學派／2－26 第六節 ERG 需要學派／2－28 第七節 二元因素理論／2－30 第八節 人性本善學派／2－32 第九節 行為科學時期的檢討／2－33 第十節 人群關係學派的理論精義與缺失／2－36
第三章 系統時期的組織理論／2－38 第一節 系統理論形成的背景與意涵／2－38 第二節 系統理論的特性／2－38 第三節 次級系統理論／2－40 第四節 環境系統理論（開放系統理論）／2－41 第五節 社會系統理論／2－42 第六節 生態理論／2－43 第七節 稜柱社會／2－45 第八節 權變理論／2－48 第九節 系統理論的功能與限制／2－49 第十節 系統理論主要的學說與檢討／2－51
第四章 組織理論各時期的立論觀點／2－55 Contents 2
第參篇 公共組織與管理／3－1 第一章 公共組織概論／3－2 第一節 組織的哲學意涵／3－2 第二節 組織的全像圖設計／3－5 第三節 組織的分類／3－8
第二章 公共組織結構設計／3－12 第一節 組織結構的意義、功能與原則／3－12 第二節 組織的分化與整合／3－14 第三節 公共組織的設計架構／3－15 第四節 組織結構型態的演進／3－26 第五節 有機組織結構與機械組織結構／3－30
第三章 公共組織類型 3－32 第一節 首長制與委員制／3－32 第二節 集權制與分權制／3－33 第三節 行政授權／3－36 第四節 非正式組織／3－39
第四章 公共組織氣候與文化／3－45 第一節 組織氣候／3－45 第二節 組織文化學／3－47 第三節 組織文化與組織氣候之異同比較／3－53 第四節 組織文化對行政革新的意涵／3－54 第五節 建立我國優質行政文化／3－55 第六節 當前公共行政組織之病象及改進／3－58 第七節 我國行政組織的檢討與改進／3－61
第五章 公共組織衝突管理／3－66 Contents 3
第一節 組織衝突的意義與形成要素／3－66 第二節 衝突行為發生的原因與類型／3－67 第三節 衝突的功能與管理／3－70 第四節 業務部門與幕僚部門的衝突管理／3－73 第五節 政務官與事務官的衝突管理／3－76 第六節 政務官與事務官互動模式／3－79 第七節 政府與環境的衝突管理／3－81
第六章 公部門的公眾關係與行銷／3－84 第一節 公眾關係／3－84 第二節 政策行銷／3－87
第七章 公共組織的運作／3－92 第一節 行政規劃與決策／3－92 第二節 人群關係與後人群關係理論與實務／3－109 第三節 目標管理理論與實務／3－113 第四節 策略性管理／3－116 第五節 參與管理理論與實務／3－121
第八章 行政領導理論與實務／3－125 第一節 行政領導意涵及權力基礎／3－125 第二節 領導型態／3－127 第三節 權變領導理論／3－129 第四節 轉換型領導／3－133 第五節 高階領導者應具備的修練／3－139 第六節 決策者前瞻性的思維傾向／3－140
第九章 行政激勵理論與實務／3－145 第一節 激勵的意涵與研究途徑／3－145 第二節 過程理論與增強理論／3－146 第三節 行政激勵的方法／3－149 Contents 4
第四節 官僚制度中的激勵修練／3－151
第十章 行政溝通的理論與實際／3－155 第一節 溝通的意義、目的與種類／3－155 第二節 溝通的媒介與障礙／3－157 第三節 政府與民眾溝通／3－161 第四節 官僚語言與社會語言／3－163
第肆篇 新公共行政／4－1 第一章 公共行政的價值／4－2 第一節 行政與政治的分與合／4－2 第二節 公共行政的價值／4－5 第三節 專業理性與政治回應的意義與兩難／4－6 第四節 科層體制與民主公共行政／4－10 第五節 民意與專業兩難與整合／4－11 第六節 未來公共行政的期待─民主行政／4－15
第二章 公共利益的研究／4－19 第一節 公共利益研究的必要性／4－19 第二節 公共組織的「公共性」意涵／4－19 第三節 公共利益的界說／4－20 第四節 公共利益的行政類型（政策架構）／4－28 第五節 公共利益的特質／4－29 第六節 公共利益對民主政治的功能與實踐／4－30 第七節 公共性一般理論之要件（素）／4－34
第三章 明諾布魯克與黑堡觀點／4－36 第一節 明諾布魯克會議的研究／4－36 第二節 新公共行政對傳統行政理論的反思／4－40 第三節 《黑堡宣言》的研究／4－43 第四節 明諾布魯克與《黑堡宣言》之比較／4－47 Contents 5
第五節 新公共行政主張行政人員應體現之價值／4－49
第四章 行政國的研究／4－52 第一節 行政國的時代意義／4－52 第二節 行政權力之擴張與控制／4－53 第三節 大政府／4－55 第四節 行政權力的總體觀點／4－56
第五章 行政倫理與行政責任／4－62 第一節 行政倫理研究／4－62 第二節 我國行政倫理實踐／4－67 第三節 行政責任的意涵及必要性／4－71 第四節 行政責任的內涵／4－73 第五節 行政裁量的倫理／4－78 第六節 正義行政之藍圖專題／4－81 第七節 技術官僚心態及官僚物化／4－83 第八節 確保行政責任的途徑／4－84 第九節 行政責任課責方式與障礙／4－87
第六章 公共行政重要論題／4－91 第一節 後官僚主義／4－91 第二節 利益團體的理論與實務／4－93 第三節 民意與政策運作／4－95 第四節 行政中立的理論與實務／4－98 第五節 公共服務與實質參與／4－107 第六節 公民實質參與／4－111 第七節 公共行政的變遷與困境／4－113 第八節 行政革新／4－117 第九節 智庫專題／4－118
第伍篇 公共管理／5－1 Contents 6
第一章 公共管理的發展／5－2 第一節 公共管理的特性與研究途徑／5－2 第二節 公共管理發展趨勢─新公共管理／5－3 第三節 新公共行政與新公共管理的比較／5－8
第二章 新公共管理的政府再造／5－12 第一節 政府再造的時代背景與環境系絡／5－12 第二節 我國政府改造「四化」政策／5－13 第三節 政府再造與公共選擇理論／5－16 第四節 政府再造的評價與反思／5－18 第五節 市場模式的政府再造運動的批判及反思／5－22
第三章 企業化政府／5－26 第一節 企業型政府理論與實務／5－26 第二節 企業型官僚理論與實務／5－32
第四章 新公共服務理念之研究／5－35 第一節 新公共服務的哲學─公民倫理／5－35 第二節 新公共服務的理念／5－36 第三節 結論─新公共服務的必然趨勢／5－39
第五章 民主政府的治理模式／5－41 第一節 從政府到治理／5－41 第二節 政府的治理模式／5－42 第三節 環境變遷治理新途徑／5－45
第六章 民營化的研究／5－52 第七章 全面品質管理／5－62 第一節 全面品質管理的定義／5－62 Contents 7
第二節 傳統管理與全面品質管理之比較／5－62 第三節 全面品質的共同原則與實施步驟／5－63 第四節 全面品質管理在政府機關之應用／5－64 第五節 高績效團隊特質／5－67
第八章 績效管理／5－70 第一節 績效管理理論／5－70 第二節 績效管理之「標竿學習」／5－73 第三節 績效管理之「平衡計分卡」／5－74
第九章 組織再造／5－79 第一節 政府組織再造工程的發展背景／5－79 第二節 政府組織再造工程的意涵／5－79 第三節 政府組織再造工程的設計原則與實施策略／5－81 第四節 政府組織再造工程的困境與可行性／5－82 第五節 政府組織再造工程的實例─行政單一窗口化／5－83
第十章 非營利組織／5－85 第一節 非營利組織的意涵與類型／5－85 第二節 非營利組織的角色功能／5－86 第三節 非營利組織的理論基礎／5－87 第四節 非營利組織的特徵／5－89 第五節 非營利組織的限制／5－90 第六節 非營利組織與公部門的互動／5－91
第十一章 組織學習與組織發展／5－96 第一節 公部門的組織發展／5－96 第二節 組織計畫性變革／5－97 第三節 公部門型塑學習型組織／5－99
第十二章 公部門知識經濟與知識管理／5－104 Contents 8
第一節 知識及其相關名詞概念／5－104 第二節 公部門知識管理／5－107 第三節 知識經濟時代的知識工作者／5－109
第十三章 危機管理／5－111 第一節 危機管理的意涵／5－111 第二節 危機管理的模式／5－112 第三節 政府危機管理應有的作法／5－113
第十四章 府際關係與府際管理／5－116 第一節 府際關係的意義／5－116 第二節 府際管理的意涵／5－116 第三節 府際關係的類型／5－117 第四節 美國府際關係的發展／5－119 第五節 府際管理的方式／5－121 第六節 府際關係未來趨勢─兩個重要議題／5－122
第十五章 全球化與公共行政／5－125 第一節 全球化相關概念／5－125 第二節 全球化的產生背景（先驅）及其影響的後果／5－127 第三節 全球化對公共行政的意義與挑戰／5－128
第陸篇 公共政策／6－1 第一章 公共政策的基本知識／6－2 第一節 公共政策的意涵／6－2 第二節 公共政策研究的理由與目的／6－3 第三節 政策與決定的特性／6－6 第四節 公共政策研究架構／6－6 第五節 公共政策類型／6－11 第六節 公共政策研究途徑與研究方法／6－12 Contents 9
第七節 政策分析與政策研究／6－14 第八節 政策分析與政策倡導／6－16 第九節 社會互動與綜合理性模式、社會控制模式的比較／6－18
第二章 政策問題的形成／6－21 第一節 公共問題的意義／6－21 第二節 公共問題的發生／6－21 第三節 公共問題的提出與政府的態度／6－22 第四節 政策問題的意涵與特性／6－24 第五節 市場失靈與政府失靈／6－24 第六節 政策議程的設定過程／6－32 第七節 政策問題的類別／6－37 第八節 政策論證／6－38 第九節 政策網路／6－41 第十節 行政網路組織／6－44 第十一節 鄰避情結專題／6－46
第三章 政策規劃／6－50 第一節 政策規劃的意義與預測類型／6－50 第二節 政策規劃原則與決策途徑／6－50 第三節 政策可行性分析與規劃步驟／6－58
第四章 政策合法化／6－60 第一節 政策合法化的意義與參與者／6－60 第二節 政策合法化的重要性／6－61 第三節 行政機關政策合法化的作法／6－61 第四節 立法機關政策合法化的作法／6－65 第五節 團體思考與政策盲點／6－67
第五章 政策執行／6－69 第一節 政策執行的意涵／6－69 Contents 10
第二節 政策執行的主要活動與技術／6－69 第三節 政策執行模式／6－71 第四節 政策執行研究重點／6－73 第五節 史密斯的政策執行過程模式／6－77 第六節 愛德華的政策執行力模式／6－78 第七節 范米特與范洪恩的政策執行力模式／6－79 第八節 影響政策執行成敗的主要因素／6－80 第九節 政策監測的意義與功能／6－83 第十節 標的人口與順服政策／6－84 第十一節 我國政策執行的主要缺失與改進之道／6－86
第六章 政策評估／6－89 第一節 政策評估的意義／6－89 第二節 政策評估的目的、特徵與功能／6－89 第三節 政策評估的種類／6－91 第四節 政策評估方法的演進／6－94 第五節 政策評估的標準／6－95 第六節 我國政策評估的主要缺失與改進之道／6－99
第柒篇 比較公共行政／7－1 第一章 開發中國家行政的研究／7－2 第二章 開發國家行政的研究／7－6
第捌篇 公務人力資源管理／8－1 第一章 公務人力資源管理總論／8－2 第一節 人事行政的意涵／8－2 第二節 現代國家人事制度之演進／8－3 第三節 現代人事行政的新趨勢／8－8 Contents 11
第四節 公共人事制度的核心價值／8－9 第五節 人事行政的研究途徑／8－12 第六節 策略性人力資源管理／8－18 第七節 公務人員的概念知識／8－20
第二章 人事機構／8－27 第一節 人事機構設置之理由與性質／8－27 第二節 人事機構的組織類型／8－28 第三節 我國現行人事機構／8－31
第三章 人事分類制度／8－35 第一節 人事分類制度之意義與制度類型／8－35 第二節 職位分類與品位之比較／8－37 第三節 新人事制度的內容／8－38
第四章 人事行政的運作／8－40 第一節 公務人員考試制度／8－40 第二節 公務人員任用制度／8－44 第三節 公務人員俸給制度／8－48 第四節 公務人員考績制度／8－51 第五節 訓練進修制度／8－54 第六節 懲戒制度／8－56 第七節 公務人員退休制度／8－57 第八節 集體協商的研究／8－61
第玖篇 政府財務資源管理／9－1 第一章 政府財務資源管理概論／9－2 第一節 財務行政的意義與範圍／9－2 第二節 財務行政的特性與目的／9－3 第三節 財務行政的發展趨勢／9－5 Contents 12
第四節 財政聯邦主義／9－6 第五節 財務行政的機關／9－10
第二章 政府預算制度／9－11 第一節 預算的定義與作用／9－11 第二節 預算的名詞解釋／9－12 第三節 政府預算制度的本質／9－14 第四節 預算週期理論與編製方式／9－17 第五節 政府預算理論之分析／9－18 第六節 《預算法》重要條文／9－30
第三章 政府公庫、會計、決算與審計制度研究／9－33 第一節 公庫制度的研究／9－33 第二節 政府會計制度／9－35 第三節 政府決算制度／9－40 第四節 政府審計制度／9－41
第拾篇 公務管理／10－1 第一章 機關管理／10－2 第一節 辦公室環境管理／10－2 第二節 空間管理／10－3 第三節 文書檔案管理／10－4
第二章 機關資訊管理／10－10 第一節 辦公室自動化（OA）／10－10 第二節 資訊管理／10－11 第三節 電子化政府與網路行政之研究／10－13
附 錄 103 年最新試題暨解析／11－1 103 年高考三級／11－3 Contents 13
1－2 行政學新論
第 一 章
公共行政的本質 第一節 行政學的發源 ～本表由作者自製～
政府行政 19 世紀美國盛行「分贓制」，政府服務品質惡化 改革運動 以「功績制」改革「分贓制」腐化現象
威爾遜
學術界的 倡 導
古德諾
行政學之父威爾遜 1887 年發表的〈行政的研究〉一文 主要觀點： 政府可以最少成本完成事情 政府改革必須借法國、德國的經驗，但將它本土化 政治應與行政分立 重視輿論在公共政策實務的影響 培養公民具有人文素養 採取比較的方法改正本身的缺點 被稱為「美國公共行政之父」 主張行政不受政治及政黨因素的影響
一、美國聯邦政府行政改革運動 行政學是一門新興的社會科學，原屬政治學的範圍，因受科學管理的影響 ，19 世紀末期至 20 世紀初期才脫離政治學範圍而獨立發展。行政學究於 何時從政治學獨立出來成為一門學科，迄今雖尚無確切的日期可考，但一 般政治及行政學者似已漸同意威爾遜（Woodrow Wilson）於 1887 年所發 表的〈行政的研究〉（The Study of Administration）一文，縱使不是從行 政學的濫觴，也應該是行政學在成為一門學科的演進歷程中，一篇具有劃 時代意義的文獻。 威爾遜有鑑於當時美國政治特色是政黨對政治的影響力太大，以致於盛行 所謂的「分贓制」（Spoils System）；由於立法機關的權力太大，不只涉 及立法等決策事項，並且對行政機關執行決策及人事的過程，也加以嚴密 的監督與干預。公務的服務品質一直為大家所詬病，尤其是在即將進入 20 世紀時，美國因經濟成長繁榮漸成世界強國，但其行政界仍充滿腐化、不
《第壹篇》第一章 公共行政的本質 1－3
稱職，無法因應工業化國家需要的情況，於是導致了 1883 年《文官法》 ，也就是《潘德頓法案》（The Pendleton Act）的通過，與「功績制」（ Merit System）的採行，行政改革成為眾矢之的，輿論及相關團體大聲疾 呼掃除政府腐化現象並驅逐貪官污吏，威爾遜就是此運動的一位年輕學者 及領袖，後來並當選美國第 28、29 任總統。 二、學術界的倡導 威爾遜的倡導： 由於曾任普林斯頓大學校長，並於公元 1886 年於康乃爾大學發表專題演 講「行政的研究」，且發表在 1887 年的《政治學季刊》，主張行政學之 研究應脫離政治學之範疇而成為獨立研究之學問，故有人稱其為「行政學 之父」。該文曾經兩次改名，第一次稱為「行政的要點」；第二次改為「 政府的藝術」。在該文中特別強調，「為了效率，不能不相當的犧牲民主 」、「行憲比制憲困難」等觀念。由於威爾遜的〈行政的研究〉是一篇劃 時代的重要文獻，所以我們對 1887 年該文的主要論點應有所瞭解，大致 上來說，至少有以下觀點： 行政學是一門應用的科學，主要研究方向為「政府可以適當而成功的做 事情」以及「如何以最大的效率及最少金錢或成本來完成事情」。 美國聯邦政府行政改革，必須借法國、德國的經驗及制度來補救，但必 須在形式上、用語上、思想上、原則上及目標上，將它美國本土化特色 始能成功。 行政應在政治適當範圍之外，亦即政治應與行政分立。 重視輿論在公共政策實務的影響，並成為具有權威性、監督性、批評性 的角色。 行政學理論知識，應朝向培養公民具有人文素養及自我意識，且精力充 沛的公務員。 行政學應儘量採取比較的方法，以吸收他人的長處來改正本身的缺點。 威爾遜〈行政的研究〉一文，為行政學的發展樹立不朽的里程碑，對於今 日世界各國的行政發展，仍具有歷久彌新的啟發作用。 古德諾的倡導： 古德諾（Frank Goodnow）也是行政改革運動的支持者，為美國政治學會 第一任會長，他在 1893 年著《行政法》（The Administrative Law）一書 ，所以被稱為「美國公共行政之父」（The Father of American Public Administration）。1900 年他又寫了一本劃時代的書─《政治與行政》（
1－4 行政學新論
Politics and Administration），主張政府的政治功能與行政功能應予以劃分 ，行政不應受到政治權宜措施及政黨因素的影響。公共行政學就在這些學 者的倡導之下，因應而形成。 三、政府制度的推動 美國第一個正式開始訓練行政人員的教育機構，應首推 1911 年成立的「 紐約訓練學校」。而第一個在大學設公共行政碩士學位者，則為密西根大 學。1939 年美國學術界成立「美國公共行政學會」（ASPA）。1970 年 成立「全國公共事務暨行政校院聯合會」（NASPAA），其任務之一即是 設定和公共行政有關系所的課程標準。 我國公共行政的教學已有 60 年以上的歷史，民國 18 年中國國民黨中央政 治學校設立「行政科」及「行政資料室」，開創我國行政教學與學術研究 的先河。民國 24 年張金鑑教授發表《行政學之理論與實際》一書，為中 國第一本學術性的行政學著作，因此贏得「我國行政學鼻祖」的稱號。
第二節 公共行政的意涵 學者吳定將行政學界定為：「對各種行政事實與現象，從事科學的、系統 的、方法的、客觀的、創新的、綜合的分析研究，以獲致原理、法則及系統知 識，供行政運作參據的知識。」既然公私有別，所以在界定公共行政之前，必 須先對「行政」一詞的意義加以解釋，茲就國內主要公共行政學者的看法分別 說明之。 一、公共行政的界定─政治、管理、公共政策、公共性的觀點 ～本表由作者自製～
政
治 觀 點管 理 觀 點公共政策觀點公 共 性 觀 點 行政是政府組織 費堯提出計畫、組織 政府是政策的釐 公共行為彰顯公 的分工、政治權 、領導、協調及考核 定者與執行者， 共利益、實踐公 力的運用 監督行政五要素 而政策的規劃與 共目的，並具積 政治是國家意志 古立克「POSDCORB 執行的結果之一 極負責的特性 的表現，行政是 」七字箴言 連串過程，就是 國家意志的執行 行政
張潤書教授對行政的定義，認為欲瞭解行政學的意義必先解釋「行政」一詞 的意義。簡言之，「行政」就是公務的推行，舉凡政府機關或公務機構的業
《第壹篇》第一章 公共行政的本質 1－5
務如何使之有效推行，即是行政。由行政學發展的歷程觀之，可以從四種不 同的角度分析，即有最初的「政治觀點」，經歷「管理觀點」，到「公共政 策觀點」，以迄最近所謂的「公共性觀點」。茲就這四種觀點分別說明如下： 政治觀點： 係以國家功能的區分為其界定的觀點，又可分為二派： 「三權分立」為基礎： 認為行政是「政府組織的分工」、「政治權力的運用」，如魏勞畢（W. F. Willoughby）說的：「政府行政部門所管轄的事務。」及我國《辭源 》謂：「凡國家立法、司法以外的政務總稱為行政。」惟此派看法，行 政僅是專門研究「行政院」的學問，難免過於狹隘。 政治與行政分立為基礎： 這一派以古德諾（F. Goodnow）為主，他認為：「政治是國家意志的表 現，行政是國家意志的執行。」因此，古德諾認為政治與行政可以分開。 管理觀點： 此觀點係引用工商企業界之「科學管理」，強調利潤及成本觀念，以使政 府效率提高。主要學說代表如下： 懷特（L. D. White）： 行政乃是為完成某種目的時，對許多人所作的指揮、協調與控制。 費堯（Henri Fayol）： 行政就是計畫（To Plan）、組織（To Organize）、領導（To Command ）、協調（To Coordinate）及考核監督（To Control）等五大項目構成 之功能表現。 古立克（L. H. Gulick）： 創造了一個「POSDCORB」的字來說明行政，它代表了七個內容，其 意涵為：「行政工作就是制訂切實可行的計畫，建立合理的組織，運用 有效的人力資源，經由適切的指揮協調，定期向有關單位及人員報告， 周妥使用經費，並做必要的管制考核。」 P Planning（規劃）。 O Organizing（建立合理的組織）。 S Staffing（選拔及有效管理組織人員）。 D Directing（正確的領導）。 CO Coordinating（協調）。 R Reporting（報告）。
1－6 行政學新論
B Budgeting（預算之編列及管制）。 我國行政學鼻祖張金鑑： 民國 24 年著《行政學理論與實務》一書，曾提出「15M」來說明行政： 目標（Aim）。
計畫（Program）。
人力（Men）。
經費（Money）。
物資（Materials）。
組織（Machinery）。
方法（Method）。
領導（Command）。
激勵（Motivation）。
溝通（Communication）。
士氣（Morale）。
協調（Harmony）。
及時（Time）。
空間（Room）。
革新（Improvement）。 公共政策觀點： 公共政策的界說，正是為了回應「民主政策科學」的理論，其定義可謂百 家爭鳴，主要有下列說法：戴伊（Dye）認為公共政策（Public Policy） 即「政府選擇作為或不作為的行為」；而伊士頓（Easton）則認為是「社 會價值權威性的分配」。因此，政府是政策的釐定者與執行者，而政策的 規劃與執行的結果之一連串過程，就是行政。林水波、張世賢合著《公共 政策》一書，認為政策分析的基本架構分為五個步驟： 政策問題之認定： 決策者首先須認定他們真正所面對的問題及其產生的原因，才能對症下 藥，解決問題。 政策規劃： 政策問題經認定以後，就要規劃可能解決政策問題的行動方案，這是一 項發展適當方案之行動過程。 政策合法化： 政策的行動方案經規劃完成後，必須經過有權限的機關，如立法機關或 行政機關首長，依照一定的程序予以審議與核定，使之達於合法化的地 位。 政策執行： 政策合法化後須付諸行動，負責執行的機關人員組合各種必備的要素， 採取各種行動，透過適當的管理來完成政策所欲達成的目標。 政策評估： 利用系統的、客觀的方法，評斷政策執行的過程，其目的在於提供現行
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政策運作的實況及其成果的資訊，以作為政策持續、修正、終結或重組 的依據。 公共性觀點： 所謂「公共性」（Publicness）的觀點，與 1968 年美國發展的「新公共 行政運動」有著密不可分關係。以「公共性」做為公共行政的主要特性 ，在於公共行政為公共福祉與公共利益服務，其目標在實現公共目的。 這項特性使行政學科、專業與實務更具「正當性」，並可擺脫被譏為「 行政學是借取其他學科成果的學問」。 新公共行政的主要論點，包括：主張行政研究應和行政實務結合，共同 來解決社會問題；行政學不應強調「價值中立」，而應主動申張重要的 價值，並引領社會的價值認同；行政人員不僅要效忠國家及政府，更要 積極對民眾負責。 綜合性觀點： 綜上所述，在民主體制運作中，公共行政追求的核心概念應具有「效率」 、「回應」及「前瞻」三種角色功能，並且可以將行政的涵義歸納如下： 與公共有關的事務，須由政府或公共團體來處理；涉及政府部門的組 織與人員；政策的形成、執行與評估；運用計畫、組織、領導、溝通 、協調、控制等管理的方法，以完成政府機關（構）的任務與使命；以 公法為基礎的管理藝術；以達成公共福祉與公共利益為目的。 二、公共行政的界定─政治、管理、法律、職業的觀點 公共行政的定義： 賽蒙（Simon）在《行政行為》一書中開宗明義的說：「所謂行政，泛指 『將事情完成的藝術』。」再依羅聖朋（Rosenbloom）在其《公共行政 ：管理、政治與法律在公部門中的瞭解》一書中，將公共行政界定為：「 使用管理、政治和法律的理論與過程，以實現國會、總統和司法部門的命 令，來為社會整體或部分提供管制與服務。」夏福利（Shafritz）與羅素 （Russell）延續了羅聖朋的觀點，再加上了「職業觀點」的主張，促進行 政學的多元價值的研究領域。 公共行政的研究面向：
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～本表由作者自製～
政 治
管 理 法 律
職 業
社會的回 公共行政是指政府功能作為；公共行政涉及直接和間 接向民眾提供服務；公共行政為公共政策制定循環的階 面 應性 段；公共行政是指執行公共利益；旨在提供公共財 重視經濟 係政府中行政部門的作為；係管理專業經營的；係 面 行政程序的官樣文章；係人文藝術與行為科學 效率 人權保障 政府必須依法行政；政府是對社會的管制；政府提 面 供社會價值分配；政府是社會資源的重分配 價值 專業倫理 是屬於專門職業的類別；是強調政府內的文稿競賽； 是強調公共服務行動中的理想主義；是具有獨立研究 面 態度 的學術領域；是一種專業活動
經綜合羅聖朋、夏福利與羅素的觀點，可區分為「政治面」、「管理面」 、「法律面」、「職業面」等四個面向，扼要說明如下： 公共行政的政治面向： 旨在研究政府對社會的回應性以及公共服務的功能價值，主要內容分別 說明如下： 公共行政是指政府功能作為：政府功能涵蓋行政、立法、司法、監察 、考試等五個部門的功能，而每個部門均與公共行政相關聯，因此， 公共行政的性質複雜又多元。 公共行政涉及直接和間接向民眾提供服務：公共行政以研究公務的推 行為主要價值，除由政府機關本身提供公共管制與服務外，復因受 1980 年代各國政府再造運動推動「民營化」影響，有時亦會委託民 間機構或非營利組織代為執行，例如：違規停車拖吊業務等。 公共行政為公共政策制定循環的階段：公共政策制定的過程包括：「 政策問題的認定」、「政策規劃」、「政策合法化」、「政策執行」 、「政策評估」等五個步驟。 公共行政是指執行公共利益：全鍾燮認為公共利益須符合「公民權利 」、「倫理與道德」、「民主程序」、「專業知識」、「非預期的後 果」、「共同利益」、「輿論」、「充分開放」等八項判定標準。 旨在提供公共財：由於公共財具有以集體的力量去完成個人無法單獨 為之的事情，因此公共行政是一種社群精神的成熟表徵，提供公共財 （Public Goods）的精神，係關係到全體民眾福祉的基礎建設。至於
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所謂「公共財」係指相對於私人擁有，且非經其同意別人不得享用的 私有財而言。公共財在本質上具有四大特性： 非排他性：原則上任何人均得使用，不可以將某人排除在外。 非敵對性：任何人不因他人共同消費財貨或服務而降低或減少其數 量。 擁擠性：由於使用財貨或服務的人增加，如不經妥善管理，會導致 消費的社會成本增加。 不可分割性：財貨無法分割成細小的部分供每個人享用。此類公共 財，如國防、外交、治安、清新空氣、公共工程、清澈水源。 公共行政的管理面向： 旨在研究政府如何以最小的成本完成公共任務的效率價值，主要內容分 別說明如下： 係研究政府中行政部門的作為：如同古德諾（Frank Goodnow）所言 ：「政治是國家意志的表現，行政是國家意志的執行。」又誠如韋伯 （Max Weber）謂：「現代國家政府要能運作良善，非在於國會殿堂 的論辯，更非出於統治者的勒令，而是透過由公務員所組成的官僚組 織，進行日常政務的推動。」以上學者的說法，都強調行政部門的重 點工作在於必須「有效的管理」。 係研究管理專業經營的學問：一般行政的工作會落在中、高階層管理 者的身上，這些人通稱為「事務官」，例如從事衛生行政、教育行政 、公共工程、交通規劃等專業的工作，因此公共行政必須具備管理經 營的專業知能，亦應具備管理政策的能力，始能勝任。 係研究行政程序的官樣文章：前美國總統雷根（R. Reagan）曾說： 「美國政府達成預算的政策，就像任何機關所經歷的那種最不負責任 的米老鼠戲碼。」此意味公共行政為「官樣文章」（Red Tape），給 人的刻板印象是無效率、一事無成的概念。惟寇夫曼（H. Kaufman） 曾說：「官樣文章已成為行政制度的核心，而非息肉。」因為行政程 序將是對某人的程序的保障。 係研究人文藝術與行為科學：公共行為是種藝術，非科學；反之亦然 。套句雕刻大師朱銘的話：「藝術不在學習，而是修練。」因此，要 想成為良好的管理專業者，不僅要學習管理知識，還要具備管理的人 文修練與社會關懷的素養。 公共行政的法律面向：
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旨在研究政府運作時對人權保障的民主價值，主要內容分別說明如下： 政府運作必須依法行政：公共行政主要是執行國會通過的法律，並交 由行政機關執行，且被聯邦最高法院具有「司法審查制（Judicial Review ）」加以制衡。 政府運作是對社會的管制：管制是政府最古老的功能之一，政府管制 無所不在，包括從出生至死亡，都無法脫離行政的管制。西元前 1800 年巴比倫王國所制定的《漢摩拉比法典》規定：「一位水泥匠蓋了房 子，若倒塌壓死了人，即處以死刑。」這就是管制的最佳比喻。 政府運作提供社會價值分配：社會價值的分配性質，尤其是社會福利 的提供，具有資源分配的作用，或稱為「國王的恩典」，因此公共行 政最早的意義是指國王的恩賜，可比擬為現代政府提供之社會福利政 策及其他的公共服務。 政府運作是社會資源的重分配：公共政策代表著社會資源的重分配， 其目標是將某些人口的權利義務轉嫁給另一些人口使用或負擔。蕭伯 納（Bernard Shaw）曾說：「政府總是依賴某人的支持，竊取另一人 的資源，而作移轉性的支付。」故部分學者稱之為「盜竊的行為」。 公共行政的職業面向： 旨在研究政府行政人員的專業倫理等態度、價值觀的素養，主要內容分 別說明如下： 是屬於專門職業的類別：公共行政從業人員宛如醫生、會計師、木匠 一樣，是屬於專門職業者性質，以其特定的專業領域來提供服務給社 會大眾。 是強調政府內的文稿競賽：行政人員的寫作能力是所有行政組織所強 調的，上司總希望你去寫作，只要有一流的寫作能力，機會就能到來 ，因此在機關中得獎的工作，多屬文稿性工作，只要有優美的文句和 引人入勝的文章，就是升遷的保證。 是強調公共服務行動中的理想主義：理想的公共行政並不侷限於個人 利益的考量，而是糾結眾人之意志，行政人員必須「眾志成城」以達 成公共利益的志業。 是具有獨立研究的學術領域：公共行政成為一門學術研究領域，是受 到 1887 年威爾遜（W. Wilson）的倡導所影響，它涵蓋政治學、社會 學、經濟學、管理學、心理學、文化、法律等知識，具備跨學科的本 質，因此成為一門正統的學科。
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是一種專業活動：所謂專業包括：「具備一種規範行為的期望和倫理 典則」、「涵蓋全職」、「設立專業組織」、「專業知識是以教育訓 練為基礎，並經正式鑑定始可證明」、「以服務為導向」、「具備專 業決策的自主性」等六項。 公共行政整合的觀點： 綜合以上說法，林鍾沂教授界定公共行政為：「行政機關和其人員在法定 的權限下，從事公共政策管理與執行，以履行責任，並以為行為實踐或學 術研究。」此種界定突顯下列四點：以法定權限為基礎的法律界說； 著重公共政策及其管理的政治運作；力行政策執行的管理經營；履行 責任的職業理想主義。 三、公共行政的界定─管理、政治、文化的觀點 公共行政的意涵： 吳瓊恩教授認為，欲對公共行政作一個確切的解釋，是很困難的事，茲因 現代公共行政的範圍非常廣泛，對人們日常生活的影響也十分深遠，所以 勢必會與社會中其他實務活動產生複雜的互動關係，因此欲對公共行政實 務的活動找到清楚的界限，頗為困難。惟仍可提出一般可以理解的公共行 政意義為： 是政府的行政部門，並與立法和司法部門有關。 公共政策的形成與執行。 牽涉到為了履行政府基本任務，以及有關人類行為及合作行為的人群努 力等，係極為廣泛的問題。 在許多方面，它是與私部門極為不同的領域，但也有重疊之處。 關注公共財與服務的生產。 皆關注於理論與實務兩者。 界定公共行政的三個途徑： 研究公共行政的途徑，大致說來在 1970 年代的主要特徵為「理性主義」 與「管理主義」，1970 年代以後開始注重在行政倫理的規範性研究。從 行政學理論發展歷史來看，早期的公共行政著重「管理途徑」，公共行政 幾乎與企業管理變成了同義詞，但後來行政學者發覺，行政與政治實在難 以分離，於是從「政治途徑」來研究行政問題。而吳瓊恩教授更提出第三 種途徑，即「文化途徑」，強調一種文化變遷的管理，較著重價值、組織 文化與管理態度的變遷管理。以下就三個途徑分別說明之：