第壹篇 行政學的基本概念 ............................................................ 1-1 第一章 行政學的起源 第二章 公共行政的意義 第三章 政治與行政的分與合 第四章 行政學雜論 第五章 行政學的範圍：典範發展 第六章 行政國與政府成長理論 第七章 行政革新與政府再造 第八章 新公共行政、新公共管理與新公共服務 第九章 治理 第十章 公共性與公共利益 重要試題集錦
1-3 1-7 1-17 1-22 1-30 1-49 1-59 1-95 1-128 1-145 1-167
第貳篇 行政學的基礎理論 ............................................................ 2-1 第一章 行政學理論概述 第二章 傳統理論時期的行政學 第三章 修正理論時期的行政學 第四章 整合理論時期的行政學 第五章 組織理論編年表 重要試題集錦
2-3 2-11 2-27 2-51 2-64 2-74
第參篇 組織理論 ............................................................................ 3-1 第一章 組織理論概說 第二章 組織結構與分化 第三章 組織結構的型態 第四章 組織的分類與類型 第五章 組織氣候與組織文化 第六章 組織發展與變革 第七章 非正式組織 第八章 非營利組織 第九章 組織學習與學習型組織 第十章 我國行政組織 重要試題集錦
3-3 3-13 3-28 3-41 3-51 3-59 3-66 3-74 3-91 3-101 3-117
第肆篇 政府的人事管理 ................................................................ 4-1 第一章 人事行政概論 第二章 人事行政機構 第三章 人事分類制度 第四章 公務人員的考選與任用 第五章 俸給與福利 第六章 考績與獎懲 第七章 保險、退休與撫卹 重要試題集錦
4-3 4-30 4-37 4-46 4-56 4-63 4-73 4-83
第伍篇 財務行政 ............................................................................ 5-1 第一章 財務行政概論 第二章 預算制度 第三章 會計與決算制度 第四章 審計制度 重要試題集錦
5-3 5-12 5-42 5-50 5-55
第陸篇 行政環境 ............................................................................ 6-1 第一章 政府公眾關係 第二章 府際關係 第三章 憲法、政治、法律、社會與經濟系絡 第四章 公共行政與民間社會跨部門治理 第五章 行政文化 第六章 公共行政與全球化 重要試題集錦
6-3 6-17 6-29 6-32 6-45 6-54 6-59
第柒篇 行政運作與管理技術 ........................................................ 7-1 第一章 行政領導與監督 第二章 激勵理論 第三章 行政溝通 第四章 危機管理 第五章 衝突管理 第六章 策略管理 第七章 資訊與知識管理 第八章 行政績效與生產力 第九章 機關管理 重要試題集錦
7-3 7-23 7-36 7-50 7-59 7-77 7-83 7-88 7-97 7-101
第捌篇 行政倫理 ............................................................................ 8-1
第一章 公共行政人員的角色規範內涵 第二章 行政責任 第三章 行政倫理 第四章 行政中立 重要試題集錦
8-3 8-14 8-23 8-62 8-75
第玖篇 公共政策 ............................................................................ 9-1 重要試題集錦
9-53
第拾篇 其他重要議題 .................................................................. 10-1 第一章 參與管理 第二章 全面品質管理 第三章 標竿學習 第四章 團隊 第五章 電子化政府 第六章 組織精簡 第七章 行政計畫與決定 第八章 行政授權與分權 第九章 行政法人 第十章 創新卓越：最新資料 重要試題集錦
10-3 10-8 10-17 10-21 10-25 10-37 10-41 10-50 10-59 10-70 10-84
附錄一 名家名言與特殊名詞提要 .............................................. 11-1 第一章 行政學之名家、名言摘要 第二章 解釋名詞彙編
11-3 11-5
附錄二 相關試題 .......................................................................... 12-1 104 年主要大學研究所考題 105 年主要大學研究所考題 106 年主要大學研究所考題 107 年主要大學研究所考題 104 年高普考試題 105 年高普考試題 106 年高普考試題 107 年高普考試題
12-3 12-13 12-20 12-26 12-30 12-43 12-58 12-71
附錄三 政府方案說明 .................................................................. 13-1 第一章 國家廉政建設行動方案總說明 第二章 國家廉政建設行動方案
13-3 13-5
1－3 《第壹篇》第一章 行政學的起源
第一章
行政學的起源 、行政學的起源 行政學究竟於何時從政治 學獨立出來成為一門學科 ，迄今雖尚無確切的日期 可考，但一般政治及行政 學者大都同意威爾遜（ Woodrew Wilson）於 1887
★重點提示： 行政學研究肇始於威爾遜於 1887 年所 發表之〈行政的研究〉一文。對於威爾 遜的地位、本篇文章之重要性以及其內 容重點，實為吾人所必須瞭解者。選擇 題會考！
年所發表的〈行政的研究 〉（the Study of Administration）一文，縱使不是行政學的濫觴，也應該是 行政在成為一門學科的演進歷程中，一篇具有劃時代意義的文獻。
、威爾遜生平梗概 一、求學 威爾遜先生於 1856 年誕生於美國喬治亞州。 1879 年畢業於普林斯頓學院（Princeton College），於此時期對研究政治 理論開始產生興趣。 1879～1881 年於維吉尼亞大學（University of Virginia）攻讀法律碩士。 1883～1885 年在約翰霍浦金斯大學（John Hopkins University）攻讀政治 學博士；該校為當時美國歷史及政治方面之權威大學。 受艾里教授（Richard T. Ely）之影響，對行政相關論題產生興趣，並以 1885 年春天所出版之《國會政府》（Congressional Government）一書送 審，獲得博士學位。 二、重要經歷 1888～1896 年應邀在其母校約翰霍浦金斯大學擔任行政學之兼任客座教 授。 1890～1893 年也在普林斯頓、賓州大學、哥倫比亞大學開設相關課程。 於 1902～1910 年擔任其母校普林斯頓大學校長。 於 1910～1913 年擔任紐澤西州州長。 1913 年當選為美國第 28 任總統，直至 1921 年任期屆滿為止。 逝世於 1924 年，享年 68 歲。
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後世尊其為「行政學之父」。 三、重要著作 與行政學相關之著作有如下幾本： 《國會政府》（Congressional Government, 1885）。 《國家》（the State, 1889）。 《喬治華盛頓》（George Washington, 1896）。 《憲政政府在美國》（Constitutional Government in the United States, 1908 ）。
、〈行政的研究〉的發表始末 一、1886 年 10 月 13 日，康奈爾大學（Cornell University）校長亞當斯（ Charles Kendall Adams）致函威爾遜，邀請他前往向有關聽眾作行政或政治 方面的演講，威爾遜欣然應邀。於 1886 年 11 月 3 日晚上，在康奈爾大學對 「歷史與政治學學會」的會員發表專題演講，題目為―「行政的研究」，此 次演講十分成功，使他聲名遠播。 二、此篇演講文章後來經過修改，登載於 1887 年 6 月的《政治學季刊》（ Political Science Quarterly），其後在 1941 年 12 月的該刊又重新刊載一次。 這篇文章在定名為〈行政的研究〉之前，曾經過兩次的改名，第一次稱為〈 行政要點〉（Notes on Administration），第二次改為〈政府管理的藝術〉（ the Art of Government）。 三、由該文首次發表的時間可獲知，它較美國第一本行政的教科書的問世，還 要早 6 年。該教科書係由古德諾（Frank J. Goodnow）於 1893 年所出版的《 比較行政法》（Comparative Administrative Law）。所以，威爾遜對行政學 發展所作的貢獻以及其地位，可說是無庸置疑的。
、〈行政的研究〉內容摘要 〈行政的研究〉全文篇幅甚長，以下擇其要者提示如後： 一、研究行政學的目的乃是要發現 第一、政府可以適當而成功的做哪些事情？第二、政府如何能以最大的效率 及最少的金錢或精力上的成本來做這些適當的事情？要解答上述問題，則我 們必須注意以下幾個主題： 明瞭其他有什麼人曾從事類似的工作，也就是明瞭這項研究的歷史背景。 確定此項研究的主題為何。 決定發展此項研究的最好方法，及從事此項研究的最清晰的政治概念。 二、行政是政府最明顯的一部分，是政府的實際運作情況，它是政府最明顯的
1－5 《第壹篇》第一章 行政學的起源
一面，因此它當然如同政府本身一樣的久遠。也就因此，我們很自然會想到 它應當早已捕捉並激起政治學者的興趣和研究。但是事實並非如此，一直到 現在，尚沒有人有系統的把行政當做政府學的分支來進行研究。 三、今天美國行政上所發現的一些缺點必須借重法國與德國的經驗與制度來補 救，但必須將它們美國化（Americanize）。而且不只是在形式上及用語上 美國化，在思想、原則及目標上也要加以美國化。（此一觀念影響我國行政 學者疾呼應將行政學「中國化」或「本土化」） 四、從世界幾個主要國家的憲法歷史發展來判斷，所有高度開發國家的政府制 度都曾經過三個發展的時期：專制統治者時期，為行政制度迎合專制統治 者時期；憲法之制度在排除專制統治者而代之以大眾控制時期，在此時期 行政因其他更重要的事情而被忽略；具有主權的人民在新憲法下發展行政 的時期。 五、行政應立於政治的適當範圍之外（即政治與行政分立） 行政問題不是政治問題：雖然政治為行政設立了工作，但政治不應操縱公 務機關的活動。政治是國家較大及較普遍的活動，而行政則是國家的個別 特殊工作及較細微的事情，目前這種行政與政治的區分已經太明顯，以致 不需進一步的討論。 另外有一項區別必須弄清楚：那就是憲法問題與行政問題的區別。公共行 政可說是公共法律較詳細及系統性的執行，每一項一般法律的特殊應用， 就是一項行政活動，例如稅捐徵收、信件遞送等。 簡單的說，政府行動較廣闊的計畫並非行政，而計畫的詳細執行便是行政的 範圍。 六、以下三點為比較行政之觀點 只要我們對重要政治信念的情況及其基本區別有所瞭解的話，我們就可很 安全且有利的借用外國所發展出來的行政學。 看起來在整個政治領域中，如果以自己的東西來比較自己的東西，將無法 發現其缺點與優點。因為我們對自己制度的面貌及程序太習慣了，以致看 不出它真正的意義。 應當注意的是，行政與政治的區別已經劃清了，它使得行政的問題可以安 全的採用比較研究方法來進行研究。當我們研究法國與德國的行政制度時 ，我們知道我們並非在找尋政治原則，而在找尋可供我們學習之制度與作 法。 七、現在有一種趨勢 中央集權已漸被取代，地方分權已廣泛為大家所接受。美國政府也有一種趨
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向，那就是各級政府彼此間基於誠摯、平等及隸屬關係而聯合起來追求共同 的目的。
、學者對〈行政的研究〉之評論 一、黑迪（Ferrel Heady, 1979） 〈行政的研究〉一文被認為是美國有系統研究政府事務之起點，自那之後， 公共行政無論是作為政治學的一個研究範圍來說，或是就其本身成為一門學 術學科而言，已被大家確認為是一個具有特殊興趣的研究領域。 二、莫雪（F. C. Mosher, 1968）與凱登（G. E. Caiden, 1976） 〈行政的研究〉最主要論點乃在於威爾遜提出了政治與行政分立之主張。 三、雷格斯（Fred Riggs, 1965） 雷格斯持相反看法，而認為威爾遜之意為：不僅政治與行政糾纏不清，而且 行政行為並不只是執行由政治方式所制定的一般政策而已。 四、布屈納（John C. Buechner, 1968） 認為威爾遜之主要意思是在強調以企業的「經濟」、「效率」、「效能」精 神，來處理公共行政事務。
吳定，民 84，ch1。
1－7 《第壹篇》第二章 公共行政的意義
第二章
公共行政的意義 、概論 一、人類自從有了社會組織的
★重點提示：
型態後，可說就有了公共行 政（Public Administration） 的實務存在，馬里尼（ Marini）即謂：「公共行政 乃是應用知識以解決公共部
解釋何謂公共行政，大體可從二個角度來 說明：一是政治、管理、政策與公共性的 觀點；一是政治、管理、法律、職業四個 途徑。前者以「公共性」最為重要，後者 則是 Rosenbloom 之界說，二者同等重要 。必考選擇題喔！
門之問題的意思。」 二、瓦爾多（D. Waldo）則認為公共行政被當作一門專科來研究，大致上始自 19 世紀末葉。由於人類文明由鄉村生活型態轉變成都市生活型態、科學技 藝的快速進展、政府與私人企業需要順利有效運作等因素的影響，使公共行 政成為一門具有自我意識的研究專科（A Self-conscious Study）。 三、賴格羅父子（Nigro）則認為公共行政的內涵乃是：「在某一公共機構中 ，合作性的團體努力，它涵蓋行政、立法、司法三個部門（我國應加上考試 及監察二部門）及其彼此間關係；在公共政策規劃中具有重要角色而為政治 過程一部分；在許多明顯方面不同於私人企業管理；在提供社區服務時與許 多私人團體及個人密切有關。」此一定義可謂是相當廣泛的行政定義。 四、羅聖朋（Rosenbloom）認為公共行政乃是運用管理的、政治的和法律的 理論及過程來實現立法、行政和司法等政府部門的指令，以提供整體社會及 其一些部分所需的管制與服務功能。
、傳統觀點的行政定義 論者指出公共行政的涵義，得從政治、管理、法律、公共性四個面向加 以界說，試闡釋之。
【原住民】
一、政治觀點 政府中行政機關所管轄之事務。 政府組織論： 行政者乃政府中行政機關所管轄之事務，代表人物如魏勞碧（W. F. Willoughby）。
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《辭源》：「立法、司法以外之事務，即為行政。」 政治運用論：行政即國家意志之執行，如古德諾（F. Goodnow）。 二、管理觀點 行政乃事務處理之方法與技術。 古立克（L. Gulick）―「POSDCORB」： 「P」即 Planning，為計畫或方案之制定。 「O」即 Organization，為執行計畫之機關組織及結構。 「S」即 Staffing，為人員之選用與管理。 「D」即 Directing，指機關上級人員對其部屬之指揮與監督。 「CO」即 Coordinating，指機關各單位、人員之間的協調聯繫。 「R」即 Reporting，指下對上之工作報告。 「B」即 Budgeting，指一切有關金錢、財政方面之事務。 公共管理五要素：1983 年學者卡爾生和歐波曼（Garson and Overman） 於《美國公共管理》一書中，提出「PAFHRIER」： PA（Policy Analysis）：政策分析。 F（Financial Management）：財務管理。 HR（Human Resource Management）：人力資源管理。 I（Information Management）：資訊管理。 ER（External Relation）：對外關係。 1993 年葛拉漢與海斯（Jr. C. B. Graham and S. W. Hays）於《管理公共 組織》（Managing Public Organization）一書中將「PAFHRIER」結合 行政運作過程之需求，進一步整合為「PAMPECO」，即： P（Planning）：規劃。 A（Allocation）：分配。 M（Market）：市場。 P（Productivity）：生產力。 E（Enthusiasm）：熱忱（人事政策應激發員工的熱忱）。 CO（Coordination）：協調。 尤偉克（C. Urwick）：行政是一種藝術，同時也是一種技術。 懷特（L. D. White）：行政乃是為完成某種目的，對許多人所作之指揮、 監督、協調與控制。 費堯（H. Fayol）：行政就是計畫（To Plan）、組織（To Organize）、指
1－9 《第壹篇》第二章 公共行政的意義
揮（To Command）、協調（To Coordinate）、監督考核（To Control）五 大項目所構成之功能表現。 賽蒙（H. A. Simon）：行政即為達共同目的時，合作的集體行動。 三、公共政策觀點 行政即是政策之規劃與執行的過程。因為公共政策就如同戴依（T. Dye）所 言是「政府選擇作為或不作為之行為」，而伊斯頓（D. Easton）則說公共政 策是「政府對社會價值所為的權威性分配」因此公共政策即行政也。 四、公共性的觀點 公共性的觀點和 1968 年在美國發展的「新公共行政運動」有著密不可分的 關係。 「公共性」作為公共行政的主要性質，在於為公共福祉與公共利益服務， 其目標在實現公共目的，也就是對公眾的願望與需求負起積極的責任。 公共性指的是公共行政為彰顯公益、實踐公共目的，並積極負責的一種特 性；這項特性不僅使行政的學科、專業與實務具備了「正當性」，有其固 有的存在價值，更成為評判行政機關是否具有效能的唯一標準。 所以行政人員一方面要考慮管理的效率和效能，另一方面更要關注公眾的 需求與願望，積極發揮「效率」、「回應」及「前瞻」三種角色功能。 五、綜合觀點解釋行政 如果要獲得完整的行政意義，宜採綜合的觀點。張潤書教授將「行政」的涵 義歸納為： 與公眾有關的事務，須由政府或公共團體來處理者。（亦即公共性觀點） 涉及政府部門的組織與人員。（亦即政治觀點） 政策的形成、執行與評估。（亦即公共政策觀點） 運用管理的方法以完成政府機關（構）的任務與使命。（亦即管理觀點） 以公法為基礎的管理藝術。（亦即管理觀點） 以達成公共福祉與公共利益為目的。（亦即公共性觀點）
行政（Administration）與管理（Management）的比較 行政是公務的推行，是目的取向的（Ends-oriented），具有通盤籌畫 性；管理是事務的處理，是手段取向的（Means-oriented），常指執 行政策的具體技術、方法、程序等活動。前者要統籌全局，顧及各部 分，且具有自由裁量權的行使；後者只就某事作守據點的執行。 行政是機關職員以集體合作努力達成機關任務的活動；管理乃是在行 政工作過程中，所使用的各種制度與方法，管理的直接對象包括對人
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、事、物、財、時間、空間的約束、控制、處理與運用。 行政偏重於決定組織、決定政策、決定目標；管理則偏重於使用組織 、完成政策、達成目標。 行政與管理在概念上亦可視為一連續體的兩端來理解，兩者所偏重者 不同如下： （智慧為主）藝術―科學（知識為主） 政策―執行（Execution） 價值―事實 行
較高層次―較低層次 梯形層級―梯形層級
管
戰略―戰術 政
質的―量的 人性的―物性的
理
思慮的―行動的 一般主義―特殊主義
、公共行政界說新解 Rosenbloom 在《公共行政：管理、政治與法律在公部門中的瞭解》（Public Administration：Understanding Management, Politics, and Law in the Public Sector）一書中使用不同途徑界定公共行政，亦即管理、政治與法律途徑， 他並基於此些途徑的運用為公共行政界定為：「使用管理、政治和法律的理 論與過程以實現國會、總統和司法部門的命令，來為社會整體或部分提供管 制與服務。」而 Rosenbloom 撰寫此書的價值，也就在表現此三種途徑的特 色分析上。 延續了 Rosenbloom 的觀點，夏福利茲和羅素（J. M. Shafritz & E. W. Russell ）在《簡介公共行政》（Introducing Public Administration）一書中，亦認為 行政的意涵並非一簡單的公共行政定義就可涵蓋，他們並在 Rosenbloom 主 張的管理、政治和法律途徑之外，加上職業的觀點，以使公共行政的界定和 描述更周延。像這樣的界說分析對公共行政的初步瞭解，實有極大的價值。 茲扼要介紹如下（Shafritz & Russell, 1997：5～32）： 一、公共行政的政治界說 公共行政的存在不能跳脫政治的系絡，也因為政治系絡的考量，使得公共行 政有別於企業管理，而深具公共性。因此，公共行政的主要界說係將其圍繞
1－11 《第壹篇》第二章 公共行政的意義
在政治本質的探討上。 公共行政是指政府的作為：基本上，公共行政涵蓋了政府各部門所從事的 各式活動與功能（行政、司法、立法、監察、考試等），例如教育部為教 育改革所推動的一切作為；財政部為股票市場所進行的管理措施；監察院 對行政機關的年度預算所進行的查核審計均屬之。 公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務： 公共行政不只是由政府機關本身提供各式的財貨與服務給民眾，如公立 學校的設置，有時亦由委託的機構代為提供和執行服務，如汽機車的違 規拖吊，但這並不表示此些作為脫離公共行政的領域，它們仍要接受政 府的監督、考核等。 尤其是 1980 年代以後，美國的雷根政府、英國的柴契爾夫人政府，均 厲行民營化政策，政府不再扮演操槳的角色，而是領航的角色。所以說 ，民營化並不意味公共服務的總體數量必然減低，而是政策執行被迫以 不同的方式為之而已。 公共行政為公共政策制訂循環的一個階段： 所謂公共政策是指政府部門或人員為處理大眾關心的問題或事件，所採 取之有目的的行動方案，包括不作為的決策。而公共政策的制定過程可 分為議程設定（Agenda Setting）、政策規劃（Policy Formulation）、政 策合法化（Policy Legitimation）、政策執行（Policy Implementation） 、政策評估（Policy Evaluation）等階段。 在上述的活動中，雖然政治人物決定政策，行政人員執行決策，但是公 共行政並不只侷限於政策執行，其也會涉及政策決定、議程設定和政策 評估等。因此，公共行政的活動與公共政策範圍同樣的廣泛，公共行政 與公共政策是同一錢幣之兩面，兩者密不可分。 公共行政是在執行公共利益： 公共行政被寄予厚望去達成公共利益的目標。也許公共利益的界定相當 的模糊，但它卻是主要的哲學論點。根據李普曼（W. Lippmann）的敘 述，假如一個人能夠看的清楚、理性思考，以及公正與仁慈的行動，那 麼他所做的選擇就被認為符合公共利益了。 再者，根據全鍾燮（J. S. Jun）的看法，假若行政要符合公共利益，應該 重視：公民權利（Rights of Citizens）；倫理與道德的標準（Ethical and Moral Standards）；民主程序（Democratic Processes）；專業 知 識 （ Professional Knowledge ） ； 非 預 期 的 後 果 （ Unanticipated Consequences）；共同利益（Common Interest）；輿論民意（public
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opinion）；和公開開放（Openness）等八項。 公共行政係指集體的力量去完成為個人無法單獨為之的事情：公共行政是 種社群精神的成熟表徵，它旨在提供公共財，此種公共財不但與私有財有 所區別，並且是個人能力所無法承擔者。是以，從政府的功能運作觀點而 言，我們不難得知公共行政的主要活動，乃是關係全體民眾福祉的基礎建 設。 二、公共行政的管理界說 公共行政與企業管理之間的關係向來是熱門討論的課題。公共行政所需要的 是從政治學中獨立出來，發展出獨特的管理方法，其後的泰勒（F. Taylor） 、費堯（H. Fayol）、古立克（L. H. Gulick）的管理主張莫不如此，甚至晚 近的新公共管理（New Public Management），亦多強調公共行政的管理面 向。 公共行政係涉及政府中行政部門的作為： 和前述政治界說「公共行政乃是政府作為」不同，此一管理界說，尤其 重視行政或總統部門的所作所為。在民主國家中，不論是共和憲政或君 主立憲，行政機關的實際運作乃代表將全國民眾所託付的法案付諸實施。 當然，行政部門並不止於政策執行的角色，而企圖來影響和對抗國會或 司法部門等，惟其相當重點的工作便是有效的管理。如同古德諾（F. Goodnow）所言：「政治是國家的意志表現，行政是國家意志的執行。」 公共行政是種管理專業： 一般而言，管理的職責在於找到適當的人選來負責經營組織做出適當的 工作，並運用過程以實現組織目標。惟在運作的環節中，高階管理者往 往決定重大政策，並負責組織的所有成敗。 一般行政運作的推動，便要落在中層管理者的身上，由他們負責高階官 員所制定的政策之執行與解釋，以及日常事務的運作，即一般所稱之事 務官。 公共行政是種官樣文章的米老鼠（Mickey Mouse）：1930 年代，迪士尼 （Walt Disney）著名的卡通人物米老鼠，給人的印象是費了很大的勁， 卻一事無成；事情做做，卻無下文。將其用到政策或管制上，便會讓人覺 得行政運作沒有需要、空洞、愚蠢、或令人厭煩，例如雷根總統就曾抱怨 道：「美國政府達成預算的政策，就像任何政府機構所經歷的那種最不負 責的米老鼠戲碼。」 公共行政是種藝術，而非科學；反之亦然： 即使公共行政是種管理實務，但它卻需要幾分的天分。我們無意中可以