1－1 第一章 公共政策的基本概念 ............................................... 1－2 第一節 公共政策的意涵........................................................... 1－2 第二節 公共政策研究的原因、理由與目的 ........................... 1－5 第三節 公共政策的特性........................................................... 1－10 第四節 公共政策研究的層次 ................................................... 1－11 第五節 公共政策的類型........................................................... 1－13 第六節 管制性政策的運用與轉型 ........................................... 1－20 試題觀摩................................................................................... 1－24
第二章 公共政策研究架構與方法 ....................................... 1－26 第一節 公共政策的歷史脈絡 ................................................... 1－26 第二節 政策科學研究、公共政策研究與政策分析研究 ....... 1－29 第三節 公共政策研究架構....................................................... 1－30 第四節 公共政策研究途徑與研究方法 ................................... 1－35 試題觀摩................................................................................... 1－40
第三章 公共政策模型研究 ................................................... 1－41 第一節 公共政策的研究模型 ................................................... 1－41 第二節 菁英主義模型............................................................... 1－44 第三節 多元主義模型............................................................... 1－47 第四節 統合主義模型............................................................... 1－49 第五節 漸進主義模型............................................................... 1－52 第六節 垃圾桶決策模型........................................................... 1－56 第七節 混合掃瞄決策模型....................................................... 1－59
第八節 滿意決策模型............................................................... 1－61 第九節 理性廣博決策模型....................................................... 1－63 第十節 組織分析的決策模型 ................................................... 1－65 試題觀摩................................................................................... 1－68
第四章 政策過程的研究 ....................................................... 1－71 第一節 政策過程的理論發展 ................................................... 1－71 第二節 政策過程的特性與影響環境因素 ............................... 1－74 試題觀摩................................................................................... 1－78
第五章 政策分析的本質 ....................................................... 1－79 第一節 政策分析的意涵........................................................... 1－79 第二節 政策分析的特質........................................................... 1－81 第三節 政策分析人員的要件與角色 ....................................... 1－82 第四節 政策分析家的類型....................................................... 1－83 第五節 政策分析家態度或專業倫理 ....................................... 1－85 第六節 政策分析與政策倡導 ................................................... 1－88 第七節 政策研究與政策分析 ................................................... 1－91 第八節 社會互動與綜合理性模式、社會控制模式的比較 ... 1－93 試題觀摩................................................................................... 1－96
第六章 政策利害關係人與政策倫理的研究 ....................... 1－98 第一節 政策利害關係人的研究 ............................................... 1－98 第二節 政策倫理的研究........................................................... 1－103 試題觀摩................................................................................... 1－112
重要名詞精選 ........................................................................... 1－114
2－1 第一章 公共問題的本質 ....................................................... 2－2 第一節 公共問題的意義........................................................... 2－2 第二節 公共問題的發生........................................................... 2－3 第三節 公共問題的提出與政府的態度 ................................... 2－4 試題觀摩................................................................................... 2－7
第二章 政策問題的建構 ....................................................... 2－8 第一節 政策問題的意涵與特性 ............................................... 2－8 第二節 政策問題的類別........................................................... 2－11 第三節 政策問題認定的方法 ................................................... 2－13 第四節 政策問題認定的偏誤 ................................................... 2－19 第五節 政策議程的設定過程 ................................................... 2－21 第六節 媒體議程、公共議程與政策議程的意義與相關性 ... 2－31 第七節 政治權力行使的面貌 ................................................... 2－33 第八節 斷續均衡理論............................................................... 2－37 試題觀摩................................................................................... 2－39
第三章 問題的建構 ............................................................... 2－43 第一節 問題建構的意義與特性 ............................................... 2－43 第二節 問題建構主義與問題建構的主要途徑 ....................... 2－44 試題觀摩................................................................................... 2－49
第四章 市場失靈與政府失靈 ............................................... 2－50 第一節 市場失靈....................................................................... 2－50 第二節 政府失靈....................................................................... 2－55
第三節 矯正市場失靈與政府失靈的策略作法 ....................... 2－59 第四節 共有財資源的悲劇....................................................... 2－62 第五節 尋租理論....................................................................... 2－64 試題觀摩................................................................................... 2－68
第五章 政策論證、政策對談與政策網路 ........................... 2－71 第一節 政策論證....................................................................... 2－71 第二節 政策對談（論述）....................................................... 2－78 第三節 政策網路....................................................................... 2－81 第四節 政策社群與議題網路 ................................................... 2－87 第五節 社會網路管理............................................................... 2－90 試題觀摩................................................................................... 2－92
重要名詞精選 ........................................................................... 2－96
3－1 第一章 政策規劃的本質 ....................................................... 3－2 第一節 政策規劃的意涵與特性 ............................................... 3－2 第二節 政策規劃的倫理與限制 ............................................... 3－5 第三節 政策規劃的種類........................................................... 3－11 第四節 政策規劃鄰避情結的研究 ........................................... 3－13 試題觀摩................................................................................... 3－17
第二章 政策規劃的原則與步驟 ........................................... 3－18 第一節 政策規劃的原則........................................................... 3－18 第二節 政策規劃實施的步驟 ................................................... 3－22 第三節 政策規劃的需求評量 ................................................... 3－34 第四節 政策規劃的目的........................................................... 3－37 第五節 政策問題報告............................................................... 3－38
第六節 逆境之下的政策規劃 ................................................... 3－41 第七節 策略性規劃................................................................... 3－45 試題觀摩................................................................................... 3－50
第三章 政策制定的理論 ....................................................... 3－52 第一節 菁英理論....................................................................... 3－52 第二節 團體理論....................................................................... 3－55 第三節 公民參與理論............................................................... 3－58 第四節 公共選擇理論............................................................... 3－62 第五節 成本交易理論............................................................... 3－68 第六節 委託人代理人理論....................................................... 3－72 第七節 博奕理論....................................................................... 3－74 試題觀摩................................................................................... 3－78
第四章 政策方案的預測與技術 ........................................... 3－80 第一節 建構政策替代方案的方法 ........................................... 3－80 第二節 政策方案預測的種類與情境 ....................................... 3－83 第三節 古典時間數列分析....................................................... 3－85 第四節 確定性情境的評比技術 ............................................... 3－86 第五節 風險性情境的評比技術 ............................................... 3－93 第六節 不確定性情境的評比技術 ........................................... 3－96 第七節 政策德菲法................................................................... 3－97 第八節 SWOT 分析法 .............................................................. 3－100 第九節 循證的公共政策........................................................... 3－101 第十節 政策方案可行性分析 ................................................... 3－103 試題觀摩................................................................................... 3－106
第五章 民主參與的政策制定 ............................................... 3－110 第一節 民意與公共政策........................................................... 3－110 第二節 專制的政策科學與民主參與的政策科學 ................... 3－116 第三節 民意政治與專家政治 ................................................... 3－120 第四節 分配性政策沉默輸家 ................................................... 3－124 試題觀摩................................................................................... 3－126
第六章 審議式民主與公民投票的研究 ............................... 3－129 第一節 審議式民主的研究....................................................... 3－129 第二節 公民投票的研究........................................................... 3－133 第三節 參與式預算................................................................... 3－138 試題觀摩................................................................................... 3－143
第七章 政策設計理論與政策行動建議理論 ....................... 3－144 第一節 政策設計理論............................................................... 3－144 第二節 政策建議偏差行為....................................................... 3－152 試題觀摩................................................................................... 3－156
第八章 棘手問題 ................................................................... 3－157 重要名詞精選 ........................................................................... 3－159
4－1 第一章 政策合法化的本質 ................................................... 4－2 第一節 政策合法化的重要性 ................................................... 4－2 第二節 政策合法化的兩個層次 ............................................... 4－5 第三節 政治可行性評量........................................................... 4－7 第四節 政策合法化的議價協商 ............................................... 4－9 第五節 我國立法院的政策合法化過程 ................................... 4－11 第六節 個人決策標準與集體決策的型態 ............................... 4－14
試題觀摩................................................................................... 4－17
第二章 政策合法化的策略運用與技巧 ............................... 4－18 第一節 政策合法化策略的類型 ............................................... 4－18 第二節 行政機關政策合法化的作法 ....................................... 4－21 第三節 立法機關政策合法化的作法 ....................................... 4－23 第四節 建立支持的多數之方法 ............................................... 4－26 第五節 爭取利害關係人對政策方案的支持 ........................... 4－30 第六節 政策採納的策略........................................................... 4－33 試題觀摩................................................................................... 4－36
重要名詞精選 ........................................................................... 4－38
5－1 第一章 政策執行的本質 ....................................................... 5－2 第一節 政策執行的意涵........................................................... 5－2 第二節 政策執行的重要性與特性 ........................................... 5－6 第三節 政策執行的政治性....................................................... 5－9 第四節 官僚機構的性質........................................................... 5－11 試題觀摩................................................................................... 5－13
第二章 政策執行的方式 ....................................................... 5－14 第一節 就政策執行方向而分─ 向前推進的策略與向後推進的策略 ........... 5－14 第二節 政策執行的研究途徑 ................................................... 5－16 第三節 就政策研究重點為區分─政策執行研究重點 ........... 5－19
第四節 政策執行整合模式─宣導聯盟架構 ........................... 5－28 第五節 政策執行整合模式─政策規劃／執行結果模式 ....... 5－32 第六節 政策執行環境模式....................................................... 5－33 第七節 政策執行的賽局模式 ................................................... 5－37 第八節 政策執行的組織模式................................................... 5－40 第九節 模糊衝突分類執行模型 ............................................... 5－45 第十節 基層行政人員的政策執行 ........................................... 5－46 試題觀摩................................................................................... 5－51
第三章 政策執行力的研究 ................................................... 5－54 第一節 完美的政策執行力....................................................... 5－54 第二節 史密斯的政策執行過程模式 ....................................... 5－56 第三節 愛德華的政策執行力模式 ........................................... 5－57 第四節 范米特與范洪恩的政策執行力模式 ........................... 5－60 第五節 影響政策執行成敗的主要因素 ................................... 5－62 第六節 績效管理與政策執行力 ............................................... 5－65 第七節 社會資本與政策執行 ................................................... 5－70 第八節 公共管理導向的政策執行模式 ................................... 5－74 試題觀摩................................................................................... 5－77
第四章 政策工具與技術 ....................................................... 5－79 第一節 政策工具的意涵與特性 ............................................... 5－79 第二節 政策工具的類型........................................................... 5－81 第三節 政策工具的光譜........................................................... 5－85 第四節 推力型政府................................................................... 5－89 第五節 政策工具的選擇........................................................... 5－90 第六節 政策工具的標準作業程序 ........................................... 5－93 試題觀摩................................................................................... 5－96
第五章 政策監測與政策順服 ............................................... 5－99 第一節 政策監測的意義與功能 ............................................... 5－99 第二節 政策結果監測途徑....................................................... 5－102 第三節 標的人口與政策執行 ................................................... 5－105 第四節 標的人口與政策順服 ................................................... 5－108 第五節 我國政策執行的主要缺失與改進之道 ....................... 5－112 試題觀摩................................................................................... 5－116
重要名詞精選 ........................................................................... 5－118
6－1 第一章 政策評估的本質 ....................................................... 6－2 第一節 政策評估的意義與重要性 ........................................... 6－2 第二節 政策評估的目的與特徵 ............................................... 6－4 第三節 政策評估的限制........................................................... 6－7 試題觀摩................................................................................... 6－10
第二章 政策評估的種類、方法與標準 ............................... 6－11 第一節 政策評估的種類........................................................... 6－11 第二節 政策評估的方法之演進 ............................................... 6－16 第三節 政策影響評估............................................................... 6－20 第四節 方案評估....................................................................... 6－25 第五節 政策評估的標準........................................................... 6－28 試題觀摩................................................................................... 6－33
第三章 政策評估的途徑與步驟 ........................................... 6－36 第一節 政策評估的途徑........................................................... 6－36 第二節 政策影響評估的研究設計 ........................................... 6－40 第三節 政策評估的步驟........................................................... 6－42 第四節 政策指標的選擇........................................................... 6－47 第五節 我國政策評估的主要缺失與改進之道 ....................... 6－50 試題觀摩................................................................................... 6－53
重要名詞精選 ........................................................................... 6－55
7－1 第一章 政策行銷的研究 ....................................................... 7－2 第一節 政策行銷的意涵、取向與功能 ................................... 7－2 第二節 政策行銷的程序步驟與指導原則 ............................... 7－5 第三節 推動政策行銷的策略 ................................................... 7－7 試題觀摩................................................................................... 7－12
第二章 民意調查、媒體與政策運作 ................................... 7－14 第一節 民意的定義及特性....................................................... 7－14 第二節 民意調查的研究........................................................... 7－16 第三節 一般傳統式民調與審議式民調 ................................... 7－21 第四節 傳播媒體與政策制定 ................................................... 7－23 試題觀摩................................................................................... 7－27
第三章 利益團體與公共政策 ............................................... 7－29 第一節 利益團體的產生背景與定義 ....................................... 7－29 第二節 利益團體的衝突特徵與類型 ....................................... 7－30 第三節 利益團體的活動方式與功能 ....................................... 7－32
試題觀摩................................................................................... 7－36
第四章 政策變遷、政策終結、政策學習與擴散 ............... 7－37 第一節 政策變遷....................................................................... 7－37 第二節 政策終結....................................................................... 7－40 第三節 政策學習....................................................................... 7－43 第四節 政策擴散....................................................................... 7－45 試題觀摩................................................................................... 7－48
第五章 知識經濟與知識管理 ............................................... 7－49 第一節 知識及其相關名詞概念 ............................................... 7－49 第二節 知識經濟與政策運作 ................................................... 7－51 第三節 建立我國政策知識管理的作法 ................................... 7－53 試題觀摩................................................................................... 7－56
第六章 智庫與政策運作 ....................................................... 7－57 第一節 智庫的意義與類別....................................................... 7－57 第二節 智庫對政策的影響與面臨的挑戰 ............................... 7－58 試題觀摩................................................................................... 7－61
第七章 民營化與政策運作 ................................................... 7－62 第一節 民營化的意涵與目的 ................................................... 7－62 第二節 民營化的理論基礎....................................................... 7－63 第三節 民營化的類型............................................................... 7－67 第四節 民營化成功的要件....................................................... 7－68 第五節 民營化的優點與限制 ................................................... 7－69 第六節 公共服務民營化的實例─BOT 模式 .......................... 7－71 試題觀摩................................................................................... 7－79
第八章 全球化與全球治理 ................................................... 7－80 第一節 全球化相關概念........................................................... 7－80 第二節 全球化的產生背景（先驅）及其影響的後果 ........... 7－83 第三節 全球化對公共治理的影響 ........................................... 7－84 第四節 全球化對公共行政的意義與挑戰 ............................... 7－85 試題觀摩................................................................................... 7－89
第九章 政府再造─企業化預算（新績效預算） ............... 7－90 第一節 企業化預算的意義....................................................... 7－90 第二節 企業化預算的特徵....................................................... 7－90 第三節 企業化預算的功能....................................................... 7－91 第四節 企業化預算（新績效預算）的限制與誘因策略 ....... 7－91 試題觀摩................................................................................... 7－93
第十章 後現代公共治理模式 ............................................... 7－94 第一節 後現代社會治理的透視 ............................................... 7－94 第二節 公共治理何以被重視 ................................................... 7－95 第三節 公共治理的三個模式 ................................................... 7－97 第四節 治理轉型對公共行政的挑戰 ....................................... 7－102 試題觀摩................................................................................... 7－104
第十一章 公共利益的研究 ................................................... 7－106 第一節 公共利益研究的必要性 ............................................... 7－106 第二節 公共組織的「公共性」意涵 ....................................... 7－106 第三節 公共利益的界說........................................................... 7－107 第四節 公共利益對民主政治的功能與實踐 ........................... 7－113 第五節 公共性一般理論之要件（素） ................................... 7－115 試題觀摩................................................................................... 7－117
8－1
1－ 2
第一節 公共政策的意涵
一、近代公共政策的興起 政策（Policy）一詞源自希臘文、梵文及拉丁文的語根 polis（邦），加上 pur（域）演變成 politia（邦），再變 policia（公共事務之處理），最後 變成 policy 一字。所以學者認為公共政策的歷史可說和人類組織存在一樣 的久遠，人類最早的一部法典是西元前 1800 年巴比倫王國制定的「漢摩拉 比法典」，樹立了社會、政治、經濟的規範，而在我國古代有所謂的「策 」、「論」就是公共政策（Public Policy）的著述。 依大部分的學者認為，近代公共政策成為一門系統化的學科，係 1951 年 拉斯威爾（H. D. Lasswell）和冷納（Daniel Lerner）合著《政策科學：範 圍與方法的新近發展》（The Policy Science：Recent Developments in Scope and Method）一書，正式提出了「政策科學」（Policy Science）這個概念
1－ 3 ，後才濫觴，成為研究公共政策的里程碑，政策科學的研究，採取經濟理 性的「實證主義」的方法，作為政策科學的核心理念，強調以經濟分析的 工具來解決實際發生的公共問題，致使拉斯威爾被稱為「民主政策科學研 究之父」。 二、公共政策的定義 由於學者對公共政策的定義莫衷一是，因此，有關其意涵經整理之主要學者 的看法，分別說明之： 安德森（Anderson）的說法： 安德森認為：「公共政策是指政府機關或人員，為處理一項問題所採取的 有目的行動方案」。 賴契特（Howard M. Leichter）的說法： 賴契特認為：「公共政策乃是由權威性人員所採取的一系列以目標為取向 的行動」。 伊斯頓（David Easton）的說法： 「政策就是政府對社會價值作權威性的分配」。 戴伊（Dye）的說法： 「公共政策就是政府選擇作為或不作為的行為」。 吳定的說法： 吳定對公共政策的界定：「公共政策是指政府機關為解決某項公共問題或 滿足某項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動」。可 揭示其要點如下： 公共政策係由政府機關所制定的。 制定公共政策的目的在解決公共問題或滿足公眾需求。 公共政策包括政府所決定作為或不作為活動。 政府以各種相關活動表示公共政策的內涵，例如：法律、行政命令、規 章、方案、計畫、細則、服務、產品等。 包爾（Pal）的說法： 包爾認為：「公共政策是公權威當局所選擇的行動綱領或不行動的決定， 以分析闡明某既定的一個問題或一組相互關聯性的問題」。茲分析如下： 公共政策是公權威當局所進行的活動： 所謂「公權威當局」應指的是具有合法強制力的機關或機構。包括「水 平式分權」的立法、司法及行政權所構成的政府機關，和「垂直式分權 」的中央到地方政府，均為制定公共政策的政府機關；另外，現代第三
1－ 4 部門的非營利組織，雖不具權威性，但它也強調公共目標、公共利益， 故也是廣義的公權威當局。由於政府機關存在的意義，就是要能解決人 類社會、經濟、文化、環保、衛生等公共議題，因此，公共政策研究的 活動，通常是以「公權威當局」的活動為主要對象。 公共政策的選擇行動是一種有意識的意圖行為： 所謂有意識的意圖行為，指涉公共政策是經過權威當局深謀遠慮、策略 性規劃，並經過一定的程序，以制定出符合民眾所需要的政策，其目標 是在改變社會現狀，產生預期的效果以解決社會問題。例如：行政院衛 生署提出「新型流感防治政策，以確保民眾健康」，就是政府有意識的 意圖行為。惟公權威當局在意圖採取的政策行動，常會受到政治壓力的 影響，而修正原來的政策，使其理想與政策結果產生落差現象。 公共政策包括公權威機構的行動或不行動的行為： 公共政策未全然為「積極」採取某項行動綱領，對社會產生干預活動； 有些時候，它會不採取任何行動，但也將對社會活動產生干預作用。例 如：警察決定不對未戴安全帽的騎士告發，可能因而使肇事率增加，因 此公共政策就不能只研究政府所採取的政策活動，亦應對消極不採取行 動所隱含的動機加以研究，才能符合社會大眾對政策制定的期待。 公共政策是問題導向的： 公共政策就是為了解決社會問題，如果社會沒有出現任何問題，公共政 策就沒有存在的必要，而今天政策所要解決的公共問題，通常是一系列 的、相互依賴的，政策問題解決未必是政策終結。研究公共政策如無法 解決民眾問題或消弭社會危機的效果，公共政策就沒有存在的必要，例 如：政府提出「就業服務方案政策」，執行一段時間後，仍無法降低失 業率的現象，即表示政策失靈，將會很快失去民心。
1－ 5
第二節 公共政策研究的原因、理由與目的
一、公共政策發展成為專業學科之原因 公共政策發展成為專業學科之原因，綜合學者說法，可歸納以下五點： 社會問題日趨嚴重複雜： 二次大戰以來，由於戰後重建的需要，導致產生各項國家建設與社會問題 ，促成了政治學研究朝向「行為科學革命」，也促進政治學者關心實際政 策問題。 政府部門與學術機構的結合： 政府為了達成上述的任務，必須借重專家所提供的理論基礎，或是委託學 術機構深入的研究，以避免做錯事情，提高政策品質。因此導致學術研究 機構的興起，累積了政策科學知識，提供政府制定政策的知識來源。 科際整合的要求：
1－ 6 由於科學的研究比較強調學門的分化，造成知識的支離破碎，於是有學科 科際整合之要求，而公共政策就是這種要求的產品，因此，公共政策研究 代表各種學門整合的趨勢。 後行為主義的影響： 行為科學強調社會科學研究，必須採取價值中立的立場，以維護科學中立 的精神，惟自 1969 年伊斯頓（Easton）提倡政治學研究應走向「後行為 主義」（Post-behavioralism），強調事實價值並重，政治學應走入社會， 負起改善社會的責任，因而使公共政策更易發展。 政策分析技術與方法的進步： 現代科學分析技術與方法的精進，使得公共政策加速成為一門獨立的學術 研究，例如：統計學、分析理論、作業研究、電腦資訊處理能力的提升， 均是造成公共政策發展的重要關鍵。 二、研究公共政策的理由 吳定教授認為，我國政府正面臨人民要求政府增加服務項目、提高服務品質 ，與財政負擔日益沉重困窘的情況。因此，應提升政策規劃能力，理由如下： 順應各國重視公共政策研究的潮流： 自 1950 年代以後，世界各國已逐漸重視政策科學、公共政策、政策分析 等相關論題的研究，因為此類研究與國家發展的程度息息相關，所以對於 公共政策運作的研究，必須學習已開發國家，迎頭趕上政策規劃制定的能 力。 為因應國內、外環境變化的需要： 當今世界是一個變動不確定性高的時代，政府隨時必須面臨突發而來的危 機，必須有能力採取適當的政策規劃，以因應解決。而最被重視的是下列 三個危機，即： 能源危機（Energy Crisis）。 經濟危機（Economy Crisis）。 環境危機（Environment Crisis）。 協助政府成為有效的政府： 一個有為、有效的政府應具備五項特性（5R 角色），而政府欲具備此五 項特質，便必須研究公共政策，健全公共政策運作過程： 回應性（Responsiveness）─政府必須適時、充分的回應民眾需求。 代表性（Representation）─政府的作為必須代表大部分民眾意願。 責任性（Responsibility）─政府必須竭盡所能負起應盡的責任。
1－ 7 可靠性（Reliability）─政府的措施必須具有執行可靠性，讓民眾對政 府具有信心。 務實性（Realism）─政府任何作為均應實際可行，而能達成目標。 為提高決策品質： 行政績效的高低與公共政策品質息息相關，而行政績效（Administration Performance）即應能兼顧「效率」與「效能」及「數量」與「品質」， 因此，政府欲提升績效，應強化政策規劃能力。 為提高我國的國家競爭力： 提高國家競爭力，是各國努力的願望，而政府的行政職能，及公共政策績 效，為評鑑的重要指標之一，所以為提高國家競爭力，需對公共政策的有 效制定、執行與評估，置於重要的地位，故須就公共政策投入更多的關注。 三、研究公共政策的重要性 依政策科學研究之父拉斯威爾（Lasswell）的說法，政治是「誰得到什麼、 何時得到與如何得到」學問，政治學也將公共政策列為研究範圍，並成為一 門新的學科，無論是在美國或是臺灣都深受學術界及實務界的重視，希望能 透過公共政策的知識，促使我們瞭解「政策的前因後果」、「解決社會問題 的能力」、「建議政府採取正確的政策」等；因此，研究公共政策的重要性 ，應從下列三個角度觀察之： 應用知識的角度： 應用知識就是對政策科學知識的瞭解，瞭解政策決定的成因與結果，有助 於改善吾人的社會知識。政策研究有助於我們學習社會中，有關社會與經 濟環境的連結關係，政策研究涵蓋了經濟學、社會學、人類學、心理學、 歷史、法律與公共行政的觀念與方法，而且也包括了政治學在內。公共政 策普遍增加了社會科學的廣度、深度、可信度與理論發展。 解決問題的角度： 從解決問題而言，公共政策亦可為了專業諮詢的理由而研究，以瞭解公共 政策的成因與結果，使我們能應用科學知識來解決實際的問題。有關事實 的知識，乃描述社會病態的必要條件；換言之，政策研究可產生專業的建 議，政府機關政策研究專業的「智庫」組織，通常更關心如何應用政策知 識於實際面向，而非科學理論的發展。 分配資源的角度： 公共政策可以是為了政治的目的而被研究的，以確保採取「正確的」政策 ，並達成「正確的」分配資源的目標。政治學者應負起道德義務，提出特
1－ 8 定的公共政策，將注意力導向社會所面對真正重要的政策問題，以及改善 公共政策的品質，達成社會價值資源權威性分配的理想。 四、研究公共政策的目的 科學目的 研究公共政策的 專業目的 目 的 政治目的 實證主義 以「知識應用」 工程模式 的 觀 點 啟蒙模式
係從政策的原因及其過程加以瞭解，以增加我們對社 會政治體系的認識 希望知識能走入社會之中，從事改善人類社會生活條 件，以達到「學術報國的精神」 主張正確的政策，充實政策的資訊來源，從事政策價 值論證，提高政策的認識 政策的事實面作有系統的探討，以及經驗性的印證， 以作成最佳決策 以有限的知識，解決人類的生活痛苦，英國哲學家卡 爾‧巴柏「零星社會工程論」 教育決策者與民眾去學習政策未來的可能發展方向， 新觀念分析問題的方式
當我們進入任何一門新的學科，首先必須要瞭解的第一個問題是：為何要學 習這個學科？換言之，要瞭解如何將所學習到的公共政策理論，應用到實際 的政策制定的過程。 安德森（Anderson）的看法： 安德森從「科學」、「專業」、「政治」三個面向來探討公共政策的目的： 政策的科學目的： 基於科學的理由而研究，係從政策的原因及其過程加以瞭解，以增加 我們對社會政治體系的認識。 我們可把政策當作「依附變項」，研究那些環境因素會影響政策制定 ，屬於「政策決定研究途徑」。例如：公共輿論對廢除死刑等政策有 何影響、經濟的成長是否對政府財稅政策有影響；也可以把政策當作 「獨立變項」，研究政策的制定執行後對環境會產生那些影響，屬於 「政策影響研究」。例如：研究一項「家庭最低收入保證」的政策， 到底會降低或增加失業的現象，是否會對社會形成依賴？ 如果能夠回答政策與環境互為因果關係的問題，則有助於增加我們對 環境因素、政治過程，與公共政策相互關係的瞭解，並能從此獲得社 會的發展與影響的知識。 政策的專業目的： 人類學術的研究目的，旨在應用科學知識，以解決實際的社會問題， 由專家所提供的建言幫助我們達成目標。因政策研究的專業目的是希
1－ 9 望知識能走入社會之中，從事改善人類社會生活條件，以達到「學術 報國的精神」，所以，公共政策的研究應有其社會責任與應用性質， 從其中提供改善社會的政策方案。 具體而言，政策專業的目的是希望掌握政策知識，使我們對社會問題 的解決及預期目標的達成都能提供專業的諮詢，進而解決實際政策問 題，例如：當政府欲設立「資源回收廠」，政策專業知識可以協助政 府設計最佳的地點。 政策的政治目的： 基於政治的理由，政策的研究主要是要幫助政府採行「正確的政策」 ，以達成「正確的目標」，尤其在面臨社會重大危機時，政策研究更 應負起道義責任，主張正確的政策，充實政策的資訊來源，從事政策 價值論證，提高政策的認識，以改善政策的品質。 政策政治性的目的，也強調政治人物著重於政策實施是否能帶給其政 治利益的極大化，比較會以政策倡議的方式，來處理政策問題的討論。 以「知識應用」的觀點： 進行公共政策的研究，必須以「知識」為論述的依據，才能符合實際與增 強其說服力，因為知識是人類對世界事務或現象所產生的認識與理解。因 此近代的學者也有人以「知識應用」的立場，探討公共政策研究的目的， 依照學者的分析，可用三個模式表達： 實證主義： 實證主義係指政策分析家，對政策發生的問題，能準確描述事實，將 事實面以經驗性的印證，以期「事實本身為自己說話」，對於政策的 事實面作有系統的探討，以及經驗性的印證，以作成最佳決策，例如 ：透過調查分析國民平均壽命年齡，來說明全民健保政策的績效。 具體而言，實證主義是對於政策的事實面進行有系統的調查、以統計 技術蒐集公共政策的資訊，並將事實結果以經驗性的分析提出可靠的 事實陳述，希望能建立政策知識的通則，期能達到成為決策者可資運 用的政策資訊，以作出最佳決策。 工程模式： 由於實證主義研究本質在於探索社會事實，並不倡導社會價值的研究 ，其研究結果不容易找到社會的真理，因此，部分政策研究者主張應 以有限的知識，來達成學術報國或解決社會問題的目的，做到「能知 能行、即知即行」去解決人類的生活痛苦，有如英國哲學家卡爾‧巴
1－10 柏（ Karl Popper）所說：「零星社會工程論」（Piecemeal Social Engineering），如同一位工程師僅就特定問題的缺失，找出問題所在 ，充實相關資訊，解釋問題答案，並提出改進的建言。 具體而言，身為一位政策科學的研究者或學術團體，不應該僅做象牙 塔式的研究，而應以行動對社會產生關懷，解決社會的問題或痛苦， 以履行其社會責任，即使社會科學家所知有限，也應以長期累積的知 識與經驗，提供社會改善的政策倡議。 啟蒙模式： 由於專業知識未必是解決問題的唯一途徑，因此，啟蒙模式主張利用 政策的研究，來教育決策者與民眾去學習政策的概念與未來的可能發 展方向，並能累積洞識力、新觀念、分析問題的方式，並學習和理解 政策的基本概念與前提、問題性質的爭議。 具體言之，所謂啟蒙的概念指政策的專業知識，是著重在教育民眾在 處理政策問題的討論上，能提供人民及決策者從中學習，以產生對政 策制定的影響力，誠如魏達夫斯基（Wildavsky）所說：「希望民眾 及決策者能自己成為政策分析家」。 綜上所述，公共政策研究為多元的目的，孰優孰劣並無一定的定論，究應 以學術報國的思維，抑或保持學術中立的立場，尚有極大爭論。誠如「公 共政策研究之父」拉斯威爾就以行為科學的觀點，主張一位政策科學家不 應涉入世俗太多，應該保持客觀冷靜，以免成為「學術傭兵」；然而魏達 夫斯基卻認為，政策分析家如未能讓其參與政治權力之中，又如何期待其 「向權貴說真理」，以及推銷政策理想。可見政策分析家究應致力於學術 研究，或走向社會，實在是仁智互見。
第三節 公共政策的特性 公共政策的學術研究之目的，旨在協助政府解決社會的問題，是屬於一門「 應用性科學」，因此，拉斯威爾（Lasswell）曾提出公共政策的專業特性如下： 一、科際性 拉斯威爾是行為科學的健將，主張政策研究應科學化，解釋公共政策應採取 社會學、心理學、經濟學，及自然科學等科學整合的研究。 二、實證性 行為科學的政策研究特別強調採用計量的方法理論，以產生可靠的資訊，並
1－11 做正確的解釋。惟拉斯威爾也曾質疑政策計量方法，有時也會產生限制，因 為人類行為極其複雜，不是部分的統計數字所能全部解釋的。 三、大型政策 拉斯威爾認為政策科學應聚焦於鉅大的問題，也就是置入社會中人們的基本 問題，聚焦於社會較大的問題之作法，有助於提升問題研究的層次。 四、理論的複雜性 由於人類社會的行為極其複雜性，所產生的問題也涉及利害關係人，所以拉 斯威爾指出，最有利的假設應來自相當複雜的關係模式。 五、應用性 政策科學著重於實用性及解決問題的應用性，這是涉及政策的價值性問題， 拉斯威爾期望政策科學的知識可以幫助決策者獲得改善人類生活的資訊。 六、規範性或診治性 拉斯威爾主張以政策科學的知識來達到「民主政府」的目標，所以他主張「 民主政治的政策科學」。將政策科學視為保護民主政治，避免資訊政治化的 一種方法，以及對抗政策領域中掌權者之明顯威脅與偏好。
第四節 公共政策研究的層次 一、丘昌泰的觀點─由上而下的層次 丘昌泰教授認為公共政策的層次，可以區分如下： 政治政策（Political Policy）： 或稱「政黨政策」，係指政黨向社會提出之政策，通常具有一般性、原則 性或理想的目標，如：「清流共治、全民政府」政策。 政府政策（Government Policy）： 或稱「國家政策」，係指政黨組閣後，形成自己更具體的政策主張，以落 實政治政策，如：「提升國家競爭力」。 首長政策（Executive Policy）： 或稱「執行政策」，係指機關首長在政府政策之下，依優先順序而擬訂的 政策，如在行政院的提升國家競爭力的政府政策下，經濟部提出的「亞太 營運中心」。 行政政策（Administrative Policy）： 係指為實踐政府政策與首長政策所擬訂之一系列行動綱領，包括：成立相 關機關、編列預算、配置員額、擬訂細部執行計畫等，如在上述「高雄港