CONTENTS－ 1
目 錄 第壹篇 行政學基礎理論 第一章 行政學導論
1-1 1－3
第二章 傳統理論或科學管理時期
1－59
第三章 修正理論或行為科學時期
1－81
第四章 整合理論或系統權變時期
1－109
第五章 當代行政：新公共行政、黑堡宣言、 新公共管理與新公共服務
1－130
申論試題總覽
1－190
第貳篇 行政組織理論 第一章 組織概論與組織行為
2-1 2－3
第二章 組織結構與類型
2－45
第三章 組織文化與組織氣候
2－77
第四章 組織發展、變革與組織學習
2－93
申論試題總覽
2－122
第參篇 方案管理（行政運作）
3-1
第一章 行政領導與授權
3－3
第二章 行政計畫與決策
3－38
第三章 行政激勵與溝通
3－72
申論試題總覽
3－105
CONTENTS－ 2
第肆篇 政治管理 第一章 公眾關係
4-1 4－3
第二章 府際關係與管理
4－16
第三章 非營利組織
4－37
第四章 危機管理
4－60
第五章 公共政策
4－80
申論試題總覽
4－170
第伍篇 資源管理
5-1
第一章 人事行政
5－3
第二章 財務行政
5－76
第三章 公務管理與資訊管理
5－140
申論試題總覽
5－161
第陸篇 行政問題與實務專題 第一章 行政革新與政府再造
6-1 6－3
第二章 公共管理相關技術
6－45
第三章 民營化、公私協力與行政法人
6－74
第四章 行政環境系絡與比較行政
6－95
第五章 行政中立、行政倫理與行政責任
6－116
第六章 公共服務人員的角色與定位
6－174
第七章 全球化與治理
6－185
申論試題總覽
6－202
《第壹篇》第一章 行政學導論
第 章 一章 第一
1－3
行政學導論
行政學的源起。 行政學的意義。 政治觀點。 管理觀點。 行政的意涵 公共政策觀點。 公共性觀點。 綜合性觀點。 行政學基 效 率 觀 念 與 傳 統 的 行 政 理 論 （ 1887 ～ 1930 年）。 本概念 人 性 觀 念 與 修 正 的 行 政 理 論 （ 1930 ～ 行政學理論 1960 年）。 發展階段 動態觀念與整合的行政理論（1960 年代 以後）。 追求專業的當代近期理論（1970 年代迄 今）。 行 行政學典範之演變。 政 學 政府任務與執行工具。 導 政府職能、行政國與行政權力 行政國。 論 行政權力的來源、擴張與抑制。 公共行政之本質 公共行政本質：公共性。 與追求價值 公共行政追求價值。 公共行政的性質（公共行政的獨特性）。 憲政體制。 公共利益。 公共行政運作的主要原則 市場。 主權。 公共行政之功能 性分析 行政功能的特質。 現代公共行政之特質。 行政學之特性。 研究行政學之目的。 行政與企業管理的比較（公私部門比較）。
1－4
本章為行政學基本概念的介紹，命題重點計有：行政源起意涵、行政學 典範、公共性、行政國與行政權力、行政獨特性、公共財等議題。
行政學基本概念 一、行政學的源起 源起： 公共行政成為一門獨立的學科，一般均以 1887 年威爾遜（Woodrow Wilson）發表〈行政的研究〉（The Study of Administration）一文，此篇 文章為行政的濫觴，此文源於 1886 年 11 月 3 日威爾遜在康乃爾大學發表 專題演講，講題為「行政的研究」，強調政治與行政的分立後修改而來。 威爾遜後來於 1913 年當選美國第二十八任總統，逝世於 1924 年，享年 68 歲，後世尊其為「行政學之父」。 〈行政的研究〉內容重點摘要： 政治與行政分立（二分），行政學應獨立成為一個學科加以研究： 行政的領域是企業的領域，行政應獨立於政治的適當範圍之外。他說 ：「行政問題不是政治問題，雖然政治為行政設立了工作，但政治不 應操縱公務機關的活動。政治是國家較大及較普遍的活動，行政活動 是國家個別的、特殊的及較細微的事情。」 藉此主張可瞭解行政學是從政治學領域中獨立出來，亦即行政學的母 學為「政治學」，政治行政二分為本文的核心主張，此主張亦為「行 政中立」概念的源起。 行憲比制憲還要困難：強調「經營憲法」比「制訂憲法」更為困難與重 要，藉此強調行政研究的必要性。 行政運作不在於追求「政治智慧的永久格律」（純理論），而是著重於 一些普遍受到忽略之管理政府的細節（實務技術）。 行政追求的核心為效率，而效率可以「師法企業」。 主張「廢除分贓制度，實施功績制度」。為了追求行政與政治分離、行 政中立與專業效率，故追求以「競爭考試」、「功績」、「效率與效能 」為核心的「功績制」，取代缺乏中立、政治行政糾結的「分贓制」。 行政改革應參酌他國長處並加以本土化，該主張成為「比較研究法」的 起源：Wilson 強調美國行政的一些缺失，必須借重法國與德國的經驗
《第壹篇》第一章 行政學導論
1－5
來補救，但是必須加以美國化（本土化），此項主張對於日後行政學者 主張採用「比較研究法」，師法他國長處之際，應當加以本土化，具有 積極啟發的作用。 輿論應在行政實務中扮演適當角色：Wilson 強調輿論應扮演行政批評 與適當監督的角色，不應過度干預政府的專業判斷，而使政府無所作為。 應當強化行政人員的權責：Wilson 認為「權力並不可怕，除非其為一 種不負責任的權力。」所以其建議：賦予行政人員較大的裁量權，並課 以應有的責任，並以選舉與輿論加以監督控制，其假定：公務人員權力 越大，就愈會小心翼翼使用；權力愈小，就愈走向疏忽職守的結果，便 可能產生墨頓（Merton）所謂的「目標錯置」的弊端。 但相當遺憾，Wilson 的構想在當時並無受到學者的重視。直到 1941 年 《政治學季刊》重新刊載該文章後，行政學者才逐漸的加以重視，並深 受其影響。 相關重點： 1926 年懷特（White）所著《公共行政研究導論》，是美國第一本公共行 政的教科書。本書主張政治不應侵犯行政，管理應成為科學研究。自此之 後，公共行政的學術地位乃逐漸確立。 二、行政學的意義 賽蒙（Herbert A. Simon, 1947）： 公共行政是有關於如何建構與操作一組織，以便有效率地完成工作（強調 「效率」）。 歐斯洞（Ostrom）與丹哈特（Denhardt, 1984）： 認為公共行政即關於社會大眾在追求各種價值之變遷過程中的管理，強調 行政應與民主社會結合，並回應人民需求（強調「回應性」）。 全鍾燮（Jong S. Jun, 1986）： 公共行政不僅是執行公共政策之工具而已，公共行政現已扮演設計與執行 經濟、技術、政治和社會變遷之主導因素，亦即行政不僅講求效率與適應 環境，還需推動社會變遷，主導政治、經濟與文化等發展的能力，此即前 瞻性策略規劃的能力（強調「前瞻性」）。 奈格羅父子（F. Nigro & L. Nigro）： 公共行政是： 一個基於合作而組成的公共團體。 其範圍涵蓋了行政、立法、司法三個政府部門與相關組織。 具有制定政策與參與政治過程的能力。 與私部門管理有明顯差異。
1－6 在提供社區服務時與甚多私人團體與個人關係密切。 羅聖朋（David H. Rosenbloom）： Rosenbloom 在《公共行政：管理、政治與法律在公部門中的瞭解》一書 中使用不同途徑界定公共行政，認為公共行政是「管理理論」、「政治理 論」以及「法律理論」的綜合運用，同時也是政府立法、行政、司法部門 對社會進行全部或局部管制或提供服務的過程。 三、行政的意涵 廣義來說，行政即是公務機構業務之有效推行，意即舉凡政府機關或公務機 關的業務，如何使之有效的加以推行就是行政。就行政學發展歷程視之，可 從四個不同的角度剖析，由最初的「政治」觀點，歷經「管理」觀點，到後 來的「公共政策」觀點，以迄最近強調的「公共性」觀點（亦即依行政學理 論發展觀點，四面向的行政意涵順序為：政治―管理―公共政策―公共性） ，分述如下： 政治觀點―政府中行政機關所管轄的事務： 以「三權分立」為基礎：行政即政府部門所管轄的事務，代表人物魏勞 畢（W. F. Willoughby）。此觀點強調行政係獨立於立法與司法之外的 公共事務。 政治運用論：如古德諾（F. Goodnow）所云：「政治即國家意志的表現 ，行政乃國家意志的執行」為代表。 管理觀點―行政乃事務處理之方法與技術： 從「管理」觀點來解釋行政，則是「科學管理」運動以後，政府鑒於工商 界注重效率及成本觀點，而使得生產力、利潤倍增，於是想到將這些觀念 與方法引進到政府，以使政府效率提高，達成組織的目標。 古立克（L. Gulick）：「POSDCORB」。（傳統行政七字箴言） 「P」即 Planning，為計畫或方案之制定。（計畫） 「O」即 Organizing，為執行計畫之機關組織及結構。（組織） 「S」即 Staffing，即全部的人力資源管理，包含：甄選、任用、訓練 及待遇福利等。（用人或人事管理） 「D」即 Directing，指機關上級人員對部屬之指揮監督。（領導） 「CO」即 Coordinating，指機關各單位、人員之間的協調聯繫。（協 調） 「R」即 Reporting，指下對上之工作報告，讓組織成員知曉組織之運 作及進展情況。（與行政五大功能中之「控制」功能接近） 「B」即 Budgeting，從事預算籌編、經費運用、會計作業、審計、
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1－7
查核等財務資源方面的管理活動。（即預算與經費） 整個字的意思是：管理或行政即在制訂切實可行的計畫（P），建立合 理的組織架構（O），運用有效的人力資源（S），經由適切的指揮（D ）及協調（CO），定期或適時向有關單位、人員及公眾作報告（R）， 妥善的運用經費（B）以執行業務，並進行必要的管制與考核，該行政 意涵為「管理」觀點的代表。 尤偉克（Urwick）：行政是一種藝術，同時也是一種技術。 懷特（L. D. White）：行政乃是為完成某種目的，對許多人所作指揮、 監督、協調與控制。 費堯（H. Fayol）：行政就是計畫（To Plan）、組織（To Organize）、 指揮（To Command）、協調（To Coordinate）、控制（To Control，又 稱監督考核）五大項目所構成之功能表現。（此即行政五大功能與管理 的五大程序） 「我國行政學之父」張金鑑教授曾以「15M」來說明行政的意義： 張金鑑教授於民國 24 年所著《行政學之理論與實際》，為我國第一 本行政學教科書，因此被尊為「我國行政學鼻祖」、「我國行政學的 建基人（Founder）」。 15M 計 有 ： Aim （ 目 標 ） ； Command （ 領 導 ） ； Communication（溝通）； Harmony（協調）； Improvement（ 改善）； Materials（物材）； Motivation（激勵）； Money（ 金錢）； Men（人員）； Machinery（組織）； Method（方法 ）； Morale（士氣）； Program（計畫）； Room（空間）； Time（時間）。 公共政策觀點―行政即是政策之規劃與執行的過程： 因為戴伊（Dye）認為公共政策就是「政府選擇作為或不作為之行為」， 實已包含了所有的政府活動，因此公共政策即行政。 公共性觀點―行政即公共利益的實踐： 與 1968 年美國所發展的「新公共行政運動」（NPA）有著密不可分關 係，此運動亦影響了 80、90 年代以後，公共行政學術的走向與發展。 「公共性」（Publicness）做為公共行政的主要特質，在於公共行政為 公共福祉與公共利益服務，其目的在實現公共目的，也就是對公眾的願 望與需求負起積極的責任。所以「公共性」指的就是公共行政為彰顯公 益，實踐公共目的，並積極負責的一種特性；此項特性不僅使行政學的 發展具備了「正當性」，有其固有的存在價值，更成為評判行政機關是 否有效能的唯一標準。
1－8 簡言之，在施行民主政體的國家中，行政在單純的管理活動之外，不能 片刻忘懷其根本的使命，即維護並創造公共利益、有效實現公共目的。 所以行政人員一方面要考慮管理的效率和效能，另一方面更要關注公眾 的需求與願望，積極發揮「效率」（績效）、「回應」及「前瞻」三種 角色功能。 綜合性的觀點： 張潤書教授將行政的涵義歸納為： 與公眾有關的事務，須由政府或公共團體來處理者。 涉及政府部門的組織與人員。 政策的形成、執行與評估。 運用管理的方法以完成政府機構的任務與使命。 以公法為基礎的管理藝術。 以達成公共福祉，與公共利益為目的。
…公共行政界說（意涵）新觀點（林鍾沂教授版本） 夏福利茲和羅素（J. M. Shafritz & E. W. Russell）在《簡介公共行政》一書 中，認為行政的意涵並非一簡單的公共行政定義就可涵蓋，他們並在 Rosenbloom 主張的管理、政治和法律途徑之外，加上職業的觀點，以使公 共行政的界定和描述更周延。亦即此為行政「研究途徑」觀點下的行政意涵 ，且為較新觀點，分別說明如下： 公共行政的政治界說：公共行政的存在不能跳脫政治的系絡，也因為政治 系絡的考量，使得公共行政有別於企業管理，而深具公共性。 公共行政是指政府的作為：基本上，公共行政涵蓋了政府各部門所從事 的各式活動與功能（行政、司法、立法、監察、考試等）。 公共行政涉及直接和間接的向民眾提供服務： 公共行政不只是由政府機關本身提供各式的財貨與服務給民眾，如公 立學校的設置。（直接服務） 有時亦由委託的機構代為提供和執行服務，如汽機車的違規拖吊，它 們仍要接受政府的監督、考核等。尤其是 1980 年代以後，美國的雷 根政府、英國的柴契爾夫人政府，均厲行民營化政策，政府不再扮演 操槳的角色，而是「領航」的角色。（間接服務） 公共行政為公共政策制訂循環的一個階段：政府部門或人員為處理大眾 關心的問題或事件，所採取之有目的的行動方案。 公共行政是在執行公共利益：
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公共行政被寄予厚望去達成公共利益的目標。也許公共利益的界定相 當的模糊，但它卻是主要的哲學論點。 根據李普曼（W. Lippmann）的論述：「假如一個人能夠看得清楚、 理性思考，以及公正與仁慈的行動，那麼他所做的選擇就被認為符合 公共利益了。」 公共行政係指集體的力量去完成個人無法單獨為之的事情；公共行政旨 在提供公共財，乃是關係全體民眾福祉的基礎建設。 公共行政的管理界說：主張公共行政需要從政治學中獨立出來，發展出獨 特的管理方法。 公共行政係涉及政府中行政部門的作為：行政機關的實際運作乃代表將 全國民眾所託付的法案付諸實施，其工作便是行政部門有效的管理。 公共行政是種管理專業：一般行政運作的推動落在中層管理者的身上， 由他們負責高階官員所制定的政策執行，以及日常事務的管理運作。 公共行政是種官樣文章的米老鼠（Mickey Mouse）： 1930 年代，迪士尼（Walt Disney）著名的卡通人物米老鼠，給人的 印象是費了很大的勁，卻一事無成，事情做一做，卻無下文。 將其用到政策或管制上，便會讓人覺得行政運作沒有需要、空洞、愚 蠢或令人厭煩，例如雷根總統就曾抱怨道：「美國政府達成預算的政 策，就像任何政府機構所經歷的那種最不負責的米老鼠戲碼。」 公共行政是種藝術，而非科學；反之亦然： 即使公共行政是種管理實務，但它卻需要幾分的藝術天份。 此外，唯有擁有更多的科學知識，才越有可能成為好的行政管理人員。 公共行政的法律界說：公共行政是國家主權觀念的作為，其創造和運作無 不涉及到法律的規範，若能從法律觀點來界說公共行政不但合適，而且可 提供另類的思考。 公共行政是指法律的運作：公共行政的主要作用乃在執行公法，沒有法 律的基礎，行政是行不通的。 公共行政是種管制： 政府的職能不但提供服務，而且也實施管制，管制是最古老的政府功 能之一。古代巴比倫帝國《漢摩拉比法典》中即規定：「一位泥水匠 蓋了房子若倒塌壓死了人，即應處以死刑」為代表。 政府管制的功能無所不在，人從出生到死亡無法脫離行政的管制。 公共行政為國王的恩典（The King's Largesse）： 公共行政最早的意義是指國王所恩賜的財貨、服務和榮譽之提供。因 為國王擁有一切，在御令下他所給予貴族和平民的恩賜和犒賞，即為
1－10 行政運作的表現之一。 受到此一理念的影響，我們不難發現在現代的行政運作中，主管階層 會有意無意中對聽話的部屬提供特殊的好處或額外的利益。 再者，根據 Shafritz & Russell 的分析，現代國家的福利制度亦源於此 種道理。 公共行政是盜竊行為（Theft）： 長久以來，西方國家認為政府僅應止於警察和軍隊的保衛，不應介入 民眾的日常生活。所謂「政府管理越少，便是越好」的自由放任主義 的理想。 其實，公共政策的倡導，代表著社會資源的重分配，其目標乃將一個 人的福利與利益加以重新分配而轉移給另一個人。這在自由派人士看 來，政府政策無異是種盜竊。 公共行政的職業界說： 公共行政是種職業類別：一般而言，在政府機關中工作的人，都被統稱 為行政人員。 公共行政是文稿競賽（An Essay Contest）：在科層生涯中一個人的成 敗興衰和其寫作能力實有密切的相關以及升遷的良好保障。（文稿競賽 可譯為「作文比賽」） 公共行政是行動中的理想主義（Idealism in Action）：希望藉著組織的 力量，能夠完成個人的志業和服務社會的「偉大理想」。 公共行政是種學術領域：公共行政應維持一學術的正統領域，只有獨立 的地位，才能顯示本身的學術健全與活力。 公共行政是種專業活動： 何謂專業？根據傳統的定義，認為嚴格的專業應具備六項特質：涵 括一種全職的職業；具備一種規範、行為期望和倫理典則（A Code of Ethics）；為提昇並維護該種水準而設立的專業組織；專業化 知識是以教育、訓練為基礎；惟此種知識須經正式鑑定過程始可證明 ；以服務為導向；由於具備專業知識，專業人才於決策時，享有 一定的自主權，惟此種自主權須以落實責任為限。 以此標準來檢視公共行政，使得行政知識越趨專業主義的水準。 四、行政學理論的發展 自 1887 年至今，行政學的理論發展約可區分為四大階段，說明如下： 階段一―效率觀念與傳統的行政理論（1887～1930 年）： 自從 18 世紀後半葉發生「產業（工業）革命」後，以「效率」為指標
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的工業化浪潮逐漸襲捲全世界企業界與行政界的努力重點，於是產生了 傳統的組織與管理理論。 一般而言，傳統理論將機關組織視為一個靜態的機器，然後尋找各種最 佳原則，以使組織有效的運作，達到高度效率的要求，並不重視人性的 因素。為一種嚴密監督、集權、控制的管理哲學。 階段二―人性觀念與修正的行政理論（1930～1960 年）： 此一時期主要是以人類行為及工作動機做為研究的重點―由「人群關係學 派」學者所主導。他們運用心理學、社會學、統計學、人類學及政治學等 學科的方法，研究機關組織人員的問題，並透過實驗的印證，確認人乃是 管理的中心，認為組織中的社會、心理等與「人」有關的因素，才是管理 者應該重視的問題。 階段三―動態觀念與整合的行政理論（1960 年代以後）： 1960 年代以後，各種環境因素均產生鉅大變化。強調組織結構及工作程 序的傳統理論，與強調人性因素的修正理論，已無法再各自堅持是放諸四 海皆準的唯一最佳理論，於是系統理論以整合者的姿態應運而生，而由系 統理論所衍生的權變理論，也就從 1960 年代迄今成為行政理論的主流。 階段四―追求專業的當代近期理論（1970 年代迄今）： 回顧四十多年來的發展，就主流學說觀點而言，匯集成為三大學說：新 公共行政（NPA）；黑堡宣言；新公共管理（NPM）。前兩者立場 相近，肯定行政機關人員角色，應為政府治理過程的正當合憲參與者；後 者強調向企業取經、引進市場、講究成果（績效）。兩者迥然不同，有如 公共行政思想界的左派與右派。 五、行政學典範之演變 典範（Paradigm）理念的意義，首先是從孔恩（Thomas Kuhn）在 1962 年出 版的《科學革命的結構》（The Structure of Scientific Revolution）一書中提 出的。典範係指在一個正規的學科中，用以規範其問題概念、假設、研究方 法、假定、理論和語言等的基本共識，並且獲取正當的地位。此外，所謂理 論（Theory）係指「一套相互關聯的觀念、定義及命題」，以界定各項變數 間關係，將現象有系統展現，其目的在解釋與預測現象。 典範之概念分述如下： 典範是一種信念或信念系統：所謂信念即在社會化的過程中所接受信以 為真，而不必再去證明的看法。 典範是世界觀（A Way of Thinking）：典範乃是世界觀，一般性的觀點 及分析複雜的真實世界的一種方式。 典範是一種觀察的方式（A Way of Seeing）：典範也是一種觀察的方式
1－12 ，這種出發點往往是自明的或隱示的，不經意的流露出來。 典範是一種普遍性的觀點：典範是學術社群所共同持有的信念系統，為 一種普遍性的觀點。 典範是最高的「共識單位」：典範不僅具有信念的普遍性，為一群人所 共同持有，更具有共識單位，亦即為各社群所共享的信念系統。
…典範形成過程（林鍾沂教授版本） 〈版本一〉根據孔恩（T. Kuhn）的描述，典範的形成係依循下列過程而發展 前典範階段→典範階段→危機階段→科學革命→新典範階段…… 前典範階段：在這個階段中，存有許多不同的理論派別，彼此競爭，沒有 單一的理論能凝聚論者的共識。 典範階段：一旦科學的學問累積相當的知識和理論，主導性典範即得以建 立。在主導性典範之下，相關的科學社群不容許社群成員挑戰主導典範中 的理論概念。這種特質稱為「正規科學活動（常態科學）」。（如三大時 期的行政學） 危機階段：一旦主導典範面臨許多異例（Anomalies），無法有效解決科 學難題（解謎）（Puzzle Solutions），典範危機就會形成。（如新公共行 政的出現與倡導） 科學革命：科學革命必然跟隨典範危機而至；在科學革命中，多數論者對 主導典範提出質疑，並構思其他可能的代替典範。一旦替代典範較既存的 典範更能有效解決問題，新的典範從而產生。（當代行政） 〈版本二〉典範變遷過程 依據上述典範變遷過程之順序，可另以下列方式表示： 典範Ⅰ→常態科學→異例→危機→革命→典範Ⅱ （主導性典範） （替代典範） 行政學五大典範： 學者亨利（Nicolas Henry）在其 1989 年所著的《公共行政與公共事務》 一書中，將行政學典範分為五個典範時期： 典範一―政治與行政分立時期： 強調政治是國家意志的展現，行政是國家意志的執行。 時間：1900～1926 年。 代表人物著作：