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CONTENTS－ 1

目 錄 第壹篇 基礎篇 第一章 導 論

1-1 1－3

第二章 新公共管理

1－41

第三章 民營化、BOT 與公私協力

1－73

第四章 政府再造運動與企業型政府

1－115

第五章 新公共服務

1－177

第六章 治 理

1－197

第貳篇 方案管理

2-1

第一章 目標管理

2－3

第二章 策略管理

2－25

第三章 市場導向管理

2－47

第四章 全面品質管理與顧客導向

2－67

第五章 流程再造

2－111

第六章 知識管理

2－121

第七章 參與管理

2－141

第八章 績效管理

2－151

第九章 多元評估模式

2－183

第十章 標竿學習

2－193

第參篇 資源管理

3-1

CONTENTS－ 2 第一章 財務管理

3－3

第二章 資訊管理與電子化政府

3－41

第三章 人力資源管理

3－77

第四章 組織發展與變革

3－97

第五章 組織學習與學習型組織

3－115

第六章 組織精簡

3－141

第七章 團隊建立

3－155

第八章 行政法人

3－173

第九章 多元化管理

3－183

第十章 公部門志工管理

3－193

第肆篇 政治管理

4-1

第一章 政府公關與行銷

4－3

第二章 非營利組織管理

4－29

第三章 府際關係與管理

4－61

第四章 跨域治理與網絡管理

4－77

第五章 民意與公共管理

4－107

第六章 危機管理

4－121

第七章 民意機構與政務領導

4－151

第八章 課 責

4－161

1－4

公共管理精論

源起。  公共管理的源起與意涵 公共管理之概念與要素。   意涵。  公共管理   公共管理的特質。  基本概念    方案管理。     公共管理範圍 資源管理。    政治管理。   企業的研究途徑。（B 途徑） 研究途徑   政策的研究途徑。（P 途徑）  公共管理與公共行政 公共管理與公共行政。    、公共政策的比較 公共管理與政策分析。   公共管理未來發展趨勢。   公管未來趨勢與限制  微觀管理。     公共管理的三 M 問題 動機管理。    測量管理。   公共管理者應具備的能力。    人際角色。      公共管理者應扮演的角色 資訊角色。     公共管  決策角色。    理者  導師。      輔助者。      監督者。 公共管理者的    協調者。  角色與配合能   指導者。   力  生產者。    掮客。  導 革新者。 論

《第壹篇》第一章 導 論

1－5

公共性意涵。    涉及對象為何（公共性的第二種意涵）。    公共利益的重要性。    公共性之功能。 公共管理的本質─公共性    公共性特質。    公共性之分析架構。    公共性價值要素與實踐之指標架構（評   估指標）。   公共行政的活動深受法律規章和     規則程序的限制。    權威的割裂。    公共行政受到高度的公共監督。     公共行政受到政治因素的影響很  公共行政的獨特性質    深。      公共行政組織的目標太多，模糊       不清，而且不容易測量。      公共行政不受市場競爭的影響。        公共行政具有強迫性。    行政與企管的比較。  公私部  法律與法律的權威。   門差異  理性與效率。  公私組織的比較  心理的與社會的關係。    政治與權力關係。    底線（Bottom Line）。    時間水平。   人事任免。  公私管理的差異  分權與負責。  決策過程。  公開性與封閉性。

1－6

公共管理精論

、公共管理基本概念 一、公共管理的源起與意涵 源起： 淵源：公共管理（Public Management）的興起，可追溯至 1887 年 威爾遜（Wilson）發表〈行政的研究〉一文中倡議建立「師法企業 」（Business Like）的公共行政始，主張唯有效率的管理技術與管 理主義理論（Managerialism）方為行政的追求目標。認為公共行政 的理解僅需採取「管理途徑」為之，公共行政的改革唯賴管理技術 的精進，並將公共行政的內涵等同於企業管理。質言之，公共行政 之管理主義意味著將公共行政所面臨的困境，一律歸咎於公共組織 與政策之管理不善所致，因此解決之道在於管理思維的轉換和技術 的精進之上，此乃公共管理興起的原因之一。  1970 到 1980 年代之間，許多學者強調「管理」的重要性，他們對 於當時流行的兩大學科「公共行政學」與「公共政策」有嚴厲批評 。其中前者雖文獻豐富但缺乏實用的技能，且充滿空泛的哲學理念 （如 NPA），不足以指引公共管理者處理實際的問題。至於後者 ，則僅重視政策的制定與執行，卻不重視政策過程中的管理實務， 此乃造成公共管理興起的另一原因。 自 1980 年代以來，由於資訊技術的發達，全球化與顧客至上等觀 念，使得傳統公共管理（如 POSDCORB）已不敷政府機關的使用 ，因此為了使政府能因應急遽變化的環境，同時又能促進政府的改 革並藉以突破管理上的困境，亟需開發一個新領域，也就是所謂的 「公共管理」領域。 公共管理的發展：一般學者認為公共管理雖源於公共行政，但它卻 是結合企業管理與公共政策所形成公共行政一般性科際整合的學科 ，興起於 1980 年代。故 Bozeman 認為公共管理係由企業管理與公 共政策兩門學科領域綜合而成的一門新興學科，公共管理學者 Gunn 認為公共管理乃是一種介於企業管理與公共行政之間的「第 三條路」（Third Way）。 公共管理之概念與要素：

《第壹篇》第一章 導 論

1－7

蓋爾森與歐波曼（Garson and Overman）在 1983 年《美國公共管 理研究》一書中，提出公共管理的發展已從古立克（Gulick）與尤 偉克（Urwick）的「POSDCORB」（行政管理七項功能）轉化到 「PAFHRIER」（公共管理五項功能）：  PA（Policy Analysis）：政策分析。  F（Financial Management）：財務管理。  HR（Human Resource Management）：人力資源管理。  I（Information Management）：資訊管理。  ER（External Relation）：對外關係。 葛拉漢與海斯（Jr. C. B. Graham and S. W. Hays）的「PAMPECO」： 1993 年 葛 拉 漢 與 海 斯 於 《 管 理 公 共 組 織 》 （ Managing Public Organization）一書中，將「PAFHRIER」結合行政運作過程之需 求，進一步整合為「PAMPECO」：  P（Planning）：規劃。  A（Allocation）：分配。  M（Market）：市場。  P（Productivity）：生產力。  E（Enthusiasm）：熱忱。  CO（Coordination）：協調。 意涵： 從公共管理研究的相關文獻中，可知學者們對公共管理的意涵見解紛 紜，研究重點與範圍迄今尚無共識，仍不斷變化，故魏帖克（G. Whitaker）將現階段公共管理研究領域比喻為變形蟲（Amoeba）主 要係因所強調的研究重點與範圍不同之故。此外，Catheryn SeckierHudson 於 1955 年所撰〈公共管理研究的基本概念〉一文中，最早提 出公共管理的名詞，她認為管理是有效利用人力資源與物質，以達成 既定目標。以下茲以代表學者說明如下：（孫本初教授版本）  J. L. Perry & K. L. Kramer：公共管理為新的途徑，結合了傳統公 共行政規範取向及一般管理的工具取向。研究的主要核心係將公共 行政視為一種專業，並將公共管理者視為此專業的執行者，而非政 治家及政客。  Garson & Overman：公共管理包含行政學研究的科學管理傳統， 兼重理性與技術；也兼顧政治系絡及公共政策分析等社會科學，成 為科際整合的重要學科。

1－8

公共管理精論

 Jay M. Shafritz：認為公共行政的意涵比公共管理更為寬廣，因為 公共行政並未將其自限於「管理」之上；而公共管理則強調組織如 何去執行公共政策，公經理人的首要之務即在運用規劃、組織、控 制等方法來提高政府的服務品質。  B. Bozeman & D. J. Straussman：在《公共管理策略》一書中指出 ：「公共管理即是政治權威的管理」，它與公共行政最大的差別即 在於對策略及領導藝術的強調。  Jr. Lynn：在《管理公共政策》一書中指出：「公共管理即為政策 管理（Policy Management）」，政策管理係指針對具有行政責任的 公經理人（Public Manager），在特定環境限制下，對於政府政策 採取有利的詮釋與行動。  L. A. Gunn：認為公共管理是一種介於企業管理與公共行政之間的 「第三條路」，其乃是結合此兩者而成。 綜合意涵： 公管繼承科學管理傳統，為一應用的社會科學，反映出科際整合 取向。 其雖自公共政策與企業管理中吸取養分，但並未自限於政策執行 的技術性質，以及企管追求營利的狹隘目標。 公管雖是公共行政廣大領域的一部份，但確有獨立成為新興研究 領域的企圖。 公管的重點是將行政視為一種專業，將公經理人視為專業的執行 者。 公管不僅重視組織內部運作的精進，同時也注重組織與外部環境 的關係。 公管是在民主公共責任與政治系絡下運作，因此其強調策略與領 導的藝術，並將非營利組織納入，以強化政府治理能力，提昇績 效與服務品質的目標。

…四個面向界定公共管理的概念 由於公共管理這一門學科的多元性與複雜性，學者以不同名詞界定公共 管理的概念，吾人可從四個角度界定公共管理的概念：（丘昌泰教授版 本）

《第壹篇》第一章 導 論

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從「管理主義」角度：從這種角度界定，管理主義已經成為一個國家 的意識型態與實務的信仰。其基本假定為：好的管理必然足以醫治社 會與經濟的毛病。管理主義的五項主張是： 社會的進步有賴於經濟生產力的提高。 必須運用先進的科技以提高生產力。 唯有透過紀律性的公務人力，才能以科技實踐目標。 政府經營的成功有賴於技巧性的管理者所展現出的專業主義。 管理者必須擁有管理的權力才能執行其重要角色。 從「公共行政」角度： 主張公共行政的運作必須依據特定的次序與原則，公共行政的產出 必須根據政治行政系統所排定的優先順序或政府與公民社會的密切 關係與義務，同時國家機關擁有合法強制執行的合法使用權，它不 能依據市場的運作規則。 基此，這個定義非常強調公共行政的「公共」特質，公民社會與市 場無法取代公共行政的運作。 從「政策管理」角度： 政策管理是指在廣泛的裁判基礎上，進行需求的認定、備選方案的 分析、計畫的選擇與資源的分配。依此，政策管理的概念為： 公共管理與政策分析緊密結合，兩者是不可分離的科學活動。 政策管理者所進行的活動非常廣泛，包括需求認定、備選方案分 析、計畫選定與資源配置，依此而論，其工作內容與政策分析重 疊，無法分離。 政策管理者所從事的活動必須受到某種限制，包括：行政責任、 組織能量、個人技巧與能力。 政策管理者之目的在於為政府的政策行動進行政治上有利的解釋。 基此，政策管理者之地位雖非政務官，但其地位甚高，絕非一般事 務官所可比擬，應屬於機關中的資深重要管理人員。 從「新公共管理」角度：有許多學者從新公共管理的角度界定公共管 理的八大信條（即 Farnham 與 Horton 所歸納出的新公共管理八大特 徵）： 採取理性途徑的方式處理問題，特別強調策略管理所扮演的角色及 其作用。 重新設計組織結構，改變成政策（領航）與行政（操槳）分離的組 織結構，且對於服務的提供，必須建立起一個賦予責任的行政單位。

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公共管理精論

改變組織結構，使組織更為扁平化，充分授能管理人員，以利績效 目標之達成。 依據經濟、效率及效能等標準來衡量組織的成就。 改善現行的政策，轉換成能與「新公共服務模式」強調市場及企業 價值調和的文化。 運用人力資源管理的技術，來持續進行結構與組織的變革。 試圖建立一種具彈性、回應力及學習的公共組織，並發展一種將大 眾視為顧客、消費者及市民的「公共服務導向」，以回應人民真正 的需求。 以契約關係來取代傳統的信託關係。 結語： 公共管理不是一種意識型態或文化形式，而是一種新興專業或管理 實務。 公共管理不是公共行政，而是一種新修正的公共行政：英、美等國 家雖然出現以公共管理取代公共行政的趨勢，但並未完全推翻其價 值。 公共管理與新公共管理為同義名詞：英、紐、澳等國學者偏好使用 新公共管理一詞，對其而言，新公共管理似乎更能表示出當前政府 再造的趨勢，但美國學者則交互使用公共管理與新公共管理。無論 是公共管理或新公共管理，其研究範疇與內容都已超越傳統公共行 政理論。 二、公共管理的特質（版本一，丘昌泰教授版本） 公管是將企業管理手段運用於公部門上，並未改變公部門的主體性： 公共管理者並不否認公部門的公共利益、公共意見、公共價值、公共 服務等基本價值的重要性。公共管理在維持公共性格的「實質」基礎 下，主張應該謙虛的學習與吸收私部門的管理策略與方法等「手段」 ，以實踐公部門所揭示的效率、效果、公平與卓越的「四 E」目標。 公管選擇性地運用市場機制手段，並非將公共服務完全的市場化： 公共管理由於受到公共選擇學派的影響，主張引進市場機制，將公共 服務民營化，以加強競爭降低預算與權力的極大化，故稱之為「市場 取向的公共行政」。不過市場取向的公共管理是指選擇性地運用市場 機制的手段與方法，並非實質上將政府予以「市場化」，在將公共服 務交給市場之前，通常都會經過審慎的可行性研究。

《第壹篇》第一章 導 論

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公管既非公共行政，亦非政策執行，並未排斥兩者的內涵，而是主張 予以吸收與修正。 公管與公共行政、政策執行是不相同的；公共行政的分析單元為「 官僚結構及其行為」，其目的在建立某些規範性原則，以作為行政 行為的指南。政策執行的分析單元為「公共計畫本身」，其目的在 使公共計畫的執行能夠達到當初所設定的政策目標。 公共管理基本上是吸收公共行政、政策執行而發展出來的新興領域。 公共管理重視外部環境，強調最高管理者的策略設計： 公共管理兼顧內部與外部環境的關係，特別是重視外部環境，故主 張採取策略性的觀點進行資源的管理，包括：如何認定顧客的需求 、如何研擬因應的計畫與如何進行資源的配置。但傳統的公共行政 僅重視組織內部的環境因素，強調以標準作業程序與官僚控制完成 組織目標。 傳統的公共行政將官僚體系視為分析單元，但是公共管理者的分析 單元為官僚部門中最高管理者的策略；他們面對的問題是如何為他 們的計畫或官僚結構設計適宜的管理策略。 公共管理不完全等於「政府管理」，而是與私部門、非營利部門、公 民社會或個人進行「公私合夥」的合作模式： 公共管理中所謂的管理者不一定是政府部門，私部門、非營利部門等 都是公共管理者的一環，且都扮演積極角色，故公共管理非常強調「 公私合夥」的合作關係。 公共管理與政策分析具有密切關係： 政策分析主要是關切政府做什麼（What）的課題，公共管理則關切 如何做（How）的問題，兩者密切相關。

…公共管理的特質版本二（余致力教授版本） 以公共管理者為教學研究對象：廣義而言，只要是負責督導人員從事 公務之主管官員，都是公共管理者。依此廣義的定義，再參酌其身分 之取得方式，公共管理者可分為民選的與任命的兩大類。 既重視公共系絡或政治環境，亦重視管理知能與策略： 公共管理學興起緣由之一，乃是為彌補過去一些學科「有公共而無 管理」或「有管理而無公共」的缺憾，冀望成為既重視公共系絡或

1－12

公共管理精論

政治環境，亦重視管理知能與策略的一門學科，提供公共管理者最 大的助益。 公共管理學所關切的核心問題是如何在公共系絡或政治環境下，有 效配置資源，發揮管理功能，以遂行任務，達成目標，成為一門「 有公共又有管理」的學科。 以政府方案為關注焦點，重視績效，強調部際關係與府際關係：不同 於公共行政學傾向於以政府組織為分析單位而重視結構與過程的研究 ，公共管理學係以政府方案為關注焦點，由此衍生出兩個重要特徵： 重視績效：公共管理者較重視政府方案績效的衡量。 強調部際關係與府際關係：政府的施政方案，通常需要許多相關部 會乃至各級政府的通力配合，才能圓滿執行。 採科際整合與個案研究的途徑，強調理論與實務並重：公共管理是一 個科際整合的學科，從政治、經濟、社會、心理等社會科學及一般管 理學與傳播學中，借用了許多理論與方法。此外，個案研究為教學研 究的工具，重視實務經驗的一門學科。 三、公共管理範圍 史達林（G. Starling）在 1998 年新版的教科書《公部門的管理》（ Managing Functions）中，將公共管理的範圍區分為政治管理、資源管 理與方案管理。茲就其範圍內容說明如下： 方案管理（Program Management）： 即公共管理者必須發揮的管理功能（Management Functions），包括 規劃、決策、執行、評估、組織、領導與溝通。 資源管理（Resource Management）： 即有關個人、團體和組織行為之研究，大體涵蓋人力資源管理、財務 管理及資訊管理等。 政治管理（Political Management）： 在民主政治下，公共管理者必須面對許多頭家，如一般民眾、朝野政 黨、利益團體、大眾媒介、民意機關及行政首長等，此外，與各級政 府及相關部會之互動亦是一大學問。 史達林並且認為公共管理者耗費在「政治管理」上的時間將是最多的。 學者馬許金（Mushkin）與史達林觀點相似，將公共管理的範圍區分為「 政策管理」、資源管理與方案管理。

《第壹篇》第一章 導 論

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、研究途徑 學者 Bozeman 於所著《公共管理：迄今最佳文輯》一書，認為公共 管理主要受到兩種不同的學派的影響：「企業管理學派」與「公共政策學 派」，在這兩種不同的學派的影響下，亦發展出不同的公共管理研究途徑 。第一是企業管理取向，即所謂「B 研究途徑」，第二則是公共政策取向 ，即所謂「P 研究途徑」。分述如下：（孫本初教授版本） 一、企業（Business）的研究途徑 源起與意涵： 源於企業管理途徑重視應用方面的知識，亦即在研究「如何」（How ）層面上，其技術與評量方面取自企業管理的管理技術。在 B 途徑 的傳承影響下，公共管理的研究較傾向於以私部門的經營管理策略來 作為公部門提昇服務品質的指標及方法。晚近所崛起的「新公共管理 主義」（New Public Managerialism）即是透過企業管理的經驗來改進 或提昇政府服務品質。 特徵： 偏好運用企業管理的原則。 對公私部門間的差異不作嚴格的區分。 除了對策略與組織管理重視外，並強調組織設計、人力資源、預算 等過程取向的研究。 以量化的實驗設計作為主要研究方法，個案研究只是教學上的一項 補充教材而已。 二、政策（Policy）的研究途徑 源起與意涵： 源自於 1970 年代的「政策執行運動」，主張公共管理就是「政策 管理」。亦即對政策規劃、執行及評估的動態管理過程。 重視規範層面，在「什麼」（What）與「為何」（Why）的層面 上，採行政策分析透過個案研究來發展所需知識，並進而提高政府 管理績效。 特徵： 對傳統的公共行政與政策執行研究予以拒絕。因此學派中的學者多 為政治學或行政學領域外的學術背景。 頗具前瞻性的、規範性的研究領域，執行研究的研究焦點主要在克 服執行所遭遇的問題。