第一章 總論 .................................................... 1-1 第一節 考銓制度與科舉制度／1-1 第二節 人事行政的意義與相關名詞／1-1 第三節 人事行政的要旨與目的／1-4 第四節 考銓制度的系統架構／1-5 第五節 西方文官制度的演變／1-6 第六節 美國聯邦文官制度的改革對我國的影響／1-7 第七節 功績制與分贓制對考銓制度的影響／1-10 第八節 公務人事管理領域的研究範疇／1-12 第九節 人事行政發展的新趨勢／1-15 第十節 公共人事制度核心價值／1-17 第十一節 人事行政的研究途徑／1-19
第二章 人事分類制度 ...................................... 2-1 第一節 人事分類制度之意義／2-1 第二節 品位分類與職位分類制度／2-1 第三節 我國文官人事分類制度的發展／2-8 第四節 其他人事分類制度簡介／2-10
第三章 人事機構與政風機構 ................................ 3-1 第一單元 人事機構....................................................... 3-1 第一節 人事機構設置的理由與地位／3-1 第二節 人事機構的類型／3-3 第三節 考試院組織與職掌／3-6 第四節 考選部組織與職掌／3-8 第五節 銓敘部組織與職掌／3-9 第六節 公務人員保障暨培訓委員會組織與職掌／3-10 第七節 國家文官學院組織與職掌／3-12 第八節 行政院人事行政總處組織與職掌／3-13 第九節 人事管理機構／3-17
第十節 行政院各級人事機構人員設置／3-19
第二單元 政風機構..................................................... 3-20
第四章 公務人員 ............................................. 4-1 第一節 公務人員的定義／4-1 第二節 公務人員與國家法律關係／4-6 第三節 政務官與事務官／4-13 第四節 公務人員基準法草案 ─公務人員定義與分類部分／4-18
第五章 政府改造與考銓制度 ............................ 5-1 第一節 新公共管理的政府改造運動／5-1 第二節 組織精簡／5-5 第三節 公共僱用關係的機動彈性─非典型人力／5-12 第四節 運用替代性組織公私協力關係 ─政府業務委託民間辦理／5-16 第五節 中央行政機關組織基準法／5-23 第六節 行政院組織法簡介／5-27 第七節 中央政府機關總員額法／5-32 第八節 行政法人法／5-35
第六章 考試制度 ............................................. 6-1 第一單元 考選的學說................................................... 6-1 第二單元 公務人員考試法修正重點........................... 6-3 第三單元 公務人員考試制度....................................... 6-5 第一節 適用範圍／6-5 第二節 公開競爭方式／6-6 第三節 正額與增額人員／6-7 第四節 考試種類與比較／6-12 第五節 限制轉調制度的探討／6-16 第六節 應考資格／6-19 第七節 考試類科應考資格之訂定／6-20 第八節 分試、分階段、分考區舉行及繳交報名費規定／6-21 第九節 考試之方式／6-22 第十節 成績計算與補行錄取／6-25
第十一節 考訓用合一／6-26 第十二節 分發任用資格之撤銷／6-27
第四單元 高科技或稀少性工作類科之技術人員 考試............................................................. 6-28 第五單元 公務人員升官等考試制度......................... 6-29 第六單元 專門職業及技術人員考試制度................. 6-33 第七單元 典試制度..................................................... 6-37 第八單元 文官制度興革規劃方案─第三案「精 進考選功能積極為國舉才」..................... 6-39
第七章 公務人員任用制度 ............................... 7-1 第一單元 任用的學理／7-1 第一節 任用原則／7-1 第二節 任用的方式／7-2
第二單元 公務人員任用法重點內容／7-4 第一節 適用範圍／7-4 第二節 任用之基本原則（立法目的）／7-5 第三節 相關名詞意義／7-7 第四節 任用時應行注意事項／7-13 第五節 涉及國家安全或重大利益公務人員及忠誠特殊查核 ／7-15 第六節 公務人員任用資格／7-17 第七節 機要人員之進用／7-26 第八節 考試及格人員之分發任用／7-29 第九節 公務人員任用限制／7-30 第十節 指名商調之分析／7-33 第十一節 任用迴避規定／7-35 第十二節 首長離職前不得任用或遷調人員之分析／7-39 第十三節 任用程序／7-42 第十四節 試用制度分析／7-43 第十五節 任命權貴分析／7-44 第十六節 調任制度分析／7-45 第十七節 轉任制度分析／7-50 第十八節 權理制度分析／7-52
第十九節 留職停薪制度／7-54 第二十節 另以法律定之人員／7-57 第二十一節 聘用人員與派用人員比較／7-60
第三單元 醫事人員任用制度..................................... 7-62 第四單元 公務人員基準法草案立法目的及內容..... 7-65
第八章 公務人員陞遷制度 ............................... 8-1 第一單元 陞遷制度的學理........................................... 8-1 第二單元 公務人員陞遷法重點內容........................... 8-1 第一節 公務人員陞遷原則／8-1 第二節 適用、準用範圍與陞遷的情形／8-2 第三節 甄審與甄選／8-4 第四節 逐級陞遷規定／8-6 第五節 評定項目及標準／8-7 第六節 甄審委員會／8-8 第七節 免經甄審情形／8-9 第八節 優先陞任情形／8-10 第九節 不得辦理陞任情形／8-11 第十節 職務遷調情形／8-13 第十一節 陞遷之救濟及迴避規定／8-13
第三單元 調任與陞遷之比較..................................... 8-14
第九章 公務人員俸給制度 ............................... 9-1 第一單元 俸給的學理................................................... 9-1 第一節 俸給的性質與決定因素／9-1 第二節 俸給之原則／9-2 第三節 俸給或待遇之構成項目／9-3 第四節 俸給及待遇之公平性與衡平性／9-4
第二單元 公務人員俸給法重點內容........................... 9-5 第一節 公務人員俸給法相關名詞與俸給種類／9-5 第二節 俸給結構區分／9-6 第三節 俸級起敘／9-7 第四節 重新銓敘審定俸級／9-9 第五節 調任之敘俸／9-9
第六節 機要人員調任或改任之敘俸／9-12 第七節 俸點制的設計／9-13 第八節 銓審互核／9-14 第九節 降級、停職、曠職薪俸之發給及保障／9-15 第十節 公務人員加給辦法／9-17
第三單元 文官制度興革規劃方案─第六案「俸給暨 現行階梯式俸表的改革方向」................. 9-19 第四單元 全國軍公教員工待遇支給要點................. 9-22
第十章 公務人員考績制度 .............................. 10-1 第一單元 考績的學理................................................. 10-1 第一節 考績的意義、功能與原則／10-1 第二節 考績與績效管理／10-3 第三節 績效考核工具／10-4
第二單元 公務人員考績法重點內容......................... 10-5 第一節 公務人員考績原則／10-5 第二節 考績的區分及考績年資計算／10-7 第三節 考績的等級與限制條件／10-8 第四節 平時考核與年終考績關係／10-11 第五節 考績之獎懲／10-15 第六節 考績升官等與職等／10-17 第七節 公務人員考績的比較範圍與辦理程序／10-19 第八節 考績委員會的設置、職掌及議決事項／10-21 第九節 年終考績與專案考績之執行／10-24 第十節 考績免職之救濟／10-25 第十一節 辦理考績之課責／10-27
第三單元 文官制度興革規劃方案─第五案「落 實績效管理，提昇文官效能」............... 10-29 第四單元 公務人員考績法修正方向及內容........... 10-30
第十一章 公務員服務制度 .............................. 11-1 第一單元 公務員之權利............................................. 11-1 第二單元 公務員服務法重點內容............................. 11-6 第一節 公務員服務法適用範圍／11-6
第二節 對公務員行為之規範及期許／11-7 第三節 忠實義務／11-9 第四節 服從命令義務／11-10 第五節 嚴守秘密義務／11-12 第六節 保持品位義務／11-13 第七節 執行職務義務／11-14 第八節 不為一定行為義務／11-15 第九節 迴避義務之比較／11-17 第十節 禁止經商及投機事業義務／11-18 第十一節 禁止非法令許可之兼職義務的探討／11-30 第十二節 禁止旋轉門義務的探討／11-38
第三單元 公務人員借調與兼職............................... 11-43 第四單元 公務人員交代條例................................... 11-45 第五單元 公務人員宣誓條例................................... 11-48 第六單元 公務人員請假規則................................... 11-50 第七單元 公務人員服務守則................................... 11-53 第八單元 公務人員法律責任................................... 11-54
第十二章 利益迴避與財產申報制度 ................ 12-1 第一單元 公職人員利益衝突迴避法......................... 12-1 第一節 相關學理與法源依據／12-1 第二節 立法目的與性質／12-2 第三節 適用對象／12-3 第四節 利益與利益衝突的定義／12-5 第五節 不當利益之禁止事項／12-6 第六節 迴避的規定／12-7 第七節 處罰鍰規定／12-9 第八節 相關釋例／12-11
第二單元 公職人員財產申報法............................... 12-16 第一節 相關學理／12-16 第二節 公職人員適用範圍／12-18 第三節 申報時間／12-19 第四節 受理申報機關／12-20 第五節 財產申報之內容／12-21
第六節 財產信託義務／12-22 第七節 申報者之罰則／12-23 第八節 相關函釋／12-24
第十三章 懲戒與獎懲制度 .............................. 13-1 第一單元 公務員懲戒制度......................................... 13-1 第一節 公務員懲戒法立法理由與特性／13-1 第二節 公務員懲戒適用對象／13-2 第三節 應受懲戒原因／13-3 第四節 懲戒機關／13-5 第五節 職務停止／13-6 第六節 懲戒處分的種類／13-9 第七節 審議程序／13-13 第八節 懲戒處分與刑事裁判之關係／13-19 第九節 再審議制度／13-21 第十節 公務員懲戒法之停職與休職之比較／13-24 第十一節 公務員懲戒法復職規定／13-26
第二單元 公務員懲戒法修正草案總說明 （99.02.09 送立法院版） ....................... 13-28 第三單元 懲戒與懲處區別與競合........................... 13-31 第一節 懲戒處分與懲處處分的比較／13-31 第二節 懲戒法之記過與考績法之記過之比較／13-35
第四單元 公務人員品德修養及工作績效激勵 辦法........................................................... 13-36
第十四章 公務人員保障制度與協會制度 ......... 14-1 第一單元 公務人員保障制度..................................... 14-1 第一節 公務人員保障制度的意義與功能／14-1 第二節 公務人員保障法之目的、項目與對象／14-2 第三節 禁制事項／14-3 第四節 迴避規定／14-3 第五節 實體保障／14-4 第六節 復審的意義與程序／14-10 第七節 不服復審決定之救濟／14-12
第八節 保障法再審議規定與懲戒法之比較／14-14 第九節 申訴的意義與程序／14-15 第十節 復審和申訴的比較／14-16 第十一節 調處程序／14-17 第十二節 執行與課責／14-18 第十三節 民國 92 年新修正的公務人員保障法之修正重點 ／14-19 第十四節 相關釋例／14-21
第二單元 公務人員協會制度................................... 14-29 ◎相關學理／14-29
第三單元 公務人員協會法重要內容......................... 4-33
第十五章 公教人員保險制度 ........................... 15-1 第一單元 公教人員保險制度發展沿革..................... 15-1 第二單元 公教人員保險法重點................................. 15-3 第一節 立法宗旨、保險對象與範圍／15-3 第二節 保險機關／15-3 第三節 強制保險／15-5 第四節 保險受益人與保險費／15-6 第五節 保險給付項目及金額計算標準／15-7 第六節 殘廢給付／15-8 第七節 養老給付／15-9 第八節 死亡給付／15-15 第九節 因公條件認定／15-17 第十節 眷屬喪葬津貼、生育給付及育嬰留職停薪津貼／15-18 第十一節 其他附則規定／15-19
第十六章 公教人員退休撫卹制度 .................... 16-1 第一單元 公務人員退休制度相關學理..................... 16-1 第一節 退休制度之功用／16-1 第二節 退休金經費來源與管理／16-2
第二單元 公務人員退休法重點內容......................... 16-3 第一節 公務人員退休法適用對象／16-3 第二節 退休種類條件／16-3
第三節 資遣制度／16-5 第四節 退休金之給與種類與計算／16-8 第五節 得擇領或兼領月退休金之規定／16-10 第六節 危險及勞力職務退休金給與規定／16-11 第七節 因公傷病退休金的支給規定／16-12 第八節 退撫基金之提撥／16-14 第九節 退休撫卹基金管理／16-15 第十節 遺族撫慰金／16-17 第十一節 應不受理其退休申請案／16-19 第十二節 喪失退休、資遣權利／16-20 第十三節 停止領受退休金、撫慰金／16-21 第十四節 請領退休金之保障與請求權消滅時效／16-22 第十五節 重要函釋／16-23
第三單元 政務人員退職撫卹條例........................... 16-24 第四單元 公務人員撫卹制度................................... 16-30 第一節 公務人員撫卹法適用對象／16-30 第二節 公務人員撫卹原因／16-30 第三節 撫卹金之給與標準／16-32 第四節 遺族領受撫卹金之順序／16-35 第五節 撫慰金與撫卹金之比較／16-37 第六節 撫卹金領受權喪失、停止、請求權消滅時效／16-38 第七節 撫卹金領受權之保障／16-39
第五單元 文官制度興革規劃方案─第六案「改 善俸給退撫發揮給養功能」................... 16-39 第六單元 我國 99 年 8 月 4 日修正公務人員退休 法內容....................................................... 16-41 第一節 重點內容／16-41 第二節 降低退休軍公教人員優惠存款之探討／16-44
第七單元 公務人員退休撫卹法草案部分內容....... 16-45 第八單元 確定給付制與確定提撥制之研究........... 16-53 第九單元 政務人員退職撫卹條例改革方案........... 16-56
第十七章 行政倫理與行政中立 ....................... 17-1 第一單元 行政倫理..................................................... 17-1
第一節 行政倫理學理／17-1 第二節 公務員廉政倫理規範／17-10
第二單元 行政中立................................................... 17-21 第一節 行政中立學理／17-21 第二節 公務人員行政中立法主要內容／17-27
第十八章 公務人員訓練進修制度 .................... 18-1 第一單元 相關學理..................................................... 18-1 第一節 訓練進修的意義與功能／18-1 第二節 規劃訓練計畫程序與步驟／18-2 第三節 訓練的評估方法／18-3 第四節 人力資本政策／18-4 第五節 策略性人力資源管理／18-5 第六節 行政核心能力／18-8
第二單元 公務人員訓練進修法重點內容............... 18-10 第一節 適用之對象與名詞定義／18-10 第二節 公務人員訓練進修權責劃分／18-11 第三節 訓練的項目／18-13 第四節 進修的目的／18-15 第五節 公務人員終身學習與訓用合一／18-18
第三單元 公務人員行政中立訓練辦法................... 18-19 第四單元 考試錄取人員訓練重點內容................... 18-19 第五單元 文官制度興革規劃方案─「健全培訓 體制，強化高階文官」........................... 18-23 《附錄》最新試題／19-1
第一章 總 論 1－1
總 論
第一章
第一節 考 銓 制 度 與 科 舉 制 度 科舉制度是一種政府選拔官員的制度，由朝廷開設科目，士人可以自 由報考，主要以考試成績決定取捨。中國在隋朝時代創建科舉制度，然而 制度確立於唐朝，更完備於宋朝，再延續至元、明、清三個朝代，經歷了 一千三百多年之久，直至 1905 年清光緒皇為了救亡圖存，進行自強運動 變法，廢八股的改革，宣布廢除科舉制度。 據文獻探討早在隋唐科舉制度即採取選才與任官分行，禮部負責選拔 人才，吏部專注銓定資格授官，將試士與任官分開掌管，這對行政管理上 據有一定的積極意義。我國「考銓制度」一詞的由來，就歷史觀點而言， 係源自隋唐科舉制度採取選才與任官分行的制度。目前考試院下設考選部 及銓敘部，前者職司「公務人員之選拔」；後者職司「銓定公務人員資格 」及「敘定公務人員俸給」之責，兩個部功能區分，是謂「考銓制度」。 由於考銓制度實質為考選及用人的制度，爰此，可以與「人事行政」、「 文官制度」、「公務員制度」或「官僚體制」的觀念相通。 就學術發展而言，當代考銓制度面對 21 世紀全球化、速度化與知識 化的時代，強調全觀性與目的性，運用創新及彈性化的「人力資源管理（ Human Resource Management）」或「人力資源發展（Human Resource Development）將取代傳統「考銓制度」或「人事行政」的概念，並成為 政府行政組織最新發展趨勢。
第二節 人事行政的意義與相關名詞 以當前世界各國為因應日益繁重職務的挑戰，完成國家任務，自不能 不建立文官制度，進用大量的專業專才的公務人員。由於公務人員素質良 窳，攸關政府職能推行績效，因之，現代民主國家會致力於建立健全的公 務人員制度或稱「人事行政」。
一、人事行政的意義 人事行政整體而言，即為政府機關組織人力資源運用及人員行為的管理
1－2 現行考銓制度新論（含公務員法）
措施。人力資源運用泛指：人員的考選、任用、考績、獎懲、級俸、福 利、訓練、進修、退休、撫卹等法制與執行；而人員行為的管理措施為 ：行為激勵、人性化管理、組織士氣，員工態度調查，工作生活品質管 理等理論與管理方式。在此就綜合整理學者對人事行政的看法如下： 魏勞畢（W. F. Willoughby）的見解： 人事行政系指政府機關辦理公務時，選用並保持最有效能公務人員的 各種程序和方法，及所施的有效管理與指導的制度。 賽蒙（H. A. Simon）等人的見解： 從廣義言之，一切行政都是人事行政，因為行政所討論者，就是人的 關係與行為。從狹義言之，所謂人事行政是指：組織中人員的選用、 陞遷、轉調、降免、退休、訓練、薪給、衛生、安全、福利諸事宜。 賴格羅（F. Nigro）的見解： 人事行政是新進人員的選拔與原有人員運用的一種藝術，因此，可使 機關人員工作的質與量達到最高的境界。 迪馬克（M. E. Dimock）的見解： 人事行政就是機關的輔佐功能，係有關考選、任用、激勵、與人員訓 練等工作，其目的在增進人員的士氣及有效性。 張金鑑的見解： 人事行政就是一個團體或機關為完成既定使命，對其工作人員作最適 切最有效的選拔、使用、養育、維護時所需的有關知識方法與實施， 其目的在使「人盡其才」，即人的內在潛能的最高發揮與利用，使「 事竟其功」，即以最經濟的手段獲致最大效果。 綜合見解： 管見就各家學說對人事行政的見解，提出綜合的概念如下： 人事行政是指政府機關對公務人員管理的制度、法規及管理的技術。 人事行政是結合科學方法與人文藝術，必須採取兩者的精神予以管 理、實施。 人事行政是研究人力資源管理的知識，以利政府機關發揮人力最高 效用。
第一章 總 論 1－3
人事行政是政府機關推動各項政策不能或缺的要件，以求「人盡其 才，事竟其功」的學術理論。
二、人事行政相關名詞 文官制度（Civil Service）： 係指政府任用的文職官員，稱為公務人員，凡公務人員的考用、銓敘 、遷調、獎懲、訓練、進修、俸級、福利等措施及其相關體制。 人力資源發展（Human Resource Development）： 現代人事行政以探討人力資源之運用措施為主旨，人力資源是各機關 組織的基本要素，亦是管理核心，如何有效規劃人力、運用人力，以 發展人的才能及事的績效，即稱為人力管理，也稱為人力資源發展。 人事工程學（Human Engineering）： 係研究各機關組織如何確立「人為管理中心」的制度，以人力資源之 運用為中心，而其他管理因素和機械運作及工作環境等措施，則須與 人力運用相配合。人事工程的目標顯然在維護人力的尊嚴，並兼顧其 他物力因素的功能。 人情行政： 係指以人情庇蔭關係作為用人之依據，是一種在權威體制下的制度， 用人標準取決於主觀自私、情面至上、崇尚權威、分贓奉承等。人情 行政的制度，較為適用於恩惠制與分贓制的政體。 人事管理（Personnel Management）： 人事管理係一般公私組織的人事工作所涉及之各種人事作業的方法 技術與實施，其性質為實施人事管理的事務工作。因此，人事管理 係指人事行政策的具體實施，有時學者將其與「人事行政」相提並 論，但是兩者仍有不同之處。 所謂人事行政者，其範圍較廣、層級較高，係指對一組織中人事上 全盤關係的調整及大體政策的決定而言，具有若干立法之意義，其 性質為政治的、行政的，涵蓋政策、方針、與制度；所以人事行政 往往可以概括人事管理，但不能以人事管理來包括人事行政。
1－4 現行考銓制度新論（含公務員法）
第三節 人事行政的要旨與目的 人事行政要旨與目的，依張金鑑教授的學理說明如下：
一、人事行政之要旨 張金鑑教授在其所著「人事行政學」一書中認為人事行政之要旨如下： 人才主義： 用人唯才，選賢任能實為人事行政上的第一要義，使人與機關的事作 適切的配合，使事得其人，人當其用；人能盡其才，事能竟全功。 效率主義： 在人的方面要發揮每個人的最大潛力，使之成為有效率的人；在事方 面要使各項事、物沒有任何浪費。 合作主義： 現代行政的要旨之一便是建立人員的團隊精神，以集體的努力與協調 步驟達成機關任務。 人本主義： 要把人當人看待，尊重人格，瞭解人性，使每一個人的心理與生理得 到滿足，人性得以發揮。
二、人事行政的目的 張金鑑認為，由於人事行政實以「人」為中心的學問，要是能解決機關 裡「人」的問題，其他問題均可迎刃而解，所以人事行政目的，又可概 括為： 求才目的： 人事行政在爭取最優秀的人才來為政府服務，只有最優秀的公務員才 能負責推動公務，而政府的使命才能有效達成，世界各國對其人事行 政的要求即在於「為國求才」。 用才目的： 人才求得以後，應當加以有效的運用，始人人發揮所長，個個得到重 用，要設法配合人員的專長、個性、與潛力，給予最適當的工作。
第一章 總 論 1－5
育才目的： 對於人才的培育可以透過職前訓練，以及在職訓練的方式來輔助達成 ，經過一段時間的訓練公務員更能具備人才的條件。 留才目的： 人才的培養、求取、與運用實屬不易，既然政府花了很大的力量來爭 取人才，那就要繼續使這些人才留在政府，不要讓私人企業給「挖」 去，否則是實為政府最大的損失。
第四節 考 銓 制 度 的 系 統 架 構 一、考銓制度之研究範圍 人事行政制度之研究範圍甚為廣泛，主要是其涉及與人員相關的問題及 事務，皆可包涵在內，復因人事行政制度，在我國當前法規上、學理上 或習慣上，稱為「考銓制度」。因此，本文就憲法層面來說明其範圍： 依據憲法增修條文第 6 條第 1 項規定，考試院為國家最高考試機關， 掌理： 考試。 公務人員之銓敘、保障、撫卹、退休。 公務人員任免、考績、級俸、陞遷、褒獎之法制事項。 就憲法而言，所謂國家最高考試機關，係指其為人事行政總機關，非 僅考試機關。目前依考試院組織法規定，考試院下設考選部、銓敘部 及公務人員保障及培訓委員會等三個機關，分掌全國人事行政事宜。 考選部掌理考試與考選行政事宜，旨在求如何選拔政府所需之各類 人才。 銓敘部掌理憲法增修條文第 6 條所列考試以外之各類事宜，包括公 務人員之銓敘、撫卹、退休及公務人員任免、考績、級俸、陞遷、 褒獎之法制事項。 公務人員保障及培訓委員會則掌理保障及訓練事宜。
二、研究範圍示意圖 由於考銓制度為政府行政系統之次級系統，其研究範圍示意如下頁圖：
1－6 現行考銓制度新論（含公務員法）
參考資料：繆全吉，1990，人事行政學，國立空大。
第五節 西 方 文 官 制 度 的 演 變 從西方國家的政治史觀察可以發現，政治發展對於文官制度或人事行 政制度及運作的影響甚大。若從政府結構功能的變化與文職官員制度的變 化關係上，可將西方文官發展分為四個時期。經分別說明如下：
一、專制君主（恩賜制時期） 此時期可從 14 世紀末起，西方國家文官階層被視為是國王私人奴僕； 16 世紀法國建立中央集權國家，國王任命的文職官員掌握政府政務推 進；到了 17 世紀，德意志專制君主將軍隊的管理制度應用於政府行政 事務上，文職官員皆由君主任命，其服從、效忠君主，故這些官員的官 位是靠恩賜獲得的。
二、資產階級權貴（贍徇制時期） 主要在 1688 年光榮革命以後，英國確立君主之憲政體制，重要官員任 免雖逐漸由國會掌握，但一般官員任免仍受國王、樞密院控制，由於當 時無法合法化官員制度，導致任用私人、賣官鬻爵現象大量出現。美國 建國初期，一般官員任用主要以和重要官員有私人關係者為主；法國至 第三共和前，各級官吏的官職仍由帶有資產階級性質的君主或其他資產 階級權貴擔任。
三、政黨政治（分贓制時期） 此時期約在 19 世紀後，由於英國兩黨制形成，隨著執政黨更替，經常
第一章 總 論 1－7
引起政府人員大規模的換班。典型政黨分贓制是在美國出現，1829 年傑 克遜總統任職，政黨分贓制大規模實施，這種狀況一直維持約半個世紀。
四、常業文官（功績制時期與強化功績制時期） 功績制發展自英國 1855 年、美國 1883 年陸續成立文官委員會及 20 世紀以來，各國政府所通過的「文官法」，大多皆是在打破恩惠制與 分贓制，而邁向功績制的人事體制。公務人員常業化制度，係指公務 人員一經依法任用後，非依法定事由，不得使之降級、免職，或令其 休職，且應給予適當的待遇、發展的機會。而與常業化配合的就是「 功績制」，甚至可說功績制是常業化的靈魂。 強化功績制時期是指美國於 1978 年由國會通過《文官改革法》（ Civil Service ReformAct, 1978），其中載明「功績制」的九項原則為 ：才能取向與公開競爭；人事措施對任何求職者與在職者均賦予 平等地位；同工同酬與績優獎賞；維護員工忠勤與紀律；維持 工作效能；取優汰劣與賞罰分明；健全訓練培育措施；保障防 止贍恩徇私與不受政治迫害及選舉干預；保障公務人員不因合法揭 露真相而遭報復。同時，為強化功績制，而將「文官委員會」改組為 「聯邦人事管理局」。另成立監督強化功績制的獨立機關─「功績制 保護委員會」，該委員會並於 1989 年獨立成為一個官署。
第六節 美國聯邦文官制度的改革對我國的影響 美國政府人事行政歷史的發展係針對改革要求而不斷回應，其中各個 階段的改革，都是透過人事制度的改良更新，以發展公共人事管理價值。 因此，如想瞭解美國人事制度動向，則有必要對該國的歷史予以回顧，同 時探討美國人事制度的發展，瞭解美國文官制度改革的理念與作法，透過 對美國人事制度的反省，可作為我國人事制度改革的參考方向，正可謂「 他山之石可攻錯」。尤以當代推動的企業化政府的再造理念，對於人事制 度的諸多改革，更可成為我國文官制度改革的新觀念。茲將美國的人事制 度之時代背景、法律架構、改革措施及追求的價值觀分別說明如下：
一、仕紳制度（1789～1829） 此時期始於 1789 年華盛頓總統，結束於 1829 年傑克生總統上任。聯邦 文官制度充滿政治任命，由於政府規模不大，華盛頓總統期望在行政運
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作中展現「品格合適」的價值理想，拔擢上流仕紳以搏得正直與效能的 美譽，其也是最強調倫理道德的一段時期。惟此時期也會造成：文官 與民眾的疏離；文官感染上流階層的偏見；文官系統的老化。
二、分贓制度（1829～1883） 此時期由傑克生所倡導並加以制度化。傑克生為建立行政人員應與總統 四年任期一致的規定，而提議新總統有權對其支持者進行「勝者分贓」 的權力，以落實政黨政治，並認為公職輪換將可以構成「共和政體主義 的前導信條」，並有助於政治體系的順利運作。惟此制呈現弊端為： 行政倫理、效率效能均嚴重衰微；公共行政與政黨政治徹底混同； 高度的政治競爭；行政人員在社會地位的差距縮小。
三、功績制度（1883～1978） 隨著快速工業化階段，聯邦政府規模及活動逐漸擴大與複雜化，亟需 要專業能力與知識來解決複雜的問題，文官的任用必須具備知識、技 術與能力，以獲得人民的信任，復因 1881 年加菲爾總統被謀職不遂 者暗殺，導致參議員潘德頓 1883 年提出《文官法》（The Pendleton Act）的通過，象徵以功績為核心的競爭考試模式蔚為改革主流，功 績制的目標為：透過公開競爭的考試任用人員；文官制度去政治 化；職位任期的保障；成立文官委員會。 惟功績制偏重於用人唯才、技術成就，相形之下政治領域受到壓縮， 形成「技術官僚」、「英才治理」，潛伏嚴重階級意識。
四、文官改革法 1978 年的《文官改革法》，係由卡特總統認為「功績制度不夠功績， 欠缺激勵功能，使得工作卓越者不能得到獎勵，工作不力者無法受到應 有的懲罰」所推動，希望達成既有效率、又具政治回應的文官改革，應 該將管理、政治與法律觀念加以區分，並由不同的機關處理會更有效。 因此其採用改革之措施，為裁撤文官委員會，另再成立： 成立聯邦功績制度保護委員會： 該委員會負責針對違反人事規則的聯邦公務人員施予制裁，並為遭受 不利處分的聯邦公務人員舉行公聽會，以保障其權益，甚至擁有特別 權力，以保障「弊端揭發者」。
第一章 總 論 1－9
成立聯邦勞動關係局： 旨在體現人事行政的法律途徑觀點，其職責乃在監督聯邦政府與公務 員爭議事務集體協商的進行。 成立平等就業機會委員會： 在於宣示應讓聯邦政府的文官制度具有全國性的「社會代表性」，因 此其主要的職責，即在於促進少數民族和婦女在聯邦政府的僱用，能 夠擁有代表性，以達政治回應。 成立聯邦人事管理局： 人事管理局屬於美國總統的幕僚，為一個直接接受總統指揮的機關， 從事過去文官委員會人事管理的大部分工作，例如：考試、訓練、薪 資、考績等。 建立資深文官職（Senior Executive Service，簡稱「SES」）： 此一職類的設計係參考英國高級文官的模式，旨在擴大高級文官的能 力以及增加運用的彈性，以確保高級文官對政策目標的回應性。這些 職位包括：（GS）一般俸表十六至十八職等、行政首長俸表四至五 職等者。其目的有三： 讓公共管理者的技能與專業在不同部門交流。 提供高級文官更廣泛的公共利益的視野。 發揮政治主管任命與領導高級文官的彈性，以期貫徹政令。
五、再造的人事行政 在政府再造運動中，文官改革應是重要的主題之一，美國 1993 年國家 績效評鑑報告充滿企業化政府的理念，該報告指出：「想要創造一個有 效的聯邦政府，就必須徹底的改革文官體系。」人事改革主要重點，聚 焦於分權化的概念上，政府如果是一部機器，「人事制度」就是引擎， 如何讓其永保活力以帶動公務的推行，並使其像企業人力資源發揮支援 作用，協助主管有效率的經營管理，此乃政府再造的新人事制度之核心 要旨。而歐斯本與蓋伯勒亦認為，未來人事制度可以依下列原則修正： 更寬廣的分類和給薪級距。 依照市場行情敘薪。 依績效敘薪。
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陞遷和解僱係基於表現，而非年資。 任用制度讓主管可聘請最合適、最優秀的人才。 簡化申訴程序。
第七節 功績制與分贓制對考銓制度的影響 一、分贓制度（Spoils System） 分贓制度的發展： 傑克生當選美國總統後，於 1829 年就高唱：「分肥者屬於選舉之勝 利者。」用以確定政黨責任，以改革當時的仕紳制，這便是分贓制度 的時代背景和理論根據。此一制度之所以在美國大告流行，主要原因 如下： 四年法的制度： 美國於 1920 年制定一項法案，名為四年法。該法案規定公務員於 四年任期終了後自動退休，以免政府首長感到困擾，必須免去合格 官吏的職務。 民主主義大勝利： 由於傑克生非如早期美國總統以仕紳階級而當選，故其當選美國總 統後，所代表的是美國平民政治時代的來臨。 大眾公民的不關心： 此時美國公民忙於開發大陸資源，無暇特別注意到黨派管理問題， 故黨務的責任遂落在職業政客的肩上。 傑克生總統的倡導： 當時美國政治聲望最高者，當屬傑克生總統，其極力鼓吹官職輪調 制度，自然受人民支持。 分贓制度的影響： 分贓制度實行的結果，使國家名器成為政黨的角逐物及報酬，政爭有 功的獎勵品，以致民主為政黨鬥爭的別名，所謂「公務」竟形同「黨 務」了，賽蒙等亦說：「分贓制度施行的結果，政府雇員才能不勝任 ，正式的法定組織被削弱，非法機器控制了政府，官吏不對其職務負 責，只對其政治領袖效忠。」。分贓制度的弊害，簡言之有四： 官箴不修，行政道德日趨敗壞。