LA PARTICIPACION PUBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS. 2009 by ACOA AKE

“LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS”

ELORRIAGA VITORIA-GASTEIZ

12 Y 13 DE NOVIEMBRE DE 2009

“LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS”

ELORRIAGA

•

VITORIA-GASTEIZ

•

NOVIEMBRE

2009

“LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS” Organiza:

Colabora:

INGURUMEN, LURRALDE PLANGINTZA, NEKAZARITZA ETA ARRANTZA SAILA DEPARTAMENTO DE MEDIO AMBIENTE, PLANIFICACIÓN TERRITORIAL, AGRICULTURA Y PESCA

EDITA: Juntas Generales de Álava IMPRIME: Imprenta de la Diputación Foral de Álava San Miguel de Acha, 7 01010 VITORIA-GASTEIZ DEPÓSITO LEGAL: VIVI-624/11

“LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS” Pág.

Apertura: Presidente de las Juntas Generales de Álava, Excmo. Sr. D. Juan Antonio ZARATE PEREZ DE ARRILUCEA. 7

Presentación: Director de Atención Ciudadana del Gobierno Vasco Ilmo. Sr. D. Alberto ORTIZ DE ZARATE TERCERO. 9

Conferencia marco: La participación ciudadana a nivel local: instrumentos, tipos, desafíos. Yves SINTOMER. Profesor de Sociología Política de la Universidad de PARÍS y Director Adjunto del Centro Marc Bloch de BERLIN. 17

La participación ciudadana en la Administración local. Una posible solución para los problemas de las democracias actuales en el marco de la Unión Europea. Zulima SÁNCHEZ SÁNCHEZ. Universidad de Salamanca. 27

Experiencias en procesos participativos en la Comunidad Autónoma de Euskadi. Rafa AJANGIZ. Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad del País Vasco y miembro del Grupo “PARTE HARTUZ” 41

Alcance y significado actual de la participación vecinal en los Concejos de Álava. Javier ARGOTE URZELAI. Presidente de la Asociación de Concejos (ACOA-AKE). 71

Descentralización y participación ciudadana en Vitoria-Gasteiz y su entorno. Gorka RODRÍGUEZ HERRERO. Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración. Universidad del País Vasco. 81

Información, participación y justicia en materia de medio ambiente. José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA. Universidad de Navarra. 103

Mesa redonda con intervención de ponentes y/o representantes institucionales y de diversas entidades promotoras de procesos participativos (Plataforma para la implantación racional de la Energía Eólica en Euskadi; Incineradora de Txingudi; Boroa Bizirik; Lantarón...). 143

Clausura por parte del Diputado Foral de Administración Local y Equilibrio Territorial, Ilmo Sr. D. Alfredo DE MIGUEL AGIRRE. 163 5

PRÓLOGO

Presidente de las Juntas Generales de Álava, Excmo. Sr. D. Juan Antonio ZARATE PEREZ DE ARRILUCEA

Como cada año, la labor que con la colaboración de las Juntas Generales de Álava realiza la Asociación de Concejos de Álava para llevar a cabo sus jornadas anuales, se ve plasmada en esta nueva publicación. De esta manera se pretende que estos seminarios, que cada otoño abordan temas de candente actualidad en el ámbito de las entidades locales, permanezcan en el tiempo a través de estas páginas. En esta ocasión la cita ha servido para reflexionar y debatir acerca de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión pública, una de las características más significativas del quehacer diario de las administraciones locales. Los concejos alaveses son en la actualidad la única entidad pública del territorio gestionada a través de la participación pública directa y es por esto por lo que se ha propuesto analizar cómo se cumple este principio en las diversas instituciones. En el marco de la Unión Europea, asimismo, se han comenzado a multiplicar las previsiones legales que exigen la participación pública desde el convencimiento de que esta premisa puede ser la solución a numerosos problemas planteados en las democracias actuales. Este hecho remarca la importancia que este modo de actuar adquiere en el sistema actual. Experiencias en diferentes procesos participativos en el País Vasco, diversos instrumentos para ponerlos en marcha o los desafíos a los que se debe enfrentar la participación pública, se unen en estos trabajos para el mejor alcance y la mayor relevancia de la participación vecinal en los concejos alaveses. Estos contenidos dan forma a esta publicación, que ahora presentamos y que esperamos sea de su satisfacción. 7

PRESENTACIÓN

Director de Atención Ciudadana del Gobierno Vasco. Ilmo. Sr. D. ALBERTO ORTIZ DE ZARATE TERCERO

En primer lugar, debo agradecer, en nombre del Gobierno Vasco, la invitación de ACOA-AKE a participar en estas jornadas, que abordan un asunto tan de actualidad como es el de la participación, y que, de hecho, tenemos nosotros mismos encima de la mesa. La participación ciudadana es un derecho democrático y una oportunidad para la mejora de la acción de Gobierno. Estoy convencido de que aprenderemos mucho en estas jornadas. Personalmente, me agrada especialmente que esta invitación venga de los concejos alaveses, teniendo en cuenta que mis abuelos paternos proceden de dos de ellos, en el municipio de Kuartango. Los concejos alaveses poseen una rica trayectoria de autogestión y de participación, que puede servir de ejemplo para todos. No quisiera quedarme en un mero saludo institucional sino que, teniendo yo mismo alguna competencia en el ámbito de la participación, quisiera dejar algún apunte que rompa el hielo antes de la participación de los conferenciantes. Comenzaré con esta terrible frase de Rousseau: “Los ingleses se creen libres, pero se equivocan, porque sólo lo son durante las elecciones de los miembros del Parlamento; desde que éstas terminan vuelven a ser esclavos, no son nadie. Y en el corto tiempo de su libertad el uso que de ella hacen bien merece que la pierdan”. Pese a los siglos que nos separan de este texto, nos parece absolutamente contemporáneo, más allá del hecho de que Rousseau tuviera animadversión hacia los ingleses. La democracia representativa se encuentra con problemas de legitimación que no proceden de su incapacidad de producir desarrollo, sino de su inadecuación a los valores de la ciudadanía de nuestro tiempo. Podemos decir que el gobierno representativo genera derechos y beneficios para el pueblo, pero sin el pueblo. 9

Las sociedades desarrolladas, conscientes de la ruptura entre la clase política y el pueblo, buscan fórmulas para la regeneración social y política, que se están agrupando bajo la etiqueta “gobernanza”. La mayoría de las definiciones de gobernanza comparten una referencia a tres valores: - Transparencia - Participación - Innovación Estos tres valores no son independientes entre sí, sino que forman un ecosistema junto con otros valores. Si la transparencia puede ser vista como un prerrequisito, y la innovación un objetivo permanente, la participación es la palanca que puede moverlo todo. La participación es vista como la hebra que puede coser la brecha entre la crisis de legitimidad del sistema político y una ciudadanía cada vez más activa. Sólo quiero introducir dos ideas, que puedan servir de marco a reflexiones posteriores. 1. La participación tiene que ver con devolver el poder a la ciudadanía Una primera consideración a tomar en cuenta cuando hablamos de participación ciudadana es la de la cantidad de la participación. No todas las acciones que reciben el adjetivo de participativas son igual de participativas. En el utópico año de 1969, Sherry Arnstein escribió el artículo “Una escala de la participación ciudadana”1 . En él, sostiene que la participación ciudadana, cuando no es pura cosmética, es poder ciudadano. Por lo tanto, aumentar la participación implica redistribuir el poder. “La participación sin redistribución del poder es un proceso vacío y frustrante para los que carecen de poder. Permite a los poderosos declarar que han tenido en cuenta a todas las partes, cuando sólo una se beneficia”. Arnstein propone una tipología de niveles de participación. Define ocho niveles, agrupados en tres planos: - Plano de la no-participación: pretende sustituir a la genuina participación, mediante mecanismos de manipulación. - Plano de la participación simbólica: se permite a la ciudadanía escuchar, tener voz e, incluso, ser escuchada. - Plano del poder ciudadano: la ciudadanía participa en la toma de decisiones, mediante mecanismos de negociación y acuerdo, o mediante auténtica delegación del poder. 1

Arnstein, Sherry R. “A Ladder of Citizen Participation,” JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969.

Sobre la base de esta escala de Arnstein, se han realizado formulaciones posteriores con menor carga crítica; esto es, en las que no se consideran los escalones de la no-participación. Una escala ampliamente aceptada es la de la IAPP2 (International Asociation for Public Participation) que distingue cinco escalones, que he adaptado levemente y que muestro de menor a mayor: 0. información: canal unidireccional en el que el gobierno facilita información de sus intenciones. 1. consulta: expresión de la ciudadanía, sin compromiso acerca del tratamiento de sus opiniones. 2. implicación: aceptar propuestas de la ciudadanía, pero sin participar en las decisiones globales. 3. colaboración: proceso de negociación derivado de demandas ciudadanas, pero conducido por la Administración. 4. delegación: los ciudadanos tienen ámbitos en los que deciden autónomamente. Cada proceso participativo puede diseñarse en el nivel de un peldaño concreto. Lo que no puede olvidarse es que la mera información no es participación, puesto que no devuelve ningún poder al ciudadano, y que a mayor entrega de poder, más participativo será un proceso. 2. El momento de la participación ciudadana es... ¡todos! La mayor parte de las veces que hablamos acerca de participación, estamos hablando de una de estas dos cosas: votar acerca de opciones ya prefijadas y opinar o quejarse acerca de una actuación ya realizada. Sin embargo, el ciclo de elaboración de políticas públicas incluye otros muchos momentos, y en todos ellos es posible la participación de la ciudadanía. Es más, yo diría que los momentos más interesantes son, precisamente, esos otros momentos a los que casi nunca nos convocan. Una posible formulación del ciclo de las políticas públicas, en seis pasos, es esta: a) identificación del problema b) formulación de opciones c) toma de decisión d) implantación e) prestación del servicio f) evaluación 2

IAPP: Spectrum of Public Participation (2000).

Tal como hemos dicho, la participación se suele restringir a los pasos c) –votar- y f) –quejarse. Hay grandes oportunidades para una sociedad que participe cívicamente en el diseño y en la prestación de las políticas públicas, en un contexto en que la innovación es necesaria, y en el que sabemos que no es posible auténtica innovación sin contar con los usuarios. Hay tres actividades que me parecen especialmente interesantes y que reclamo que tengamos en cuenta: Deliberación: implicar a la ciudadanía en la identificación y priorización de problemas, así como en la formulación de soluciones. Ideágoras: abrir la innovación pública a las ideas de quienquiera que quiera participar. Creación de valor público: delegar poder para que la propia iniciativa ciudadana implante y preste servicios de valor público. Enunciadas estas dos ideas, no quiero hurtar más tiempo a los conferenciantes, a los que cedo la palabra. Muchas gracias.

PROGRAMA

Primer día: Elorriaga, jueves 12 de noviembre de 2009 09:00

Apertura: Presidente de las Juntas Generales de Álava, Excmo. Sr. D. Juan Antonio ZARATE PEREZ DE ARRILUCEA. Director de Atención Ciudadana del Gobierno Vasco, Ilmo. Sr. D. Alberto ORTIZ DE ZARATE TERCERO. 9:30

Receso. Café. 12:00

Experiencias en procesos participativos en la Comunidad Autónoma de Euskadi. Rafa AJANGIZ, Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad del País Vasco y miembro del Grupo “PARTE HARTUZ” . 13:00

Alcance y significado actual de la participación vecinal en los Concejos de Álava. Javier ARGOTE URZELAI. Presidente de la Asociación de Concejos (ACOA-AKE).

Segundo día: Elorriaga, viernes 13 de noviembre de 2009 09:30

Descentralización y participación ciudadana en Vitoria-Gasteiz y su entorno. Gorka RODRÍGUEZ HERRERO. Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración. Universidad del País Vasco. 10:30

Información, participación y justicia en materia de medio ambiente. José Antonio RAZQUIN LIZARRAGA. Universidad de Navarra. 11:30

Receso. Café. 12:00

Mesa redonda de fin de jornadas con la participación de: - Mariano FERRER, periodista y participante en el proceso de participación ciudadana en torno a Korrosparri, promovido por la Diputación Foral de Álava. - Coral GARCÍA DE LAS HERAS, socióloga y agente de igualdad de AZ Participación. Coordinadora del proceso participativo para la puesta en marcha del Espacio Foral para la Igualdad, impulsado por la Diputación Foral de Álava. - Andrés ILLANA, portavoz de “Ekologistak Martxan Araba”. Miembro de divrsos órganos y foros de participación ciudadana de las Administración Pública. - Moderador: Felix PLACER UGARTE.

13:30

Clausura por parte del Diputado Foral de Administración Local y Equilibrio Territorial, Ilmo. Sr. D. Alfredo DE MIGUEL AGIRRE. 15

Conferencia marco: La participación ciudadana a nivel local: instrumentos, tipos, desafíos YVES SINTOMER

Profesor de Sociología Política de la Universidad de PARÍS y Director Adjunto del Centro Marc Bloch de BERLIN.

LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS

La participación ciudadana a nivel local: instrumentos, tipos y desafíos En muchas ciudades españolas del siglo XV, las metodologías de selección de los representantes políticos en los municipios autónomos de los Reinos de Aragón y de Castilla eran bastante distintas de las que son hoy día. En Huerta, por ejemplo, existía un sistema de “insaculación”, que consistía a introducir nombres en un saco para sacarlos después al sorteo, para designar los dirigentes de la ciudad. Así se hacía: “Al introducir los redolinos [nombres escritos sobre un pedazo de papel] en las bolsas correspondientes se daba a conocer el nombre de los candidatos; posteriormente, la extracción era efectuada por un niño de siete años que, con su brazo derecho desnudo, introducía la mano en un bacín medio lleno de agua y tapado con una toalla. Efectuada la extracción, el redolino era colocado en un estante a la vista de los asistentes”3 . A través de este procedimiento, los varios grupos sociales podían designar personas cuyos nombres estaban “insaculados”. El sistema estaba bastante difundido en Cataluña y Aragón desde mediados del siglo XV y tenía cierta influencia en Castilla y en Navarra. Cuando fue establecido, representó una modernización del sistema político, una confirmación de la autonomía de los municipios, limitaba las peleas de poder y era un modo arreglado de compartir el poder entre grupos e individuos. Fue solo en un segundo periodo que las posibilidades de manipulación de las listas de los “insaculados” por parte del rey o de sus representantes se materializaron. El sistema permaneció vigente hasta el principio del siglo XVIII, cuando fue suprimido por la dinastía borbónica de Felipe V. En Astigarraga y Idiazábal, en el 1992, el sorteo siembra de vuelta en la política. Estas dos localidades del País Vasco experimentan por primera vez en España los Consejos Ciudadanos (también llamados Núcleos de Intervención Participativa, o jurados ciudadanos), basados en la selección por sorteo de unos ciudadanos para discutir asuntos de políticas públicas. En estos casos, se trata de la creación de unas instalaciones deportivas. Desde hace tres décadas, hubo centenas de experiencias de jurados ciudadanos en el mundo (y unas decenas en España), sobre varios asuntos. Esta vuelta del sorteo sólo es parte de un desarrollo más amplio, de un florecer de experiencias participativas locales. Al lado de los jurados ciudadanos, las encuestas deliberativas y las conferencias de consenso se basan también en el sorteo. Otras experiencias implican otras metodologías: Consejos sectoriales, Agendas locales 21, planes estratégicos; Consejos de barrio, fundos de barrio o fundos comunitarios; Presupuestos participativos: la imaginación institucional democrática ha sido importante en este periodo, y estos instrumentos vienen a reforzar dispositivos tradicionales como los consejos de Álava o, en otros países, las iniciativas populares y los referéndums (cuya difusión ha crecido mucho desde hace dos décadas). 3 Eugenio Benedicto Gracia, “Documentos acerca del funcionamiento del sistema de insaculación en la almaja judía de Huesca (siglo XV)”, Sefarad, vol. 66:2, julio-diciembre 2006, p. 311.

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¿Cómo interpretar este desarrollo? ¿De qué dinámica se trata? Por ejemplo, ¿marca la vuelta del sorteo en política un regreso a las lógicas antiguas? En su conjunto ¿la democracia participativa se hace en contra de la democracia representativa, o es solo un complemento? ¿Cómo entender el fenómeno? ¿Cuáles son los instrumentos, los tipos, los retos, los desafíos? Se puede empezar a responder a estas preguntas en tres etapas. La primera implica una reflexión histórica y filosófica sobre la democracia; la segunda analiza los tipos e instrumentos de participación; la tercera discute unos desafíos de la participación. Democracia y constitución mixta Para los antiguos, y particularmente por Aristóteles y Pólibo, la constitución perfecta era una mixta entre democracia, aristocracia, y reino. Como lo demuestra por ejemplo el historiador de las ideas John Pocock, esta visión tuvo una influencia fundamental sobre la tradición republicana hasta la Revolución francesa, aunque ha sido poco a poco olvidada con el triunfo de las teorías del contracto social. En la Florencia de Macchiavello, por ejemplo, la constitución mixta era el marco más común para interpretar las instituciones republicanas. El pueblo (“los demás”) tenía la legitimidad del numero. Su poder implicaba el uso del sorteo para distribuir las cargas públicas, la participación activa de la ciudadanía en los asuntos de la República, y la idea del autogobierno del pueblo florentino. Los “grandes” tenían la legitimidad del “saber” y de la “distinción”. Su poder implicaba las elecciones de los dirigentes políticos (para reconocer los “mejores”): el peso relativo del sorteo y de la elección, y entonces de “los demás” y de “los mejores”, fue objeto de muchas luchas políticas entre el 1492 y el 1512, es decir entre dos periodos de dominación de los Medici. La legitimidad del dirigente supremo, el Confaloniero, era de encarnar la República (estaba elegido a vida). En la Inglaterra del siglo XVII, la idea de Constitución mixta estaba era muy influyente pero su forma era bastante distinta. El poder del pueblo (de “los demás”) estaba basado en la “cámara baja” (“the House of commons”), y como en Florencia tenia la legitimidad del numero. Pero al contrario que Florencia, la metodología para elegir los representantes era las elecciones por el pueblo y del sorteo no se hablaba. Los “grandes” tenían “The House of Lords”, que fue el precursor de muchos de los Senados de las democracias modernas: cuando la camera alta no permite la representación de los estados federados o de las autonomías, se trata normalmente de la institución de los más potentes. Su legitimidad, en la época, era la “de la sangre”. El Rey encarnaba el tercer principio, el dinástico. Su legitimidad era por parte de origen divina, y por parte era de encarnar la Nación. Con la Revolución francesa triunfó una visión opuesta a la del gobierno mixto: en teoría, la soberanía popular unificó el poder en vez de repartirlo entre varios tipos de actores. La soberanía de Dios pasó a las monarquías absolutas, y con la revolución al pueblo. Un solo sujeto

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monopolizó el dominio. La legitimidad del pueblo se hizo primordial – y se materializó a través de las elecciones. Por supuesto, era sólo en la teoría, porque muchas preguntas se quedaban abiertas: ¿cuál es el papel exacto de los representantes? ¿De la administración? ¿De los jueces? ¿De los ciudadanos? ¿La legitimidad del pueblo es primordial o única, lo que no es lo mismo? El riesgo evidente era el divorcio entre el ideal constitucional o filosófico y el análisis “realista” del sistema político. Este riesgo clásico se ha hecho siempre mayor en los últimos años: los partidos políticos, que habían sido los canales de comunicación entre el sistema político y la sociedad civil, siembran perder parte de su legitimidad y de su fuerza, y la desconfianza de la ciudadanía en la clase política se hace siempre mayor en casi toda Europa. Para evitar este divorcio entre el ideal constitucional y la realidad del sistema político es interesante volver a la idea de la constitución mixta, en una óptica que se podría llamar “posmoderna”. Ya no se trata más de combinar el poder de los demás, de los pocos y del uno, sino de articular varios tipos de actores legítimos para reforzar y dinamizar la política. Los políticos elegidos tienen la legitimidad política de representación de las ideas de los ciudadanos, además de la legitimidad formal de su elección según reglas constitucionales. Las elecciones implican también un rendimiento de cuentas a los ciudadanos. La legitimidad epistemológica de los políticos se concentra en el conocimiento del juego político y de los “dossiers” que tratan. Los técnicos, por su parte, consiguen también una legitimidad formal (a través de los concursos, de sus títulos…), y otra que implica su saber en los asuntos técnicos. Los “sabios” (miembros de comités éticos o de control) tienen un saber técnico, muchas veces apoyado sobre una dimensión ética. Los jueces combinan una legitimidad formal (a través de los concursos, de sus títulos…), un saber técnico-jurídico como profesionales, y una legitimidad moral-ética (particularmente a través del apelo a los derechos humanos y a los principios morales incluidos en las constituciones). Ahora bien, al lado de estos varios actores, ¿qué tipo de legitimidad tiene la participación ciudadana? ¿Qué posición pude ocupar en la nueva constitución mixta? Responder a estas preguntas no es fácil, pero implica entender unas ideas llaves: La participación ciudadana tiene que pensarse en relación con los políticos, pero también con los otros “poderes”; hay siempre varias legitimidades (más o menos) articuladas; su balance es necesariamente dinámico, y siempre en movimiento. Tipos e instrumentos de participación ciudadana a nivel local Antes de ir adelante, es necesario distinguir varios tipos de participación ciudadana: la palabra es muy genérica e incluye dispositivos muy distintos. El primero tipo implica antes de todo los ciudadanos movilizados. Utiliza instrumentos como los presupuestos participativos tipo Porto Alegre o Sevilla, o la mayoría de los consejos de barrio en Europa. Su legitimidad epistemológica se basa, ante todo, en el saber de los usuarios (y su objetivo es de integrarlo a la gestión pública). El filósofo norteamericano John Dewey hablaba de esta legitimidad y de este saber cuando decía: es el que trae el zapato que sabe mejor donde duele, aun cuando es el zapatero él que puede repararlo. La legitimidad política de este tipo de participación es la de la cercanía entre los dirigentes (y el proceso de toma de

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decisión) y los ciudadanos (con un efecto de legitimación del sistema). Además la participación tiene valor educativo porque funciona como escuela de ciudadanía. Da un premio a los que se movilizan. El segundo tipo de participación se basa más en los ciudadanos organizados. Utiliza procedimientos como los consejos sectoriales, los presupuestos participativos tipo Albacete, los planes comunitarios o los organismos de desarrollo comunitario. Su legitimidad epistemológica es el saber colectivo de los usuarios, que consiste en agregar y generalizar los saberes individuales antes de integrarlos a la gestión pública, y en una capacidad experta alternativa a la de los expertos oficiales. Su legitimidad política implica la cercanía entre los dirigentes y los ciudadanos, fomenta el consenso (y la legitimación del sistema), pero valoriza también el valor cívico del colectivo (y unas ideas ligadas a este valor, como la democracia asociativa y el empoderamiento). Una variación de este tipo de participación se basa en los “stake-holders”: en esta perspectiva, los ciudadanos organizados son solo una fuerza al lado de otras, como las empresas, las iglesias, o instituciones tipo universidades. Sus instrumentos más difundidos son los Agendas locales 21, los planos estratégicos participativos, los consejos de desarrollo. Su legitimidad epistemológica es la fundada en el pluralismo de los saberes, que tienen que estar combinados para producir una decisión lo más razonable posible. Su legitimidad política es por parte una consecuencia: la eficacia de la acción colectiva necesita la colaboración de todos, lo que es claro con el reciclaje, que es tal vez su paradigma: si todos los que cuentan no están convencidos, el reciclaje no puede hacerse bien. En este caso, el imperativo de fomentar el consenso y de legitimar el sistema está estrechamente ligado a su valor epistemológico. El tercer tipo de participación implica a los ciudadanos de a pie, elegidos por sorteo, como en la vieja metodología de la insaculación. Sus instrumentos son los jurados ciudadanos, las asambleas ciudadanas como la de Columbia británica en Canadá (que pudo proponer una nueva ley electoral a referéndum), los sondeos deliberativos inventados en los EE.UU. (y que han sido organizados en Córdoba sobre el botellón y en Andalucía sobre el tema del agua), y las conferencias de consenso, inventadas en Dinamarca, que tratan de temas tecnológicos o científicos. El sorteo de ciudadanos de a pie también está integrado en otras metodologías (como unos presupuestos participativos catalanes, alemanes y chinos, o varios consejos de barrio franceses). Su legitimidad epistemológica es el sentido común, lo que es movilizado también en los jurados populares de la esfera jurídica. Además, reconoce la incertidumbre en una “sociedad del riesgo” – lo que significa que ninguno tiene la “verdad” en sus manos y que la racionalidad de la discusión argumentada (la que los teóricos políticos anglo-americanos contemporáneos inspirados por el filosofo Jürgen Habermas llaman la racionalidad de “democracia deliberativa”) es el mejor camino para acercarse a la mejor solución. El film 12 hombres en el patíbulo, en el cual un jurado popular entiende a través de la discusión colectiva que el acusado no puede ser el culpable, es el paradigma de esta racionalidad. La legitimidad política de los instrumentos que implican los ciudadanos de a pie no más que la del autogobierno, como en Florencia, sino de un mini-publico que es una muestra representativa (o por los menos diversa) del pueblo. Este mini-publico porta la opinión pública “ilustrada”, la opinión pública que el pueblo tendría se podía conseguir la información necesaria, el tiempo adecuado y las metodologías apropiadas para discutir de los asuntos públicos.

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El último tipo de participación implica el conjunto de los ciudadanos, con instrumentos como la asamblea general del pueblo, la iniciativa popular o el referéndum, y también los procedimientos que permiten revocar a los elegidos a través de iniciativa popular y referéndum (algo conocido en la costa Oeste de los EE.UU., pero también en otros países, como Venezuela). Su legitimidad epistemológica es la misma que la de los ciudadanos de a pie elegidos por sorteo: la del sentido común, que todos comparten. Su legitimidad política es la del número: cuando todo el pueblo puede exprimirse, la soberanía popular siembra tomar forma concreta. También constituye una escuela de ciudadanía para todos, a través de los debates en la esfera pública que implica. Todavía, la cualidad de estos debates puede ser variable, y el uso frecuente de los referéndums en grandes comunidades, por ejemplo, no necesariamente implica una opinión pública mas informada –por eso, los teóricos de la “democracia deliberativa” están muchas veces sospechosos de frente a este instrumento. Por lo tanto, esta breve visión panorámica sobre los “saberes ciudadanos” demuestra su variedad, así como la diversidad de las legitimaciones epistemológicas de la participación – aún si muchos de los procedimientos inventados en las últimas décadas se basan en la fuerza de la racionalidad “deliberativa”, directa o indirectamente. La variedad de las legitimidades políticas de la participación también es grande (tal vez tan grande que podría llegar a ser contradictoria!). En todo caso, la participación ciudadana es suficientemente rica, tanto a nivel epistemológico como a nivel político, para jugar un papel importante en la “constitución mixta posmoderna” de la cual hemos hablado antes. La política no es un juego a suma cero: todos pueden ganar compartiendo el poder, los políticos como los ciudadanos. Por eso se puede combinar las legitimidades en vez de oponerlas y entender que el balance es siempre dinámico, en movimiento. Hay muchas cosas que los políticos no pueden hacer solos, y los ciudadanos voluntarios, organizados o de a pie pueden llevar una contribución importante para la democracia y para la racionalidad de las políticas públicas. Los desafíos de la participación Eso no significa que el camino de la participación sea sencillo. Tiene que enfrentar varios desafíos. El primer desafío, el más básico, es el de la participación misma. Resulta, de hecho, un poco paradójico exigir a los ciudadanos que se interesen en la política cuando se les excluye del poder de decisión efectivo y cuando su palabra apenas cuenta al margen del período electoral. Además, cuanto mayor es la pobreza económica y cultural de los ciudadanos, menos representados están en la política, y el fenómeno es tanto más grave a medida que se asciende en la escala de poder. Esta distorsión se reproduce (aunque en un ámbito más reducido) en muchos desarrollos participativos. La marginación de unos sectores del pueblo constituye un desafío particularmente duro para los proyectos participativos. Además, a menudo, la participación es cuantitativamente escasa. Es precisamente para afrontar este desafío que algunas experiencias han introducido metodologías innovadoras como el sorteo, que ayuda a integrar a un público más representativo del pueblo en el proceso. Sin embargo, no es una solución milagrosa, y un balance tiene que ser conseguido del peso de los ciudadanos de a pie y de los colectivos. En muchas experiencias latino-americanas, el hecho de que el proceso participativo haya modificado concretamente la vida cotidiana de la gente 23

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y, en particular, la de los más pobres, ha sido un incentivo para la participación en general y para la participación de los marginados en particular. El problema es que, en las demás experiencias europeas, las realizaciones concretas de los procesos participativos se quedan limitadas y que no significan mucho en términos de solidaridad. En estas condiciones, ¿puede el discurso sobre la participación ser realmente movilizador? El segundo desafío, el de la eficiencia, es probablemente el más fácil de enfrentar. La visión elitista opone la eficacia a la democracia. En su forma contemporánea, reviste el disfraz de la competencia profesional. En los años 1940, Schumpeter ya decía que los ciudadanos ordinarios no están formados para afrontar problemas públicos, apenas dedican tiempo a informarse y a evaluar objetivamente a sus responsables políticos; que demuestran en este campo una falta de profesionalidad, que no dudarían en repudiar si la vieran aplicada en sus esferas profesionales. La idea de que la democracia consistente en el poder del pueblo seria, pues, peligrosa para la eficacia política, ya que, al fin y al cabo, reclama para los incompetentes un poder de decisión. Pero en los hechos, las experiencias participativas demuestran que pueden contribuir a la eficiencia y a la modernización de las políticas públicas. Sus ventajas epistemológicas, que hemos analizado en la parte precedente, son importantes. Todavía, este círculo virtuoso necesita una voluntad real de incorporar a los procesos de participación en la toma de decisión y de articularlos a la modernización de la burocracia pública – lo que no pasa siempre. Otras preguntas quedan abiertas: Por ejemplo, ¿cómo fomentar una contribución racional del sentido común de los ciudadanos de a pie y, al mismo tiempo, la capacidad experta alternativa de los colectivos? El tercer desafío es el de la instrumentalización. Los dispositivos de participación son también productos de la busqueda de legitimación de los políticos. Ahora bien, en la democracia representativa clásica, la división del trabajo entre los políticos y la ciudadanía es simple: los unos deciden, la otra o está pasiva, o reivindica. La democracia participativa cambia este esquema. A menudo, el precio que se paga para que las instituciones tomen más en cuenta la ciudadanía puede ser la burocratización y la cooptación de los dirigentes asociativos y de los ciudadanos más activos. Más simplemente, la participación puede ser engañadora y consistir solo en un jugo de parecer, sin efecto ninguno sobre el real. Enfrentar a este desafío no es fácil. La garantía mayor sería tal vez la movilización social, pero raramente hay un movimiento social a favor de la participación en Europa. Todavía, la elaboración de reglas claras del juego participativo (para evitar las posibilidades de manipulación y las expectativas falsas) y unas garantías de autonomía de la sociedad civil dentro del proceso pueden contribuir mucho a un proceso “sano”. Pueden favorecer un contrapoder y el control social. El cuarto desafío es el de la sostenibilidad. Cuando se trata de procesos poco ambiciosos, el peligro es que falta a la gente energía y deseo de implicarse durante años. Al revés, los procesos de participación más dinámicos están a menudo los experimentales, que se basan en la gana de los inventores y en el valor político del evento – unos valores que difícilmente perduran cuando se incorpora a la participación en las rutinas cuotidianas. Hasta cierto punto, la participación es una moda –pero después, ¿qué pasa? Un factor positivo podría ser la creación de redes que favorecen los intercambios de buenas prácticas y la formación de personas capaces de incorporar estas buenas prácticas en el día a día. 24

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El quinto desafío es el de la deliberación. ¿Cómo concebir metodologías que puedan permitir una discusión rica, que puedan maximizar el aporte racional de los ciudadanos a la solución de los problemas colectivos –y al mismo tiempo fomentar la participación de mucha gente y no solo de pequeños grupos? Las discusiones en asambleas abiertas tienen la ventaja de movilizar a muchos (o bastantes) ciudadanos. Pero lo más la gente participa, lo más es difícil que la discusión sea profunda y rica, por lo menos en grandes comunidades. Por eso, muchos procesos participativos articulan momentos abiertos y discusiones en pequeños grupos, por ejemplo en los jurados ciudadanos o en los consejos de los presupuestos participativos Además, las metodologías adecuadas para moderar la discusión tienen que desarrollarse. Ahora bien, aún si el balance entre una buena deliberación y una participación larga es bien hecho, ¿cómo construir el interés general a partir del saber del usuario – y de sus intereses? La emergencia de lo “local” como ámbito privilegiado de la vida democrática corresponde en parte sobre la voluntad de los actores de “ver el fin de sus actos”. Lo que plantea problema es menos el anclaje de la acción colectiva y del debate público en el ámbito local que su aislamiento en este ámbito. La participación puede producir el efecto “Nimby” (“not in my backyard”, no en mi patio trasero). Todavía, la posibilidad de articular los problemas microlocales y los temas globales es tal vez una de la fuerzas mayores de los mecanismos innovadores como los presupuestos participativos. En la mayoría de las experiencias, el efecto “Nimby” pierde de su fuerza cuando los ciudadanos tienen que justificar sus reivindicaciones frente a los otros ciudadanos y no solamente frente a los responsables políticos. La deliberación en público pone una presión a la generalización sobre los que participan, y con las metodologías adecuadas, los procesos participativos parecen pasar el examen bastante bien. ¿Una nueva democracia? El último desafío es el de la democracia. El republicanismo y el liberalismo surgidos de las revoluciones democráticas del siglo XVIII han pensado la representación democrática de un modo paternalista. Madison, uno de los fundadores de la República norte-americana, estaba explícito en este punto: para él las elecciones tenían como efecto “depurar y ampliar los puntos de vista de la gente a través de la mediación de un cuerpo escogido de ciudadanos cuya sabiduría es capaz de discernir el auténtico interés de su país y cuyo patriotismo y amor a la justicia serán menos susceptibles de sacrificar este interés a consideraciones temporales y parciales. Dentro de un tal sistema, la voluntad pública expresada por los representantes del pueblo se armoniza mejor con el bien público que si el propio pueblo se agrupase con este fin para formularla”4 . En este punto estaba de acuerdo con el abad Sièyes, uno de los padres de la Revolución francesa, que exalta al Tercer Estado para subrayar, a continuación, que los ciudadanos “nombren a representantes más capaces que ellos mismos de conocer el interés general y de interpretar en este punto su propia voluntad”5 . El desarrollo rápido de los procesos participativos demuestra que la evolución está muy fuerte y que este tipo de discurso es 4 Hamilton, Alexander, Madison, James y Jay, John, The Federalist Papers (1787-1788), New York: Bantam Books, 1982, texto 10. 5 Sieyès, Emmanuel J., “Déclaration sur la question du veto royal”, en Ecrits politiques, París: EAC/Gordon y Breach, 1985.

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siempre más difícil de sostener. Esta evolución se puede explicar por factores estructurales, como el desarrollo de la educación, la crisis de todas las estructuras autoritarias en la sociedad, el papel menor de los partidos... Sin embargo, ¿cómo llegar a una nueva forma de democracia? ¿Cómo articular las varias legitimidades y racionalidades? Este es el desafío más global, y por eso el más difícil. No hay una solución milagro. Hay pero tal vez una brújula. Para estos padres fundadores, la dimensión democrática estaba reducida a la elección, que tenía que dar el poder de decisión efectiva a una aristocracia electiva (y no de la sangre). La soberanía popular se reducía en el acto electivo. En vez de a contentarse de esta lógica, o de oponer solo la democracia directa al poder de los políticos, tenemos que proponer una nueva constitución mixta para el siglo XXI. Por muchas razones epistemológicas, históricas y políticas, necesitamos otro balance que el de los dos siglos pasados. La democracia participativa es tal vez un nombre para esto. El proceso está solo iniciando, con el nivel local como terreno privilegiado, pero no único. Para que sea un trampolín, y que no se convierte en una trampa, hay que fomentar redes de municipios (con acciones incentivas de los niveles provinciales y regionales-autonómicos), y pensar la participación en varias escalas. Es uno de los desafíos del siglo XXI.

La participación ciudadana en la Administración local Una posible solución para los problemas de las democracias actuales en el marco de la Unión Europea ZULIMA SÁNCHEZ SÁNCHEZ Universidad de Salamanca

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1. El derecho de participación: ¿Una molesta exigencia regulada en nuestra normativa? Ha sido frecuente, desde que se desencadenara la euforia participativa que invadió Europa desde 1960 y que a España llegó diez años después, incluir en los programas políticos referencias a la participación ciudadana y al fomento de la misma. Esta es una exigencia constitucional previa a la pertenencia de España a la Unión Europea que, por otro lado, emana de artículo 9.2 de la Constitución: “Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”. La participación no es un fenómeno nuevo, pero si recurrente. La reforma de los Estatutos de Autonomía ha hecho hincapié, precisamente, en los derechos sociales de los ciudadanos de las respectivas Comunidades Autónomas, entre los que se ha destacado los derechos políticos de los ciudadanos y los derechos de participación. Así se regula de nuevo la Iniciativa Legislativa Popular, ampliando su ámbito subjetivo (Cataluña), o se articula la misma figura para el ámbito municipal, se hace hincapié en el referéndum municipal, el derecho de petición, se recuerdan los derechos a la buena administración o el fomento del trabajo de las asociaciones que representen intereses colectivos. El derecho de participación también ha sido desarrollado por las ultimas reformas estatutarias, con una nueva interpretación, mas comprometida, de la cláusula del Estado Social y de de los derechos sociales, entendiendo que éstos deben estar presentes e informar de la actividad de las administraciones, cuestión que por otro lado ya venía reclamándose desde hace tiempo. El artículo 9.2.e) del estatuto de Autonomía del País Vasco establece un mandato a los poderes públicos que “facilitarán la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social del País Vasco”. Por tanto, la exigencia hacia los poderes públicos de que tengan presente y faciliten la participación de los ciudadanos en la vida política, es una exigencia que se plasmó en el texto constitucional, los Estatutos de Autonomía y el resto de la normativa desde que la democracia empezara su andadura. Pero en el análisis normativo que estamos desarrollando no debemos olvidar que tanto la Constitución como los Estatutos de Autonomía surgen en un período en el que aún no se describían los mecanismos en los que dicha participación podía llevarse a cabo, como sucede por ejemplo en las reformas constitucionales de finales de los ochenta y los noventa de los países latinoamericanos6 . Esto justifica que nuestra normativa municipal de los ochenta no deje en olvido 6 El contenido y los mecanismos de participación ciudadana se regulan en Constituciones como la Argentina, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Chile…

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la participación y que en su artículo 1 recuerde que los municipios “…son cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos”, y en los mismos términos se reconoce en la Norma Foral 11/1995, cuando se definen los Concejos de Álava. Parece que durante años, nuestros representantes no han olvidado incluir en sus políticas la participación, discurso habitual en las elecciones municipales. ¿Pero cuántas iniciativas participativas se ponen en práctica? Realmente pocas si consideramos que en España hay más de 8.000 municipios. Los políticos desconfían de la participación, unos –los más pragmáticos– se acogen a los resultados electorales que suceden a experiencias participativas y que no muestran un panorama especialmente beneficioso para nuestros representantes. Otros recuerdan que la Constitución declara que nuestro sistema político es el de la Democracia representativa, por lo que la responsabilidad y la rendición de cuentas, al final, recae sobre el representante elegido democráticamente. ¿Qué beneficio encontraría en asumir propuestas ciudadanas, cuando luego él responde exclusivamente de las consecuencias de éstas? Otros entienden que la participación sólo vela por los intereses particulares de los que participan –individualmente o a través de asociaciones– y ello deslegitima las propuestas que se realizan, a lo cual nada puede alegarse… efectivamente nuestros representantes son los encargados de que sus decisiones siempre se tomen en beneficio del interés general, si bien los ciudadanos no siempre entienden que sea ésta la base que sustenta la toma de decisiones en las administraciones locales (ni tampoco en otros niveles administrativos). Pero sucede, en cualquier caso, que nuestro texto constitucional impone el deber de fomentar la participación de los ciudadanos en la toma de decisiones en el artículo 9 y en el 23.1: “Los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal”. Este precepto es el origen de figuras de participación como el referéndum consultivo, la iniciativa legislativa popular o la iniciativa municipal, la exigencia de establecer períodos de información pública para elaborar reglamentos, o abrir un debate sobre el modelo de ciudad antes de iniciar una reforma urbanística, o la participación en consejos sectoriales o en juntas de distrito, o la presencia de los ciudadanos en las sesiones de los plenos de los pequeños ayuntamientos… o el ejercicio de acciones para la defensa de bienes de uso común… Es decir, que la democracia representativa debe coexistir con figuras de participación directa y esta convivencia es imprescindible para conseguir una buena calidad de la Democracia. Por un lado se favorece el debate democrático, la preocupación por las políticas de la ciudad, también se consigue que nuestros representantes obtengan información sobre los intereses de la ciudadanía y así se consigue el reto impuesto por la unión Europea de “empoderar” a los ciudadanos y fortalecer las democracias y a los propios gobiernos locales o regionales; ese es el reto de la Gobernanza en Europa. Pero aún queda mucho por andar para que nuestros representantes vean en la participación un aliado para el buen gobierno y la buena administración en lugar de una amenaza. Es imprescindible un cambio en la mentalidad de nuestros representantes y también debe haber un cambio en los ciudadanos, que han de afrontar la participación como un respeto a las generaciones

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pasadas… un desafío para que en la Democracia se tenga en cuenta al pueblo mas allá de cada cuatro años, en los procesos electorales y para ello la participación ha de ser el resultado de un análisis de la información que las instituciones pongan a disposición de los ciudadanos, y de un diálogo abierto. En los últimos años las nuevas tecnologías permiten que la información sea fluída desde las Administraciones a los ciudadanos, pero este mecanismo debería también servir para que la opinión de la ciudadanía llegue a los altos cargos de nuestras administraciones municipales. Existen mecanismos técnicos y jurídicos para que esto sea así… pero ¿interesa la participación? Aún queda mucho por aprender para que la participación cumpla con ese papel de reforzar nuestras democracias. 2. La participación: vinculación directa con el buen gobierno y la buena administración La carta de derechos fundamentales de la Unión Europea habla del derecho de los ciudadanos a la buena administración, y uno de los derechos que se regula precisamente dentro del derecho a esa buena administración es el de participación. La Carta Europea de Autonomía Local, también entiende que las ciudades y pueblos europeos son lugares en los que se debe desarrollar la participación ciudadana y contar con ésta para la toma de decisiones. Desde hace mucho tiempo la Administración ha dejado de ser un ente que transmitía información y ejecutaba las decisiones de gobierno en forma de reglamentos y actos administrativos de modo unidireccional. Ya no se habla de administrados ni pacientes, sino de ciudadanos y usuarios… sólo así puede llegarse a comprender por qué es necesario abrir la toma de decisiones a la ciudadanía. Pero aún no parece que ese cambio que se ha producido en normas como la Ley General de Sanidad o la De RJyPAC, se haya plasmado en el proceso habitual de organización y funcionamiento de nuestra administración ni en los procesos de elaboración de políticas ni de toma de decisiones. Ni siquiera se ha dado en la Administración Municipal, que parecería ser más permeable a los cambios y necesidades sociales. El pensamiento jurídico ilustrado peleó por la aplicación del principio de reserva de ley, por la sujeción de los poderes públicos a las reglas predeterminadas, con el fin de que las decisiones que se adoptaran se alejaran de la arbitrariedad que los regímenes absolutos propiciaban y con ello poder terminar con la inseguridad jurídica de la toma de decisiones sin reglas en las que se asentase y que permitieran presuponer de antemano a los ciudadanos, las decisiones que se podían tomar por las administraciones. El principio de legalidad de la Administración se desarrolló sobre la base de dos interpretaciones: el de la vinculación positiva por el que los poderes públicos sólo podrían actuar si la ley se lo permitía y reflejado en el artículo 103.1 de nuestra Constitución y el de vinculación negativa, por el que la ley es sólo un límite externo en las intervenciones administrativas, así en el contexto del Estado Social y puesto que la Administración asume funciones prestacionales, es preciso conferirle un mayor margen de decisión. Pero ese margen de decisión que precisamente se conecta con la actividad de gobierno o política, no debe tampoco quedar al margen del sometimiento a la ley, sino que ésta y los principios 31

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generales del derecho, deberán informar la actividad discrecional, junto con el fin de beneficiar al interés general. En el Estado Social se toman decisiones que afectan a los ciudadanos, éstos podrán ser llamados para formar parte del la toma de decisiones… siendo además una obligación el fomentar la participación ciudadana en la toma de decisiones que les afecten de forma directa… lo cual sucede con el reconocimiento de derechos sociales. Pero aún no se ha abierto la toma de decisiones a los ciudadanos de forma habitual y ese espacio no reglado por las normas no siempre es utilizado en beneficio del interés general, sino que aún sigue siendo el espacio en el que se alberga la corrupción y la arbitrariedad de la que tanto huía el pensamiento jurídico ilustrado. Probablemente esta sea la causa del desencuentro ciudadano con los representantes y, por extensión, con la administración… y es que éstos no utilizan siempre ese espacio no reglado en beneficio del interés general… o esa es la percepción de la ciudadanía. Dicha percepción se revela como consecuencia de la ineficacia, la descoordinación o la ineficiencia en la resolución de conflictos como una crisis económica, el desempleo, o en la mera gestión de servicios esenciales municipales, especialmente cuando se prestan con deficiencias o irregulares, provocando en el ciudadano la sensación de mala administración contra la que se pretende luchar, para fortalecer nuestras democracias. Tener en cuenta a los ciudadanos en la toma de decisiones, involucrarles en las mismas, o en la gestión, permite que los ciudadanos sean conscientes de la dificultad que entraña el ejercicio del poder, administrar y a los políticos les sirve para no olvidar por qué están gobernando: por los ciudadanos, por la defensa de los derechos de aquellos que les eligieron y por el beneficio del interés general.

3. ¿Puede la participación ciudadana hacer algo por la Democracia, la Administración y los municipios? Son varios los problemas que afectan a nuestras democracias. Estos problemas que ahora indicamos aparecieron reflejados por primera vez en el Libro blanco de Gobernanza Europea aprobado por la Comisión Europea en julio de 2001. Desde ese momento hay una serie de resoluciones que hacen hincapié en la situación de déficit democrático e institucional de la Unión, que es reflejo de los problemas a que se enfrentan nuestras democracias y gobiernos municipales, regionales y nacionales y que en instituciones supranacionales, como la Unión Europea, se agudizan. El origen de esta serie de instrumentos se encuentra en el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000 que reconoce en su Declaración 23 la necesidad de mejorar y supervisar la legitimidad democrática y la transparencia de la Unión y sus instituciones, con el fin de aproximar éstas a los ciudadanos de los Estados miembros. La Agenda Social Europea adoptada en Niza se basa en una nueva forma de gobierno que destaca el papel del diálogo civil como una parte esencial del fomento de la cooperación con la sociedad civil. La Agenda prevé que las organizaciones no gubernamentales, como la Plataforma europea de organizaciones no gubernamentales del sector 32

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social, estén estrechamente asociadas al desarrollo de las políticas de integración y de igualdad de oportunidades para todos. A continuación exponemos algunos problemas detectados en nuestros gobiernos municipales, y en las instituciones democráticas de niveles supramunicipales a los que se puede proponer una solución desde la participación ciudadana, estas propuestas las analizamos seguidamente: 1. La paradoja de las democracias representativas: políticos que no representan a los ciudadanos. El problema de la escasa representatividad de los políticos no es nuevo. Mucho se ha escrito sobre el ideal del buen político, del político que realmente representa al ciudadano y actúa por el mandato de aquellos que depositaron en él su confianza, como consecuencia del proceso electoral. Pero sigue encontrándose políticos que no representan a los ciudadanos, existe en ocasiones una gran distancia entre representantes y representados. La participación puede ser una solución para que los políticos representen a los ciudadanos, y no sólo a los partidos que les colocan en una lista cerrada o, en algún caso, a aquellos que buscan su propio interés. I. La desconfianza en los partidos e incluso la indiferencia rondan entre ciertos sectores los ciudadanos de las Democracias que, con los años, incrementan su número. Este problema surge en España en los años 80. Y sus consecuencias se plasman en el descenso en la participación electoral y la creencia por parte de ciertos sectores de la necesidad de buscar formas diferentes de gobierno más justas. La erosión de los vínculos de identificación entre los ciudadanos y los partidos es el reflejo más claro de la apatía hacia la democracia representativa. Algunas de las causas se han encontrado entre las siguientes transformaciones sociales: La generación del baby-boom, formada por jóvenes con un mayor nivel educativo y mayor desapego a la unidad familiar terminó con una práctica frecuente hasta la época: el voto familiar, hasta ese momento todos los miembros de la unidad familiar ejercían su derecho de sufragio bajo la tutela del padre de familia y las inclinaciones políticas de éste, lógico dado que se seguían rigiendo bajo parámetros patriarcales. Aparece así un nuevo electorado con un nuevo tipo de demandas que parecen no haber sido asimiladas por los partidos que se articulan sobre las necesidades de las generaciones anteriores y daban un segundo lugar a problemas que afectan de forma directa a los jóvenes como la vivienda, el medio ambiente o la globalización. II. Una nueva dificultad se encuentra en la diversidad sociocultural que hace extremadamente complicado para los partidos fijar programas electorales a gusto de tan heterogéneo electorado. Situación que se complica con la aparición en los países con democracias más antiguas y económicamente más desarrolladas de un gran número de inmigrantes muchos de los cuales son irregulares pero que con el tiempo adquieren la nacionalidad tanto ellos como especialmente sus hijos. El problema apenas empieza a surgir en España pero en la vecina Francia o en Holanda, 33

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Alemania, Suiza y desde antiguo en Estados Unidos, la población inmigrante constituye un gran porcentaje del electorado7 . Para solucionar estos problemas se propone una solución que ya HANS KELSEN apuntaba, se trata de crear unas pautas que definan un modelo de político. Los políticos deberían ser especiales, altruistas, buscadores del interés general (plantear la elaboración de un código ético). Esta preocupación sobre la ética de la vida política empieza a tener una especial trascendencia desde la aprobación del Informe Nolan que busca normas de conducta para todos los titulares de cargos públicos que faciliten el cumplimiento de sus funciones y dificulten la corrupción8. III. La escasez en los mecanismos de control de la actuación política, es otra de las causas de la crisis en la representación. En este sentido la participación ciudadana en la discusión de las cuestiones que les afectan, el derecho a “ser oídos” estimula la confianza en los representantes por parte de los ciudadanos. El establecimiento de este empoderamiento en el ámbito estatal puede resultar, en principio más complejo pero en la Administración Local no lo es tanto. La cercanía al ciudadano, la facilidad de acceso a la información hacen que la implantación de determinadas figuras participativas sea posible para ejercer un mayor control de la clase política. En este ámbito es en el que Administración y Política están más imbricadas. Es importante el empoderamiento del ciudadano en ciertos aspectos para democratizar de nuevo nuestras instituciones. Para que este proceso comience debe instaurarse primero en los niveles más cercanos al ciudadano. Si este se interesa por la cosa pública en el ámbito local su reacción repercutirá, sin lugar a dudas, en un reforzamiento democrático en el ámbito estatal. Es esencial abrir un proceso mediante el cual los ciudadanos puedan controlar las decisiones y acciones tomadas en su ciudad o municipio; expresen sus necesidades y se les permita movilizarse para obtener mayor acción política, social y cultural para responder a sus necesidades, a la vez que se involucran en la toma de decisiones para el mejoramiento de su municipio y de la comunidad que en él habita. La repercusión de esta situación será inmediata en los niveles supra locales. 2. La disminución del espíritu de ciudadanía: ¿somos idiotas 9? TOCQUEVILLE alertaba ya en el Siglo XIX de los peligros de la centralización especialmente en lo referente a la disminución de la autonomía municipal. Para este autor dicha disminución de Recordemos las elecciones en Estados Unidos que le dieron la victoria Jeorge W. Bush en el año 2000. Dichas elecciones fueron favorables para el grupo Republicano gracias a los resultados obtenidos en el Estado de Florida, Estado en el que la mayoría del electorado es hispano y donde la lucha por los votos en las campañas electorales es especialmente disputada por los candidatos. Obama, en su campaña electoral en el 2008, hizo especial referencia a la inmigración y en su equipo contó con representantes de estos grupos de electorado, que en la actualidad ocupan altos cargos del poder judicial. 8 INFORME NOLAN: “Normas de conducta para la vida pública (Primer informe del Comité sobre las normas de conducta en la vida pública)”, INAP, Madrid, 1996. 7

9 La palabra idiota proviene del griego ιδιωτης (idiotes) para referirse a aquel que no se ocupaba de los asuntos públicos, sino sólo de sus intereses privados.

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competencias y su absorción por entes superiores“… sólo sirve para enervar a los pueblos a ella sometidos porque tiende incesantemente a disminuir su espíritu de ciudadanía”10. Este autor ya vislumbraba un problema para el correcto desarrollo de la democracia, se trataba del problema del demos, el pueblo. La crisis de la Democracia representativa no es únicamente consecuencia del actuar de los políticos, sino también del desinterés que por la participación y por la Democracia demuestran los ciudadanos. No obstante esa despreocupación no es gratuita, algunos autores opinan que esta situación obedece a la instauración en las democracias de un régimen paternal que tiende a mantener a los ciudadanos en minoría de edad política permanente. Esta situación ha servido para justificar a las teorías de aquellos que afirmaban que la crisis de la Democracia representativa se debía a los ciudadanos. La solución consiste en educar a los ciudadanos a la vez que se les debe permitir participar de forma más activa. Para terminar con la crisis se debe empezar por construir un “pueblo adulto”, una educación cívica que, desde pequeño, le revele la importancia que la participación en la toma de las decisiones tiene para el pueblo y ello porque para aprovecharse de los bienes de la sociedad hay que someterse a sus cargas. Pero existe otro concepto, a parte de la educación, unido plenamente a la participación. Se trata de la información. La transparencia en los procesos de decisión, los trámites de información pública... se han ido instaurando en los procedimientos administrativos en los últimos años. La labor que las nuevas tecnologías están cumpliendo en la transparencia de la Administración, en la metáfora del “edificio de cristal”, es innegable. Esta es la justificación que tiene incluir en este análisis sobre la participación, la problemática de la información y la importancia que puede cobrar Internet como mecanismo idóneo de intercambio de información entre la Administración y la ciudadanía. Por tanto es necesario crear una nueva sociedad que esté cívicamente comprometida y más apegada a la suerte de su ciudad, de su municipio y de sus vecinos. Se trata de recuperar el sentimiento cívico. Y ello porque la sociedad en que vivimos tiende a hacernos olvidar uno de los campos en que el individuo llega a su pleno desarrollo: su participación en la comunidad. Rousseau recordaba que si al hombre se le priva de la única libertad que le queda negándosele la participación como ciudadano se corre el riesgo de que nunca llegue a civilizarse ni a completar el proceso por el cual se pasa de un estado natural a uno social. Por tanto es esencial que los ciudadanos dejen de ser idiotas, de preocuparse sólo por sus asuntos privados olvidándose de lo público. Es necesaria la participación para el desarrollo social del hombre. 3. La crisis económica: posibles repercusiones en la participación. Por último se presta atención a la actual crisis en la que nos encontramos, situación que produce la incapacidad del sector público para continuar cubriendo las necesidades de una demanda 10

TOCQUEVILLE, A.: La Democracia en América, ed. Alianza Editorial, Madrid, 1999, T.II, p.82.

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creciente de servicios que le obliga a ampliar su campo de intervención en diferentes materias e intereses. Esta situación no es nueva y ha existido, desde los años noventa, una tendencia a la desregulación y liberalización que implicó la pérdida de los entes públicos del monopolio de la acción administrativa en materias como la energía, los transportes o incluso en la prestación de servicios. Esta situación que parece estarse corrigiendo en todo el mundo, especialmente después de la crisis financiera que nos obliga a repensar en la regulación económica abriendo paso a la intervención de nuevo… también se manifiesta en la prestación de servicios. Durante mucho tiempo han ido apareciendo asociaciones –también ONGs– que satisfacen las necesidades colectivas en ciertos sectores a los que no llega la ayuda de las administraciones. La crisis ha producido una sobrecarga en estas organizaciones… que no son capaces de cubrir las necesidades sociales de una población antes minoritaria, ahora creciente… y que era financiada en parte por la Administración. La situación económica actual ha obligado a la población a ser más sensible con sus vecinos… y a aunar sus fuerzas para evitar que las consecuencias de la crisis hagan estragos entre las familias desempleadas. ¿La adversidad económica es un revulsivo para aumentar ese sentimiento ciudadano? La importancia que estas formas colectivas de participación han tomado en los últimos años ha hecho que no se pueda prescindir de ellas a la hora de abordar el estudio del fenómeno participativo. El principio democrático y la concepción social de las democracias contemporáneas y su derivación en el Estado prestaciones, no sólo debe informar la representación parlamentaria sino que debe estar también presente en todos los ámbitos de la sociedad para lo cual se debe fomentar la participación ciudadana especialmente en las estructuras más cercanas al individuo como la administración local. La participación favorece la unión en el sistema social plural en que se constituye el Estado social. Se encarga de mediar entre los distintos intereses y los sujetos que los defienden mediante la aparición de una representación política que se prolonga a todas las instituciones democráticas y a la propia administración. En este sentido la Democracia da un paso más y deja de ser meramente representativa para constituirse en una Democracia participativa. La administración local vive más que otras administraciones esa dicotomía o carácter bifronte, entre la esfera política y la administración y gestión de servicios públicos… por eso es esencial mantener una cercanía entre la clase política y la ciudadanía, en el ámbito municipal. El germen de la participación se encuentra, de forma natural, en el municipio muy permeable a la realidad social, en el que se han de tomar decisiones que afectan a la vida diaria de los ciudadanos y en el que se gestionan la mayor parte de los servicios. Por ello, si queremos reconstruir la conciencia cívica y reeducar a nuestros altos cargos de la administración y gobernantes para que la administración sea más eficaz, para que nuestros estados sean sociales y para que nuestras democracias tengan el apoyo de la ciudadanía, es necesario incrementar la utilización de los mecanismos de participación estipulados en la normativa. No falta regulación en materia de participación, sino voluntad política para llevar a cabo dicha participación que, por otro lado, es abierta y admite todo tipo de formas y de figuras. En definitiva, el éxito de la participación se encuentra precisamente en esa voluntad, porque en la participación, al final, “…ellos deciden”; son los representantes los que tienen la última 36

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palabra. Pero la participación, sin duda, es sinónima no sólo de buen gobierno… sino también de buena administración. 4. El poder silencioso de la Unión Europea en materia de participación ciudadana El papel que la Unión Europea tiene en la esfera local ha sido hasta hace poco tiempo relativo, y si analizamos la normativa que se ha aprobado en materia de participación ciudadana por el Parlamento Europeo y la Comisión podría llevarnos al error de considerar que para la Unión la participación es tan sólo una fase dentro del procedimiento de aprobación de libros blancos, mediante períodos de información pública on-line y una serie de programas de incentivo para el hermanamiento entre las distintas ciudades Europeas. Esta apreciación dista mucho de ajustarse a la realidad del impacto de las políticas de la Unión en materia de participación y de la utilización de ésta en el propio seno de esta organización de estados europeos. A continuación veremos la labor que el Comité, y el Parlamento, han realizado para el reconocimiento de la participación ciudadana que, objetivamente, no es muy prolija: I. La Carta Europea de la Autonomía Local: La Carta Europea de Autonomía Local es de 15 de octubre de 1985 y fue elaborada en el seno del Consejo de Europa. Fue ratificada por España mediante el Instrumento de 20 de enero de 1998 y desde ese momento se convierte en parte de nuestro ordenamiento interno según el artículo 96 de la Constitución. Es interesante su preámbulo en el que –basado en los principios de democracia y descentralización–, introduce una nueva idea: la del derecho de los ciudadanos a participar en la gestión municipal y en la toma decisiones en materia administrativa. Así aparece también en el texto articulado en el artículo 4.3 que afirma que “el ejercicio de las competencias públicas debe, de modo general, incumbir preferentemente a las autoridades más cercanas a los ciudadanos”. Motivo por el que las decisiones públicas deben trasladarse de los niveles superiores a los inferiores de la distribución territorial. Del Estado y las Comunidades Autónomas a los Municipios. Reforzándose así la autonomía municipal para proteger, a su vez, la participación de los ciudadanos en un mayor número de decisiones. II. El Informe Melis, sobre participación y representación de las regiones en la construcción europea: Dicho informe se elaboró en 1993 en la Comisión de Ordenación del Territorio y Relaciones con los Poderes Regionales y Locales. En dicho informe se reconocía la importancia de la participación de las Regiones en la construcción de Europa. En el texto se hacía referencia a los municipios como importantes para el fomento de la participación ciudadana y el desarrollo de ésta, en los siguientes términos: por un lado se reconoce el derecho de todo ciudadano a participar en el ámbito municipal, ya que este es el adecuado para el ejercicio de mecanismos de democracia directa o representativa; por otro, se apunta la necesidad de conservación de la tradición y de los símbolos de identidad para 37

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contrarrestar los efectos que produce la globalización. Y ello desde una idea de Europa como Unión de Estados, regiones y municipios. III. Gobernanza Europea y participación ciudadana: Con la aprobación del Tratado de Maastricht en 1992 se descubre un problema importante entre las instituciones comunitarias y los ciudadanos europeos: cada vez se asiste en Europa a un proceso más distante y más complejo para los ciudadanos. Este problema se había recogido con el nombre de déficit democrático que ya había sido constatado en el seno de las instituciones comunitarias. Este tema ha sido tratado por la Declaración nº 17 anexa al tratado de la Unión Europea de 199211. El Libro Blanco de la Gobernanza Europea se aprueba el 25 de julio de 2001 en Bruselas por la Comisión. El objetivo que se pretende con la aprobación del Libro Blanco es cambiar y modificar la forma en que la Unión Europea utiliza los poderes que le otorgan sus ciudadanos así como arbitrar mecanismos de conexión directa entre los ciudadanos y la Unión. La participación ciudadana tiene el fin de acercar al ciudadano a las instituciones y devolverle la confianza en ellas. Sirve de mecanismo de control y también para hacer llegar a sus gobernantes supranacionales sus intereses e inquietudes. Por eso, uno de los cambios que propone el Libro Blanco de Nueva Gobernanza es la mayor participación de todos los actores sociales. Entre las propuestas del Libro Blanco resaltamos las siguientes: La primera propuesta para fomentar la participación ciudadana tiene como finalidad llegar al ciudadano por la vía de la democracia regional y local. Con este tipo de experiencia se consigue que la implantación de las políticas se pueda realizar del modo más adecuado para cada municipio. La segunda propuesta pasa por implicar a la sociedad civil en la política y actuaciones de la Unión Europea con el fin de que ésta sea más cercana a los ciudadanos. Se entiende por sociedad civil a las organizaciones sindicales y patronales, las organizaciones no gubernamentales, asociaciones profesionales, organizaciones de beneficencia, de base, organizaciones para la participación de los ciudadanos en la vida local y municipal12. El último mecanismo es el de la consulta. Este se realiza mediante libros blancos y verdes, creando comités consultivos o mediante redes de comunicación (a través de Internet, por ejemplo) que se utilizan para ahondar en la opinión de la ciudadanía sobre la aprobación de normas, de políticas o medidas determinadas. Por tanto el libro blanco apuesta por la participación de los ciudadanos individualmente, o a través de sus asociaciones en las decisiones políticas mediante consejos o comités para realizar Vid. CERRILLO MARTÍNEZ, A.: Transparencia administrativa: Unión Europea y medio ambiente, ed. Tirant lo Blanch, Valencia, 1998.

12 Vid. Dictamen del Comité Económico y Social sobre el papel y la contribución de la sociedad civil organizada en la construcción Europea. DO C329, de 17 de noviembre de 1999, p. 30.

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consultas, teniendo en cuenta a las organizaciones sindicales y haciendo llegar las políticas de la Unión a ellos mediante las regiones y los municipios. Por tanto, con independencia del tamaño de éstos, los municipios tienen ya no solo ese carácter bifronte que antes aclarábamos, sino que son el instrumento de la participación en Europa y deben ser los encargados de hacer visible a la Unión para los ciudadanos. ¿Es esto factible? Como veremos más adelante, hay infinidad de normas que se han aprobado en aplicación de Directivas Comunitarias, especialmente en materia de consumo y de medio ambiente… esto debería hacerse saber a los ciudadanos… pero difícilmente podrá hacerse así si los altos cargos de las distintas organizaciones territoriales o los alcaldes no tienen claro que son alcaldes europeos. Pero muchos alcaldes y altos cargos tienen claro que lo local y lo global van de la mano… y así debe transmitirse a la ciudadanía. IV. Niza: los derechos de los ciudadanos europeos, derecho a una buena Administración. La carta de los Derechos Fundamentales de los ciudadanos europeos se aprobó en Niza en el 2000 y se incluyó en el fallido intento constitucional europeo –sin mucha discusión– y se ratificó en la Cumbre de Lisboa. El principal avance que supone en materia de participación la aprobación de este texto se encuentra en el conjunto de derechos que por esta vía se han introducido, desde el 1 de enero de este año que entró en vigor. Entre los derechos de los ciudadanos se incluye el concepto europeo de Buena Administración. Este derecho reconoce los tradicionales principios que rigen la actuación de la administración: el principio de eficacia, la responsabilidad patrimonial de la administración, el derecho a la información, la transparencia administrativa, la relación con la administración por medios electrónicos y también la participación. Nada nuevo, como decimos, pero que en la práctica empieza a dar frutos. Estos derechos, efectivamente, existían en nuestro procedimiento administrativo y regían la actuación de las distintas administraciones pero ¿Eran efectivos? ¿Cómo podían materializarse? Si pensamos en un derecho tan importante como el de la transparencia administrativa, en nuestro país sigue aún sin tener una regulación concreta que lo haga verdaderamente efectivo… no existe, como en el resto de los países de nuestro entorno, una ley de información y transparencia administrativa, ni de acceso que establezca un procedimiento claro para ejercitar el derecho y así, hacerlo efectivo. Algo similar sucede –no por mucho tiempo– en materia de acceso electrónico a los servicios. Derecho reconocido también en la Ley 30/1992 y que no ha empezado a tener efectividad hasta que en nuestro país se aprobó la Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios en 2007. Esta norma no fue una iniciativa renovadora de la administración pública española, sino como una exigencia de la Unión, para conseguir suprimir las trabas burocráticas que se encontraba el mercado europeo de servicios, es decir, para poder comenzar con la paulatina trasposición de la Directiva de Servicios, una de las más polémicas y que, antes de ser reformada, fue la principal causa de que el proyecto constitucional europeo se frustrara en Francia inicialmente, y luego en otros países.

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Otro de los ámbitos en los que se ha introducido alguno de esos derechos de buena administración es el ámbito del Medio Ambiente. En este caso, mediante el derecho de participación y su aplicación práctica, cientos de ciudadanos europeos y sus asociaciones han intervenido de forma directa en la política de la Unión en materia medioambiental. Han sido numerosas las asociaciones y organizaciones que han exigido la defensa del medioambiente tanto a sus municipios como a sus estados o a la propia Unión Europea. Se debe destacar la importancia que tienen en la actualidad las asociaciones medioambientales en la reivindicación de la participación ciudadana. Se puede decir que la Unión Europea, desde sus orígenes, ha trabajado por la participación en materia medioambiental, destacando la labor que realizan ONGs, ciudadanos y asociaciones de todos los niveles territoriales. Este apoyo se ha hecho notar, especialmente, desde el seno de la Comisión. La labor de la Unión Europea es doble en cuanto al fomento de la participación ciudadana en el medioambiente: por un lado se preocupa por la concienciación de sus ciudadanos en materia medioambiental y por otro facilita el acceso a todo tipo de información en esta materia. La materialización de esta medida aparece en la Directiva 90/313/CEE del Consejo, de 7 de junio de 1990, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente13 y que luego se traduce en la norma con el mismo nombre que se aprueba en nuestro país… curioso cuando aún no tenemos ninguna que regule el derecho con carácter general, pero revelador de los cambios que se están produciendo gracias a la inclusión de estos derechos en Niza, y también el de participación. Reflexión final: La inclusión de los derechos de los ciudadanos europeos a la buena administración y su exigencia de aplicabilidad mediante las Directivas comunitarias, está obligando a reformar nuestros ordenamientos, para que no sólo reconozcan antiguos principios/derechos sino para que éstos sean efectivos. Este es el valor añadido que la Unión Europea está dando, de forma silenciosa, a la participación. Y es silenciosa porque muchas de las normas que se aprueban y que obligan a aplicar en la práctica derechos de buena administración, no se proclaman como avances de la Unión y se asumen como propios de cada Estado, cuando éstos lo único que hacen es trasponer Directivas –muchas veces a medias– para no ser sancionados por la Unión Europea por incumplimiento. Por eso es importante que, muchos de esos cambios que afectan a servicios que prestan los municipios, al medio ambiente, al urbanismo o al consumo, con técnicas de buena administración y siendo transparentes y fomentando la participación, sean reconocidos también como logros europeos y asumidos como tal, porque la Unión tienen un papel mucho mayor de lo que pensamos en la protección de la ciudadanía europea y éste debe ser visible, como también debe ser visible la labor que están realizando muchos representantes municipales para que los ciudadanos no sigan siendo idiotas, ni tratados como tales. 13

DO L 158, de 23 de junio de 1990, p. 56 y ss.

Experiencias en procesos participativos en la Comunidad Autónoma de Euskadi RAFA AJANGIZ Profesor Titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad del País Vasco y miembro del Grupo “PARTE HARTUZ”

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Introducción Vivimos momentos de búsqueda de proximidad con la ciudadanía. La descentralización establecida en la nueva ley de régimen local, la vertebración de los llamados equipamientos de proximidad, el impulso de experiencias de participación ciudadana en los barrios de las ciudades… todo ello apunta a una vuelta a lo local más local, al entorno vital más cercano a la ciudadanía. Descentralización y participación ciudadana son dos realidades que, en principio, parecen abocadas a entenderse, como si fueran en el mismo carro. Proximidad a la ciudadanía, vínculos de legitimidad y rendición de cuentas, imbricación de localismo y globalización, soluciones sobre el terreno, diálogo entre saberes diversos, convivencia, eficiencia inteligente, eficacia contrastable, hacer frente a las desigualdades de acceso, democracia como guión insistente. Algunos objetivos de la descentralización municipal Objetivo de fondo Buscar más gobernabilidad local para conseguir una mayor capacidad y estabilidad a la hora de diseñar e implementar políticas públicas Objetivos generales Lograr una administración más eficaz, transparente y próxima con la que se identifique la ciudadanía Lograr un mayor bienestar social y equilibrio territorial

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Mejorar la legitimidad política aumentando la densidad y la calidad de la democracia municipal Objetivos temáticos Crear flujos de información que sean más eficientes hacia y desde la ciudadanía Obtener un diagnóstico más certero de las necesidades y demandas de la ciudadanía Aproximar los servicios municipales a la ciudadanía para que la provisión sea más eficaz Impulsar nuevas descentralizaciones de servicios municipales Mejorar la vertebración territorial coordinando el trabajo entre las diferentes unidades Aproximar la administración local a la ciudadanía para mejorar su identificación con ella Acercar a la ciudadanía el gobierno de la ciudad haciéndolo más cercano y accesible Crear espacios de interlocución entre clase política, personal técnico y ciudadanía Lograr que estén representados todos los agentes y discursos del territorio (alto nivel de representatividad) Establecer y/o impulsar espacios permanentes de participación ciudadana Mejorar las posibilidades de influencia, implicación o expresión de intereses de un barrio concreto o un grupo definido de la población Conciliar intereses divergentes Impulsar la deliberación y el aprendizaje colectivo Cambiar la cultura administrativa, la cultura ciudadana y la cultura política Compartir la toma de decisiones entre diferentes actores y actrices Desarrollar la creatividad y competencia cívica para construir ciudadanía (óptica republicana) Redistribuir los recursos de manera más justa y equitativa

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Pero no necesariamente; el vínculo entre descentralización y participación ciudadana no es obligatorio: 1. En primer lugar, es necesario desmitificar la descentralización, la organización desde lo más próximo. Por el hecho de ser descentralizado, nada es mejor, más eficaz o más democrático. Puede haber mucha descentralización y nada de participación. Y puede haber participación sin descentralización. Pero está claro la proximidad es una oportunidad política para reforzar y crear dinámicas participativas. 2. La descentralización no se activa por el solo hecho de crear entidades territoriales menores. Es más, pueden existir entidades menores y no haber ningún tipo de descentralización. Y viceversa, no existir entidades menores y haber descentralización administrativa y hasta política aprovechando recursos territoriales como, por ejemplo, los equipamientos de proximidad, o bien organizando un plan de desarrollo comunitario. 3. Crear entidades menores puede ayudar a detectar carencias, impulsar políticas de redistribución territorial, así como reforzar el tejido asociativo. Una división territorial ayuda a detectar déficits equipamentales, determinar la calidad de los servicios prestados y establecer comparaciones entre territorios. Posiblemente, serán los propios ciudadanos y ciudadanas los primeros en hacerlo, dando pie a espacios de reivindicación social, negociación y cooperación con el Consistorio, y favoreciendo de paso el fortalecimiento del tejido asociativo. 4. La descentralización es una oportunidad para impulsar un territorio multicéntrico y cohesionado. Es de vital importancia, por parte de las personas que habitan el territorio, la identificación de espacios simbólicos propios, generadores de identidad y sentido comunitario. En este sentido, es necesario y posible que las ciudades pequeñas y grandes sean multicéntricas; la interrelación de múltiples centros en la gestión ayuda a definir un espacio democrático de resistencia a la exclusión social que se está extendiendo con la actual definición del espacio. Se trataría de revalorizar el “espacio público” como espacio para favorecer el encuentro y el intercambio entre las personas. La descentralización es una buena oportunidad para un modelo urbanístico que invierta no solo en un único centro escaparate, sino que refuerce los barrios y distritos dotándoles de centralidad y movilidad en infraestructuras y comunicaciones, así como una oferta cultural y estética de calidad y, por supuesto, con una intervención basada en la participación ciudadana como garantía democrática de adecuación de las acciones a las necesidades de las personas que habitan esos distritos y barrios. Generar una doble identidad (de barrio y de ciudad, de concejo y de municipio) enriquece el concepto de ciudadanía. Y admitir y gestionar políticamente la diversidad como riqueza, y no como amenaza, es caminar hacia una ciudad democrática. 5. Para impulsar la participación ciudadana, la descentralización municipal debería organizarse en torno a tres ejes: descentralización administrativa, descentralización política y descentralización social. La creación o formalización de estas tres realidades no garantiza una gestión más participativa, el Ayuntamiento puede favorecer la participación ciudadana pero no puede 45

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instaurarla por decreto, pero sí instalará una estructura de oportunidad para la participación ciudadana. 6. No es conveniente hacer una descentralización que no se sustente en algún tipo de participación política que lo revista de legitimidad. Crear distritos u otras entidades territoriales es conformar una nueva instancia dentro del Estado, poco formalizada si se quiere y con un rango menor, pero la más próxima al ciudadano y ciudadana de a pie. Así pues, estamos ante una transformación institucional que para la macro-política puede ser de carácter marginal, pero que para la ciudadanía adquiere importancia en la vida diaria. Y en democracia, toda transformación institucional, por ética, eficacia y eficiencia, debería revestirse de legitimidad política, representativa y/o participativa.

El malestar democrático como punto de partida

Constatamos que las democracias realmente existentes –las democracias representativas– están perdiendo legitimidad. En buena medida, debido al creciente proceso de elitización decisoria que está teniendo lugar. Podemos decir que las instituciones toman cada vez más decisiones que nada tienen que ver con lo que la ciudadanía realmente quiere o espera, o bien toman cada vez más decisiones que la ciudadanía sencillamente desconoce. La gente está cada vez más desinformada; su punto de vista con consecuencias políticas está cada vez más manipulado, es más frágil; más pobre en términos de participación democrática. Vivimos un creciente distanciamiento entre representantes y representados; la gente desconfía de la política y, sobre todo, de la clase política –las encuestas sitúan sistemáticamente a los partidos políticos entre las instituciones menos valoradas por la ciudadanía vasca–. Una clase política que tiende a profesionalizar el ejercicio del poder político y a desarrollar una gestión que, en la práctica, es más permeable a los intereses de las cúpulas de sus partidos y de los grupos de presión que a las demandas de la ciudadanía corriente, expresadas tanto a través de los procesos electorales como de otras formas de manifestar, individual o colectivamente, su voluntad política. Por otro lado, la ciudadanía de hoy no es como la de antes, es perfectamente consciente de lo que está pasando, cuenta con saberes y competencias políticas suficientes para exigir, reclamar y movilizarse, aunque sea con un enfoque exclusivamente “anti”, “contra”, en defensa de sus intereses; el auge de las movilizaciones “nimby” no es ninguna casualidad. Ello no es en absoluto contradictorio con la constatación de que muchos de esas ciudadanas y ciudadanos particulares son cada vez menos virtuosos, menos republicanos, es decir, más concernidos por sus intereses individuales que por el interés general, el interés común. Y esta realidad complica extraordinariamente la gestión de las políticas públicas. Una buena medida para afrontar esta crisis de gobernabilidad es introducir un sesgo participativo. La participación ciudadana es un buen medio para:

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1. Un fortalecimiento o apoderamiento (empowerment) de la comunidad cívica local, traducido como: a) el desarrollo de la creatividad y competencia cívica; b) la activación de la influencia e implicación en los intereses comunes; c) la conciliación de intereses divergentes; d) la aportación de informaciones, saberes y competencias de la ciudadanía; e) una mejor gestión de los conflictos existentes; f) un aumento de la conciencia ciudadana y de la corresponsabilidad para con el bienestar de la comunidad, g) la posibilidad de una mayor igualdad mediante la inclusión activa de los grupos sociales más minorizados y desfavorecidos, etc. 2. Verificar el interés general: en la medida en que todos o casi todos los ciudadanos y ciudadanas, cada cual con sus intereses, estén presentes en el proceso decisorio, el resultado final se acercará más al interés general. La participación ciudadana, la extensión y profundización de procesos participativos, es un paso importante en la sustanciación de políticas redistributivas, igualitarias, de mayor justicia social. 3. Incrementar la legitimación de las instituciones públicas, en cuanto que la ciudadanía percibe que las decisiones que le conciernen son de alguna forma coparticipadas por ella. 4. Una mayor funcionalidad y eficacia de la acción pública en el actual contexto de progresiva complejidad de los temas y retos que hoy deben asumir los entes municipales; resulta muy aconsejable un proceso de participación intensa –de redes abiertas con diversos actores y actrices– para la adecuada resolución de los nuevos desafíos de la globalidad y la sociedad del conocimiento y, además, la participación y colaboración ciudadana son la medida del éxito y el rendimiento de la gestión de las políticas públicas.

De qué hablamos cuando hablamos de participación

La participación por sí sola no asegura los efectos positivos que acabamos de mencionar. A veces, una mayor participación puede legitimar políticas que van en contra de los intereses de los sectores más vulnerables de la sociedad. Así por ejemplo, en muchos lugares, los referendo han actuado como catalizadores de políticas populistas de carácter xenófobo, racista o sexista. Un caso paradigmático es Suiza, donde las mujeres no obtuvieron el derecho a voto hasta la década de los 80 porque tal derecho era constantemente votado en contra en las consultas ciudadanas convocadas para ello. Por ello es importante, además de impulsar la participación, propiciar la deliberación colectiva y favorecer la visualización e incorporación al debate del máximo número de posiciones para así poder intercambiar ideas, convencer, acordar, practicar el ejercicio de ciudadanía de expresión y escucha, la conversación, para poder construir pensamiento colectivo y sentir una responsabilidad real en la decisión a la que se llegue. En consecuencia, la deliberación e igualdad de acceso de los diferentes discursos al proceso de participación son condiciones importantes a la hora de ejercer

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la participación ciudadana desde una perspectiva de mejora de la responsabilidad democrática a favor de una tangible transformación de la cultura política de la ciudadanía. Siguiendo con esta idea, la participación ciudadana se traduciría en “estar presente en”, “ser parte de”, “ser tomado en cuenta por y para”, involucrarse, “intervenir en”, etc. Participar es incidir, influir, responsabilizarse. La participación es un proceso que enlaza necesariamente a los sujetos y los grupos; la participación de alguien en algo relaciona a esa persona con las otras también involucradas. Ser participante implica ser coagente, copartícipe, cooperante, coautor, corresponsable. Participar es incorporarse a unos mecanismos o procesos para asumir de forma colectiva y consciente el papel de sujetos o agentes activos en el devenir de nuestra convivencia colectiva. Pero, además, es también un proceso de formación y aprendizaje en el diálogo plural y la búsqueda de acuerdos para definir políticas que respondan a los intereses colectivos. Es innegable que hay mucha gente y colectivos que participan en las instituciones. Siempre hay participación. Participa la clase empresarial cuando hace llegar sus opiniones y posiciones a las y los responsables políticos, y participa igualmente la ciudadanía, organizada o a título individual, cuando se moviliza y exige soluciones a los problemas. El problema estriba en la diferente capacidad de influencia de unos y otros. En este sentido, cuando el sistema político —la administración local en nuestro caso— prima la participación de los grupos de presión, no hace sino ahondar en el desequilibrio de acceso a la negociación con el poder, empoderando aún más a los grupos de presión y desempoderando a la ciudadanía. Es por ello necesario tomar conciencia sobre la necesidad de qué todos los discursos presentes en una problemática o cuestión determinada tengan libertad de acceso al debate. Esto significa que tengan capacidad de hacer conocer sus propuestas para que sean valoradas. Este no es más que uno de los principios básicos del liberalismo, la igualdad de oportunidades, en este caso en el acceso a las instituciones y sus espacios de decisión y gestión de las políticas públicas. Al fin y al cabo, las instituciones públicas han de buscar la legitimación no sólo a través de los resultados de las políticas que gestionan, sino, además, a través de los procedimientos que las hacen posibles. En este sentido, deberían favorecer e impulsar diferentes medidas organizadas en tres niveles: 1. Favorecer la visualización de todos los discursos. Una vez que un discurso se visibiliza, automáticamente cada persona o agente puede influir tanto para apropiarse de él como para negar su validez o integrar ciertos aspectos en el dominante. Para esta labor de ayudar a visibilizar, las administraciones locales podrían impulsar diferentes iniciativas en torno a dos tipos de medidas. Por una parte, facilitar recursos económicos, sociales y formativos a las asociaciones y movimientos sociales para fortalecerlas –promoviendo incluso la democratización y extensión de la democracia participativa en su seno– y poder, en consecuencia, actuar como espacios de interlocución entre el entorno social y las administraciones públicas. Y por otra parte, impulsar la presencia de personas a título individual en diferentes foros y espacios organizados por esas administraciones públicas. 48

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2. Impulsar espacios que favorezcan un mejor flujo de la información. Es decir, facilitar el acceso de todas las personas a los círculos de poder. Las formas de materialización pueden ser muy diversas. La creación de diferentes mecanismos participativos es una forma de facilitar el acceso a los lugares donde se toman las decisiones, donde la información es más exhaustiva, se controlan las acciones del poder político-administrativo y se entabla una interlocución directa. 3. Asegurar su capacidad para influenciar/impactar en las políticas públicas. Dotar a los espacios participativos generados de una función que vaya más allá de la meramente informativa, que otorgue a la ciudadanía capacidad de influencia real en la toma decisiones e incluso, por qué no, que le reconozca el derecho a codecidir o decidir. En todo caso, más allá de cuál sea la función que se le asigne, es importante que la institución sea permeable a los resultados del proceso de participación ciudadana. Y se comprometa públicamente a ello al comienzo mismo de la experiencia de participación ciudadana.

Las dimensiones de la participación

En nuestro estudio de la realidad participativa del País Vasco hemos optado por un diseño analítico de tres dimensiones: la simbólica o conceptual, la substantiva y la operativa. La dimensión simbólica de la participación abarca el conjunto de elementos discursivos e intelectuales que orientan las estrategias y las funciones planificadoras de las instituciones con respecto a la participación ciudadana, y nos sirve para diagnosticar si los ayuntamientos han interiorizado las ideas de la democracia deliberativa y participativa, y cuál ha sido su grado de compromiso formal al respecto. La dimensión substantiva verifica si existe una estrategia participativa en el conjunto de acciones y contenidos acordados por las administraciones locales. En otras palabras, si se han creado espacios participativos y cuáles han sido. En este sentido, dependiendo de su número y tipo, podremos hablar de modelos o estilos de participación ciudadana. Finalmente, la dimensión operativa se corresponde con el proceso de implementación de los diferentes mecanismos de participación; y, por lo tanto, su análisis hace referencia a la calidad de la participación ciudadana, a su densidad democrática. Pero también a sus resultados, sus consecuencias en relación a la política pública afectada, su eficacia en la resolución de los problemas diagnosticados, así como las consecuencias sobre el capital social y las virtudes cívicas de la ciudadanía.

La dimensión simbólica en el País Vasco

Hemos observado dos indicadores para registrar la dimensión simbólica o compromiso formal en relación a la participación ciudadana: la existencia de registro de asociaciones y la aprobación del reglamento de participación ciudadana. 49

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La existencia de registro de asociaciones es, en cierta manera, un requisito formal para incorporar la participación de la ciudadanía, y también un gesto de reconocimiento del tejido asociativo que suele acompañarse de la apertura de espacios de interlocución y apoyo al mismo mediante subvenciones, cesión de locales, etc. En nuestra encuesta, la mitad de los ayuntamientos responden que tienen registro de asociaciones; la otra mitad no dice nada. La aprobación del reglamento de participación ciudadana es un indicador que identifica mejor el compromiso institucional al respecto. Pues bien, tan sólo un 21% de los municipios encuestados cuentan o bien con un específico reglamento de participación ciudadana o bien un capítulo específico sobre participación ciudadana en el Reglamento Orgánico Municipal. Es el caso de las tres capitales, pero también de municipios medianos y pequeños; no parece haber, por tanto, un sesgo de tamaño. Eso sí, en una tendencia reciente: la gran mayoría de estos reglamentos se han aprobado a partir de la pasada legislatura, lo que indica que es reciente la atención a esta cuestión; en todo caso, un tímido primer paso para su establecimiento como política pública. Las entrevistas realizadas confirman un dato de mayor trascendencia: la desconfianza entre las partes implicadas en la participación ciudadana. Muchas de las asociaciones y colectivos más interesados en aumentar el protagonismo social, en profundizar la democracia a través de procesos participativos, mantienen una notable desconfianza frente a la política institucional en general y también –quizás en menor medida– respecto a la política institucional local; no creen que las instituciones locales sean capaces de poner en marcha nuevas y alternativas formas de participación democrática y, cuando lo hacen, interpretan el recurso a esos procesos participativos como un medio para desactivar la movilización social que esos asociaciones o movimientos lideran. Las malas experiencias del pasado pesan mucho y condicionan los inicios de cualquier experiencia participativa. Es por eso fundamental generar espacios previos de confianza y compromisos ciertos sobre el proceso y sus resultados. Los Ayuntamientos sienten también esa desconfianza. Por un lado, por la genérica prevención de los representantes políticos a la hora de incorporar nuevos actores individuales o colectivos al proceso, prevención generada ya por la simple negativa a compartir la capacidad de decisión, ya por la incertidumbre de no saber cómo responderán esos nuevos actores; por pensar que quizás los mismos pueden introducirse en el proceso para criticar y desprestigiar a partidos o políticos, con lo cual peligra otra de sus fundamentales opciones, la de ser reelegidos. Y, por otro lado, en muchos casos además, la incertidumbre deja paso a la seguridad, la de saber que eventuales procesos participativos sí van a ser utilizados por grupos o movimientos sociales antisistémicos o por partidos que les apoyan, para llevar a cabo tales tareas de desprestigio. Tampoco se puede descartar una razón de oportunismo político, que movería a oponerse a tales procesos cuando se prevé que su resultado va a ser contrario a la posición defendida por el gobierno de la institución correspondiente, o va a redundar en beneficio de un adversario político determinado. Tampoco podemos ignorar la desconfianza asociada a la específica forma en la que se formula y presenta el conflicto nacional en el ámbito local. El enfrentamiento entre los grupos políticos 50

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ligados al nacionalismo vasco radical, presentes en muchas asociaciones o movimientos, y otros partidos políticos –nacionalistas vascos moderados y especialmente no nacionalistas vascos– se proyecta de forma muy polarizada en el espacio municipal, en la medida en que todos los actores mencionados tienen, o han tenido, responsabilidades de gobierno en ese ámbito. Este escenario de enfrentamiento tiñe de desconfianza cualquier iniciativa que vaya más allá de la gestión rutinaria de los asuntos municipales. En síntesis, podríamos afirmar que si la existencia de un rico capital social en nuestro país favorece potencialmente el propósito participativo, la existencia de una cultura política polarizada dificulta su activación.

La dimensión sustantiva en el País Vasco

Dicho lo anterior, veamos a continuación cuántos y qué mecanismos y experiencias de participación ciudadana existen en nuestro país. Para empezar, el 88% de los municipios encuestados cuentan con algún tipo de mecanismo o experiencia de participación funcionando en la actualidad. Y la media es de cuatro mecanismos o experiencias por municipio. Es decir, al contrario de lo que se pensaba, sobre todo cuando nos comparábamos con otras zonas como, por ejemplo, Cataluña, la participación ciudadana no es desconocida en nuestro país; se trata, más bien, de una realidad bien instalada, al menos cuantitativamente. Más adelante entraremos en lo cualitativo. En segundo lugar, más de la mitad (60%) de los mecanismos y experiencias actualmente en funcionamiento se han iniciado en la anterior legislatura (2003-2007) y una cuarta parte (25%) en la precedente (1999-2003); el resto tienen más años de vida; a destacar ese 8% que ha venido funcionado ininterrumpidamente desde los primeros ayuntamientos democráticos, básicamente concejos abiertos y comisiones sectoriales. En otras palabras, estamos inmersos en una etapa de rápida expansión de la participación ciudadana. Esperemos que las dudas al respecto del Gobierno actual no frenen este avance.

LA LA PARTICIPACIÓN PARTICIPACIÓN PÚBLICA PÚBLICA EN EN LA LA TOMA TOMA DE DE DECISIONES DECISIONES DE DE LAS LAS ADMINISTRACIONES ADMINISTRACIONES LOCALES LOCALES VASCAS VASCAS

Porcentaje Porcentaje de de mecanismos mecanismos yy experiencias experiencias de de participación participación actualmente actualmente en en funcionamiento funcionamiento en en función función de de su su año año de de puesta puesta en en marcha marcha

Pero, Pero,¿qué ¿quétipo tipode departicipación? participación?Como Comopodemos podemos comprobar comprobar en en la la figura adjunta, las comisiones yyconsejos relativos. MásMás todavía si sesi tiene en cuenta que consejossectoriales sectorialesdominan dominanenentérminos términos relativos. todavía se tiene en cuenta guardan una relación de sustitución: las comisiones abiertas son más habituales en los municipios que guardan una relación de sustitución: las comisiones abiertas son más habituales en los pequeños y medianos consejos ysectoriales en los municipios El dato grandes. esta ahí: El el municipios pequeñosy ylos medianos los consejos sectoriales en grandes. los municipios 74% losahí: municipios entre 2.000 y 10.000 tieneny al menos comisión sectorial abierta datode esta el 74% de los municipios entreh.2.000 10.000 h. una tienen al menos una comisión osectorial participativa, y elo83% de los mayores de 50.000 tienen aldemenos unh.consejo abierta participativa, y el 83% de los h.mayores 50.000 tienen sectorial. al menosEsta un extensión se explica,Esta básicamente, comisiones y consejos sectoriales remedan la lógica consejo sectorial. extensiónporque se explica, básicamente, porque comisiones y consejos representativa de la democracia de partidos –representantes y organizaciones sectoriales remedan la lógica representativa de la democraciadedeasociaciones partidos —representantes de sociales y ciudadanas–, no cuestionan la ysuperioridad decisoria de las autoridades y responsables asociaciones y organizaciones sociales ciudadanas—, no cuestionan la superioridad decisoria municipales –espacios consultivos–,municipales se adaptan —espacios bien al formato departamentalizado de los de las autoridades y responsables consultivos—, se adaptan bien al gobiernos locales, y tienen un de largo implantación sistema. e implantación formato departamentalizado losrecorrido gobiernoselocales, y tienenenunnuestro largo recorrido en nuestro sistema. En segundo lugar aparece la agenda 21 local, básicamente talleres de diagnóstico que tienden a complementarse o sustituirse por 21 foros en básicamente los municipios de mayor tamaño o tradición. Estaa En segundo lugar aparece la agenda local, talleres de diagnóstico que tienden fuerte implantación es consecuencia de en su los promoción y financiación suficiente por parteEsta de complementarse o sustituirse por foros municipios de mayor tamaño o tradición. instancias supramunicipales. Ahora bien, preferido son los talleres de tipopor consultivo, fuerte implantación es consecuencia deelsumodelo promoción y financiación suficiente parte de encuentros espacio y tiempoAhora limitado dirigidos a lapreferido ciudadanía individual, con objetivos instancias de supramunicipales. bien, el modelo sona título los talleres de tipo consultivo, 52 52

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encuentros de espacio y tiempo limitado dirigidos la ciudadanía a título individual, con objetivos específicos, normalmente sin continuidad en el atiempo; es decir, momentos de participación específicos, sin continuidad en el tiempo; momentos de participación en en lugar de normalmente procesos estables o de largo recorrido, que es sondecir, mucho más exigentes en términos lugar de procesos estables oEllo de explicaría largo recorrido, son mucho más exigentes de recursos y compromisos. tambiénque la mayor frecuencia relativa deenlostérminos talleres de recursos y en compromisos. explicaría también la mayor frecuencia relativa de los talleres participativos relación a losEllo planes participativos. participativos en relación a los planes participativos.

Valor relativo de los distintos tipos de mecanismos y experiencias de participación ciudadana

Talleres Talleresparticipativos, participativos, asambleas asambleas ciudadanas, ciudadanas, consultas consultas populares, populares, concejos concejos abiertos abiertos yy consejos territoriales, conforman un heterogéneo segundo grupo en frecuencia relativa; territoriales, conforman un heterogéneo relativa; están están presentes en un rango que va del 14 al 20% de los municipios, a bastante distancia presentes en un rango que va del 14 al distancia del del 40-50%de de comisiones comisiones yy consejos consejos sectoriales sectoriales yy agenda 21 local. Y finalmente, es aún 40-50% aún más más simbólicalala presencia presencia de de mecanismos como planes integrales participativos, presupuestos simbólica presupuestos participativos, desarrollo comunitario, consejos consejos de de ciudad o democracia web, que en su participativos, desarrollo comunitario, conjuntopodríamos podríamoscalificar calificarcomo comomás másrecientes recientesooinnovadoras. innovadoras. conjunto 53

LA LA PARTICIPACIÓN PARTICIPACIÓN PÚBLICA PÚBLICA EN EN LA LA TOMA TOMA DE DE DECISIONES DECISIONES DE DE LAS LAS ADMINISTRACIONES ADMINISTRACIONES LOCALES LOCALES VASCAS VASCAS

Claramente, importa importa el el tamaño tamaño del del municipio. municipio. Cuanto Cuanto mayor mayor es, es, más más variedad variedad hay hay de de mecanismos, Claramente, mecanismos, haymás mástalleres talleresy yplanes planesparticipativos, participativos,sesecelebran celebran más más consultas, consultas, las las comisiones comisiones abiertas abiertas hay tiendena atransformarse transformarseenenconsejos consejossectoriales, sectoriales,etc. etc.Pero, Pero,en enresumen, resumen, aunque aunque cada cada vez vez más más tienden diverso y rico,elelmapa mapadedemecanismos mecanismosde departicipación participaciónciudadana ciudadanadel delPaís País Vasco Vasco sigue sigue estando diverso y rico, estando dominado tradición consejos y comisiones sectoriales el empuje institucional dominado porpor la la tradición dede loslos consejos y comisiones sectoriales y ely empuje institucional dede la la agenda 21 local su variante menos exigente. agenda 21 local en suenvariante menos exigente. Una conceptualización conceptualización que que ayuda ayuda aa clarificar clarificar el Una el escenario escenario es es la la propuesta propuesta en en el el cuadro cuadro adjunto. adjunto. Cruzando sencillas categorías, una primera que distingue entre los mecanismos Cruzando dosdos sencillas categorías, una primera que distingue entre los mecanismos y experienciasy participación individual normalmente individual donde suelen dominarparticulares los interesesy deexperiencias participacióndenormalmente donde suelen dominar los intereses particulares y aquellos mecanismos encaminados a construir soluciones de interés general, aquellos mecanismos encaminados a construir soluciones de interés general, y una segunda y una queempoderamiento mide el grado de empoderamiento influenciaenreal la ciudadanía que midesegunda el grado de o influencia real de la ociudadanía las de correspondientes en las correspondientes públicas, cuatro modelos ociudadana: estilos de políticas públicas, podemospolíticas delimitar cuatro podemos modelos delimitar o estilos de participación participación ciudadana: consultiva, deliberativa, directa y comunitaria. consultiva, deliberativa, directa y comunitaria.

Modelos Modelos de de democracia democracia participativa participativa

Más complicado es asignar los tipos de mecanismos o experiencias a uno de esos modelos; hay Más complicado es asignar los tipos de mecanismos o experiencias uno de esos modelos; hay mucha variabilidad dentro de cada tipo y los nombres, muchas aveces, dicen bien poco sobre mucha cada tipoen y los nombres, dicen bien poco sobre lo quevariabilidad en realidaddentro es unade experiencia concreto. Conmuchas todo, deveces, manera tentativa, podemos lo pensar que enque realidad es una experiencia en concreto. todo, de consultivos; manera tentativa, podemos consultas, talleres y democracia web sonCon básicamente que comisiones, pensar que yconsultas, y democracia web básicamente consultivos; que comisiones, consejos foros sontalleres espacios deliberativos; queson concejos, asambleas y referenda son medios consejos y foros directa; son espacios deliberativos; que concejos, asambleas y referenda sonsumedios de democracia y que planes, presupuestos o el desarrollo comunitario, como propio denombre democracia directa; y que planes, o el desarrollo comunitario, como su propio indica, son mecanismos de presupuestos democracia comunitaria. nombre indica, son mecanismos de democracia comunitaria. Siguiendo esta clasificación, en su conjunto, está claro que en el País Vasco domina claramente Siguiendo esta clasificación, en su conjunto, está claro que enconsejos, el País Vasco domina claramente la la democracia consultivo-deliberativa —comisiones, talleres, foros, consultas, democracia consultivo-deliberativa –comisiones, talleres, foros, consultas, democracia democracia web, etc. —, y son testimoniales lasconsejos, experiencias de democracia directa —concejo web, etc. –,asamblea y son testimoniales de democracia directacomunitarios –concejo abierto, asamblea abierto, ciudadana—lasy experiencias democracia comunitaria —planes y presupuestos ciudadana– y democracia comunitaria –planes comunitarios y presupuestos participativos–. participativos—. Este escenario es característico del primer estadio evolutivo en la implantación o institucionalización dedela laparticipación participaciónciudadana ciudadanacomo comopolítica políticapública. pública.Nos Nosexplicamos. explicamos. Analizando Analizando los distintos niveles nivelesdedeinstitucionalización institucionalizacióndedelalaparticipación participaciónciudadana ciudadana en en tanto tanto que que política política pública, 54 54

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podríamos decir que, en los distintos países y dentro de cada país, se pueden distinguir tres situaciones o estadios evolutivos: 1. Un primer momento de fragmentación y descoordinación, en el que algunos pocos municipios ensayan experiencias más o menos puntuales, para ir progresivamente desarrollando cierto conocimiento al respecto, coordinándose entre sí y accediendo también a las redes internacionales. En este primer momento son las élites locales reformistas, apoyándose en el mundo académico y en un número limitado de asociaciones del tejido social las impulsoras de unas dinámicas de limitada formalización. No existen todavía normativas o legislación al respecto y ese impulso depende en última instancia de un genuino interés y compromiso por la democracia participativa. En esta situación se encontraría el País Vasco. En verdad, este momento puede prolongarse mucho en el tiempo. En nuestro país, son muchos los ayuntamientos que vienen ensayando mecanismos de participación ciudadana de una manera más o menos constante desde la transición democrática. Quizás, el motivo de la inclusión del País Vasco en este momento viene más determinado por la escasa sistematización de espacios participativos que favorezcan el salto a modelos más innovadores y menos improvisados y singulares. 2. Un segundo momento de debate y reflexión generalizada, también politización de la participación ciudadana. Las experiencias empiezan a encontrar espacio en los medios de comunicación, se organizan encuentros, seminarios, congresos, redes, se dan a conocer las calificadas como buenas prácticas y existe un interés general del mundo político hacia este mundo. Es posible que no existan todavía demasiadas experiencias y, claramente, no cuentan todavía con significativos recursos públicos, pero se empieza a ordenar el sector desde el punto de vista normativo y organizativo y las instituciones crean institutos, patronatos, direcciones y similares a tal efecto. Es más bien una fase de agitación y politización, de definición de una institucionalización en ciernes de la participación ciudadana. Sería el caso de Cataluña. 3. Un tercer y último momento se define por la institucionalización de la participación ciudadana: la integración y agrupación de experiencias, medidas e instrumentos concretos en una estrategia general a escala regional o nacional. Es posible que continúe el debate y la politización, pero se da una clara generalización de experiencias, animadas a su vez por un sistema suficiente de regulaciones, recursos e infraestructuras. La promoción de la participación pasa a ser una política pública estable de los gobiernos, centrales y regionales, con relativa independencia del juego de mayorías o de la alternancia política en los gobiernos. Este sería el caso del Reino Unido. Abundando un poco más en ello, aún admitiendo que las comparaciones, además de odiosas, son siempre inexactas –distintas categorizaciones, concepciones y concreciones–, podemos confrontar nuestro país con el Reino Unido para apreciar mejor las diferencias en la implantación de tipos de mecanismos y experiencias de participación.

LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS

Parece evidente que, mientras en los mecanismos más tradicionales –consejos, comisiones, talleres– Parece evidente en losson mecanismos más tradicionales —consejos, comisiones, talleres— estamos a laque, par,mientras las distancias bastante apreciables en mecanismos como democracia web, estamos a la par, las distancias son bastante apreciables en mecanismos como democracia consejos territoriales, planes participativos o desarrollo comunitario, sin olvidar la participación web, consejos planes participativos o desarrollo comunitario,nuevos, sin olvidar la ciudadana de baseterritoriales, territorial. Algunos de estos mecanismos son relativamente lo que participación ciudadana de base territorial. Algunos de estos mecanismos son relativamente explicaría su baja incidencia en nuestro país. Pero también están en la lista otros no tan nuevos explicaría su baja incidencia enlas nuestro país. PeroNos también estánaen lista otros quenuevos, exigenlounque mayor compromiso por parte de instituciones. referimos loslapropios de no tan nuevos que exigen un mayor compromiso por parte de las instituciones. Nos referimos la democracia comunitaria. a los propios de la democracia comunitaria.

Modelos de democracia participativa Comparación entre el País Vasco e Inglaterra

Efectivamente, este tipo de participación ciudadana suele estar asociada a un alto grado de Efectivamente, este tipo de participación ciudadana suele estar asociada a un alto grado de institucionalizacióndedelalaparticipación participaciónenensísímisma, misma,aasu su aceptación aceptación en en tanto tanto que que política política institucionalización pública de carácter transversal, como lo son la sostenibilidad o la igualdad de género. no pública de carácter transversal, como lo son la sostenibilidad o la igualdad de género. YY no estáporque porquelalapolítica políticapública públicade delalaparticipación participación ciudadana ciudadana esté esté dirigida dirigida especialmente especialmente loloestá promoverlalademocracia democraciacomunitaria. comunitaria.AlAlcontrario, contrario,los losdatos datos de de Inglaterra Inglaterra confirman más a apromover bienque quelalainstitucionalización institucionalizacióndedelalaparticipación participaciónciudadana ciudadana ha ha impulsado impulsado sobre sobre todo todo la bien generalización generalizacióndedeloslosmodos modosconsultivo-deliberativos. consultivo-deliberativos.LoLoque queha hasucedido sucedidoes es que que la provisión dedemedios mediosque queacompaña acompañaa aesa esainstitucionalización institucionalización ha ha permitido permitido aflorar aflorar yy fortalecer un estilo o voluntad de participación comunitaria que antes descansaba en estilo o voluntad de participación comunitaria que antes descansaba en elel voluntarismo. voluntarismo. Este Este sería el salto cualitativo más importante si en el País Vasco se instalase una sería el salto cualitativo más importante si en el País Vasco se instalase una poderosa poderosa acción acción institucional institucionalespecífica específicaenenmateria materiadedeparticipación participaciónciudadana. ciudadana. La dimensión operativa en el País Vasco La dimensión operativa en el País Vasco La dimensión operativa se corresponde con el proceso de implementación de los diferentes La dimensión operativa se corresponde proceso implementación de los mecanismos de participación y, por lo con tanto,el su análisisdeproporciona una visión másdiferentes acertada mecanismos de participación y, por lo tanto, suparticipación, análisis proporciona una visión más acertada sobre cuál ha sido el auténtico significado de la su concreción y repercusión. sobre cuál ha sido el auténtico significado de la participación, su concreción y repercusión. 56 56

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Los indicadores que hemos considerado para esta dimensión se agrupan en dos variables-criterio: la intensidad de la participación y la función de la participación. Hemos operacionalizado la intensidad de la participación a través de los siguientes indicadores: frecuencia de reuniones, quiénes participan, quién administra/controla el mecanismo, y existencia o no de difusión o participación ampliada. Y la función de la participación en base a dos indicadores: hasta qué fase llega la participación en el proceso de las políticas públicas y cuál es su protagonismo en la decisión y formulación de esas políticas. En general, aunque hay excepciones, una mayor frecuencia de reuniones confirmaría un mayor dinamismo de la participación. No es lo mismo un consejo sectorial que se reúne dos veces al año que otro que se reúne mensual o quincenalmente; es obvio que el primero cumplirá una función básicamente simbólica o formal en relación a la elaboración de la política pública correspondiente, y el segundo, en cambio, será un claro espacio de debate y negociación de la misma. El desarrollo comunitario, que es uno de los mecanismos de mayor actividad participativa, nos sirve de referencia: ninguno se reúne menos de dos veces al mes. Por poner algún límite, si consideramos demasiado simbólicos para ser verdaderamente participativos e influyentes aquellos mecanismos o experiencias que se reúnen una vez al año, deberían quedar fuera del catálogo un tercio de los consejos sectoriales y de la agenda 21 local, la mitad de los concejos abiertos y una quinta parte de las asambleas ciudadanas, presupuestos participativos y consejos territoriales; no es poco.

Frecuencia de reunión de los distintos mecanismos de participación

Un segundo indicador relevante es cuántas personas participan en el mecanismo. En los mecanismos estables de base predominantemente asociativa, como es el caso de las comisiones abiertas, consejos sectoriales y consejos territoriales, existe la comprensible tendencia a restringir el 57

LA LA PARTICIPACIÓN PARTICIPACIÓN PÚBLICA PÚBLICA EN EN LA LA TOMA TOMA DE DE DECISIONES DECISIONES DE DE LAS LAS ADMINISTRACIONES ADMINISTRACIONES LOCALES LOCALES VASCAS VASCAS

tendencia a restringir el número representantes no comprometer su operatividad; número de representantes para nodecomprometer su para operatividad; ello explicaría que una mayoría de ellos estén en elmayoría rango dede10ellos a 20 estén participantes. No obstante, por debajoNo de ello explicaría que una en el rango de 10 a quedar 20 participantes. diezobstante, participantes, si tenemos en cuenta que cada partido suele mandar un o una representante, quedar por debajo de diez participantes, si tenemos en cuenta que cada puede significar representación demasiado poco representación plural, alejada partido suele una mandar un o una ciudadana representante, puede reducida significary una de ciudadana los principios y objetivos que tiene una participación ciudadana bien entendida. el demasiado reducida y poco plural, alejada de los principios y objetivosEnque otrotiene lado,una el de los mecanismos de base mixta o predominantemente individual, como es el participación ciudadana bien entendida. En el otro lado, el de los mecanismos caso de talleres, asambleas, presupuestos participativos o desarrollo comunitario, el umbral de base mixta o predominantemente individual, como es el caso de talleres, asambleas, aconsejable o deseable de número de participantes debería ser bastante más alto de lo que presupuestos participativos o desarrollo comunitario, el umbral aconsejable o deseable de normalmente es; menos de veinte personas no es una perspectiva optimista para mecanismos número de participantes deberíaagenda ser bastante más alto de lo que normalmente como presupuestos participativos, 21 local, talleres y asambleas ciudadanas.es; menos de veinte personas no es una perspectiva optimista para mecanismos como presupuestos participativos, agenda 21 local, talleres y asambleas ciudadanas.

Número Número de de participantes participantes en en los los distintos distintos mecanismos mecanismos de de participación participación

Es mucho más relevante, sin embargo, conocer quiénes participan en los espacios participativos. Es aquí donde empezamos a comprobar que la participación tiene un pobre valor añadido Es mucho más relevante,que sin estén embargo, conocertodos quiénes los espacios participativos. si pretendemos presentes los participan discursos yensensibilidades existentes en Es aquí donde empezamos a comprobar que la participación tiene un pobre valor añadido el territorio; la sensación es que participan los mismos de siempre, al menos en los si pretendemos presentes todos los discursos y sensibilidades existentes en el mecanismos que más estén tradicionales o instalados. territorio; la sensación es que participan los mismos de siempre, al menos en los mecanismos más tradicionales o instalados.

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PÚBLICA EN EN LA LA TOMA TOMA DE DE DECISIONES DECISIONES DE DE LAS LAS ADMINISTRACIONES ADMINISTRACIONES LOCALES LOCALES VASCAS VASCAS LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA

Presencia de los distintos agentes en los mecanismos de participación

la tabla adjunta, se observa una progresiva sustitución de la ciudadanía Como podemos podemosobservar observarenen la tabla adjunta, se observa una progresiva sustitución de la a título individual por laindividual ciudadaníapor organizada –asociaciones, movimientos ciudadanía a título la ciudadanía organizadaorganizaciones —asociaciones,de organizaciones sociales, etc.– en aquellos mecanismos más influyentes, si por tales entendemos aquellos los de movimientos sociales, etc.— en aquellos mecanismos más influyentes, si por en tales que hay siempre representación y pueden, darse negociaciones búsquedas entendemos aquellos en lospolítica que hay siemprepor haytanto, representación política y opueden, por de consenso entre ambas partes. De hecho, la tanto, darse negociaciones o búsquedas de representación consenso entrepolítica ambas tiende partes. aDedisminuir hecho, laa medida que aumenta la participación de la ciudadanía a título individualla oparticipación viceversa, cuando representación política tiende a disminuir a medida que aumenta de la lo deseable es que todasindividual las partes oaporten e intervengan el proceso, como parece ser el ciudadanía a título viceversa, cuando lo en deseable es que todas las partes casoaporten del desarrollo comunitario. Ello nos como advierte de las para participar a título e intervengan en el proceso, parece serdificultades el caso del desarrollo comunitario. individual enadvierte no pocosdede espacios existentes pero, asobre del hábito de Ello nos laslos dificultades para participar títulotodo, individual en noestablecido pocos de los exigirespacios “representatividad” a todas lastodo, partes en el mecanismo, extender el modeloa existentes pero, sobre delpresentes hábito establecido de exigirde “representatividad” político al las resto de los agentes en existentes en el territorio. todas partes presentes el mecanismo, de extender el modelo político al resto de los agentes existentes en el territorio. Esta tendencia a exigir o primar la representatividad de las personas participantes frente a la participación evidentes problemas desventajas en relación afrente la calidad Esta tendencia a título exigirindividual o primar tiene la representatividad de lasy personas participantes a la de laparticipación participacióna ciudadana. Entretiene otros,evidentes una merma de la pluralidad realmente existente título individual problemas y desventajas en relación a la en elcalidad territorio, dudas o certezas sobreEntre la pobre –y capacidad de de lalas participación ciudadana. otros,representatividad una merma de la real pluralidad realmente compromiso– están presentes el mecanismo ejemplo, algunas asociaciones exis¬tentedeenquienes el territorio, las dudas en o certezas sobre –por la pobre representatividad real —y vecinales, pero de también representantes políticos–, la prevención por—por no decir otra capacidad compromiso— de quienes están ypresentes en el existente, mecanismo ejemplo, cosa,algunas en contra de la incorporación al proceso decisión o consenso de las asociaciones vecinales, pero tambiénderepresentantes políticos—, y laaportaciones prevención de individuos y personas al mismo porque acuden a título individual. En una existente, por no decir “extrañas” otra cosa, en contra de la incorporación al proceso de decisión o sociedad en lade que representación tiene cadayvez menos“extrañas” poder representativo, en laacuden que el consenso laslaaportaciones de individuos personas al mismo porque conocimiento está cadaEn vezuna mássociedad repartidoeny lalosque saberes, crecientemente inciertos, necesitan a título individual. la representación tiene cada vez menos 59

LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN LA TOMA DE DECISIONES DE LAS ADMINISTRACIONES LOCALES VASCAS

construirse y reconstruirse ininterrumpidamente, en la que ha aumentado mucho el número de personas con conocimientos, competencias y habilidades especializadas, y en la que, independientemente del nivel de esos conocimientos, competencias y habilidades, se reconoce formalmente que toda persona tiene derecho a participar e intervenir directamente en los asuntos públicos –derechos de ciudadanía–, esta prevención frente a la participación a título individual es claramente ilegítima, irracional y contraproducente. Más aún, juega en contra de esa colaboración ciudadana que cada vez resulta más imprescindible para sostener todas y cada una de las políticas públicas e instituciones sociales que vertebran este país. Exigir representatividad deviene, voluntaria o involuntariamente, en exclusión o minorización de los sectores sociales menos empoderados, confirma la participación de los de siempre a costa de marginar a los de siempre. Los colectivos y sectores que participan y pintan poco en los espacios de democracia representativa suelen participar y pintar poco también en los espacios de democracia participativa. Esta doble exclusión invisibiliza sus discursos y necesidades. Es el caso de las mujeres, la juventud y las minorías de todo tipo y condición. Vayamos uno a uno. En relación a la juventud, una primera constatación de este estudio es que los municipios no aportan datos específicos sobre juventud en más de la mitad de los mecanismos y experiencias registrados; las personas responsables no saben cuántos y cuántas jóvenes acuden a ellos, no cuentan con indicadores para poder valorar cuánto y dónde participa la juventud. La segunda constatación es que, allí donde se han recogido datos al respecto, la presencia de la juventud es, en general, inferior al 10% del total de participantes y, en muchos casos, inexistente. Dicho con otras palabras, la gente joven no suele estar presente en los mecanismos y experiencias de participación; solamente está cuando esos mecanismos son espacios específicos para gente joven o cuando se adoptan medidas específicas para asegurar su asistencia. No es una cuestión menor. Hemos recogido numerosas quejas de que no hay relevo generacional en el tejido asociativo y habría que analizar por qué. La juventud maneja lenguajes y ritmos distintos a los habituales del tejido asociativo, prefiere espacios diferenciados, etc., pero ello no significa que no quiera participar. Su incorporación a los procesos de participación ciudadana es imprescindible. Estamos ante un problema de primer orden que concierne al futuro mismo de la democracia participativa y que exige una actitud proactiva y creativa por parte de quienes dinamizan mecanismos y experiencias de participación ciudadana.

LAPARTICIPACIÓN PARTICIPACIÓN PÚBLICA PÚBLICA EN EN LA LA TOMA TOMA DE DE DECISIONES DECISIONES DE DE LAS LAS ADMINISTRACIONES ADMINISTRACIONES LOCALES LOCALES VASCAS VASCAS LA

Presencia de de la la juventud juventud en en los los mecanismos mecanismos de de participación participación Presencia

Los datos sobre presencia de minorías en los mecanismos y experiencias de participación ciudadana Los datos presencia de minorías en los mecanismos y experiencias participación ciudadanay, sonsobre aún más lamentables. No existen datos en dos de cada tresde experiencias registradas soncuando aún más lamentables. No existen datos en dos de cada tres experiencias registradas y, los hay, estos confirman tristemente que no existe presencia de minoría alguna cuando los hay, estos confirman tristemente que no existe presencia de minoría alguna en el en el 80% de los casos; básicamente, su participación se limita a mecanismos específicos 80% los casos; participación se limita a mecanismos específicosydeasuntos lucha dede lucha contrabásicamente, la exclusión su como los consejos o comisiones de inmigración contra la exclusión como los consejos o comisiones de inmigración y asuntos sociales. Es muy sociales. Es muy preocupante que la democracia participativa, que se justifica a menudo preocupante que la democracia participativa, que se justifica a menudo como un buen medio como un buen medio para la integración social y política de los sectores que normalmente para integraciónbien social y política de los sectores que normalmente no participan, bien porque nolaparticipan, porque no saben, bien porque no pueden, reproduzca exactamente los no mismos saben, bien porque no pueden, reproduzca exactamente los mismos patrones de patrones de exclusión que afectan a la democracia representativa. De exclusión nuevo, es quenecesaria afectan una a la actitud democracia representativa. nuevo,dinamizan es necesaria una actitud proactiva proactiva por parte deDe quienes mecanismos y experiencias pordeparte de quienes dinamizan mecanismos y experiencias de participación ciudadana para participación ciudadana para incorporar a esos sectores y personas que más lo necesitan. incorporar a esos sectores y personas que más lo necesitan. En otro orden de cosas, hemos querido comprobar igualmente cuál es la presencia de mujeres En otroenorden cosas, hemos querido comprobar igualmente la presencia mujeres en estosdemecanismos y experiencias. Y lo hemos hecho cuál paraeshacer visible yde poder valorar estos mecanismos y experiencias. Y lo hemos hecho para hacer visible y poder valorar la realidad la realidad de su participación, pero también para reflexionar sobre la incorporación de la de perspectiva su participación, pero en también para reflexionar sobrePues la incorporación de la perspectiva de de género la participación ciudadana. bien, no existen datos en la mitad género en la participación ciudadana. Pues bien, no existen datos en la mitad de los casos de los casos registrados y, cuando los hay, estos corroboran que la presencia de las mujeres registrados y, cuando los tres hay, de estos corroboran que la presencia de las mujeres es inferior alSi es inferior al 50% en cada cuatro mecanismos y experiencias de participación. 50% en tres de cada cuatro mecanismos y experiencias de participación. Si tenemos tenemos en cuenta, además, que los casos de una presencia superior al 75% en soncuenta, todos además, que los casos de una presencia superior al 75% son todos consejos o comisiones consejos o comisiones de igualdad, la presencia mayoritaria de mujeres en espacios y de temáticas igualdad, distintas la presencia mayoritaria de mujeres y temáticas distintas a ladebe de a la de igualdad acontece tanen sóloespacios en el 18% de los casos. Este dato igualdad acontece tan sólo en el 18% de los casos. Este dato debe llevarnos a la reflexión de llevarnos a la reflexión de qué modelo de democracia participativa estamos impulsando, ¿un quémodelo modelodominado de democracia estamosy semejanza impulsando,de¿un modelo dominado por los por losparticipativa hombres a imagen la democracia representativa? hombres a imagen y semejanza de la democracia representativa? Debemos ser conscientes Debemos ser conscientes de que existen impedimentos o dificultades reales para que de las quemujeres existenyimpedimentos o dificultades para quepresentes las mujeres y las espacios preocupaciones que las preocupaciones que ellasreales recogen estén en esos de consulta, ellas recogen estén presentes en esosAlgunos espaciostan de simples consulta,como deliberación y eventual decisión. deliberación y eventual decisión. unos horarios incompatibles Algunos tan simples como unos horarios incompatibles con la doble jornada de la mayoría con la doble jornada de la mayoría de las mujeres, otros más complejos como la preferencia de de las hombres mujeres, para otroslos más complejos como la preferencia de hombres para los mandatos mandatos representativos, que tienden a invisibilizar las mayorías representativos, tienden mayorías habituales de También mujeres en la base de la habituales deque mujeres en alainvisibilizar base de lalas participación ciudadana. la participación participación ciudadana. También la participación debe incorporar la perspectiva de género. debe incorporar la perspectiva de género. 61 61

LA TOMA DE DECISIONES DE DE LAS LAS ADMINISTRACIONES ADMINISTRACIONES LOCALES LA PARTICIPACIÓN PARTICIPACIÓN PÚBLICA PÚBLICA EN EN LA LA TOMA DE DECISIONES LOCALES VASCAS VASCAS

Presencia de de mujeres mujeres en en los los mecanismos mecanismos de de participación participación Presencia

En definitiva, el actual modelo dominante de participación ciudadana de base u orientación En definitiva, el actual modelo dominante de participación ciudadana de base u orientación representativa, además de desajustado respecto a los tiempos que corren, sufre los mismos representativa, además de desajustado respecto a los tiempos que corren, sufre los mismos achaques que aquejan al modelo representativo de la democracia electoral: control de las achaques que aquejan al modelo representativo de la democracia electoral: control de las elites elites políticas, pluralidad insuficiente, marginación de importantes sectores sociales y políticas, pluralidad insuficiente, marginación de importantes sectores sociales y ciudadanos ciudadanos en el proceso de las políticas públicas. Es, además, un modelo insostenible en en el proceso de las políticas públicas. Es, además, un modelo insostenible en la medida en que la medida en que no incorpora suficientemente a quienes, como la juventud y las mujeres, no incorpora suficientemente a quienes, como la juventud y las mujeres, tienen mucho que tienen mucho que decir y hacer para cambiar la realidad política de este país. decir y hacer para cambiar la realidad política de este país. Una manera de resolver este déficit o empobrecimiento de la participación ciudadana sería la Una manera de resolver este déficit o empobrecimiento de la participación ciudadana sería la información e invitación permanente a participar a aquellas personas o sectores no información e invitación permanente a participar a aquellas personas o sectores no presentes presentes en el mecanismo, mediante una difusión proactiva de sus debates y resoluciones en el mecanismo, mediante una difusión proactiva de sus debates y resoluciones y habilitando y habilitando prácticas o dinámicas complementarias al mismo. prácticas o dinámicas complementarias al mismo. Dicen los expertos que la promoción de la participación por parte de las instituciones públicas Dicen los expertos que la promoción de la participación por parte de las instituciones públicas tiene que ir salvando las distintas barreras que impiden el acceso de la ciudadanía a estos tiene que ir salvando las distintas barreras que impiden el acceso de la ciudadanía a estos espacios. Esas barreras serían cinco: espacios. Esas barreras serían cinco: 1. Poder participar, es decir, tener las capacidades y habilidades suficientes para estar 1. Poder participar, es decir, tener las capacidades y habilidades suficientes para estar activamente activamente en los espacios de participación; sería el campo de la educación para la en los espacios de participación; sería el campo de la educación para la participación. participación. 2. Querer participar, es decir, tener la motivación suficiente para estar en esos espacios, algo 2. Querer participar, es decir, tener la motivación suficiente para estar en esos espacios, algo vinculado a su utilidad, su tener sentido de ser, pero también a la activación de las virtudes de vinculado a su utilidad, su tener sentido de ser, pero también a la activación de las virtudes la ciudadanía republicana. de la ciudadanía republicana. 3. Tener oferta para participar, es decir, que existan espacios participativos y que estos espacios 3. Tener oferta para participar, es decir, que existan espacios participativos y que estos espacios sean abiertos para todos y todas. sean abiertos para todos y todas. 4. Ser invitado a participar: no basta con que haya espacios de participación, hay que buscar la 4. Ser invitado a participar: no basta con que haya espacios de participación, hay que buscar participación de la ciudadanía. la participación de la ciudadanía. 62 62

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5. Dar devolución, es decir, explicar de qué ha servido la participación en esa política pública, cuál ha sido su influencia, cuáles sus dificultades, cuáles sus resultados. Ello exige, naturalmente, una evaluación de la participación ciudadana. Pues bien, nuestro estudio ha registrado que solo el 30% de los mecanismos y experiencias analizadas cuentan con prácticas o dinámicas complementarias a la participación directa, con una invitación a participar más o menos activa por parte de las instituciones locales. Y, lo que es peor, que casi la mitad de los mecanismos de participación carecen de difusión alguna de sus debates y resoluciones; es decir, que solo se enteran de lo que allí pasa quienes asisten a los mismos. Los mecanismos que llevan asociada una mayor difusión y prácticas o dinámicas complementarias son los planes comunitarios, los foros y talleres de agenda local 21 y, aunque algo menos, los consejos sectoriales y territoriales. No tenemos datos sobre la calidad de esa difusión ni el acceso o alcance real de la misma, pero los agentes nos suelen advertir de que la población no se entera realmente. La responsabilidad de esta difusión y participación ampliada recae directamente en las instituciones locales porque suele ser su personal político y técnico quien gestiona los espacios participativos. Efectivamente, la gestión del mecanismo o espacio participativo corresponde al personal político en un 43% de los casos, al personal técnico en un 33% y a profesionales externos contratados a tal efecto en un 18%; el 6% restante corresponde con una dirección o gestión ciudadana. Este es un indicador directo de la institucionalización de muchos mecanismos, entendiendo por institucionalización su formalización en el marco de la institución local. Esta responsabilidad institucional, sustentada en la mayor disponibilidad de tiempo y recursos y la remuneración asociada a la función pública, privilegia el control voluntario o involuntario del mecanismo por parte del personal político y técnico. Ello impone dos servidumbres. Una, que la institución, aunque sea por inercia, termina imponiendo sus tiempos, sus horarios, sus formas, sus procedimientos, sus rutinas, que no son, ni de lejos, los tiempos, horarios, formas, procedimientos y rutinas de la ciudadanía, y mucho menos de la ciudadanía a título individual. Y dos, que, en la medida en que la organización y gestión cotidiana es también decisión cotidiana, esta disimetría entre la parte institucional y la parte ciudadana puede comprometer, seriamente incluso, el valor último de la participación ciudadana. Conscientes de ello, en algunos mecanismos se está empezando a decidir un cierto reparto entre ambas partes en las responsabilidades de gestión –presidencia y secretaría, dinamización bicéfala, comisión paritaria de gestión, grupo motor, etc.– Finalmente, vamos a revisar el alcance de la participación ciudadana, con dos indicadores complementarios: hasta dónde llega la participación en el proceso de las políticas públicas implicadas y cuál es su función o capacidad de influencia en la determinación de las mismas. En primer lugar, cabe considerar que cuanto más lejos llegue la participación ciudadana en el proceso de las políticas públicas, más operativa, más influyente será esa participación. Pues 63

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bien, los datos son concluyentes al respecto: en el 66% de los casos el espacio participativo se limita a la fase de diagnóstico, es decir, es utilizado como un instrumento para recoger la información y conocer los distintos análisis y propuestas de acción, pero sin asumir compromiso alguno sobre la decisión o resolución de la cuestión consultada; el 31% llega hasta la toma de decisiones y el 3% restante integra la participación ciudadana en la gestión y evaluación de esa política pública. El segundo indicador, la función de la participación, suele articularse en cinco tipos: la informativa información que puede circular en dos sentidos: ascendente, desde la ciudadanía hacia la autoridad, y descendente, desde los responsables públicos hacia la ciudadanía; la consultiva los y las participantes expresan su opinión en un escenario de diálogo y escucha por ambas partes; la co-decisiva los y las participantes toman parte en el proceso de toma de decisiones, deciden realmente con la otra parte; la decisiva la ciudadanía es quien decide en última instancia, por ejemplo un referéndum vinculante; y la cogestión los y las participantes asumen responsabilidades de la gestión e implementación. Si tomamos al pie de la letra esta clasificación, el simple hecho de, por ejemplo, tomarse un café con el alcalde o alcaldesa para pedirle algo o intercambiar información podría ser considerado un mecanismo de participación. Está claro que este tipo de interacción no conlleva reparto o redistribución del ejercicio del poder y, por consiguiente, no nos interesa. En consecuencia, hemos optado por eliminar de nuestro análisis este tipo de mecanismos o esquemas de información y/o atención individual. Dejamos también de lado la información. En nuestra opinión, la información no es en sí misma participación; es más bien un requisito previo e imprescindible para una participación efectiva. Toda participación exige impulsar espacios de interlocución que favorezcan un mejor flujo de la información para, de esa manera, facilitar el acceso de todas las personas a los círculos de decisión y poder. La organización de los diferentes mecanismos participativos requiere momentos de información suficientemente exhaustiva que permita habilitar y empoderar a la ciudadanía para dialogar con quienes toman las decisiones y controlar sus acciones de gobierno. Cuando decimos acceso de todas las personas queremos subrayar que es importante que las Administraciones Públicas aseguren la presencia de las personas más excluidas a la hora de intervenir en los debates, en la política municipal y en general, en la elaboración de políticas públicas. Nos centramos, por tanto, en la consulta, la codecisión y la cogestión. Y aquí, de nuevo, nos encontramos con la misma imagen de antes. La consulta no vinculante tiene un protagonismo excesivo en relación a funciones más avanzadas de la participación, es la función del 76% de los mecanismos y experiencias registradas; la codecisión o consulta vinculante está presente en un 20% de esos mecanismos y la cogestión en el 4% restante. Una explicación para ello, además de la desconfianza mencionada más arriba, es el escaso desarrollo de los mecanismos más innovadores, más intensivos en participación que los tradicionales. Y también que se 64

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tiende a preferir, al menos en número, los momentos o espacios de participación breves y limitados en lugar de los procesos de participación ciudadana sostenidos en el tiempo.

Concluyendo

La realidad de la participación ciudadana en nuestro país, aunque no es tan mala como a veces imaginamos, tiene un largo camino que recorrer para convertirse en un valioso complemento de la democracia representativa y una eficaz manera de mejorar los rendimientos de las políticas públicas. Este camino a recorrer es el siguiente: 1. De la desconfianza de las partes personal político y ciudadanía organizada sobre todo al compromiso político y social sobre participación ciudadana. 2. Del modelo consultivo-deliberativo de participación ciudadana al comunitario; de momentos de participación breves y limitados a procesos estables de participación ciudadana. 3. De una participación ciudadana limitada a cuestiones menores o políticas públicas de perfil bajo a las políticas públicas sustantivas o de perfil alto y a las cuestiones que realmente preocupan a la ciudadanía. 4. De una participación ciudadana que reproduce las exigencias de representación que atraviesan el sistema político formal a una participación ciudadana plural que recoja todos los discursos existentes en el territorio y preste una especial atención a la inclusión de los sectores sociales habitualmente marginados en el sistema político establecido. 5. De una participación ciudadana de los de siempre a una progresiva incorporación sustantiva de mujeres, jóvenes y minorías, con los cambios procedimentales que sean necesarios. 6. De una participación ciudadana centrada en la ciudadanía organizada asociaciones y organizaciones de movimientos sociales a una participación que incorpore la presencia de la ciudadanía a título individual. 7. De una participación ciudadana limitada al diagnóstico a una participación ciudadana que recorra todo el proceso de las políticas públicas. 8. De la información y la consulta a la influencia y decisión y hasta cogestión ciudadana, incluyendo obviamente la devolución y evaluación participativa. 9. De experiencias aisladas de participación ciudadana a la articulación de redes y la habilitación de recursos y estructuras de apoyo; de la experimentación a la instalación de la participación ciudadana como una política pública transversal. 65

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Algunas recomendaciones para la promoción de la participación ciudadana y su instalación como política pública Debemos insistir en que, como la participación ciudadana concierne fundamentalmente a lo político, a la decisión política, garantizar una participación efectiva en la toma de decisiones que acompaña a la definición y formulación de la política pública afectada, es una condición previa a la participación en la implementación o gestión de esa política pública. Este hecho pone sobre la mesa la necesidad de asegurar que existe voluntad política por parte de los distintos actores para poner en marcha este proceso. Creemos igualmente necesario que se imprima un clima de ilusión, motivación e incluso identificación suficiente, además de plural, con el proyecto de democracia participativa. Mantener la ilusión y el compromiso para con el proyecto es el mejor instrumento para avanzar en su consolidación, así como para evitar que termine anquilosándose como un huero cumplimiento de mecanismos sólo formalmente participativos. Dicho esto, para resolver positivamente la mencionada realidad de desconfianza mutua, deberíamos considerar algunas recomendaciones generales: • Los instrumentos de participación deben garantizar una participación real y, a la vez, ser eficaces en su funcionamiento. Por un lado, sus promotores deben esforzarse por conocer las demandas reales de la ciudadanía activa y sociedad civil organizada y eludir, en todo caso, una interpretación elitista de las demandas sociales. Por otro, convocar a los actores sociales a unos mecanismos viciados desde el principio o con escasa virtualidad decisoria nunca puede considerarse un avance; todo lo contrario, sobre la base de las malas experiencias anteriores, sería dar dos pasos atrás. El enfoque pertinente es no sólo parecer exquisitamente democrático, abierto o plural, sino serlo realmente. • Las técnicas participativas deberán ser vivas y flexibles, y no estar sobrecargadas de ese saber técnico que termina oligarquizando todo proceso de decisión. En todo caso, hay que facilitar la formación de los actores sociales mediante cursillos y demás. Cuanto más capacitadas estén las personas y los grupos sociales para comprender plenamente el entramado institucional, lo que es posible y lo que no lo es, así como que efectivamente pueden promover valoraciones y propuestas distintas pero igualmente válidas y viables que las que presentan los poderes públicos, más enriquecedora y eficaz será su participación. • El proceso de participación tiene que ser plenamente respetuoso con los ritmos que precisan los distintos actores y actrices, así como con las posiciones de principio o radicalmente alternativas que forman su ideario. Dicho de otra manera, hay que reconocer el rol de cada actor y actriz en el proceso y asumir realmente la bondad del conflicto y su calidad de motor del cambio social.

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• Los poderes públicos, y las formaciones políticas que los gobiernan, sobre todo las de izquierda por su mayor proximidad objetiva, deben renunciar a la cooptación. Los grupos sociales desconfían –con razón– de mecanismos participativos cuyo objetivo inconfesado es su descabezamiento o el alistamiento ajeno de sus más destacados militantes. • Ninguna formación política o institución política debe sucumbir a la tentación de patrimonializar o rentabilizar a su favor las iniciativas de participación. Es preciso evitar que los instrumentos de la democracia participativa sean generalmente considerados como patrimonio de un partido o sector determinado; es preciso preservarlos como patrimonio de todos y todas las ciudadanas. • Por una razón parecida, debe descartarse radicalmente el veto y garantizarse la integración de todas las voces, grupos y sensibilidades sociales. Lo decimos no sólo haciendo referencia a quienes están siendo políticamente excluidos por las razones que todos sabemos, sino pensando también en todos y todas las que habitualmente no participan porque pertenecen al ámbito de la exclusión social. Son dos colectivos distintos cuya inserción decisoria para apuntar a modos distintos: los primeros, a experiencias de tipo territorial; los segundos, a experiencias de tipo sectorial. • La mejor propaganda es el éxito. Hay que evitar empantanarse en experimentos fallidos de antemano, o en asuntos irresolubles. Muy especialmente, en la primera fase de puesta en marcha de los nuevos mecanismos de participación; ser humildes en los objetivos a corto plazo y ambiciosos en los objetivos a largo plazo. Y ser conscientes de que un impulso consecuente y comprometido de mecanismos de participación efectiva requiere un presupuesto específico. • Habrá que partir de y reforzar, sobre todo en un principio, la participación en el ámbito local, pero ir avanzando hacia los niveles institucionales superiores. El apoderamiento de la sociedad civil no puede ser únicamente local. • Por último, hay que ser conscientes de la imposibilidad de soslayar un conflicto político nacional que últimamente ha adquirido especial proyección en el ámbito municipal y que, por tanto, puede dificultar la puesta en marcha de nuevos mecanismos participativos en estas instituciones. Además, si queremos que la participación ciudadana se institucionalice como una política pública transversal, serían convenientes las siguientes medidas o acciones: 1. Promoción de un debate sobre la renovación democrática que culmine con un pacto político para la democracia e innovación participativa entre el mayor número de partidos. Con tres objetivos: (1) evitar la alineación de esta iniciativa con partidos políticos concretos –dado el clima de enfrentamiento político que hay en nuestro país, ello puede acarrear el fracaso

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de experiencias concretas y, lo que es peor, la identificación definitiva de estas prácticas con intereses partidistas–; (2) asegurar mayorías y consensos suficientes que permitan la instalación del proceso participativo y lo sustraigan de la contienda electoral; (3) garantizar un compromiso firme, estable y perfectamente consciente de que la democracia participativa necesita tiempo para dar sus frutos. Parece aconsejable instituir una comisión de seguimiento de este pacto político que aborde la resolución de eventuales conflictos entre partidos y garantice la continuidad del compromiso adquirido. 2. Creación de un espacio de coordinación interinstitucional que traslade ese pacto a las distintas administraciones y se traduzca en tangibles acciones y estructuras para la promoción de la democracia participativa. Estamos hablando de los distintos departamentos del Gobierno Vasco, las diputaciones forales y las asociaciones de municipios vascos. 3. Hay que subrayar lo imprescindible que resulta la inclusión de las instituciones supramunicipales en ese espacio. La viabilidad del proyecto exige que las decisiones resultantes de un proceso de democracia participativa local sean aceptadas por esas instituciones. La imposición o coerción por parte de estas instituciones en contra de lo decidido en ese proceso opera en contra del principio mismo de la participación democrática y frustra el proceso en sí mismo. 4. Debemos, finalmente, ser conscientes de que esta autonomía decisoria de los municipios participativos puede abrir la puerta a la superación del actual marco o techo competencial municipal, en la práctica más que formalmente, pero creemos que es perfectamente legítimo si se sustenta en una mayor y más informada participación ciudadana. Todo es debatible y negociable, pero el hecho mismo de que existan tensiones entre democracia representativa y democracia participativa será la confirmación de que vamos por el buen camino. 5. Creación de un espacio de evaluación democrática de las políticas públicas locales participadas que permita una rendición de cuentas pluralista y un contraste periódico de los informes y datos disponibles. Una de sus primeras tareas puede ser realizar un diagnóstico global sobre esta cuestión. Otra, la redacción de un código ético de buenas prácticas participativas que sirva de referencia para poder valorar cuándo existe manipulación de la participación ciudadana a favor de intereses partidistas. 6. Promoción de campañas de sensibilización y programas de formación dirigidos a los trabajadores y trabajadoras locales, el mundo asociativo y la población en general. 7. Continuidad de formación universitaria específica para formar a técnicos municipales, representantes del mundo asociativo y futuros especialistas en la puesta en marcha y dinamización de experiencias participativas para ir conformando los equipos humanos que orientarán y supervisarán esas experiencias y procesos.

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8. Celebración de jornadas, encuentros y seminarios sobre democracia participativa dirigida a impulsar el proyecto en su conjunto y promover sinergias y reflexiones compartidas entre representantes del mundo político y del tejido social. 9. Creación de un observatorio independiente y permanente que registre las experiencias habidas (mapa o catálogo), haga una recogida periódica y científica de datos cuantitativos y cualitativos, y los ponga a disposición de todas las actrices y actores implicados para incentivar el proceso de democracia participativa y hacer posible una correcta evaluación continua del mismo. 10. Organización de seminarios teóricos y metodológicos dirigidos a equipos de gobierno y cuerpos técnicos locales, así como celebración de encuentros y sesiones de intercambio de experiencias. 11. Publicación de guías o manuales para la democracia local participativa, así como cuadernos metodológicos. 12. Difusión pública, mediante informes y publicaciones, de experiencias concretas; reconocimiento de buenas prácticas. 13. Creación de becas de investigación sobre participación ciudadana. 14. Promoción, además de la aprobación o revisión en su caso del reglamento de participación ciudadana, de planes estratégicos de participación o democracia participativa en el seno de los ayuntamientos y otras instituciones públicas. Contenidos de estos planes estratégicos de participación pueden ser la creación de una Concejalía de participación ciudadana, un Consejo de Participación Ciudadana con representación plural y capacidad decisoria sobre el proceso, la aprobación de una carta local de la ciudadanía en la que se enumeren los principios y detallen los instrumentos de desarrollo de la democracia participativa, la elaboración de proyectos y medidas para introducir experiencias participativas, la aceptación de las asociaciones y grupos sociales como agentes para el gobierno y la administración local, la habilitación de espacio físico y recursos para la parte social de la participación, etc., pero también cambios administrativos generales como un mejor o más fácil acceso de las iniciativas ciudadanas al pleno municipal, una buena accesibilidad a la información y documentación municipal, un esquema operativo de preguntas, quejas y reclamaciones, etc. 15. Creación de una red de asociaciones participantes en procesos o experiencias de democracia local participativa. Esta red, una vez estructurada, podría reclamar y negociar la financiación del 0,52% del IRPF que disfrutan las asociaciones vecinales en otras zonas del Estado para poner en marcha, entre otras cosas, planes comunitarios integrales.

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ALCANCE Y SIGNIFICADO ACTUAL DE LA PARTICIPACIÓN VECINAL EN LOS CONCEJOS DE ÁLAVA JAVIER ARGOTE URZELAI Presidente de la Asociación de Concejos (ACOA-AKE)

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ALCANCE Y SIGNIFICADO ACTUAL DE LA PARTICIPACIóN VECINAL EN LOS CONCEJOS DE ÁLAVA “Todo pueblo que quiera permanecer y progresar como tal y que esté empeñado en proyectar y construir adecuadamente su futuro, debe empezar por conocer su raíz, su pasado, su patrimonio histórico, político y jurídico, y es que solo se avanza, se crece y se renueva las ganas desde la vitalidad de esa raíz”. Miguel Guevara Saleta No cabe duda de que son los Concejos alaveses los que forman la raíz de este Territorio. Los Concejos como órganos de gobierno las Juntas Administrativas como órgano de representación y administración son las entidades locales más antiguas que perviven en la actualidad, con plena autonomía en sus competencias y potestades. Desde tiempo inmemorial son los Concejos, junto con la nobleza y la iglesia, los que forman las Hermandades y posteriormente la Provincia. Por esto podemos afirmar, que son la raíz administrativa de Álava. Entidades que mediante sus “usos y costumbres” han sabido regir su territorio, siendo curioso que, a pesar de ser Álava un espacio tan pequeño, estos “usos y costumbres” no han sido uniformes para todo el territorio. Esta situación es de destacar, ya que nos demuestra la autonomía y grado de autoorganización que estas entidades han mantenido a lo largo de su historia. Como ocurre con otras muchas administraciones, estos sistemas administrativos fueron pasando oralmente de generación en generación, hasta que ya en el siglo XIV empiezan a aparecer las primeras ordenanzas escritas, de las que se conservan un buen número de ellas en los archivos de nuestros pueblos. Son las llamadas “Ordenanzas de Buen Gobierno”, que luego, a partir de 1820, se denominaron “Ordenanzas Constitucionales” con el fin de adecuarlas a la Constitución de 1812 y que en la actualidad se han tratado de recopilar en la “Norma Foral de Concejos” de 1995, que aunque trata de unificar el funcionamiento de los Concejos alaveses deja abierta la puerta a su funcionamiento inmemorial. 73

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Estas ordenanzas primigenias, tienen en su articulado todas y cada una de las necesidades de la época en que nacieron. Pero además, dentro de su parcela dispositiva, remarcan tres aspectos claves en cualquier entidad local: la Organización, el Funcionamiento y la Administración. LA ORGANIZACIÓN DE LOS CONCEJOS Los concejos alaveses se regían por el sistema de Concejo Abierto, en el que la Asamblea Vecinal gobernaba el pueblo (en la actualidad existe también el Concejo Cerrado, en el que la Junta Administrativa, elegida por los vecinos, gobierna y administra el territorio). Estos Concejos Abiertos designaban de entre sus vecinos diversos cargos para su buen funcionamiento. Gracias a las “Ordenanzas de Buen Gobierno” conservadas podemos saber que el cargo principal era el de Alcalde o Regidor y que en la mayoría de los pueblos se designaban dos personas para el desempeño de dicho cargo. Sus atribuciones u “obligaciones” eran muchas y variadas, pero podíamos resumirlas en dos frases que aparecen en varias Ordenanzas: “Tener cargo de las Ordenanzas concejiles y otras que hubiere” y “sacar la cara por el Concejo”, dejando claro que era siempre el Concejo el que tomaba las decisiones y que el Alcalde o Regidor se encargaba de defenderlas ante otras instancias o el propio pueblo. Además de esta figura principal existían otros cargos que ayudaban a este en sus obligaciones. Así se elegían a los Mayordomos o Buruzales, encargados de cobrar las deudas y “sacar prendas” (embargar y subastar los bienes de los morosos), los Guardas o Custodieros, nombrados para vigilar los campos y montes del común (“guardar panes y términos”), los Procuradores, necesarios para “las causas concejiles”, los Fieles, que hacían las veces de secretarios, levantando actas de los acuerdos, los veedores, los Jurados y otros muchos que velaban por el buen funcionamiento y el cumplimiento de los acuerdos concejiles. Todos estos cargos eran obligatorios y tenían una duración de un año, estando en su mayoría remunerados por el propio Concejo. En cuanto a la forma de designación, había diferentes formas, siendo la mayoritaria la elección directa entre los vecinos (cabezas de familia), bien por mayoría o eligiendo a cuatro electores que designaban al Alcalde o Regidor. También existe constancia de la elección del cargo por el Alcalde saliente. Por último, resaltar una forma de funcionamiento muy alavesa y que es la designación a “renque” es decir, por turno, en la que todos los vecinos pasaban por los cargos elegibles. EL FUNCIONAMIENTO DE LOS CONCEJOS En las “Ordenanzas de Buen Gobierno” conservadas, además de fijar el lugar de reunión (al principio en el pórtico o campa de la iglesia, luego en las salas de concejo) y el modo de convocar (por tañido de campana o por mediación del alguacil), se habla de forma muy clara tanto de la asistencia a Concejo, como del modo de celebración de las sesiones. En aquella época, y hasta no hace mucho tiempo, a las reuniones del Concejo solo podían acudir los vecinos, entendiendo como tal a “aquel varón, casado o viudo, con aperos de labranza y fuego encendido” (en algunas ordenanzas se considera también “vecino” a las viudas). Los demás habitantes 74

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del pueblo, los que no son ni agricultores ni ganaderos, se denominan moradores. Como vemos, son los vecinos los que tienen derechos: a participar en el Concejo, a ser elegidos cargos concejiles, a disfrutar de los comunales, etc., pero también obligaciones: a acudir al Concejo, a trabajar en las veredas o auzolanak, al mantenimiento del Concejo, etc. Los moradores, por el contrario, no participan de estos derechos y obligaciones, a excepción de la participación en las “suertes foguearles” (leñas para el mantenimiento del fuego de la casa). La celebración de las sesiones está así mismo muy regulada en estas ordenanzas, destacando entre otros muchos aspectos dos de sumo interés. Por una parte, no se podía interrumpir a quien estaba interviniendo bajo pena de multa o expulsión, instando en todo momento al buen comportamiento y al trato cortés y amable. Por otra, cuando había interés directo y privado de algún vecino en lo tratado, este debía de ausentarse del mismo mientras se trataba el tema. LA ADMINISTRACIÓN DE LOS CONCEJOS La competencias los concejos alaveses eran tan amplias que abarcaban todas y cada una de las materias de importancia para el mismo. De este modo, se regulaban las competencias de pastos, roturo, montes, bienes y aprovechamientos, el urbanismo, la enseñanza, la policía y la justicia, así como los abastos y la hacienda del Concejo. Como vemos una administración local en toda regla. DE LA CONSTITUCION DE CADIZ A LA ACTUALIDAD Es necesario hacer una mención especial a la Constitución aprobada en 1812 en las Cortes de Cádiz, popularmente conocida como “La Pepa”, que fomentó la creación del estado moderno. Como ya hemos comentado, la entrada en vigor de esta Constitución obligó a los Concejos alaveses a adecuar sus Ordenanzas a la misma, así vemos que a partir de 1920 se empezaron a publicar las llamadas “Ordenanzas Constitucionales”. Sin embargo, no fue este un grave problema, ya que la adecuación de las antiguas ordenanzas a la nueva legislación trajo pocos cambios legales para las mismas. Mayor problema causó la uniformidad administrativa de todo el territorio español a la que obligó dicha Constitución. De esta forma, se crearon municipios en todas las provincias obligando a todos los pueblos a que bien solos o agrupados bien llegasen a 1.000 habitantes o tuvieran una superficie mínima establecida y se constituyeron por ley en municipios. La creación de esta nueva administración local trajo consigo una nueva distribución territorial y administrativa, en la que se preponderaba la administración municipal sobre la concejil, que había regido hasta entonces. La nueva legislación y las leyes posteriores fueron tendiendo a disminuir las competencias y potestades de los Concejos a favor de los Ayuntamientos, de tal forma que en lo que llamamos territorio común, los Concejos fueron considerándose agregados del propio municipio, convirtiéndose en entidades locales menores, dependientes del Ayuntamiento tanto en su administración (el Alcalde Pedáneo lo nombra el Alcalde Municipal) como en su financiación (el Ayuntamiento fiscaliza sus cuentas). Esta nueva acepción que crearon los legisladores de la época, que transformaron a los Concejos en entidades locales menores, llevó a la paulatina relegación de los mismos, ya que esta nueva denominación no se hizo porque fuesen poblaciones con menos habitantes que el municipio, sino 75

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que el nombre de entidad local menor venía dado porque según estos legisladores, estos pueblos, y por lo tanto sus vecinos, no tenían la capacidad suficiente de administración y gestión de su propio territorio, capacidad que se le dio por ley al municipio y sus representantes. El caso de Álava es sin embargo peculiar y aunque por ley se crearon los municipios, para lo cual en la mayor parte del territorio los pueblos tuvieron que unirse en muchos casos de forma artificiosa, lo cierto es que los Concejos alaveses mantuvieron su territorio e independencia ante el municipio, bien por ser Álava territorio foral o tal vez por el profundo arraigo que esta entidad tenía, y tiene entre sus habitantes. De esta forma, y a diferencia de lo que ocurre en el territorio común, en el territorio alavés los Concejos solo tienen que rendir cuentas a la Diputación, manteniendo su total autonomía ante el municipio en el que están incardinados. Esta diferenciación se va a mantener además a lo largo del siglo XX, y así, podemos ver como tanto en el Real Decreto de 1924 como en el Reglamento de mayo de 1952, en los que se legisla sobre competencias y potestades de los municipios, hay una salvaguarda y especial mención de los Concejos alaveses que “conservarán sus atribuciones peculiares y se organizarán según sus costumbres tradicionales”. Cabe aquí, siquiera una pequeña mención, que trataremos de desarrollar más adelante, a la despoblación de los pueblos alaveses producida entre las décadas del 50 al 70, debido a la industrialización del territorio y que marcó un declive de los concejos, del que difícilmente se van a recuperar hasta bien entrada la década de los 90 y que va a significar un nuevo e importante cambio de la fisonomía y composición de los mismos. Entramos en el año 1978, en el que se aprueba la Constitución Democrática, que otorga a todos los españoles las mismas garantías y condiciones democráticas, regula la participación en las elecciones, etc. Posteriormente y de cara a adecuar a la nueva constitución la forma de elección de los cargos concejiles así como la duración de los mismos, se aprueba en el año 1984 la Norma Foral de Elección a Regidores y Vocales de los Concejos del T. H. de Álava. En base a esta norma, se aprueba, entre otras regulaciones, la participación en el proceso electoral de todos los mayores de 18 años empadronados en el Concejo, la duración de los cargos durante cuatro años desde la elección así como la posibilidad de presentar candidaturas, cuestión esta última que ha creado, como luego veremos, numerosas controversias en los Concejos. Llegamos, por fin, al año 1995 en el que se aprueba en Juntas Generales la Norma Foral de Concejos, en la que como hemos señalado al principio, se trata de recoger los aspectos esenciales de las Ordenanzas Concejiles y plasmarlos en una Norma que regule y unifique tanto el funcionamiento como las potestades y competencias de estas entidades locales, adaptándolas a los nuevos tiempos y normativas. Resumen de esta pequeña introducción histórica del Concejo, sucesor en la organización territorial de la Familia, podría ser la capacidad de adaptación de los mismos a los continuos cambios administrativos y sociales que se han producido a lo largo de su dilatada historia. Es necesario resaltar aquí tres aspectos de la historia de los concejos. Por un lado, la capacidad de los que han 76

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regido estas entidades a lo largo de su existencia de mantener la independencia de los mismos. Por otro, la sabiduría en la adaptación de sus usos y costumbres a las normativas de cada momento. Para terminar, y lo que es más importante, el mantenimiento de la participación directa de los vecinos en la toma de decisiones públicas y su defensa del común. LOS CONCEJOS EN LA ACTUALIDAD Como hemos visto ha habido muchos factores que han influido e intervenido en la historia de los Concejos. Desde la creación de los municipios hasta la despoblación de los núcleos por la industrialización, pasando por la pérdida del peso en el PIB de la agricultura y la ganadería, entre otros. Desde una consideración administrativa, la creación de los municipios supuso en muchos casos, sobre todo a nivel estatal, la desaparición de los concejos que pasaron a ser entidades locales menores con rango inferior al municipal y dependientes de este. En Álava, aunque eso no ocurrió, la implantación de dos entidades locales en un mismo territorio ha llevado a encontronazos inevitables. Al principio, la fuerza de los concejos, eclipsó en cierta manera a los pequeños ayuntamientos alaveses. Sirva de ejemplo que hasta hace poco tiempo, en aquellos municipios alaveses en los que el número de concejales (cuyo número lo determina su población) era menor que el número de concejos que formaban el municipio, para aprobar el presupuesto municipal era necesario que además de estar presentes los concejales, tenían que estar presentes los presidentes de los concejos. La realidad, por el contrario, es que en los últimos cuarenta años los ayuntamientos alaveses han ido adquiriendo la notoriedad que en su día tuvieron los concejos. El sistema político de partidos del que nos hemos dotado hace que políticamente se dominen mejor los ayuntamientos que los concejos, ya que en estos últimos no existen candidaturas de partidos en sus elecciones y no olvidemos que el gobierno lo ejerce la asamblea vecinal y no los cargos. A pesar de todo, los concejos siguen manteniendo un número importante de competencias y potestades, siguen administrando el 80% del monte público, siguen participando de una parte muy importante de la licitación pública, poseen una gran parte de los edificios públicos y de los llamados elementos menores que contribuyen a mantener nuestra cultura y raíces (molinos, lavaderos, fuentes, etc.). Centrándonos brevemente en las competencias y potestades de los Concejos, tenemos que hacer mención a dos competencias locales que, por el momento, son exclusivas de los municipios. Nos estamos refiriendo al urbanismo y los impuestos. Dos temas de especial importancia para el mantenimiento y gestión del territorio de cualquier entidad local que se precie. Los concejos no tenemos capacidad para imponer ni recaudar impuestos, aunque si podemos imponer y recaudar tasas para el mantenimiento de los servicios públicos que prestamos. Es curioso y totalmente injusto que el Concejo sea el encargado de mantener los viales públicos y el Ayuntamiento cobre el impuesto sobre vehículos, que el Concejo abone el alumbrado público y el Ayuntamiento se lleve el impuesto de bienes inmuebles. En fin, es incomprensible e insostenible que el Concejo 77

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dé los servicios y el Ayuntamiento recaude los impuestos. Máxime cuando la propia Norma Foral de Concejos, así como la Norma Foral de Hacienda reconocen en su articulado la posibilidad de la participación de los Concejos en los impuestos municipales. Sin embargo, y a pesar de las continuas peticiones de los concejos, este reconocimiento generalista no se ha reglamentado, demostrando una clara falta de voluntad política para resolver esta injusta situación. El urbanismo es otra de las competencias que está creando disputas y disfunciones entre ayuntamientos y concejos. Por un lado es el Ayuntamiento el competente en la aprobación del planeamiento, por otro es el Concejo el responsable del funcionamiento de los servicios básicos. Dicho de otra manera, el Ayuntamiento es el receptor de todos los beneficios urbanísticos que generan los crecimientos y el Concejo es el destinatario de todas las obligaciones de suministros a las nuevas urbanizaciones. Esta situación competencial, el desmesurado crecimiento urbanístico de las tres últimas décadas, además de la falta de coordinación y comunicación entre estas dos administraciones nos han llevado en el territorio alavés a verdaderas situaciones kafkianas, en las que los mayores perjudicados han sido sin duda los concejos a los que se les ha obligado a dar servicios a estos nuevos crecimientos sin contar con la capacidad de las instalaciones preexistentes (sobre todo en abastecimiento y saneamiento), que en muchos de los casos han tenido que ser redimensionadas con dinero público, cuando hubieran tenido que ser abonadas por los promotores privados. Hay que señalar aquí, que la Ley del Suelo del País Vasco del año 2006, trató de poner un poquito de cordura en esta situación, y aunque no admitió la petición de los concejos en cuanto a otorgarles competencia para aprobar los planes urbanísticos que afectasen exclusivamente a su territorio, si que incluyó en su articulado la obligatoriedad de los ayuntamientos alaveses de informar y ser informados por los concejos en la aprobación del Planeamiento General y trámites posteriores, así como la obligada presencia de un representante del Concejo afectado en la firma del acta de recepción de las obras. Sería de desear, que esta apertura a la participación de los concejos en los planeamientos urbanísticos tuviese un mayor recorrido y se reglamentase de forma que en Álava estas dos entidades locales que comparten territorio tuviesen que ir por ley de la mano a la hora de aprobar los planeamientos urbanísticos. Hay otro aspecto de vital importancia para lo concejos que es la falta en la mayoría de ellos de una gestión administrativa profesionalizada. Los concejos, como entidades locales que son, deben de cumplir las leyes y reglamentaciones de la misma forma que las demás administraciones. Así vemos, que desde las demás administraciones “mayores” se nos obliga a cumplir con las leyes y normas, con los plazos y burocracia, del mismo modo tenemos que cumplir en forma y plazos con nuestros administrados, ya que si no, podemos perder subvenciones, caer en irregularidades e incluso ilegalidades. Sin embargo, se nos niega una dotación económica para esta función. De esta forma, podemos comprobar como en la Norma Foral de Financiación de las Entidades Locales se contemplan partidas fijas para la financiación de la administración tanto de los Ayuntamientos como de las Cuadrillas y no así de los Concejos. Al parecer estos últimos no “levantan la persiana” para atender a sus administrados, ni tienen que cumplir como administración. Como hemos visto, nada más lejos de la realidad. Es necesario, pues, la modificación de la Norma de forma que en ella se articule la participación de los concejos en su financiación para cubrir los gastos de administración, al igual que 78

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ya se hace con los ayuntamientos y cuadrillas. No se trata de crear una nueva administración, como en algunos casos nos echan en cara nuestros políticos, se trata de dotar a una administración ya existente de los medios necesarios para su correcto funcionamiento, tanto técnicos como personales. CONCEJOS Y PARTICIPACIÓN Podemos dividir la participación de los concejos en dos facetas. Una, la participación como entidades locales dentro del entramado administrativo del territorio, la otra forma nos lleva a la participación de los integrantes del Concejo, de los vecinos y vecinas. De la primera hemos hablado anteriormente en lo que respecta a sus competencias y potestades, por lo que aquí solo nos resta señalar y valorar la participación de los cargos electos de nuestras Juntas Administrativas, de su función dentro de ese entramado administrativo, de su desinteresada y gratuita labor en el desempeño de una labor a veces ingrata y nunca reconocida. Son, a día de hoy, 1.048 cargos públicos elegidos en los 335 concejos que mantienen viva la semilla de la administración alavesa. Aunque solo sea por esto, creemos que es necesario valorar su esfuerzo y dedicación, es importante señalar en todos los foros posibles el trabajo que desempeñan de forma voluntaria estos hombres y mujeres de nuestros pueblos, y que además es todavía más de agradecer si tenemos en cuenta la escasez de medios que hemos denunciado anteriormente. Desde aquí un aplauso a todas las personas que trabajan desinteresadamente por mantener estas entidades locales que llamamos concejos. De la segunda, de la participación de los vecinos y vecinas en la toma de decisiones a través de los concejos, podemos decir sin complejos que el Concejo es la única administración en la que todos sus miembros con derecho a voto tienen una doble capacidad, por un lado la de participar cada cuatro años en la elección de sus representantes, por otro en la participación directa en la toma de decisiones de su administración, es decir puede decidir con su voto en la asamblea vecinal lo que se hace o no se hace, dentro de las competencias de su Concejo. Es lo que llamamos participación directa en la toma de decisiones que afectan a una comunidad concreta y su territorio. En cuanto a la elección de sus representantes (Juntas Administrativas), y tal y como se recoge en la Norma Foral de Elecciones a Regidores y Vocales de 1984, debemos señalar que cada cuatro años todas las personas mayores de 18 años, empadronadas en el Concejo, son electoras y elegibles, es decir pueden votar y también ser votadas, siendo que la persona que más votos reciba será Presidente de la Junta Administrativa y sucesivamente en número de votos saldrán los Vocales (normalmente dos). También puede ocurrir que haya listas, esto es, candidatos. Cuando esto ocurre, ya no son todas las personas las elegibles, si no que solo se puede votar a los candidatos, que siempre irán en listas abiertas, de modo que igual que en la opción anterior el más votado será Presidente y seguidamente irán los Vocales. Sobre la participación directa, es oportuno recordar que el Concejo es el órgano de gobierno y que sus decisiones son las que los electos tienen que ejecutar como representantes del mismo. 79

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Contrariamente, en el sistema de representación delegada es la persona elegida la que durante cuatro años tiene el poder de gobierno y ejecución. Cabe aquí hacer una reseña a la vinculación de las decisiones del Concejo. Decimos esto, para remarcar la diferencia entre la participación directa concejil y la participación en lo que se viene denominando “procesos participativos”, donde como norma las conclusiones que se adoptan no son vinculantes y por lo tanto sigue quedando en manos del político la toma de decisiones. A nuestro entender, estos procesos participativos no vinculantes llevan con el tiempo al efecto contrario a lo que se pretende, ya que no olvidemos que participar supone un esfuerzo y si este no se ve recompensado en la toma de decisiones lleva al abandono de la participación. Ciertamente los concejos se pueden sentir orgullosos de esa participación continua de sus vecinos y vecinas, máxime cuando ha sido así a través del tiempo porque la participación se ha contemplado como una forma de convivir, dando el protagonismo al vecino siempre bajo el respeto en la defensa del común. En el Concejo, históricamente ha primado el bien común sobre el bien particular, ciertamente porque el mantenimiento de lo comunal significaba subsistencia para toda la vecindad (de los comunales se sacaba todo lo esencial para la vida). En la actualidad, tal vez pensemos que el mantenimiento del común no es prioritario, que es cosa antigua en esta sociedad tan individual. Nada más lejos de la realidad, ahora más que nunca tenemos que ser conscientes de que ese esfuerzo de los que nos han precedido en nuestros pueblos por mantener lo comunal, como un bien de todos, es lo que nos permite disfrutar de los montes públicos, paisajes y biodiversidad de la que tan orgullosos nos sentimos. Por eso, ligar participación y defensa del común es uno de los grandes retos que las demás administraciones no han sabido superar. Es claro que para participar hay que sentirse parte, miembro de la comunidad, porque si te sientes enraizado en tu comunidad será mucho más sencillo poner el bien común por encima del bien particular. Es por esto, que desde nuestra humilde experiencia y desde el convencimiento de que es posible, nos atrevemos a ofrecer nuestro modelo, sabiendo que el cambio es importante, pero creyendo firmemente que una adaptación del modelo de municipio rural alavés, con entidades locales autónomas dentro del mismo, a nuestras ciudades es posible.

Descentralización y participación ciudadana en Vitoria-Gasteiz y su entorno GORKA RODRÍGUEZ HERRERO Licenciado en Ciencias Políticas y de la Administración. Universidad del País Vasco.

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Descentralización y participación ciudadana en Vitoria-Gasteiz y su entorno LA ZONA SUR DE VITORIA-GASTEIZ: UNA INTERESANTE EXPERIECIA DE DESCENTRALICACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA14ÍNDICE

1. L as AAVV en los años setenta: una contribución a la regeneración deliberativa de la sociedad ............................................................................. Pág. 85 2. Variables-criterio y casos de análisis ...................................................................................... pag. 87 3. Reflexiones analíticas .................................................................................................................... pag. 91 4. Conclusiones: la arquitectura de la participación en Vitoria-Gasteiz ........................................................................................................................... pag. 97 5. A modo de ideas .............................................................................................................................. pag. 99

El presente artículo tiene su base en un artículo publicado en la Revista Vasca de Administración Pública (RVAP) Nº 79 de Septiembre-Diciembre de 2007 cuyo título es Descentralización y participación ciudadana en la zona sur de VitoriaGasteiz, págs. 203-227. 14

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Agradecimientos Lo primero que me gustaría mostrar es mi más profundo agradecimiento a la Asociación de Concejos de Álava por invitarme a asistir a la séptima edición de las jornadas que anualmente organiza ACOA-AKE, y cuyo título es “la participación pública en la toma de decisiones de las administraciones locales vascas”. Espero contribuir con mi ponencia al enriquecimiento de la reflexión y el debate. 84

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1. LAS AAVV EN LOS AÑOS SETENTA: UNA CONTRIBUCIÓN A LA REGENERACIÓN DELIBERATIVA DE LA SOCIEDAD El desarrollo de la descentralización y de la participación ciudadana de finales de los años setenta, coincide en el tiempo con la eclosión de la cultura política democrática tras casi 40 años de dictadura. Las ansias de participación de la sociedad civil se tradujeron en la potenciación de experiencias participativas donde el movimiento asociativo y vecinal tuvo un papel central. Unos movimientos sociales y vecinales que nacen ante la crisis de los servicios urbanos y de los equipamientos básicos (falta de viviendas, de equipamientos sociales y educativos, imprevisión urbanística a todos los niveles, carencias de transporte, etc.) y ante la dejación absoluta de las autoridades para satisfacer esas necesidades básicas (Gail, 1980). Además, las actividades de las asociaciones no quedan reducidas a la defensa del consumo colectivo urbano sino que también abarca el planeamiento urbano y las bases sobre las que éste se quiere realizar (Berriatúa, 1977: 80). Por tanto, las asociaciones vecinales se convierten en espacios reivindicativos multidisciplinares para satisfacer necesidades en frentes variados. La riqueza de capital social existente facilita que las asociaciones ciudadanas y vecinales se conviertan en los nexos de unión y de referencia en los barrios, haciendo del trabajo sociocomunitario el elemento vertebrador de las relaciones sociales y la cohesión social (...) de manera que a más capital social, más creación de y participación en tejido social; por tanto, más protagonismo de la sociedad civil. Y, al mismo tiempo, esa sociedad civil, la vivencia de la misma, genera más capital social (Ibarra, 2005: 45). En definitiva, podemos hablar de las AAVV como impulsoras de la regeneración deliberativa de la sociedad facilitado por las funciones variadas que han desarrollado: grupos de referencia que encauzan la opinión pública y la acción colectiva hacia metas específicas, desempeñan una función educativa por medio de la difusión de la información e ideas, tanto entre sus miembros como entre otros, y proporcionan un ligazón que conecta al individuo con el mundo del entorno, facilitando así su ajuste al medio social (Gist y Fava, 1970: 385). Así pues, las asociaciones de vecinos son un medio para el desarrollo de la democracia política y social (...), una escuela de democracia para todos los ciudadanos (...), una respuesta comunitaria a la ciudad capitalista insolidaria y una forma organizada y eficaz de reivindicar transformaciones urbanas concretas (Borja, 1977: 19). Más aún, las asociaciones vecinales pueden ser concebidas como cauces de integración y de cohesión social, y como aspersores de difusión del poder ejerciendo un control de los gobiernos. Por último, destacar que la participación en asociaciones voluntarias así como la densidad del tejido asociativo de una comunidad, son factores claves para el funcionamiento de la democracia. Su argumento central sostiene que la participación en una pluralidad de asociaciones voluntarias promueve hábitos de cooperación entre los individuos que aprenden a confiar en otros, a cooperar y a respetar las reglas que ordenan la acción colectiva (Morales y Mota, 2006: 100).

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Tal y como hacemos referencia, la defensa del bien común y del interés general se fundamenta en unas fuertes coordenadas identitarias apoyadas en el barrio (territorio) como elemento de unión. Los problemas del barrio se perciben de una manera cotidiana y su resolución exige del compromiso de las “fuerzas vivas” que vertebran la comunidad. Este compromiso, se institucionalizó a menudo en forma de una comisión de coordinación formal de las asociaciones de vecinos (Gail, 1980: 42). La popularidad de las asociaciones, fundamentada en sus justas reivindicaciones, en su constante crítica a unas instituciones carentes de legitimidad democrática, en su apertura a todas las corrientes y opiniones políticas y en la sensibilidad por los problemas cotidianos de sus vecinos, acrecentó una imagen de solidez organizativa (Urrutia, 1985: 179). Autores como Víctor Urrutia hacen mención a la situación de crisis que afecta al movimiento vecinal a finales de los años setenta15. Una crisis motivada por el proceso democrático y que supone una auténtica convulsión en la trayectoria estratégica y organizativa de las Asociaciones de Vecinos (Urrutia, 1985: 158) auspiciada por la emergencia de la clandestinidad de los partidos políticos, sindicatos y organizaciones políticas. Además, también despertaba el interés ciudadano la llegada a buen puerto del proceso de institucionalización democrática, a pesar de las terribles deficiencias urbanísticas y sociales que padecían los barrios. Aún así, desde diferentes ámbitos se relativiza esa crisis. Más aún si hacemos referencia a que en 1977 se produce el inicio de un ciclo expansivo de creación de asociaciones motivado por la transición democrática y la consiguiente recuperación de las libertades civiles y políticas, pero que concluye a principios de los años 80 (Méndez y Mota, 2006: 206). A partir de 1977 se pueden constatar en algunos casos un fuerte nivel de actividad que conlleva diversas movilizaciones (...), se siguen creando un buen número de AAVV en todas las provincias, en particular en Álava donde el movimiento ciudadano es más reciente (De Andrés y Maisuetxe, 1980: 43). Por otro lado, la incipiente crisis económica que empieza a azotar a la clase trabajadora hace vascular el centro de atención. Todo ello provoca que las asociaciones comiencen a perder fuerza reivindicativa aunque no supuso su anulación como agentes deliberativos de la sociedad. Pero también surgen nuevas realidades: 1) la cooptación provoca la descapitalización de los movimientos asociativo-vecinales ya que las personas más militantes ingresan en las filas de los partidos políticos, 2) se empieza a satisfacer demandas y necesidades principales de los barrios y las AAVV comienzan a ser incluidas en los planeamientos urbanísticos, 3) los sectores más juveniles de los barrios empiezan a engrosar las filas de los nuevos movimientos antimilitaristas, ecologistas, feministas o de otra índole y 4) en ciudades como Madrid, Zaragoza o Barcelona se produce un burocratismo de altura en las federaciones de asociaciones (Omeñaca, 1997: 103). Todas estas nuevas realidades desembocan en un proceso de institucionalización que afecta muy severamente a las propias asociaciones y que les obligará a mostrar, en algunos casos, una dependencia excesiva de las instituciones públicas. 15

Urrutia, V (1985): El movimiento vecinal en el área metropolitana de Bilbao. Oñate: IVAP.

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La traducción de todo lo expuesto es el Consejo Municipal Olarizu (CMO/CZO16) como una experiencia que, a finales de los años setenta, impulsa la participación ciudadana y la descentralización administrativa como ejes fundamentales de la política del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. El CMO/ CZO fue un instrumento pionero que creó fuertes expectativas de cambio y que ha permanecido vigente durante más de veinte años (1977-1998), lo que justifica su elección como análisis de caso. Tomando como referencia el consejo, nos proponemos evaluar la evolución de la “arquitectura de participación ciudadana” de 1977 al 2006. Esta arquitectura la entendemos como los diferentes espacios o procesos de participación que han intentado acercar el gobierno local a la ciudadanía y habilitar un canal, más o menos estable, que vehiculice las demandas y necesidades ciudadanas hacia el Ayuntamiento. Fomentando en la medida de lo posible una democratización de las relaciones de poder. Queremos demostrar que las estructuras actuales, ya sea el Centro Cívico Hegoalde (CC), la Concejalía Delegada de la Zona sur (CDZ)17 y los incipientes Consejos Territoriales (CT), tienen una filosofía heredada de experiencias previas: el Centro Social (CS), la Alcaldía de barrio o el Consejo Municipal Olarizu (CMO/ CZO) respectivamente. 2. VARIABLES-CRITERIO Y CASOS DE ANÁLISIS Evaluar la participación ciudadana es un proceso complejo que sólo muy recientemente ha empezado a recibir la atención necesaria por parte de quienes trabajamos e investigamos esta realidad. Al respecto, merecen destacarse las aportaciones de Anduiza y Maya (2005), el Observatorio Internacional de Democracia Participativa (2006), Lowndes et ál. (2006), Jorba et ál. (e.p.), Ajangiz y Blas (2008), también está trabajando en ello; todos estamos inmersos en un proceso compartido de construcción de variables, indicadores y criterios. Por el momento, el resultado es una caja de herramientas que contiene elementos e instrumentos de evaluación de la participación ciudadana, a seleccionar en cada caso de análisis en función de su pertinencia y relevancia específica. En nuestro caso, para analizar la calidad de la participación ciudadana en la zona sur de VitoriaGasteiz y su impacto real en las políticas públicas, hemos elegido diversos indicadores en torno a tres grandes variables-criterio: la extensión y pluralidad de la participación (agentes), la organización de la participación y de la toma de decisiones (proceso), y los resultados y consecuencias de la participación (rendimiento). 16 Durante los años de funcionamiento del consejo éste recibió diferentes denominaciones y una de ellas fue la de Consejo de Zona Olarizu (CZO) quizás respondiendo a las inquietudes de algunos sectores de que se lo relacionase con el Ayuntamiento directamente. Siempre se ha intentado hacer hincapié en que era un espacio autónomo y no dependiente del Gobierno Local de ahí que eliminasen el concepto de municipal. Destacar que en 1998 el consejo cambia de nombre y se denomina Asociación Vecinal de la Zona Sur aunque sus pautas de funcionamiento son similares a la de etapas anteriores.

17 Fue una figura que se creó durante la legislatura 1999-2003 pero que en la actualidad ha desaparecido y no se contempla su recuperación pues los Consejos Territoriales han suplido sus funciones.

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Tabla 1: Variables-criterio y técnicas del análisis Agentes

¿DE QUÉ HABLAMOS?

METODOLOGÍA

Extensión y pluralidad

Sectorial. Presencia suficiente de los cuatro tipos básicos de agentes: personal político, profesionales y personal técnico, ciudadanía organizada y ciudadanía a título individual. Ideológica. Presencia de los distintos discursos y sensibilidades existentes en el territorio. Sociológica. Presencia de los distintos colectivos o grupos poblacionales con especial atención a las variables de sexo, edad, origen y vulnerabilidad o exclusión social. Capacidad representativa en relación al grupo u organización de procedencia

Recogida de datos sociodemográficos

Existencia y aplicación de normativa específica Agenda: inclusión y relevancia de las cuestiones Convocatoria y recogida de actas Horarios y formas de las sesiones Asignación de moderación/dinamización Deliberación y mecanismos de decisión Recursos disponibles (humanos, materiales, económicos) Transversalidad administrativa Participación ampliada (información activa y mecanismos de consulta) Compromiso con las resoluciones del mecanismo Existencia y funcionamiento de comisión de seguimiento

Revisión de documentación y actas, tanto del CMO/CZO como de las organizaciones ciudadanas, para todo el periodo estudiado: 1977-2006

Impactos procedimentales Ganancias y consecuencias sustantivas en relación a la realidad inicial Satisfacción y aprendizaje Confianza social e institucional Competencia personal y grupal Fortalecimiento organizativo y vertebración reticular de la ciudadanía Existencia y funcionamiento de comisión de seguimiento

Revisión de documentación y actas, tanto del CMO/CZO como de las organizaciones ciudadanas, para todo el periodo estudiado: 1977-2006

Sociograma o mapa del tejido social en dos momentos diferenciados: 1977-1985 y 2006 Entrevistas en profundidad: 30

PROCESO Organización y toma de decisiones

Entrevistas en profundidad: 30

RENDIMIENTO Resultados y consecuencias

Fuente: adaptación de Rodríguez Herrero y Ajangiz, RECP. 2007. 88

Entrevistas en profundidad: 30

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La extensión y pluralidad de la participación registra cuántas personas y cuántos discursos están presentes en el mecanismo y cuál es su representatividad en relación, naturalmente, a la realidad sociológica del territorio. La realización de dos mapas del tejido social existente en el territorio –uno para cada subperíodo estudiado, (1977-1985 y 2006)–, así como 30 entrevistas en profundidad, nos han permitido evaluar la calidad de la representación presente en el mecanismo, entendida ésta como la inclusión de los distintos discursos e intereses presentes en el territorio, estén o no organizados. El análisis de la organización de la participación y de la toma de decisiones abarca todas las variables de proceso: coordinación, formas, tiempos y procedimientos explícitos o implícitos de la participación en el mecanismo, recursos asignados, formato de la toma de decisiones, implicación e influencia de los distintos agentes en la misma, pero también iniciativas de difusión proactiva o participación ampliada en el proceso, cantidad y calidad de las temáticas abordadas, y transversalidad administrativa. La elaboración de un completo cuestionario-guía de indicadores nos ha permitido extractar y ordenar la información disponible en la documentación y actas del mecanismo y las organizaciones participantes para todo el periodo estudiado, así como registrar las observaciones realizadas. Esta información ha sido contrastada y valorada por los agentes entrevistados. Por último, el análisis de los resultados y consecuencias de la participación tiene como objetivo comprobar si la participación ciudadana ha cambiado las cosas y en qué medida, en relación a cuatro dimensiones: la satisfacción de las necesidades y demandas planteadas (ganancias y consecuencias sustantivas), la mejora o incorporación de procedimientos a favor de la participación e influencia ciudadana, las valoraciones y sentimientos de satisfacción y logro personal y comunitario, y el empoderamiento de la ciudadanía, organizada y a título individual, en relación a la representación política y la administración local. El análisis de caso se ha realizado en la zona sur de la ciudad, concretamente en el barrio de Adurza. Destacar que el marco temporal de análisis de las seis experiencias abarca desde 1977 (año de puesta en funcionamiento del Consejo Municipal/Consejo de Zona) hasta el año 2006. La elección ha estado motivada por el denso historial de experiencias y el trabajo socio-comunitario realizado en el barrio de Adurza, así como la continuidad y variedad del tejido asociativo del barrio. En este marco hemos seleccionado seis mecanismos de participación que componen una matriz cruzada de tres variables trinarias: tres criterios, socio-cultural, urbanismo y territorial, y tres momentos, 1) década de los setenta, 2) una etapa de transición 3) finales de los años noventa y hasta el año 2006. Pasamos a continuación a describir someramente los casos. El Centro Social Adurza (CS): equipamiento socio-cultural creado hacia 1961 e impulsado desde el propio barrio (con apoyo del Secretariado Social Diocesano), con un organigrama de autogestión en el que participan personas a título individual relacionadas o pertenecientes a los colectivos y grupos del barrio. Esta estructura autogestionaria continúa vigente pero el Secretariado Social Diocesano ha cedido la titularidad al Ayuntamiento. 89

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La Alcaldía de barrio. Figura creada a finales de los años sesenta por la administración municipal franquista para acercar las demandas ciudadanas al Ayuntamiento. Un representante del barrio era “investido” Alcalde entre varios candidatos para crear un cierto canal de interlocución con el Consistorio. En la práctica se convirtió en un espacio deliberativo entre la ciudadanía y el Alcalde de barrio. Carecía de asignación presupuestaria y debía ejercer sobre el papel una cierta pedagogía del civismo y de representante de la autoridad municipal. Desapareció tras las elecciones municipales de 1979. El Consejo Municipal Olarizu (CMO/ CZO) fue un espacio piloto de participación ciudadana desarrollado sobre criterios territoriales. El CMO se definía como “el órgano de coordinación, participación, consulta y representación que aglutina al movimiento ciudadano de los barrios de la zona”18. Otros objetivos añadidos: crear un canal estable de participación ciudadana y acercar los servicios municipales a los barrios adecuándolos a sus necesidades facilitando la cooperación con las instituciones. Los Centros Cívicos (CC) son equipamientos socio-culturales que en sus primeros años de funcionamiento se caracterizaron por un formato más profesional e institucional de las actividades no muy receptivo a la participación ciudadana. Este modelo experimenta una transformación hacia otro más sensible a la participación y a las aportaciones ciudadanas. Los primeros CC se inauguraron en 1985, la zona sur tuvo que esperar hasta 1998 para ver inaugurado el CC Hegoalde. La Concejalía Delegada de Zona (CDZ)19. Creada por el Ayuntamiento para fomentar la participación ciudadana y como canal de encuentro entre la zona sur y el Ayuntamiento. Entre sus objetivos principales destacamos: a) favorecer la interlocución directa con el vecindario y las asociaciones existentes en la zona; b) coordinar las acciones de las distintas áreas municipales en el ámbito de su distrito; c) analizar y plantear las necesidades y prioridades, y las posibles actuaciones en cada distrito y d) fomentar la participación ciudadana. El Consejo Territorial (CT) es un espacio de participación de carácter consultivo impulsado a raíz de la Ley 57/2003 para la Modernización del Gobierno Local. Sus funciones principales son: a) acercar la descentralización a los barrios, b) fomentar la participación directa y descentralizada de los colectivos, asociaciones y ciudadanía a título individual en la actividad del Ayuntamiento y c) promover y fomentar el asociacionismo, y la colaboración individual y entre organizaciones, potenciando la coordinación entre las diferentes instituciones o entidades ya sean públicas o privadas.

Información extraída de documentos del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.

19 Fue una figura que se creó durante la legislatura 1999-2003 pero que en la actualidad ha desaparecido y no se contempla su recuperación pues los Consejos Territoriales han suplido sus funciones.

LA PARTICIPACIÓN PARTICIPACIÓN PÚBLICA PÚBLICA EN EN LA LA TOMA TOMA DE DE DECISIONES DECISIONES DE DE LAS LAS ADMINISTRACIONES ADMINISTRACIONES LOCALES LOCALES VASCAS VASCAS LA

3. REFLEXIONES REFLEXIONES ANALÍTICAS ANALÍTICAS 3. Los variables-criterio, utilizadas utilizadas Los seis seis casos casos se se han han analizado analizado aa través través de de las las tres tres grandes grandes variables-criterio, como instrumentos analíticos que generan resultados para las conclusiones finales. Las que aa su su como instrumentos analíticos que generan resultados para las conclusiones finales. Las que vez se han traducido en conceptos clasificatorios (inclusivo, abierto y limitado) resultado de las vez se han traducido en conceptos clasificatorios (inclusivo, abierto y limitado) resultado de las aportaciones yy valoraciones valoraciones de de los los agentes agentes entrevistados entrevistados sobre aportaciones sobrecada cadauno unode delos loscasos casosevaluados. evaluados. Tabla 2: 2: Resumen Resumen de de las las reflexiones reflexiones analíticas analíticas Tabla

Fuente: elaboración elaboración propia propia. Fuente: Extensión y pluralidad Extensión y pluralidad La extensión y pluralidad de la participación puede ser calificada de inclusiva en los casos CS La extensión y pluralidad de la participación puedeaser calificada inclusiva en los casos CS y CMO/CZO. El organigrama de gestión del centro social, través de unadeJunta Rectora, permitía la yentrada CMO/CZO. El organigrama de gestión del centro social, a etravés de una Rectora, organizada permitía la natural de una interesante variedad de discursos intereses de Junta la ciudadanía entrada natural de unacomunitario interesantede variedad de discursos e intereses de la ciudadanía organizada partiendo del trabajo las décadas precedentes. Facilitando la participación activa partiendo del trabajo lasactividades décadas precedentes. Facilitando la participación activa de la comunidad en comunitario la promocióndede y elaboración de propuestas de mejora del de la comunidad la promoción de actividades elaboraciónendelapropuestas de sus mejora del barrio, a través delenfomento de la participación de lay comunidad resolución de propios barrio, a través del fomento de participación la comunidad en la resolución de susypropios problemas. En consecuencia, el la centro social se de convirtió en el espacio social del barrio núcleo problemas. Endesarrollo consecuencia, el centrodelsocial se convirtió enno el pudo espacio social del barrio y núcleo promotor del comunitario mismo. Pese a ello, vertebrar suficientemente la promotor del desarrollo comunitario mismo. Pese a ello, no pudo vertebrar suficientemente la participación de la ciudadanía a títulodel individual. participación de la ciudadanía a título individual. Sin embargo, en la segunda mitad de los años noventa esa pluralidad comienza a perder en la actual segunda mitad de los años esaapluralidad a perder caudal:Sin la embargo, Junta Rectora sigue recogiendo, másnoventa o menos, los gruposcomienza y colectivos más caudal: la Junta actualsectores sigue recogiendo, más o omenos, a los grupos y colectivos más significativos de Rectora Adurza, pero como la juventud las minorías no tienen una presencia significativos Adurza, pero la juventud o las minorías una continuada y de reconocida por losectores que suscomo discursos y percepciones quedannoaltienen margen delpresencia resto de continuada reconocida lo que sus discursos percepciones quedan al margen resto de colectivos dey la zona. Estapor situación no es productoy de una estrategia diseñada por ladel Junta para colectivos de la zona. Esta situación no esporque producto de han una creado estrategia para negar la entrada de estos grupos, sino no se las diseñada dinámicaspor ni lalasJunta sinergias negar la entrada de estos la grupos, sino porque nomismos. se han creado laslos dinámicas las sinergias necesarias para encauzar participación de los Además, grupos ynipersonas que necesarias para encauzar la participación de los mismos. Además, los grupos y personas que 20 20

Incluimos también también aa la la Asociación Asociación Vecinal Vecinal de de la la Zona Zona Sur Sur que que desde desde 1998 1998 cubre cubre los los objetivos objetivos del Incluimos delantiguo antiguoCMO/CZO. CMO/CZO 91 91

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componen la Junta comienzan a mostrar signos de agotamiento ante los acuciantes problemas de relevo generacional. Por su parte, el CMO/CZO en sus primeros años de funcionamiento supo habilitar suficientes canales y espacios de encuentro para la recogida de las aportaciones y reivindicaciones ciudadanas, lo que favoreció la inclusión de los discursos e intereses de las asociaciones y de la ciudadanía a título individual. Motivado por un esfuerzo de los integrantes del consejo por difundir la participación y lo que ahí se trataba. Sin embargo, durante los años noventa la presencia de los grupos ha ido decreciendo hasta llegar a una situación actual bastante preocupante. La pluralidad y la extensión de la participación es francamente mejorable. A destacar la falta de relevo generacional que ha hecho que muchos grupos sociales hayan perdido la energía necesaria para el fomento de posturas deliberativas en el territorio, motivado por la escasez del capital humano necesario para la Asociación Vecinal de la Zona Sur. Por otro lado, el Ayuntamiento ha apostado por la inclusión de la participación ciudadana a través de los consejos sectoriales y el Consejo de Participación Vecinal (CPV)21. Además, discrepancias entre los grupos y asociaciones de la zona y el CMO/ CZO por diferencias en la manera de abordar los problemas provoca que determinadas AAVV abandonen el Consejo de Olarizu. La extensión y pluralidad de la participación la podemos considerar de abierta en la Alcaldía de barrio, el CC y el CT pero menos inclusiva que en los casos anteriores. En la Alcaldía de barrio debido a la base un tanto personalista del cargo, así como el carácter no democrático en su elección. Como elemento positivo: el desarrollo de sus funciones fomentaba la generación de espacios de interrelación y de encuentro, potencialidad que no facilitó, por si sola, una mayor calidad en la recogida de esa pluralidad de discursos y percepciones, pero sí contribuyó a ello. Ayudaba a ello que el cargo lo detentara una persona que vivía y era de la zona por lo que conocía de primera mano las necesidades existentes y mostraba una buena predisposición a la participación. Por otro lado, bien intercalada en la zona. En el caso del CC entendemos que es abierto pues a pesar de los esfuerzos que se muestran se ve incapaz de tejer más redes participativas de las que ya existen no logrando el grado de inclusión necesario. Un ejemplo es la escasa relación de determinados barrios de la zona sur con el CC. Se potencia el encuentro con el tejido asociativo pero su estructura no ayuda a recoger las diferentes aportaciones y percepciones de los distintos agentes sociales. Existe sensibilidad, por parte del equipo técnico de incluir una cierta pluralidad de discursos pero depende de su buena voluntad. Lo que provoca que el centro sólo llegue a los grupos, colectivos y asociaciones que ya están constituidos quedando al margen los sectores de población como la juventud, inmigrantes, personas con minusvalías y minorías en general. Consejo consultivo compuesto por las AAVV de toda la ciudad con el objetivo de lograr una visión más o menos consensuada de los problemas y demandas de los barrios. La participación de las AAVV era bastante desigual, convirtiéndose en un espacio en el que cada una de ellas vertía sus problemas pero no se lograba prácticamente nada en común. La falta de apoyo político para impulsar este espacio y las posturas personalistas de las asociaciones llevaron a que fuera inviable como órgano de participación.

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En el CT la extensión y la pluralidad es abierto pero con matices. El consejo territorial recoge, por el momento, la pluralidad de lo que existe en el territorio pero lo hace en mucho menor grado de lo que hacía el CS o el CMO en sus mejores tiempos. Con el tiempo se podrá analizar si se crean las suficientes sinergias y potencialidades para que esa situación se modifique y tenga una mejor capacidad para recoger una mayor pluralidad. Para concluir con este variable-criterio, mencionar que en el caso de la CDZ la extensión y pluralidad es limitada. Los motivos: inexistencia de canales continuados y reconocidos de acceso para los agentes sociales y vecinales a pesar de estar contemplados; las reuniones esporádicas unido al carácter estrictamente personal del cargo no generan sinergias al no ser aprovechados los reflujos de participación ya existentes; y por último, no existe, a diferencia de la Alcaldía de barrio, una relación directa con los agentes sociales del territorio; es un cargo estrictamente institucional y burocrático. Organización de la participación y de la toma de decisiones En relación a esta segunda variable-criterio, observamos una pauta muy parecida a la variable anterior. Calificamos como inclusivas el CS, el CMO/CZO y la Alcaldía de barrio. En el CS la mayoría de las decisiones se tomaban por consenso a través de la Junta Rectora. Era un espacio autogestionado (y lo sigue siendo) lo que facilitaba que las propuestas y reivindicaciones se canalizasen gracias a un esquema de deliberación democrática. Esa Junta sigue vigente en la actualidad pero como el Secretariado Social Diocesano ha cedido la titularidad del centro al Ayuntamiento, la capacidad autogestionaria se ha visto mermada. A ello hay que añadir las fuertes limitaciones que sufren los espacios autogestionados, enclavados en una situación en la que el mercado y las instituciones públicas son los agentes que más impulsan la gestión de servicios. El CMO/CZO se caracterizaba por un esquema de concertación de las necesidades y reivindicaciones de la zona lo que permitía lograr un cierto consenso entre la mayoría de los agentes sociales, políticos y técnicos del consejo. La dinámica de funcionamiento así lo certifica: las reuniones organizadas entre las asociaciones y el personal técnico y político, la labor de consolidación e impulso, por parte del personal técnico del consejo, de los agentes sociales gracias a un trabajo dinámico y eficiente, y la asistencia de los/as concejales/as a las reuniones del consejo. Si bien no se puede hablar de transversalidad administrativa, la actitud de apoyo del personal técnico incidió en una mayor cooperación entre áreas, abordando los problemas de la zona de una manera un poco más integral y no tan parcelada. En la actualidad, la Asociación Vecinal de la Zona Sur tiene fuertes limitaciones para generar consensos y acuerdos, así como para extender esos acuerdos hacia los que no están. Por su lado, la Alcaldía de barrio era una figura simbólico-institucional que favorecía los encuentros a dos bandas entre el tejido asociativo del barrio y el Ayuntamiento. Las relaciones de la Alcaldía de barrio-ciudadanía atendían a unos esquemas de codeliberación que facilitaban la búsqueda del consenso sobre las necesidades de la zona; las relaciones Alcaldía de barrio93

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Ayuntamiento pivotaban sobre la consulta pues el Consistorio era el receptor de las demandas de la Alcaldía de barrio. El gobierno municipal “consultaba” qué era lo necesario para la zona favoreciendo una cierta interacción. Por último, la transversalidad administrativa era un tema que en la administración de la época no se contemplaba, más preocupada en otras cuestiones. En el CC el proceso de toma de decisiones lo calificamos de abierto, pero es menos inclusivo que en los casos anteriores, pues aunque se fomenta la deliberación técnico-social, la capacidad ejecutiva real recae en el equipo técnico del centro. Es cierto que en la práctica es receptivo a lo que plantean los agentes sociales pero podría no ser así, bien porque desde las instancias políticas se establezcan límites a la participación ciudadana o porque no se encuentre desarrollado el “carácter educativo-participativo” del personal técnico del CC. Esa sensibilidad, aún existiendo, no genera las suficientes potencialidades para transformar unas sinergias en las que el centro establece las coordenadas de decisión. Todo ello enmarcado en un contexto en el que la administración municipal es la impulsora de la toma de decisiones. En los últimos años se ha apostado por la transformación del organigrama de los CC, facilitando y creando canales de participación ciudadana aunque todavía siguen siendo insuficientes. En la CDZ el proceso de toma de decisiones se califica de limitado por varios motivos: la mayoría de los temas que se abordan están relacionados con el urbanismo mientras que la presidencia de la concejalía delegada lo ostenta la concejala de cultura22; la capacidad ejecutiva real recae en las áreas municipales o en el gobierno local en su conjunto, a lo máximo que puede aspirar es a ejercer una cierta intermediación; las asociaciones y la ciudadanía a título individual disponen de un mayor número de canales ordinarios para acudir al Ayuntamiento y presentar sus problemas, además la mayoría de los agentes sociales desconocen los instrumentos que ofrece la CDZ para canalizar sus demandas; escasez en el número de reuniones celebradas con los agentes sociales de la zona lo que repercute en el desprestigio de la concejalía; carece de medios e instrumentos concretos para fomentar la participación ciudadana y para desarrollar las labores que se le encomiendan y por último, destacar el escaso trasvase de información entre la concejalía y las asociaciones de la zona. Por lo tanto, estamos en situación de afirmar que es un espacio de participación poco operativo.

22 Tenemos que dejar constancia que en el momento en el que se realizó la investigación, la CDZ era presidida por la Concejala de Cultura del PP. A fecha de septiembre de 2007 las CDZ ya no existen y son los CT los que encauzan la participación de base territorial. A 20 de septiembre de 2007, y tras las elecciones municipales, todavía no se han constituido los Consejos Territoriales.

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Resultados y consecuencias Llegados a este punto, son fácilmente previsibles los resultados y consecuencias de la participación ciudadana en cada uno de los cinco23 casos estudiados. En el CS y en el CMO/CZO se puede hablar de unos resultados inclusivos. En el sentido en que el CS ha demostrado satisfacer, con bastante amplitud, las necesidades ciudadanas en el ámbito socio-cultural y en la generación de dinámicas de impulso socio-comunitario. Además, se han desarrollado multitud de actividades que han supuesto un positivo precedente para los CC. Sin embargo, a pesar de convertirse en una “escuela de empoderamiento ciudadano” a finales de los años ochenta, y ya en etapas más recientes, comienza a mostrar evidentes signos de agotamiento provocado por el escaso relevo generacional, la aparición de una fuerte crisis socio-económica y una capacidad de autogestión a la baja por las fuertes limitaciones que imponen los tiempos. Por otro lado, su labor de apoyo, impulso y colaboración con el CMO/CZO ha ido decayendo poco a poco hasta tocar fondo con la constitución de la Asociación Vecinal de la Zona Sur. En la actualidad, es cierto que el centro realiza actividades importantes para la comunidad pero su época dorada tocó a su fin hace bastante tiempo. En el caso del CMO/CZO la situación es similar pero con matices. Los primeros años de funcionamiento conocen una “etapa dulce” en la que el consejo ayuda y contribuye a la generación de espacios de encuentro, diálogo y participación y facilita la resolución de las necesidades básicas: alcantarillado, asfaltado de las calles, redes de saneamiento, canalizaciones de agua, servicios públicos etc, obteniendo, por tanto una amplia legitimidad entre la ciudadanía. Sin embargo, los rendimientos que genera comienzan a experimentar un cierto declive entrados ya los años noventa, acentuándose en la segunda mitad de la década. Todo ello motivado por varios factores: la incertidumbre provocada por varios intentos del Ayuntamiento de modificar el consejo sin saber sobre qué objetivos sustentar la reforma; en los años precedentes se resolvieron las necesidades más prioritarias; escaso relevo generacional; falta de canales continuados de comunicación para llegar a la ciudadanía no asociada y la escasa capacidad de transmisión hacia sectores de población (juventud y minorías en general) no presentes en el consejo. En la actualidad sigue resolviendo necesidades de la zona pero son de un carácter menor. La Alcaldía de barrio y el CC, en lo que respecta a los resultados y consecuencias, son abiertos pero menos inclusivos que en los ejemplos anteriores. La Alcaldía de barrio si bien por un lado satisfacía las necesidades de la población por otro, no facilitaba la creación e impulso de una “ciudadanía republicana”24 por el carácter del propio cargo. Un cargo que obedecía a criterios de discrecionalidad política en el contexto de un régimen político dictatorial que podía provocar su desaparición en cualquier momento. Además, la Alcaldía de barrio no fue diseñada para facilitar la Ya hemos mencionado en líneas anteriores que no es oportuno, todavía, analizar los rendimientos y resultados que producen los CT al ser órganos de reciente constitución. 23

24 Entendemos por ciudadanía republicana esa ciudadanía que se interesa por lo público y por la búsqueda del interés general con el objetivo de lograr incidir en los procesos y espacios de toma de decisiones.

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participación ciudadana aunque en la práctica sí se logró gracias a las dinámicas y potencialidades generadas. En conclusión, fue un espacio con muchos claroscuros que abordó las urgentes necesidades de la zona con informes y estudios sociales impulsados por la propia comunidad, pero con escasa capacidad para facilitar la creación de una “escuela de ciudadanía republicana” por no ser el objetivo ni del régimen franquista ni de la incipiente democracia. El CC en lo que respecta a la creación e impulso de una ciudadanía republicana, afirmaríamos que no incentiva este objetivo porque ni es su prioridad ni está creado para ello. Fomentar determinados canales de acceso y de consulta no provoca por si solo el incentivo de dinámicas que potencien una ciudadanía republicana. En el caso de la satisfacción de necesidades concretas, consideramos que sí cumple ese cometido pues oferta un amplio abanico socio-cultural producto de las propias demandas de la ciudadanía en general, y de los colectivos y grupos de la zona en particular. Las personas usuarias muestran su satisfacción con los servicios que presta el CC pues además es la puerta de acceso a los servicios municipales. Por tanto, los resultados y consecuencias son menos inclusivos pues aunque satisface necesidades y demandas socioculturales no contribuye a crear o impulsar una ciudadanía republicana. Por último, en lo que respecta a los resultados y rendimientos, la CDZ25 es limitada. No sólo no tiene capacidad para fomentar la creación de esa ciudadanía republicana comprometida con “lo público” sino que además tampoco crea las sinergias ni los espacios adecuados que faciliten la construcción de canales de comunicación estables y fluidos, entre el Ayuntamiento y la ciudadanía organizada y no organizada de la zona sur. Además, carece de instrumentos concretos para desarrollar su listado competencial con lo que la parálisis es notoria, provocando que no se aborden necesidades reales de la población. Como conclusión, destacar que la valoración de los agentes sociales de la CDZ es tremendamente negativa destacando su escasa utilidad.

Recordamos una vez más que las conclusiones sobre la CDZ versan sobre un espacio de participación que ya no existe.

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4. CONCLUSIONES: LA ARQUITECTURA DE LA PARTICIPACIÓN EN VITORIA-GASTEIZ Denominamos “arquitectura de la participación ciudadana” a los diferentes mecanismos de participación ciudadana existentes (CDZ, CC y CT) desarrollados sobre principios y pautas de actuación comunes o similares con respecto a los existentes en etapas anteriores (Alcaldía de barrio, CS y CMO/CZO). Pretendemos extraer las pautas comunes que comparten pero también los elementos discordantes ya que a pesar de que los principios son similares los rendimientos y pautas de funcionamiento no lo son. Centro Cívico y Centro social: en 1961 comienza la andadura del CS Adurza y en 1985 la del primer CC de la ciudad. A pesar de los 24 años que separan una realidad de la otra, tuvieron una filosofía común: acercar servicios a la ciudadanía desde un territorio delimitado y concreto. En el caso del CC desde la iniciativa institucional y en el CS desde la social. A pesar de que el objetivo es común divergen en las maneras de hacerlo porque los criterios de actuación y de funcionamiento son diferentes. Tanto los CS como los CC garantizan la prestación de servicios, pero los CC al ser estructuras municipales lo hacen mejor y con más medios al utilizar criterios de administración pública. Además, la sociedad continúa reclamando una cercanía en los servicios que se le prestan pero con una mayor profesionalidad y calidad algo que pueden cumplir mejor los CC. Por tanto, las diferencias de estructura obedecen a una mayor profesionalización de la demanda social y de la oferta institucional algo que no ocurría en la etapa de los antiguos CS. Los matices también aparecen en la gestión. Si los CS eran/son unos espacios autogestionados con una fuerte implicación socio-comunitaria, en los CC la implicación es para momentos puntuales. Los CC se relacionan con la ciudadanía bajo el rol servicio municipalusuarios/as y en el caso de los agentes sociales, se incluyen sus percepciones y sugerencias en momentos puntuales demostrado una sensibilidad hacia ellos. Los CS además de tener como objetivo satisfacer necesidades ciudadanas, también se convertían en auténticas “escuelas de empoderamiento ciudadano” que ayudaban a la creación de una conciencia común y colectiva de lo que acontecía y se necesitaba. Los CC actuales no cumplen esa función aunque es cierto que empiezan a incluir la participación ciudadana de una manera más asidua y organizada. A pesar de las evidentes diferencias entre los CC y los CS el objetivo común de acercar los servicios y de satisfacer las necesidades de la ciudadanía, son compartidos. Las diferencias de estructura y de funcionamiento se deben a que nacen de ámbitos y épocas diferentes. Los CS se desarrollan en un período de dejadez institucional mientras que los CC lo hacen en un contexto de implantación de los municipios como gobiernos de lo local que deben satisfacer las necesidades ciudadanas con rapidez y cercanía. Alcaldía de barrio-Concejalía Delegada de Zona (CDZ): En 1979 desaparece la Alcaldía de barrio. Sin embargo, la mayoría de los agentes sociales y vecinales reconocían que era una manera muy válida y útil de establecer canales de encuentro entre la administración municipal y la ciudadanía. Durante la legislatura 1999-2003 aparece la figura de la Concejalía Delegada de Zona 97

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(CDZ). A pesar de que la filosofía participativa y de funcionamiento sea similar las diferencias de rendimiento son importantes. El objetivo común es hacer llegar al Ayuntamiento las demandas y reivindicaciones ciudadanas convirtiéndose en espacios de interrelación administración municipal-ciudadanía. Sin embargo, la Alcaldía, no dejaba de tener una presencia y una legitimidad simbólico-institucional producto de una dualidad; por un lado, no era una estructura del Ayuntamiento pues no era un órgano de carácter municipal. Por otro, poseía una cierta “autoridad” para hacer respetar las pautas de buena conducta y convivencia pues el juramento de su cargo le dotaba de ciertas potestades aunque no poderes específicos. Esa “autoridad” en ningún caso era comparable a la que ejercían otras figuras de la administración municipal. Sin embargo, el Alcalde de barrio no era un ciudadano común ya que era la única figura en el territorio, con legitimidad ante el Ayuntamiento, para hacer llegar las demandas ciudadanas, lo que favorecía que ocupase una cierta centralidad. Era, por tanto, un ente que basculaba entre lo institucional y lo más estrictamente ciudadano por eso lo denominamos como algo “simbólico institucional”. La CDZ es estrictamente institucional porque representa la autoridad del Ayuntamiento en el territorio con una potestad ejecutiva, pues el cargo de concejal/a delegado/a se encuentra unido al de corporativo/a. A su vez, debería canalizar las demandas y reivindicaciones del territorio haciendo llegar las propuestas, inquietudes y demandas ciudadanas a los órganos de gobierno de la ciudad. En ambos casos la estructura pivota sobre un esquema de participación territorial con una figura unipersonal que realiza las labores de intermediación entre la administración municipal y la ciudadanía. Aunque ya hemos observado las diferencias entre una figura que es simbólicoinstitucional y otra puramente institucional. De hecho, se tiene constancia que el esquema de las CDZ tuvo su punto de referencia en la figura de la Alcaldía de barrio, compartiendo potencialidades y sinergias, no así los rendimientos y las pautas de actuación. Consejo Municipal Olarizu (CMO)-Consejo de Zona Olarizu (CZO)26 y Consejo Territorial (CT): En 1976 Vitoria-Gasteiz intentó desarrollar la descentralización y la participación ciudadana a través de los consejos municipales. El de la zona sur fue la experiencia pionera, vigente hasta nuestros días en diferentes formatos pero con la misma filosofía y pautas de actuación. Sin desdeñar las etapas de incertidumbre por las que atravesó. Con el CMO/ CZO y el CT se pretende crear un foro de participación territorial con presencia de agentes sociales y políticos para abordar las necesidades del territorio desde una visión conjunta y consensuada, potenciando la generación de espacios deliberativos. Sin embargo, en el consejo los promotores de la comunidad eran los agentes sociales, mientras que en el caso de los CT son uno más. Bien es cierto que tienen una presencia reconocida formalmente pero no adquieren el protagonismo que ostentaban con el CMO/CZO. A pesar de estas diferencias, el Ayuntamiento ha

En este caso también incluimos a la actual Asociación Vecinal de la zona sur constituida en 1998.

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recuperado la visión territorial como variable en el desarrollo de los mecanismos de participación. Es cierto que los consejos sectoriales siguen teniendo presencia y desarrollo, de hecho se continúa con nuevas creaciones, pero si bien en años anteriores la participación vecinal y ciudadana se canalizaba, casi en exclusiva, a través del Consejo de Participación Vecinal (CPV)27, en la actualidad se ha recuperado esa perspectiva territorial que se había quedado reducida única y exclusivamente en el caso de la zona sur y más concretamente a unos barrios. El CT pretende canalizar las demandas de participación ciudadana convirtiéndose en un espacio que impulse el debate y la reflexión sin otorgar un especial protagonismo a ninguno de los agentes presentes pero marcando unas ciertas distancias entre unos y otros. Se desea auspiciar la visión común de las necesidades y de los problemas existentes a través de una estructura que todavía no se encuentra excesivamente desarrollada pero que se amoldará a las especificidades de cada territorio y barrio. El discurso oficial-institucional no pretende eliminar el antiguo consejo municipal, sino complementarlo y potenciarlo sobre la base de la cooperación y respeto. Por la experiencia del CMO/CZO, las estructuras de participación de base territorial pueden aglutinar dos conceptos básicos: la cercanía al territorio y su utilización como espacio de interrelación y de formación. Estas premisas, por sí solas, no garantizan que un mecanismo de participación funcione pero sí pueden contribuir a que se fomente el interés de los agentes sociales y vecinales por participar. A mayor cercanía más interés. Puesto que se han ido constituyendo en fechas recientes (a lo largo del 2006) todavía no se puede analizar los rendimientos que están produciendo ni en lo que respecta a la participación ciudadana ni de cara a la satisfacción de las necesidades del territorio. En futuras investigaciones se podrá analizar el desarrollo que experimentan estos consejos así como su vertebración con el territorio. 5. A MODO DE IDEAS En definitiva, para articular la participación vecinal y social sería necesario marcar una serie de pautas que pueden contribuir a que la participación ciudadana cuente con un desarrollo más o menos sustancial. Podemos intuir que el reconocimiento y el fomento de la pluralidad de discursos y percepciones del territorio se debería lograr a través de dinámicas que encaucen la participación de los agentes sociales y de la ciudadanía a título individual. La clave es saber habilitar los suficientes canales y espacios de encuentro que posibiliten no sólo un trasvase de información sino que reflejen de la mejor manera posible lo que existe en el territorio a nivel social. Pero

Aprovechamos la ocasión para recordar que el CPV era el consejo consultivo compuesto por las AAVV de toda la ciudad con el objetivo de lograr una visión más o menos consensuada de los problemas y demandas de los barrios. La participación de las AAVV era bastante desigual, convirtiéndose en un espacio en el que cada una de ellas vertía sus problemas pero no se lograba prácticamente nada en común. La falta de apoyo político para impulsar este espacio y las posturas personalistas de las asociaciones llevaron a que fuera inviable como órgano de participación. 27

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además sería necesario impulsar el trabajo socio-comunitario como instrumento para vertebrar a la propia comunidad y facilitar la participación activa de la misma para mejorar la calidad de vida en el territorio (barrio o ciudad en su conjunto). Así, se podría lograr la implicación ciudadana en sus propios problemas incitando a que la participación se muestre como un instrumento que vertebre el territorio y a la propia comunidad. Sin embargo, en esa vertebración del territorio se debería contar con la implicación de los sectores de la población que tradicionalmente se quedan excluidos de los espacios de participación (ciudadanía a título individual, la juventud, población inmigrante, mujeres, personas con minusvalías o las minorías en general). Por tanto, los espacios de encuentro y de interrelación ciudadana entendidos como uno de los instrumentos principales de relación dentro de los territorios, posibilitando que la participación sea un medio de transformación. A su vez, esta interrelación ciudadana debería facilitar la vertebración de los barrios, reforzando el tejido social y a la propia ciudadanía como sujeto participante. En lo que respecta al proceso de toma de decisiones, debería basarse en una deliberación democrática entre la mayoría de los agentes sociales, la ciudadanía a título individual, la clase política y el personal técnico competente que facilite posturas de consenso que contribuyan a la concertación de las necesidades de la población. Una deliberación democrática desarrollada en igualdad de condiciones y con un buen acceso a la información de todos los agentes implicados, sobre todo de aquellos que tradicionalmente tienen un acceso muy limitado a la misma. Además, los procesos de toma de decisiones deberían contar con un mínimo de sustantividad para no convertirse en un mero trámite administrativo en el que se reserva en exclusiva la definición de lo que son necesidades ciudadanas a la administración municipal. En otro orden de cosas, la existencia de una cierta, o cuando menos, incipiente transversalidad administrativa puede contribuir a garantizar una cierta operatividad de la concertación de las necesidades planteadas. Para finalizar con esta pequeña reflexión, sería recomendable que los poderes públicos reconociesen los espacios de participación existentes (la incertidumbre es el peor escenario para la participación) e impulsar que la ciudadanía conozca su existencia y los medios que tiene para llegar a ellos. Los instrumentos para el fomento de la participación ciudadana deberían mostrarse con claridad. Y no deberíamos finalizar estas reflexiones sin valorar hasta qué punto es necesario que se fomenten los espacios de autogestión ciudadana como vértices que impulsen el empoderamiento de la ciudadanía y la reflexión deliberativa de la sociedad.

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Información, participación y justicia en materia de medio ambiente JOSÉ ANTONIO RAZQUIN LIZARRAGA Universidad de Navarra

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Sumario I. LOS TRES PILARES DE LA DEMOCRACIA AMBIENTAL. II. EL MARCO JURÍDICO: LOS DERECHOS AMBIENTALES EN LA LEY 27/2006. 1. La Ley 3/1998 General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco. 2. La pluralidad escalonada de normas: la Ley 27/2006. 3. Condiciones comunes para el ejercicio de los derechos ambientales. III. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL. 1. Importancia y vertientes del acceso a la información ambiental. 2. Régimen jurídico del derecho a la información ambiental. 3. Praxis, tecnologías de la información y la comunicación y calidad. IV. EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN ASUNTOS DE CARÁCTER MEDIOAMBIENTAL. 1. La relevancia de la participación en materia ambiental. 2. Ámbitos: diversificación reguladora. 3. Garantías comunes de la participación pública en materia ambiental. 4. Efectividad: cabal cumplimiento de las determinaciones legales y articulación de mecanismos de participación. V. EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES. 1. Dificultades e inexistencia de acción pública: la solución de la Ley vasca 3/1998. 2. El derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales en la Ley 27/2006. 3. Aplicación limitada y barreras prácticas. VI. LA POSICIÓN ACTIVA DE LOS ENTES LOCALES EN LOS ASUNTOS AMBIENTALES. VII. CONCLUSIÓN: LA NECESARIA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS AMBIENTALES.

I. LOS TRES PILARES DE LA DEMOCRACIA AMBIENTAL El acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia son los tres pilares de la democracia ambiental consagrados en los ordenamientos jurídicos internacional, europeo, estatal y autonómico, propugnándose su materialización efectiva en un nuevo enfoque comunicativo y colaborativo entre los poderes públicos y la sociedad. Su estudio va a girar aquí en torno a la Ley 27/200628 con especial referencia a la Comunidad Autónoma Vasca y a las entidades locales.

28 Véase J. A. RAZQUIN LIZARRAGA y A. RUIZ DE APODACA ESPINOSA, Información, participación y justicia en materia de medio ambiente. Comentario sistemático a la Ley 27/2006, de 18 de julio, Thomson-Aranzadi, Cizur Menor (Navarra), 2007; al que me remito y aquí se sigue.

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El paradigma de la gobernanza –que ha de irradiarse también al campo ambiental– demanda un nuevo estilo de gobierno basado en los principios de apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia; propiciando cambios orientados hacia la transparencia y debida participación en la elaboración de las políticas en todas las etapas del proceso de decisión, reforzando la interacción con los organismos regionales y locales y la sociedad civil29. La participación ciudadana es un elemento clave del sistema democrático, en un nuevo estadio de democracia participativa que, avanzando y complementando la tradicional democracia representativa, proporcione una gestión pública abierta, transparente y democrática, al servicio de los derechos y valores y eficaz30. La transparencia es un principio básico en la lucha contra la corrupción y se articula mediante el acceso a la información y la participación social31. El fenómeno participativo tiene singular relevancia en materia ambiental. El art. 45 de la Constitución Española proclama el derecho-deber de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y reclama un equilibrio de la función pública de los poderes públicos y de la participación social para asegurar este bien colectivo. La responsabilidad compartida en la defensa del ambiente, así como la complejidad de los asuntos ambientales, demanda un compromiso y acción colectivos en su tratamiento y solución. El importante papel de la ciudadanía en materia ambiental se proclama en la Declaración sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, adoptada en la Conferencia de Río de 1992, cuyo principio 10 recoge los tres pilares de la democracia ambiental diciendo que: “ El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes.” 29 Libro blanco sobre “La gobernanza europea”, COM (2001) 428 final, Bruselas, 25.7.2001. La Declaración institucional de EUDEL con motivo del XXX aniversario de democracia municipal (abril 2009) incluye la gobernanza como uno de los principios programáticos. Sobre el tema existe una abundante bibliografía; entre otros, M. BUEYO DÍEZ JALÓN, “La gobernanza local: hacia la transparencia y participación ciudadana en el funcionamiento de las Administraciones locales”, Revista General de Derecho Administrativo, Iustel, núm. 21, 2009. 30 El art. 10.3.19ª del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007 fija como objetivo básico. “La participación ciudadana en la elaboración, prestación y evaluación de las políticas públicas, así como la participación individual y asociada en los ámbitos cívico, social, cultural, económico y político, en aras de una democracia social avanzada y participativa”. Puede consultarse la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega. 31 La Convención de las Naciones Unidas contra la corrupción, hecha en Nueva York el 31 de octubre de 2003 (ratificada por España en 2006 y aprobada por la Unión Europea en 2008), alude a la transparencia (reiteradamente en varios preceptos), al acceso a la información (art. 10, información pública) y a la participación de la sociedad (art. 13) como principio e instrumentos para erradicar la corrupción.

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Como señala el Convenio de Aarhus en su preámbulo, “en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la información y una mayor participación del público en la toma de decisiones permiten tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente, contribuyen a sensibilizar al público respecto de los problemas medioambientales, le dan la posibilidad de expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades públicas a tenerlas debidamente en cuenta”. Los tres pilares conllevan una procedimentalización del Derecho ambiental, con una transformación y revitalización del procedimiento administrativo, que, superando su configuración tradicional, se articule como cauce para forjar la solución adecuada, especialmente ante normas de programación final, con la ponderación de todos los intereses en presencia32. La efectividad de estos derechos apunta a un nuevo modelo de procedimiento plurifuncional y comunicativo que, incorporando las vertientes subjetiva o garantista, objetiva o cognoscitiva y participativa o democrática en defensa de la colectividad33, contribuya a la realización de los valores, objetivos y derechos, como son el derecho a un medio ambiente adecuado y el principio del desarrollo sostenible. Esta revalorización de las exigencias procedimentales se aprecia en la jurisprudencia ambiental. El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), a partir de su doctrina sobre la dimensión ambiental (“greening”) de los derechos humanos con base, en particular, en el art. 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) relativo al derecho a la vida privada y familiar y al domicilio, ampliamente recepcionada en España35, ha desplegado en el citado art. 8, junto a una vertiente material, otra procesal, que exige examinar el conjunto de los elementos procedimentales, concretamente el tipo de política o de decisión en juego, la medida en la que se tuvieron en cuenta los puntos de vista de los individuos a lo largo del proceso de decisión y las garantías procesales disponibles36. Por su parte, la STS de 28 de junio de 2004 (RJ 2004, 32 Según L. MARTÍN REBOLLO, en el Prólogo al libro de R. RIVERO ORTEGA, El expediente administrativo. De los Legajos a los Soportes Electrónicos, Thomson Aranzadi, Cizur Menor, 2007, p. 17, “El Derecho es hoy, sobre todo y cada día más, procedimiento. Porque el procedimiento es lo que garantiza la legalidad, el acierto y la oportunidad en la toma de decisiones. Porque el procedimiento garantiza el cumplimiento de los valores plasmados en la Ley al aplicarla. Y, sobre todo, porque el procedimiento permite un mejor control de la actividad pública”. 33 Por todos, BARNÉS, J., Innovación y reforma en el Derecho Administrativo, Editorial Derecho Global, Sevilla, 2006, especialmente pp. 70-101 y 170-172. 34 Sentencias del TEDH de 9 de diciembre de 1994 (caso López Ostra contra España); de 19 de febrero de 1998 (caso Guerra contra Italia); de 8 de julio de 2003 (caso Hatton contra Reino Unido); y de 16 de noviembre de 2004 (caso Moreno Gómez contra España). Por todos, L. MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, “La defensa cruzada de derechos: la protección del medio ambiente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”, Civitas. Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 132, 2006, pp. 727-746; y “Jurisprudencia ambiental reciente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos”, Civitas. Revista Española de Derecho Administrativo, núm. 140, 2008, pp. 781-807. 35 SSTC 119/2001, de 29 de mayo; y 16/2004, de 23 de febrero. Asimismo, la reciente STS de de 13 de octubre de 2008 (RJ 2008, 7142), sobre los ruidos derivados del aeropuerto de Madrid-Barajas. Véase el comentario a esta STS de J. A. RAZQUIN LIZARRAGA, “El ruido de los aviones: Comentario de la STS de 13 de octubre de 2008 sobre contaminación acústica del aeropuerto de Madrid-Barajas”, Revista Aranzadi Doctrinal núm. 1/2009 (BIB 2009\218). 36 Por todas, sentencias del TEDH de 10 de noviembre de 2004 (caso Taskin contra Turquía, parágrafo 115) y de 2 de noviembre de 2006 (Giacomelli contra Italia).

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5195) sobre el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque de la Sierra y Cañanes de Guara, declara: “El Plan cumple además otra finalidad, cual es la prevista en el artículo 6, permitir la audiencia de los interesados, la información pública y la consulta de los intereses sociales afectados, trámites que deben formar parte del procedimiento de elaboración del Plan” y es “también un elemento de participación de los ciudadanos en la protección del medio ambiente y de integración y audiencia de todos los intereses afectados, tal como resulta del procedimiento que para su elaboración establece el artículo 6 LCEN”.

II. El MARCO JURÍDICO: LOS DERECHOS AMBIENTALES EN LA LEY 27/2006 1. La Ley 3/1998 General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco La Ley vasca 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco, nacida de la emergente sensibilidad ambiental de la sociedad vasca e incardinada en un sistema de ordenamientos jurídicos confluyentes (internacional, europeo y básico estatal), “se inspira en principios generales de cooperación y colaboración entre las Administraciones públicas y de participación de los ciudadanos y ciudadanas, tanto personas físicas como jurídicas, fomentando la información y comunicación, a la búsqueda de una efectiva corresponsabilidad, ya que el medio ambiente se concibe en la Ley como un bien social generador de derechos y obligaciones, que ha de ser usado de una forma sostenible” y “aborda la concreción del medio ambiente como derecho de los ciudadanos y ciudadanas al uso y disfrute, a la información ambiental y a la participación, configurando la obligación de que las Administraciones públicas promuevan políticas ambientales para garantizar el ejercicio del derecho a un medio ambiente saludable, reconociendo el derecho a la acción pública para exigir su cumplimiento, a la vez que somete las conductas a la intervención administrativa, incluso sancionadora, en esta materia” (Exposición de motivos). Esta Ley fija el marco normativo de protección del medio ambiente del País Vasco, determinando los derechos y deberes de las personas físicas y jurídicas (art. 1.1), pues “el medio ambiente es un bien social generador de derechos y obligaciones individuales y colectivos” (art. 1.3); siendo uno de sus fines el de “promocionar la educación ambiental en todos los niveles educativos, así como la concienciación ciudadana en la protección del medio ambiente” (art. 2.g)37.Y, sobre todo, establece los derechos de las personas en materia ambiental del modo siguiente (art. 3): en primer lugar, la proclamación del medio ambiente saludable como un derecho de todos, correspondiendo a las Administraciones públicas promover las políticas ambientalmente adecuadas para garantizar su ejercicio (apartado 1); en segundo lugar, la incorporación simultánea de los tres pilares: información, participación y acceso a la justicia (apartados 2, 3 y 4); y, en tercer lugar, la configuración de tales pilares como derechos. Por ello, la responsabilidad de las Administraciones públicas respecto de la política ambiental lo es sin perjuicio de la necesaria

Desarrollado en sus arts. 98 a 100 sobre educación y formación ambiental.

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participación, en su definición y desarrollo, de los agentes sociales y económicos, corresponsables y copartícipes de la misma, dada la función social del medio ambiente (art. 5.1). Por tanto, la Ley vasca 3/1998 fue pionera en el reconocimiento de los derechos ambientales y una adelantada implantación del principio 10 de la Declaración de Río. Tales derechos se expanden, dado su carácter general, a toda la materia ambiental38. Adentrándose en ella, esta Ley regula el derecho de acceso a la información en materia de medio ambiente (Capítulo IV del Título I, arts. 16 a 18) y una modalidad participativa consistente en la participación orgánica articulada a través del Consejo Asesor de Medio Ambiente (Capítulo III del Título I, arts. 12 a 15) y establece el objetivo de la participación en la protección de los recursos ambientales (art. 23.h) e i) y en las evaluaciones de impacto ambiental (art. 42.d), así como la garantía de la participación en la elaboración de los planes de residuos (art. 70.3). Esta regulación, como pone de manifiesto la remisión en el artículo 17.1 a la coetánea ley estatal, es hija de su tiempo y, por tanto, ha sido en parte superada por normas adoptadas con posterioridad. 2. La pluralidad escalonada de normas: la Ley 27/2006 El principio 10 de la Declaración de Río, de carácter programático, se convierte en Derecho fuerte con la adopción en el seno de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas del “Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente”, hecho en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 199839. Este Convenio es un destacado hito en el largo camino hacia la democracia ambiental, no sólo en el panorama europeo, sino también mundial, pues reconoce el derecho a un medio ambiente saludable, comprende los tres pilares –información, participación y justicia– como elementos conjuntos e interdependientes de la democracia ambiental y los configura como derechos de carácter instrumental y practicable para materializar el derecho a un medio ambiente adecuado y contribuir al desarrollo sostenible. Así resulta tanto de su preámbulo, como de su art. 1 que dice: “A fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las 38 Por otra parte, la Declaración de Bizkaia sobre el Derecho al Medio Ambiente, en el Seminario Internacional sobre el Derecho al Medio Ambiente, celebrado en Bilbao del 10 al 13 de febrero de 1999 bajo los auspicios de la UNESCO y del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, proclama el derecho al medio ambiente y recoge la transparencia administrativa y derechos de las personas en materia medio ambiental, el derecho a un recurso efectivo, el derecho a la reparación y la educación y sensibilización sobre el medio ambiente. 39 Véase S. STECH y S. CASEY-LEFKOWTIZ, The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Naciones Unidas, GinebraNueva York, 2000 (accesible en internet); J. A. RAZQUIN LIZARRAGA, “El Convenio de Aarhus”, Actualidad Jurídica Aranzadi, núm. 670, 2005; y A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente: diez años del Convenio de Aarhus, Atelier, Barcelona, 2008.

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disposiciones del presente Convenio”. Se trata, por tanto, de un texto internacional jurídicamente vinculante, de un nuevo tipo de acuerdo ambiental al conectar los derechos ambientales y los derechos humanos, que recoge los principios de buena gobernanza40. Es, además, un instrumento vivo41, que ha sido enmendado42 y también desarrollado en las reuniones de sus órganos43. El Convenio de Aarhus ha sido aprobado por la Unión Europa y ratificado por el Estado español, por lo que es una norma integrante del ordenamiento jurídico interno44. El Convenio dispone de un mecanismo de control de su efectividad mediante los informes de cumplimiento remitidos por las partes45. Para ejecutar la obligación impuesta por el Convenio de Aarhus de establecer un marco preciso, transparente y coherente (art. 3), la Unión Europea y el Estado español han adoptado una normativa escalonada por niveles. En el ámbito comunitario se han implementado los dos primeros pilares: el primero, mediante la Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de enero de 2003 relativa al acceso a la información medioambiental; y el segundo a través de la Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de mayo de 2003, sobre la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y que modifica, en cuanto a participación y acceso a la justicia, las Directivas 85/337/CEE (sobre evaluación de impacto ambiental) y 96/61/CE (sobre prevención y control integrado de la contaminación) del Consejo46. En cambio, no se ha aplicado el tercer pilar, pues está pendiente la propuesta de Directiva sobre acceso a la justicia en materia de medio ambiente47. Por otra parte, se ha aplicado el Convenio de Aarhus a las instituciones y a

40 Como puso de manifiesto la Declaración de Lucca en la primera reunión de las Partes del Convenio de Aarhus, celebrada en Lucca (Italia) los días 21-23 de octubre de 2002. 41 A. PIGRAU SOLÉ y S. BORRÁS PENTINAT, “Diez años del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente”, en A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente…, cit., pp. 21-83. 42 La enmienda, aprobada en la segunda reunión de las Partes celebrada en Alamty (Kazakhstan) los días 25-27 de mayo de 2005, da nueva redacción al apartado 11 del artículo 6, que sin perjuicio del artículo 5.3 excluía su aplicación a la liberación voluntaria y puesta en mercado de GMOs, introduce un nuevo artículo 6 bis sobre participación pública en las decisiones sobre liberación voluntaria en el ambiente y puesta en el mercado de GMOs, y finalmente un Anexo 1 bis sobre las modalidades relacionadas con el artículo 6 bis. 43 La tercera reunión de las Partes del Convenio de Aarhus tuvo lugar en Riga, Lituania, 11-13 de junio de 2008. 44 El Convenio fue ratificado por España mediante Instrumento de 15 diciembre 2004, entrando en vigor para España el 29 de marzo de 2005 (BOE núm. 40, de 16 de febrero de 2005). Además, la Unión Europea ha aprobado (1 de febrero de 2008) y España aceptado (21 de febrero de 2008) la enmienda al Convenio. 45 El Gobierno Vasco remitió el informe de cumplimiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Versión 2, 25.09.2008); y el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marina tiene en curso su informe que puede consultarse en la web de dicho ministerio. 46 A. GONZÁLEZ BONDÍA, “La regulación comunitaria europea del acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente en sus Estados miembros”, en A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente…, cit., pp. 85-118. 47 COM (2003) 624 final, Bruselas 24.10.2003.

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los organismos comunitarios de las disposiciones del Convenio de Aarhus mediante el Reglamento (CE) Nº 1367/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 6 de septiembre de 2006. En el ámbito interno, la aplicación del Convenio de Aarhus y la transposición de las Directivas se ha llevado a cabo por la Ley 27/2006, de 18 de julio, que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente48. Esta Ley estatal ha derogado la normativa anterior (en particular la Ley 38/1995 sobre acceso a la información a la que remitía la Ley vasca de 1998) y es, en buena medida, legislación básica en materia de medio ambiente (disposición final tercera)49. Por tanto, esta novedosa y avanzada regulación es, en lo básico, de aplicación en la Comunidad Autónoma del País Vasco50, sin perjuicio de su mejora o complemento por la legislación autonómica; por lo que se erige en eje central del análisis aquí realizado. De hecho está en curso una modificación de la Ley vasca 3/1998 para, entre otras cosas, adaptarla a la Ley 27/200651. La Ley 27/2006 despliega la dimensión procedimental del art. 45 de la Constitución52 y se abre con unas disposiciones generales o comunes, que –dejando al margen las definiciones– reflejan las características siguientes: a) Tres pilares: comprende conjuntamente e integra los tres pilares, ya que su objetivo es regular los derechos a acceder a la información ambiental que obre en poder de las autoridades públicas o en el de otros sujetos que la posean en su nombre, a participar en los procedimientos para la toma de decisiones sobre asuntos que incidan directa o indirectamente en el medio ambiente, y cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones Públicas y a instar la revisión administrativa y judicial de los actos y omisiones imputables a cualquiera de las autoridades públicas que supongan vulneraciones de la normativa medioambiental (art. 1.1).

48 J. A. RAZQUIN LIZARRAGA y A. RUIZ DE APODACA ESPINOSA, Información, participación y justicia en materia de medio ambiente…, citado. Asimismo, Revista Estudios de Derecho Judicial, núm. 137, 2007, monográfico dedicado a: Examen de la nueva Ley de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medioambiente y, en particular, B. LOZANO CUTANDA, “Análisis general de la Ley 27/2006 de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente”, pp. 169-206. 49 N. OLIVERAS i JANÉ y L. ROMÁN MARTÍN, “El encaje de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente en el sistema constitucional de reparto de competencias”, en A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente…, cit., pp. 149-186. 50 El Ararteko, en su Informe al Parlamento Vasco 2006, dice: “En primer lugar, en el presente año consideramos necesario, por la trascendencia que ha tenido en esta materia medioambiental, referirnos a la reciente aprobación de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente”. 51 Según se indica en el Informe de Cumplimiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco respecto del Convenio de Aarhus. 52 Así se indica en su exposición de motivos. Véase J. JARIA i MANZANO, “El fundamento constitucional de los derechos de participación en materia de medio ambiente y su desarrollo en la Ley 27/2006”, en A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente…, cit., pp. 119-147.

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b) Funcionalidad: los tres derechos tienen carácter instrumental y finalista “para hacer efectivos el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y el deber de conservarlo” (art. 3, inciso inicial). c) Categorización como derechos: los tres pilares se califican como derechos (art. 1), con la salvedad de la dimensión activa del acceso a la información (difusión de la información), que no se configura propiamente como un derecho (art. 1.2). Por tanto, se trata de derechos públicos subjetivos, que vinculan a todos los poderes públicos y pueden hacerse valer ante la Administración y los órganos judiciales a través de los cauces ordinarios procedentes (art. 3). Más aún, se remarca la necesaria efectividad de los derechos, para lo que se dota a cada uno de ellos de un conjunto de garantías o haz de derechos (art. 3). La Ley plasma, con ello, un planteamiento proactivo, pues su objetivo no se ciñe al mero reconocimiento de tales derechos, sino que se vincula a su aplicación práctica, pues en otro caso serían papel mojado y no podrían cumplir realmente la finalidad pretendida de la protección y mejora del medio ambiente53. d) Ley ambiental de mínimos y general: se fija el contenido mínimo de los tres derechos, que no puede ser desconocido, sino solo mejorado por otra legislación. Son derechos específicos que se yuxtaponen a otros ya existentes, con lo que el campo protector de éstos nunca se reduce, sino que en todo caso queda ampliado o mejorado, pues no pierden su aplicación los derechos preexistentes (art. 3,4 siguiendo el art. 3.5 del Convenio de Aarhus)54. En el ámbito local, estos tres derechos se superponen o añaden a los derechos reconocidos en la legislación de régimen local, así como a los derechos de los ciudadanos fijados en el vigente Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio)55 . Además, al ser una ley general

53 En este sentido el Ararteko, en su Informe al Parlamento Vasco 2008, respecto de una queja referida a la contaminación acústica en materia de carreteras, señala: “En cualquier caso, llamaba nuestra atención que la Diputación Foral de Gipuzkoa no hubiera informado sobre las actuaciones que estaba llevando a cabo a los vecinos y vecinos que se habían dirigido insistentemente ante dicha Administración Foral reclamando su intervención. Por este motivo, consideramos oportuno solicitar al Diputado del Departamento de Infraestructuras Viarias en el escrito de conclusión que le remitimos que hiciera partícipe a las personas afectadas del procedimiento que se había incoado con objeto de dar una solución a los impactos sonoros que venían denunciando, recordando a dichos efectos las obligaciones que en materia ambiental se imponen a las administraciones públicas y, que vienen recogidas en la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Esta norma determina la necesidad de que se establezcan los cauces de participación pública que resulten precisas para que, las personas interesadas en el proceso, puedan aportar las observaciones y opiniones que consideren para que sean debidamente atendidas ante las decisiones que la Administración deba adoptar para dar soluciones a los problemas medioambientales planteados.” 54 Así, como pone de relieve el Ararteko en su Informe al Parlamento Vasco 2008 (p. 290), el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 2008 consagra como un derecho de la ciudadanía el acceso a la información y la participación, que, además, tienen carácter especial en la Ley 27/2006. 55 El TRLS de 2008, siguiendo a la Ley 8/2007, de 28 de mayo, recoge un estatuto de los ciudadanos con el esquema de la Ley 27/2006 que comprende derechos de información, participación pública y acceso a la justicia (art. 4). En particular, se amplía el acceso a la justicia al establecer la acción pública a todos los ciudadanos para la defensa de la legislación territorial y urbanística, así como de “las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución, en los términos dispuestos por su legislación reguladora” (artículo 4.f) .

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ambiental, se irradia a todos los ámbitos ambientales, como pone de manifiesto la posterior legislación ambiental sectorial y autonómica que se remite a ella, amplía su alcance56 o incorpora los derechos ambientales57. 3. Condiciones comunes para el ejercicio de los derechos ambientales El capital art. 3 de la Ley 27/2006 determina las condiciones comunes de los derechos ambientales: los sujetos activo (“todos”) y pasivo (“autoridades públicas”), el régimen y límites a ejercicio y las garantías o contenido mínimo de cada uno de ellos. a) Titularidad y papel de las ONGs ambientales: siguiendo al texto constitucional (art. 45), todos son titulares de los derechos ambientales, sin limitación alguna o discriminación de ningún tipo; lo que comprende a las personas físicas y jurídicas58. Además, se reconoce el papel destacado que desempeñan las organizaciones no gubernamentales de carácter ambiental, como muestra la experiencia interna e internacional59, otorgando la condición de persona interesada a cualesquiera personas jurídicas sin ánimo de lucro que reúnan los tres requisitos siguientes: 1) Que tengan entre los fines acreditados en sus estatutos la protección del medio ambiente en general o la de alguno de sus elementos en particular; 2) Que se hubieran constituido legalmente al menos dos años antes del ejercicio de la acción y que vengan ejerciendo de modo activo las actividades necesarias para alcanzar los fines previstos en sus estatutos; y 3) Que según sus estatutos desarrollen su actividad en un ámbito territorial que resulte afectado por la actuación, o en su caso, omisión administrativa (arts. 2.2.b) y 23 Ley 26/2007). A este reconocimiento añade el Convenio de Aarhus la obligación de obligación de conceder el apoyo requerido por las asociaciones, organizaciones o grupos que tengan por

Entre otras, la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental (arts. 41 y 42), la Ley 33/2007, de 7 de noviembre, de reforma de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear (arts. 14 y 15), y la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad [arts. 5.2.a) y 21.2]. En el ámbito autonómico, por todas, la Ley de la Comunidad Autónoma de Andalucía 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental, que regula tanto la información ambiental (artículos 5 a 9) como la participación en las decisiones medioambientales (artículo 10), teniendo en cuenta y con cita de la Ley 27/2006. 57 La Ley 1/2006, de 23 de junio, de Aguas del País Vasco, recoge como principios generales los siguientes: la coordinación, cooperación interadministrativa, transparencia y participación de las personas y entidades usuarias en la elaboración y aplicación de la política del agua; y la accesibilidad universal a la información en materia de aguas, y en particular a la información sobre vertidos y estado de las masas de agua [art. 3.c) y g)]. Y la Ley 2/2006, de 30 de junio, de suelo y urbanismo, recoge los principios de participación ciudadana (art. 8) y de información pública (art. 9). 58 La STC 34/1994, de 31 de enero, reconoce la titularidad de la acción popular en el orden penal a una asociación naturalista, por entender que no se justifica una interpretación restrictiva del término “ciudadano” del artículo 125 CE. 59 Con referencia a la libertad de expresión en materia ambiental, la STEDH de 27 de mayo de 2004 (caso VAC contra Letonia, ap. 42) alude su papel de “perro guardián”. 56

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objeto la protección del medio ambiente (art. 3.4)60. Finalmente, la Ley 27/2006 –como luego se analizará– dota a estas ONGs de la acción popular en defensa del Derecho ambiental. Por ello, estas ONGs ambientales gozan plenamente de los tres derechos ambientales reconocidos en la Ley 27/200661. b) Carácter y régimen legal de los derechos: los derechos ambientales son derechos de carácter legal y no derechos fundamentales62, de acuerdo con el régimen jurídico dispuesto en la Ley 27/2006 (párrafo inicial del art. 3), de suerte que únicamente son practicables de conformidad con la misma y con las condiciones previstas para su ejercicio y, en su caso, otras normas que los complementen. c) Los límites de la buena fe y del abuso de derecho: el ejercicio de los derechos ambientales se realizará de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el artículo 7 del Código Civil, esto es, de acuerdo con las exigencias de la buena fe y la proscripción del abuso de derecho o el ejercicio antisocial del mismo. El principio de buena fe impone una conducta ética significada por los valores de la honradez, lealtad y justo reparto de la propia responsabilidad y ajuste a las consecuencias que todo acto consciente y libre puede provocar en el ámbito de la confianza ajena63. Y el abuso de derecho o la prohibición del uso antisocial de los derechos se manifiestan tanto en la forma subjetiva consistente en la intención de dañar como en la objetiva integrada por la anormalidad en el ejercicio del derecho64. d) Contenido o garantías de los pilares o derechos: la propia Ley 27/2006 fija unas garantías mínimas que configuran cada uno de los tres derechos en aras de su efectividad, con un contenido asegurado que genera las correlativas obligaciones en las autoridades públicas. Por otra parte, ha de tenerse en cuenta la prohibición de persecución o penalización por el ejercicio de estos derechos o garantía de indemnidad (art. 3.8 del Convenio de Aarhus).

60 Por su parte, el art. 72 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local dispone: “Las Corporaciones locales favorecen el desarrollo de las asociaciones para la defensa de los intereses generales o sectoriales de los vecinos, les facilitan la más amplia información sobre sus actividades y, dentro de sus posibilidades, el uso de los medios públicos y el acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades e impulsan su participación en la gestión de la Corporación en los términos del número 2 del artículo 69 . A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad pública.” 61 Como señala el Ararteko en su Informe al Parlamento Vasco 2008 (p. 290). 62 STC 119/1995, de 17 de julio; y Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco núm. 199/2008, de 8 de abril (JUR 2008, 171503) en recurso por el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales contra la Orden de aprobación del Listado vasco de tecnologías limpias. 63 Según reiterada doctrina del TS, entre otras, SSTS de 11 de mayo de 1992 (RJ 1992, 3895) y de 16 de junio de 2000 (RJ 2000, 5288). Véase J. GONZÁLEZ PÉREZ, El principio general de la buena fe en el Derecho Administrativo, 5ª ed., Civitas, Madrid, 2009. 64 Véase F. A. CASTILLO BLANCO, La interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico público: especial referencia al abuso del derecho, Instituto de Administración Pública, Madrid, 2007, especialmente pp. 147-202.

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En suma, tanto el Convenio de Aarhus como la Ley 27/2006 apuestan por un papel proactivo de las Administraciones públicas que han de impulsar el conocimiento y ejercicio de estos tres derechos por la ciudadanía, lo que puede favorecerse mediante las guías y manuales editados por las instituciones públicas para facilitar su comprensión y practicabilidad por el público. Un papel destacado en la materialización de estos derechos corresponde, en virtud del principio de subsidiariedad y por su proximidad a la ciudadanía, a las entidades locales, que ostentan competencias relacionadas con la materia ambiental y específica de protección del medio ambiente [arts. 7.3 Ley vasca 3/1998; y 25.2.f) Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local]65. En este caso, la regulación de la Ley 27/2006 no reduce, sino complementa y robustece, en el campo ambiental, las previsiones en materia de información y participación ciudadana ya recogidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local (modificadas en la reforma por la Ley 57/2003)66. El ámbito local es, por ello, especialmente propicio para la practicabilidad de los derechos ambientales67, si bien es aquí donde mayores dificultades se aprecian en la realidad68.

III. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL 1. Importancia y vertientes del acceso a la información ambiental El primero de los derechos reconocidos en la Ley 27/2006 es el acceso a la información ambiental, ya que el conocimiento es vital para la democracia, un presupuesto indispensable para el ejercicio de los otros dos derechos y un instrumento para un eficaz control de la legalidad

J. ESTEVE PARDO (Coor.), Derecho del Medio Ambiente y Administración Local, Fundación Democracia y Gobierno Local, 2ª ed., 2006; y J SUBIRATS, “El nuevo papel de los gobiernos locales desde la proximidad y la implicación ciudadana”, Administración & Cidadania, Vol. 1, núm. 1, 2006, pp. 203-215. 66 Derechos informativos, participativos e impugnatorios de los vecinos (arts. 18 y 68 Ley 7/1985) y regulación de las información y participación ciudadanas (arts. 69 a 72 Ley 7/1985); desarrollados en los arts. 226 a 236 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales (ROF). Existe una amplia bibliografía en la materia; entre otros, S. FERNÁNDEZ RAMOS, La información y participación ciudadana en la Administración local, Ed. Bosch, Barcelona, 2005; y M. I. JIMÉNEZ PLAZA, El derecho de acceso a la información municipal, Iustel, Madrid, 2006. 67 El art. 69.1 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local ordena a las Corporaciones locales facilitar la más amplia información sobre su actividad y la participación de todos los ciudadanos en la vida local. 68 Según los informes anuales del Ararteko, la mayoría de las quejas en materia de medio ambiente se refieren a las entidades locales. El Ararteko, en su Informe al Parlamento Vasco 2005, dedica un apartado especial a la información y participación ciudadana en el ámbito local, con recomendaciones, a la vista de las dificultades, para desarrollar una política de información. 65

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del ejercicio del poder público por la ciudadanía69. Sólo quien conoce puede conservar algo e intervenir cabalmente en los asuntos ambientales a través de la participación o la interposición de recursos. La transparencia es, por tanto, esencial para la concienciación o sensibilización social en los asuntos públicos, calificándose el acceso a la información como derecho humano fundamental70 y, en particular, el acceso a la información ambiental como derecho estatutario en las recientes reformas71. La Ley 27/2006 es novedosa y avanzada, ante la inexistencia de una Ley general de acceso a la información o de transparencia72, por superar -con un enfoque distinto, más amplio y abierto- la regulación limitativa del acceso a archivos y documentos establecida en la Ley 30/1992 de procedimiento administrativo común. Las modalidades de acceso a la información ambiental son dos: la activa consistente en la difusión de la información ambiental por las autoridades públicas; y la pasiva o el acceso a la información mediante solicitud. Esta segunda constituye un derecho, mientras que la primera es una obligación impuesta a las Administraciones públicas. Pero la difusión es también importante, como acredita su refuerzo por la Ley 27/200673 , ya que la divulgación puede evitar el ejercicio del derecho mediante petición o identificar informaciones de interés para una posterior solicitud informativa y la participación social 74.

69 La STJCE (Gran Sala) de 1 de julio de 2008 (C‑39/05 P y C‑52/05 P, Reino de Suecia y Turco/Consejo), declara: “La transparencia a este respecto contribuye a reforzar la democracia al permitir que los ciudadanos controlen toda la información que ha constituido el fundamento de un acto legislativo. En efecto, la posibilidad de que los ciudadanos conozcan los fundamentos de la actividad legislativa es una condición del ejercicio efectivo, por aquéllos, de sus derechos democráticos” (apartado 46); y “Constituye tal interés público superior, como se ha recordado en los apartados 45 a 47 de la presente sentencia, el hecho de que la divulgación de los documentos que contienen el dictamen del Servicio Jurídico de una institución acerca de cuestiones jurídicas surgidas durante el debate sobre iniciativas legislativas puede aumentar la transparencia y la apertura del proceso legislativo, y puede reforzar el derecho democrático de los ciudadanos europeos a controlar la información que constituyó la base de un acto legislativo” (apartado 67). 70 El Relator Especial de la ONU para Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la OSCE sobre la Libertad de los Medios de Comunicación Social y el Relator Especial de la OEA sobre la Libertad de Expresión- en su Declaración Conjunta de 6 de diciembre de 2004 manifestaron: “El derecho a acceder a la información que está en manos de autoridades públicas es un derecho humano fundamental que debe darse vigencia a nivel nacional mediante legislación integral (por ejemplo, leyes sobre la libertad de información) en base al principio de transparencia máxima, estableciendo la suposición de que toda información está accesible, con sujeción apenas a un sistema escueto de excepciones”. Asimismo, los derechos a una buena administración y de acceso a documentos están reconocidos en los arts. 41 y 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. 71 Arts. 27.3 Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006; y 28.3 del Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007. Además el art. 71.4 del Estatuto catalán impone a la Administración autonómica el principio de transparencia y como corolario la difusión de la información; y el art. 31 del Estatuto andaluz fija el derecho de buena administración que incluye la obtención de una información veraz. 72 En Galicia, la Ley 4/2006, de 30 de junio, de transparencia y de buenas prácticas en la Administración pública gallega. 73 A. DE LA VARGA PASTOR y J. R. FUENTES i GASÓ, “Las autoridades públicas ante las nuevas obligaciones en materia de información ambiental. Especial referencia a la difusión de información ambiental”, en A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente…, cit., pp. 187-224. 74 Véase I. LASAGABASTER HERRARTE, “Información administrativa y transparencia en la ordenación del territorio y el medio ambiente”, Revista Vasca de Administración pública, núm. 83,2009, pp. 183-218.

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El acceso a la información ambiental puede ejercerse antes, durante y después de cualquier procedimiento en el que se quiera participar por el solicitante de la información. Su carácter independiente y separado no impide su ejercicio en el curso de procedimientos respecto de información o documentación elaborada u obrante en ellos, sino que opera también en ellos como condición indispensable para una adecuada participación75. 2. Régimen jurídico del derecho a la información ambiental La regulación por la Ley 27/2006 del primer pilar es la más acabada y trata de mejorar y ampliar el régimen anterior a la vista de las dificultades apreciadas en la práctica76. En tal sentido, una obligación general de las Administraciones públicas consiste en la asistencia y asesoramiento en el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental [art. 5.1.b]. El objetivo es la máxima transparencia, persiguiendo un acceso amplio, completo y general a la información ambiental. La Administración es prestadora de información para facilitar al público un comportamiento responsable en asuntos ambientales y al tiempo debe hacerse de cristal para propiciar una total apertura. a) Titulares del derecho: público Ya la Ley vasca 3/1998 confería con un criterio amplio la titularidad del derecho de acceso a la información ambiental a todas las personas (art. 3.2), a cualquier persona física o jurídica, sin necesidad de probar un interés determinado (art. 16). Este criterio resulta reforzado ahora al reconocerse la titularidad al público, definido como “cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones y grupos constituidos con arreglo a la normativa que les sea de aplicación”, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado, cualquiera que sea su nacionalidad, domicilio o sede [arts. 2.1 y 3,1. a) Ley 27/2006]. La titularidad es, por tanto, universal e indiscriminada, suprimiéndose la anterior restricción de la legislación estatal por razón de nacionalidad y relevándose incluso, no ya acreditar o probar –como decía la normativa anterior–, sino tan siquiera de declarar un interés. La persona que formula una petición de información pasa a calificarse como solicitante, adquiriendo la condición de interesado en el correspondiente procedimiento (art. 2.7 Ley 27/2006).

75 Así se expresa en la reforma de la Directiva 85/337/CEE llevada a cabo por la Directiva 2003/35/CE que remite a la Directiva 2003/4/CE. 76 L. CASADO CASADO, “El derecho de acceso a la información ambiental previa solicitud”, en A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente…, cit., pp. 225-298; y de la misma autora, “El derecho de acceso a la información ambiental a través de la jurisprudencia”, Revista de Administración Pública, núm. 178, 2009, pp. 281-322.

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b) Obligados: la noción amplia de autoridades públicas De acuerdo con la Ley vasca 3/1998, que sigue a la coetánea Ley 38/1995, los obligados por este derecho son las Administraciones públicas y/o los concesionarios de servicios públicos relacionados con el medio ambiente (arts. 16 y 17.1). La Ley 27/2006 ha clarificado y ampliado los sujetos pasivos bajo la noción de “autoridades públicas”, que, a efectos del acceso a la información, se integra por dos grupos: el primero, sin exigir relación con el medio ambiente, incluye a las autoridades públicas propiamente tales, con mención explícita, además de las Administraciones públicas, a los gobiernos, órganos públicos consultivos y las corporaciones de derecho público y demás personas físicas y jurídicas cuando ejerzan, con arreglo la legislación vigente, funciones públicas, incluidos los Notarios y Registradores (artículo 2.4.1 Ley 27/2006); y el segundo, con exigencia de relación con el medio ambiente, a las personas cuando tienen responsabilidades públicas, ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo la autoridad de cualquiera de las anteriores autoridades públicas (artículo 2.4.2 Ley 27/2006). Este segundo bloque atiende a la problemática derivada de la privatización o externalización de servicios públicos tradicionales y comprende a entidades privadas, tales como las sociedades mercantiles públicas, los contratistas o concesionarios públicos y las entidades colaboradoras de la Administración en el ámbito de la protección del medio ambiente77. Finalmente, la exclusión de las autoridades legislativas y judiciales no es general, sino limitada al ejercicio tales funciones (artículo 2.4.3 Ley 27/2006)78. Por tanto, las entidades locales y los organismos públicos de ellas dependientes, así como las empresas que disponen de información ambiental al intervenir por encargo de ellas, son autoridades públicas obligadas a hacer realidad el derecho de acceso a la información ambiental que obre en su poder o en el de otros sujetos en su nombre79. c) Objeto: la definición de información ambiental Ante todo, a diferencia de otros canales de información, es preciso destacar que aquí el objeto del derecho no es formal (contestación a la petición ni un documento), sino material, consistiendo en la revelación o suministro de la información solicitada.

77 D. CANALS i AMETLLER, “Entidades colaboradoras de la Administración en el ámbito de la protección del medio ambiente. Las entidades administrativas de control”, en J. ESTEVE PARDO (Coor.), Derecho del Medio Ambiente y Administración Local, cit., pp. 305-323. 78 Se trata de una exclusión funcional, como indicó la STJCE de 9 de septiembre de 1999 (C-217/1997, Comisión/Alemania, aparatos 20 a 24). 79 A tal fin, las autoridades públicas habrán de obtener las informaciones con el contenido y periodicidad legalmente dispuestos de los titulares de instalaciones contaminantes. Cfr. Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña núm. 207/2008, de 7 de marzo (JUR 2008,182886), sobre aportación de datos por empresa dispuesta en autorización ambiental para fabricación de productos químicos.

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Frente a las dificultades para definir el concepto de información ambiental, dado el carácter abierto del ambiente80, así como a los contenidos más limitados de la legislación anterior (así el art. 17.1 Ley vasca 3/1998 sólo recoge dos letras), la nueva regulación ha optado por una definición con tres características (art. 3.3 Ley 27/2006): - Forma universal: toda información en forma escrita, visual, sonora, electrónica o en cualquier otra forma. - Noción amplia de ambiente: comprende seis categorías, formuladas de manera ejemplificativa y abierta, como son el estado de los elementos ambientales (con mención de la diversidad biológica y sus elementos, incluidos los organismos modificados genéticamente)81, los factores o agentes físicos o naturales que inciden o pueden incidir sobre los anteriores elementos del medio ambiente, las medidas (políticas, normas, planes, programas, acuerdos y actividades que afecten a las dos categorías precedentes), los informes sobre ejecución de la legislación medioambiental, el análisis coste-beneficio y otros análisis y supuestos económicos utilizados en las tomas de decisiones, y el estado de la salud y la seguridad de las personas. Destaca la inclusión de los dos últimos que muestra la importancia de la economía y de la salud en el medio ambiente. - Disponibilidad de la información: tanto la información que obre en poder de las autoridades públicas (como dice el art. 16 de la Ley 3/1998), como de otros sujetos en su nombre (art. 3.1.a) en relación con definiciones de los apartados 4 y 5 del art. 2 Ley 27/2006. d) Procedimiento En cuanto al procedimiento, la Ley vasca 3/1998 remitía a su coetánea estatal, la Ley 38/1995 hoy derogada, por lo que la remisión ha de entenderse realizada a la Ley 27/2006. El procedimiento se inicia mediante una petición dirigida a la autoridad pública competente, no en materia de medio ambiente, sino aquella en cuyo poder obra la información solicitada, directamente o a través de otros sujetos que la posean en su nombre (art. 10.1 Ley 27/2006). Para facilitar el ejercicio del derecho, se impone a las Administraciones públicas la elaboración de listas de autoridades públicas en atención a la información ambiental que obre en su poder, que serán públicamente accesibles (art. 5.1.c Ley 27/2006)82. La petición, por escrito o por medios tecnológicos, es sencilla (en muchas webs existe un formulario de petición de información ambiental), pues sólo ha de concretar la identificación del solicitante y la información solicitada,

80 Según el art. 1.2 de la Ley vasca 3/1998, el aire, el agua, el suelo, el paisaje, la flora y la fauna, con sus parámetros e interrelaciones adecuadas, constituyen el medio ambiente en el que se desarrolla la vida humana. 81 La STJCE de 17 de febrero de 2009 (C-552/09, Azelvandre) declara que el derecho de acceso a la información ambiental se aplica para conocer los lugares de liberación de OMGs. 82 J. I. CUBERO MARCOS, “Excepciones al derecho de acceso a la información en materia medioambiental”, Estudios de Derecho Judicial, núm. 137, 2007, pp. 141-168.

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sin explicación alguna, aunque pueden indicarse voluntariamente aspectos de interés, como el formato del suministro o el calendario en razón de la finalidad perseguida a fin de lograr una respuesta más rápida. El plazo de respuesta a las solicitudes de información ha sido –y sigue siendo– uno de los problemas ante las demoras y silencios, por lo que se pretende que sea ágil (art. 5.1.f Ley 27/2006). A tal fin, se recorta el anterior plazo máximo de 2 meses (art. 18.4 Ley vasca 3/1998), disponiendo que el suministro o denegación de la información se realizará, teniendo en cuenta el calendario fijado por el solicitante, lo antes posible y, a más tardar, en el plazo de 1 mes, que puede ampliarse –de forma excepcional, motivada y notificada– hasta 2 meses (art. 10.2.c Ley 27/2006). La información debe facilitarse en la forma o soporte fijado en la solicitud (art. 3.1.e) Ley 27/2006); salvo cuando se trate de información ya difundida en un determinado formato de fácil acceso al solicitante o la autoridad pública considere razonable facilitar la información en otro formato de manera justificada (art. 11 Ley 27/2006). e) Excepciones La Ley vasca 3/1998 regula la denegación de información (art. 18), fijando las excepciones tanto por preservación de otros bienes o intereses (apartado 1) como por razones procedimentales (apartado 3), disponiendo el suministro parcial cuando sea posible la separación (apartado 2) y exigiendo que la denegación total o parcial sea motivada (apartado 5). La nueva regulación (Directiva 2003/4/CE y Ley 27/2006), a la vista de la experiencia problemática y conflictiva en la interpretación y aplicación de las excepciones, ha pretendido clarificar y ceñir su alcance83. Ante todo, tales limitaciones, en cuanto excepciones al principio de máxima apertura o transparencia, están sujetas a las exigencias siguientes: 1) Carácter tasado, por lo que no cabe añadir otras distintas a las fijadas legalmente; 2) Interpretación restrictiva, que excluye su aplicación extensiva o analógica, pues la regla general es la revelación y el secreto es la excepción; 3) No aplicación automática, sino ponderación caso por caso atendiendo al interés en la divulgación y el interés protegido por la excepción; y 4) Obligada motivación expresando las razones que justifican en el caso la denegación (art. 13, apartados 4 y 6, Ley 27/2006). Además, cuando sea posible la separación, el suministro será parcial, sin que resulte admisible la denegación total (art. 14 Ley 27/2006).

83 J. I. CUBERO MARCOS, “Excepciones al derecho de acceso a la información en materia medioambiental”, Estudios de Derecho Judicial, núm. 137, 2007, pp. 141-168.

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Existen dos grupos de excepciones: el primero comprende las excepciones referidas a la disponibilidad de la información, a cuestiones procedimentales (solicitud irrazonable o abusiva y excesivamente general, así como material en curso de elaboración o datos inconclusos) y a la confidencialidad de la actuación pública (art. 13.1 Ley 27/2006). Y el segundo trata de preservar otros bienes jurídicamente protegibles, ponderando en cada caso los intereses en conflicto, y se concreta en la afectación negativa a los concretos extremos –no a expedientes– siguientes: la confidencialidad de los procedimientos prevista en una Ley o las materias “clasificadas” de acuerdo con la Ley de Secretos Oficiales; las relaciones internacionales, la defensa nacional o la seguridad pública; las causas o asuntos sujetos a procedimiento judicial o en trámite ante los tribunales, al derecho de tutela judicial efectiva o a la capacidad para realizar una investigación penal o disciplinaria con la finalidad de no perjudicar la buena marcha de la justicia, los derechos de los justiciables y las necesidades de las investigaciones en curso84; la confidencialidad de datos de carácter comercial e industrial cuando esté prevista en la Ley o en la normativa comunitaria para proteger intereses económicos legítimos, con la finalidad de asegurar las reglas de la libre competencia; los derechos de propiedad intelectual o industrial salvo que el titular haya consentido la divulgación; el carácter confidencial de los datos personales, tal y como se regulan en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de los Datos de Carácter Personal, cuando la persona interesada no haya consentido en su tratamiento o revelación; los intereses o la protección de un tercero que haya facilitado voluntariamente la información sin estar obligado a ello por la legislación vigente, salvo que haya consentido su divulgación; y la protección del medio ambiente al que se refiere la información solicitada, en particular la relativa a la localización de especies amenazadas o sus lugares de reproducción (art. 13.2 Ley 27/2006). Existe una contraexcepción, pues no pueden aplicarse algunas de las anteriores excepciones, cuando concurre un interés superior, como es la revelación de la información relativa a las emisiones al medio ambiente (art. 13.5 Ley 27/2006). Esta evolución legislativa, que configura de forma más detallada y restrictiva las excepciones, se aprecia también en la práctica a la luz de la jurisprudencia. En efecto, se ha rechazado la denegación de acceso a las actas de inspección por considerar que no pueden cobijarse en la excepción de documentos inconclusos y se ha amparado su posterior difusión por la Administración85. Asimismo, se ha negado tal carácter y posibilitado el acceso a documentos preparatorios de instrumentos de planificación86.

La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de 23 de marzo de 2003 (RJCA 2000, 1912) reconoce el derecho de acceso a la información a una asociación naturalista respecto de un procedimiento sancionador, por entender que no se justifica que su revelación ponga en peligro los derechos o intereses de terceros o la propia investigación. 85 STS de 17 de febrero de 2004 (RJ 2004, 226) y Sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 2008 (JUR 2008, 173166), respecto de las actas de inspección del Consejo de Seguridad Nuclear. 86 SSTS de 28 de octubre de 2003 /RJ 2003, 7865) y de 3 de octubre de 2006 (RJ 2006, 10071). 84

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Las dificultades se centran en el respeto al derecho de propiedad intelectual e industrial87 y especialmente en la protección de los datos de carácter personal88. En ambos casos es precisa una delicada ponderación caso por caso entre el interés por la divulgación y los otros intereses legítimos alcanzando una solución armoniosa y equilibrada89. f) Contraprestación económica: coste razonable La Ley 27/2008 permite a las autoridades públicas exigir una contraprestación económica por el suministro –no en caso de denegación– de información [arts. 3.1.g y 15 Ley 27/2006]. Pero no puede representar un obstáculo o disuasión al ejercicio del derecho, por lo que su importe ha de ser razonable (art. 5.2 Directiva 2003/4/CE, no recogido en la Ley 27/2006)90. El art. 17.2 de la Ley vasca 3/1998 prevé el pago de un precio público, exigiendo que su cuantía sea razonable, entendiéndose por tal el coste del soporte físico de la información. 3. Praxis, tecnologías de la información y la comunicación y calidad La regulación de este pilar en la Ley 27/2006 ha supuesto un claro avance respecto del panorama normativo y aplicativo anterior; mejora que también alcanza a la práctica. Sin embargo, siguen existiendo obstáculos a la efectividad del acceso a la información ambiental91, según 87 El Informe sobre la aplicación del Convenio de Aarhus en la UE y en España, diciembre 2007 (¿En qué medida ha aplicado la UE el Convenio de Aarhus?), Oficina Europea del Medio Ambiente (EEB), siendo autora de la parte referida a España F. SANCHÍS MORENO, señala (p. 18) que “se ha abusado de la excepción por motivos de propiedad intelectual, denegando el acceso a los informes preparados por terceros, consultores de autoridades públicas”. 88 Aunque referida al ámbito comunitario, es digna de mención la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de noviembre de 2007 (T-194/04, Bavarian Lager/Comisión), pendiente de recurso de casación (C-28/08 P) cuya desestimación ha sido propuesta por el Abogado General en sus conclusiones de 5 de octubre de 2009. Véase, entre otros, R. GARCÍA MACHO, “Derecho de acceso a la información y protección de datos en la sociedad de la información”, en la obra colectiva Derechos fundamentales y otros estudios en homenaje al prof. Dr. Lorenzo Martín-Retortillo, 2009, Vol. I, pp. 989-2002. 89 Véanse las Resoluciones del Ararteko de 28 de marzo de 2008, dirigida al Ayuntamiento de Ortuella, por la que se concluye su actuación sobre la falta de respuesta motivada a las peticiones de acceso a los expedientes urbanísticos; y de 2 de julio de 2009, sobre la imposibilidad de acceso a determinada información relativa a un proyecto piloto del Ayuntamiento de Abanto y Ciérvana. 90 La STJCE de 9 de septiembre de 1999 (C-217/1997, Comisión/Alemania) fija criterios sobre el importe razonable. En el ámbito de la Administración General del Estado están exentas del pago de la tasa las entregas de copias de menos de 20 páginas de formato DIN A4 y el envío de información por vía telemática [disposición adicional primera, apartado 6.b), Ley 27/2006]. 91 El Informe de Cumplimiento presentado por España al Convenio de Aarhus, 5-12-2008, (apartado 23) dice: “Por parte de España se ha hecho un gran esfuerzo para poner a disposición del público la información ambiental. Ello requiere una labor continuada y exhaustiva, para lo cual se precisan medios técnicos y humanos con suficiente formación medioambiental, por lo que, en algunos casos muy concretos, la información no se puede suministrar con la rapidez deseable, debido a la complejidad de la información ambiental. En ocasiones, la dificultad no radica tanto en el cumplimiento formal de la normativa, sino en la incorporación de la opinión pública en la toma de decisiones. En grandes proyectos con documentación voluminosa, se detectan problemas a la hora de la consulta de la documentación ambiental, lo cual se está tratando de subsanar. En ocasiones, la consulta se refiere a áreas temáticas cuya competencia corresponde a diferentes unidades administrativas, lo que implica la imposibilidad de contestar en un breve espacio de tiempo. Cuando la obligación de informar pesa sobre Ayuntamientos con escasa disponibilidad financiera, puede resultar impracticable el ejercicio del derecho aparejado al asesoramiento.

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muestran los recursos judiciales y las quejas ante las defensorías del pueblo, como son la falta de respuesta (sin que el silencio administrativo positivo sea una solución), el retraso en resolver y la aplicación indebida de las excepciones para no suministrar la información, sin que se prevea – como indica el art. 4.3 de la Directiva– una lista de criterios para su aplicación92. Estas dificultades se acrecientan en las entidades locales donde se aprecian restricciones de facto93, así como problemas en las pequeñas entidades locales ante la carencia de medios, especialmente, en casos de elevada demanda de información94. Por ello, es preciso seguir avanzando en la aplicación real y efectiva de este derecho. La plena normalización del cumplimiento de las previsiones legales exige un diseño institucional adecuado con la disposición de medios y la formación del personal, la publicación de listas de autoridades públicas y la definición de modalidades prácticas (responsables, medios de consulta y listas de información ambiental) para posibilitar el eficaz ejercicio de este derecho por todas las personas (cfr. art. 3.5 Directiva 2003/4/CE). En este sentido el Ararteko ha propuesto la implantación de un servicio de información integral (Informe al Parlamento Vasco 2006). Las TIC (tecnologías de la información y la comunicación) son un importante instrumento para la información y participación ambientales95. La Ley 27/2006 apuesta por su impulso con varias medidas: obliga a fomentar su uso para facilitar el acceso a la información (art. 5.1.e), exime del pago de la tasa al envío de información por vía telemática [disposición adicional primera, 6, b).2º Ley 26/2007] e impone su utilización en cuanto a la difusión de la información, al ordenar a las autoridades públicas la organización y actualización de la información ambiental relevantes para sus funciones con vistas a su difusión activa y sistemática al público, particularmente por medio de las TICs siempre que pueda disponerse de las mismas (art. 6.2), garantizando que la información ambiental esté disponible paulatinamente en bases de datos electrónicas de fácil acceso al público a través de redes públicas de telecomunicaciones (art. 6.3). En tal sentido, es notable el esfuerzo y avance desplegados por las Administraciones públicas en el fomento de las

Informe sobre la aplicación del Convenio de Aarhus en la UE y en España, diciembre 2007 (EEB). Según indicó el Ararteko en su Informe al Parlamento Vasco 2005 (apartado especial a la información y participación ciudadana en el ámbito local). 94 El Informe de Cumplimiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco respecto del Convenio de Aarhus alude, en cuanto a la asistencia a los ciudadanos en el ejercicio de los derechos ambientales, a la necesidad de numerosos medios técnicos y económicos, añadiendo que “Cuando esta obligación pesa sobre ayuntamientos sin demasiada disponibilidad financiera, puede resultar impracticable el ejercicio de derecho aparejado al asesoramiento”. Por su parte, el Informe sobre la aplicación del Convenio de Aarhus en la UE y en España, diciembre 2007 (EEB) alude a la necesidad de ayudar a las entidades locales a tener disponible la información en soporte electrónico. 95 El art. 70 bis, apartado 3, de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local ordena a las entidades locales impulsar la utilización de las tecnologías de la información y la comunicación para felicitar la participación y la comunicación con los vecinos. Téngase en cuenta la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos; y en la Comunidad Autónoma Vasca, el Decreto 108/2004, de 8 de junio, del modelo de presencia de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Euskadi en Internet y el Decreto 232/2007, de 18 de diciembre, por el que se regula la utilización de medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos administrativos. 92 93

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nuevas tecnologías especialmente en la vertiente de la difusión de la información ambiental, como revelan las páginas web con información ambiental de que disponen96. Ahora bien, la información ambiental ha de ser de calidad, lo exige que sea actualizada, precisa y comparable (art. 8.1 Directiva 2003/4/CE). Asimismo, especialmente en la difusión, la información debe ser inmediata, objetiva y sistematizada en aras de su utilidad y accesibilidad por la ciudadanía. IV. EL DERECHO DE PARTICIPACIÓN PÚBLICA EN ASUNTOS DE CARÁCTER MEDIOAMBIENTAL 1. La relevancia de la participación en materia ambiental La participación ciudadana es un principio general de actuación administrativa (art. 3.5 Ley 30/1992) y una herramienta vital para la protección y mejora del medio ambiente (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 6)97 , pues aporta claras ventajas como un mejor conocimiento de la realidad con más datos e intereses, soluciones mejores y una mayor legitimidad de las decisiones adoptadas98. Pero su materialización no resulta fácil y en la práctica concurren dificultades para hacerla efectiva99, siendo preciso su fomento por las Administraciones públicas100. La participación pública supone la actividad de los miembros del público en colaboración con las autoridades públicas para alcanzar un óptimo resultado en los procesos de adopción de decisiones y de políticas. Consiste en la concurrencia o intervención de las personas interesadas

96 Según se indica en el Informe de Cumplimiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco respecto del Convenio de Aarhus (apartado 25), “La principal vía de difusión ambiental es a través de Internet. El portal de medio ambiente del Gobierno Vasco (www.ingurumena.net) quiere ser una puerta de acceso a toda la información que sobre medio ambiente se genera en la Comunidad Autónoma del País Vasco, identificando los contenidos en función de los destinatarios (personas, empresas y administraciones). Además se ha elaborado la guía Dónde puedo encontrar información sobre medio ambiente y el Catálogo de Fuentes de Datos Ambientales cuyo objetivo es facilitar la localización y la difusión de la información ambiental. El portal www.geo.euskadi.net ofrece unificada la información (entre la que se incluye la ambiental) con componente geográfico.” Por otra parte, véase I. LASAGABASTER HERRARTE y M. C. BOLAÑO PIÑEIRO, “Medio ambiente y obligación de difusión por la Administración pública”, Administración y Derecho, núm. 7, 2009, pp. 21-34. 97 A. PALLARÉS SERRANO, “La participación pública en materia de medio ambiente”, en A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente…, cit., pp. 299-347. 98 La STS de 20 de abril de 2005 (RJ 2005, 3600) dice: “Según es doctrina del Tribunal Constitucional referida en la sentencia 119/1995, de 17 de julio, el trámite de información pública tiene el significado de dotar de cierta legitimación popular a la actividad administrativa planificadora, mediante el llamamiento que se efectúa a las personas o colectivos interesados, al objeto de que puedan intervenir en el procedimiento y expresen sus opiniones que sirvan de fuente de información a la Administración, favoreciendo el acierto y la oportunidad de la decisión que se vaya a adoptar”. 99 Con carácter general, J. R. PARADA VÁZQUEZ, “La participación en el poder público. Títulos y enfrentamientos”, Estudios de Derecho Judicial, núm. 137, 2007, pp. 11-34; y M. SÁNCHEZ MORÓN, “Reflexiones sobre la participación del ciudadano en las funciones administrativas en el sistema constitucional español”, Revista catalana de dret public, núm. 37, 2008, pp. 223-245. 100 Así lo ordena el art. 43 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006 titulado “fomento de la participación”.

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y el público en general en el proceso de toma de decisiones por parte de los órganos políticos y administrativos, complementando las instituciones de la democracia representativa. La participación del público presenta modalidades y tipos distintos. De un lado, se distingue entre participación orgánica (integración en órganos) y funcional (intervención directa en procesos). Ambas son contempladas en la legislación ambiental, si bien aquí se aborda la segunda, quedando fuera la primera plasmada en la figura del Consejo Asesor de Medio Ambiente (art. 12 a 15 de la Ley vasca 3/1998; y 19 de la Ley 27/2006)101. Y, de otro, la participación puede tener intensidades distintas, según el grado de implicación y, sobre todo, de influencia en la decisión que se otorgue a quienes intervienen (así, información, diálogo, consenso). 2. Ámbitos: diversificación reguladora El Convenio de Aarhus establece tres niveles decrecientes de participación pública: en las decisiones relativas a actividades específicas (artículo 6), en planes, programas y políticas relativas al medio ambiente (artículo 7) y en la elaboración de disposiciones reglamentarias o de instrumentos jurídicamente obligatorios de aplicación general (artículo 8); pero con un denominador mínimo común para lograr una participación real y efectiva. De acuerdo con la Ley 27/2006 (art. 3,2), el derecho a participar en los procedimientos para la toma de decisiones se refiere a los ámbitos siguientes con sus respectivos regímenes: a) Planes, programas y disposiciones generales relacionados con el medio ambiente incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley, a los que se aplica el régimen establecido por la propia Ley 27/2006 (Título III), sin perjuicio del posterior reenvío, en cuanto a los planes y programas afectados por la evaluación ambiental estratégica, a la legislación correspondiente (art. 17.2) y, respecto de los planes y programas de la competencia estatal, a la Ley 9/2006, de 28 de abril (disposición adicional quinta). b) Decisiones en actividades específicas sujetas a la correspondiente legislación sectorial: Autorizaciones ambientales integradas (Ley 16/2002, de 1 de julio; y Real Decreto 509/2007, de 20 de abril)102, organismos modificados genéticamente (Ley 9/2003, de 25 de abril y Real Decreto 178/2004, de 30 de enero), evaluación de impacto ambiental de proyectos (Real Decreto Legislativo

A. RUIZ DE APODACA ESPINOSA, “La participación orgánica en materia ambiental: El Consejo Asesor de Medio Ambiente y los Consejos Asesores de las Comunidades Autónomas”, Revista Jurídica de Navarra núm. 42, 2006, pp. 93-118. 102 I. REVUELTA PÉREZ, “La participación de los ciudadanos en el control integrado de la contaminación” en J. ESTEVE PARDO (coor.), Derecho del Medio Ambiente y Administración Local, CIT. PP. 59-86. 101

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1/2008, de 11 de enero; y en la Comunidad Autónoma Vasca, Ley 3/1998103), planificación hidrológica (art. 41 Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio y Reglamento de la Planificación Hidrológica aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio y en la Comunidad Autónoma del País Vasco, la Ley 1/2006, de 23 de junio, de Aguas)104 y evaluación ambiental de planes y programas (Ley 9/2006, de 28 de abril; y, en Euskadi, Ley 3/1998 y Decreto 183/2003, de 22 de julio)105 . Por tanto, la participación en estos ámbitos específicos se realizará de acuerdo con lo dispuesto en su legislación reguladora. No está prevista la participación funcional en las normas legales106 , a las que se han asimilado las normas adoptadas por las Juntas Generales107 . 3. Garantías comunes de la participación pública en materia ambiental La Ley 27/2006, consciente de los obstáculos y la inefectividad de la participación, pretende propiciar un nuevo modelo enfocado a una participación real y efectiva: una participación basada en la información, con la promoción temprana de la intervención ciudadana y la toma en consideración de tal participación a reflejar en la motivación de la decisión adoptada que debe comunicarse al público. La participación se predica de “todos” (art. 3 Ley 27/2006), pero se distinguen dos sujetos: el público o cualquier persona física o jurídica; y las personas interesadas, que son los interesados de acuerdo con la Ley 30/1992 y las ONGs ambientales que cumplan los requisitos señalados en el art. 23 de la Ley 27/2006 (Título III de la Ley 27/2006 y modificaciones de la legislación sobre prevención y control integrados de la contaminación y sobre evaluación ambiental de proyectos). Todos tienen derecho a participar108, pero a las personas interesadas 103 X. EZEIZABARRENA SÁENZ, El principio constitucional de participación ante la evaluación de impacto ambiental de las grandes infraestructuras, IVAP, Oñati, 2006; y A. NOGUEIRA LÓPEZ, “¿Participación efectiva o quimera procedimental?”, en A. NOGUEIRA LÓPEZ (dir.), Evaluación de impacto ambiental. Evolución normativo-jurisprudencial, cuestiones procedimentales y aplicación sectorial, Atelier, Barcelona, 2009, pp. 212-145. 104 La Ley vasca de Aguas –a decir de su exposición de motivos– pretende “unir a este proceso la participación ciudadana, para la que deben existir las previsiones oportunas, creando vías, medidas, instrumentos y espacios de decisión compartidos que hagan posible la participación ciudadana”, por lo que incluye entre sus principios la “transparencia y participación de las personas y entidades usuarias en la elaboración y aplicación de la política del agua“ (art. 3); debiendo garantizarse una participación activa en la elaboración del Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de Euskadi (art. 23.2). 105 J. JARIA i MANZANO, “La participación del público en la evaluación ambiental estratégica”, Revista Aranzadi de derecho ambiental, núm. 11, 2007, pp. 213-222. 106 A nivel estatal ha de consultarse al Consejo Asesor de Medio Ambiente [art. 19.1.b) Ley 27/2006], sin perjuicio de que en la práctica puedan someterse a participación pública, como puede observarse en la web del Ministerio de Medio Ambiente y Medio, Rural y Marino respecto de distintos anteproyectos de ley. 107 Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco núm. 280/2009, de 17 de abril (JUR 2009, 321517), sobre la Norma de las Juntas Generales de Bizkaia de modificación de la Norma de montes y espacios naturales protegidos. 108 Como pone de relieve la Resolución del Ararteko, de 25 de abril de 2008, que recomienda al Ayuntamiento de Labastida que posibilite la participación efectiva del público interesado en la revisión-adaptación del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).

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se les confiere un plus o condiciones adicionales con el fin de impulsar y reforzar su intervención109 . La participación se refiere a los procesos de toma de decisiones en asuntos ambientales cuya elaboración o aprobación corresponda a las Administraciones públicas [art. 1.b) Ley 27/2006]. Por ello, los sujetos obligados son las autoridades públicas en sentido estricto (primer bloque, art. 4.1 Ley 27/2006), debiendo las Administraciones públicas velar, tanto en el plano normativo (“establecer”) como en el aplicativo (“tramitar”), por la satisfacción de las exigencias participativas en los procedimientos administrativos de aplicación (art. 16.1 Ley 27/2006)110. El rasgo sobresaliente es la efectividad de la participación [arts. 3.2,a), 3.2,e) y 16.1 de la Ley 27/2006], con un planteamiento proactivo de las Administraciones públicas que deben movilizar al público y promover una participación social real y eficaz111. A tal fin, el contenido del derecho a participar está integrado por cuatro garantías: a) Derecho a saber o conocer: el público tiene derecho a acceder con antelación suficiente a la información relevante sobre el objeto de la participación –proyectos, planes, disposiciones– [art. 3,2.b) Ley 27/2006], así como sobre el derecho a participar y la forma en que se articula [art. 16.1.a) Ley 27/2006]. Asimismo, deberán determinarse con antelación suficiente los miembros del público que tengan la condición de parte interesada para intervenir, incluyendo en todo caso a las personas interesadas según la propia Ley 27/2006 (art. 16.2 Ley 27/2006). b) Derecho a hablar o intervenir: el público tiene derecho a expresar opiniones y observaciones desde una fase temprana, en los momentos iniciales del proceso, cuando están

109 La STS de 30 de septiembre de 2008 (RJ 2008, 4597) estima el recurso interpuesto por una asociación ecologista contra la aprobación del proyecto de restauración de la franja costera en un municipio, porque opta, sin ninguna explicación, por el derribo parcial, sin exponer ninguna razón que aclare por qué se rechaza el derribo total que venía propuesto en un informe tan detallado y específico, ya que debe exigirse que la Administración explique por qué elige una alternativa que los técnicos han considerado más perjudicial para el medio ambiente. 110 La STS de 7 de mayo de 2008 (RJ 2008, 4506) desestima el recurso promovido por una asociación ecologista sobre estudios informativos de los proyectos de la línea de alta velocidad, declarando: “En el seno de los procedimientos de información pública de grandes proyectos de infraestructuras la Administración está ciertamente obligada a tomar en cuenta (para aceptarlas o rechazarlas) las alegaciones formuladas, pero no a comunicar o notificar una respuesta individual y singular, de contenido diferenciado, a cada uno de quienes alegaron, de modo que la omisión de esta respuesta así notificada genere la nulidad del acto resolutorio. Basta, a estos efectos, que en el informe sobre las propuestas se razone la elección de la alternativa acogida y que en el acto de aprobación del proyecto se expliciten las razones de la decisión en relación con las alegaciones presentadas, siendo este acto al que debe darse la publicidad necesaria, lo que el caso de autos ocurrió a través de su inserción en el Boletín Oficial del Estado. El apartado 3 del artículo 86 citado permite que la respuesta de la Administración sea “común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales”, sin que la Asociación recurrente haya invocado diferencias entre las presentadas por los municipios en ella integrados durante el trámite de información pública.” 111 Como pone de relieve la Resolución del Ararteko, de 25 de abril de 2008, que recomienda al Ayuntamiento de Labastida que posibilite la participación efectiva del público interesado en la revisión-adaptación del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU).

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abiertas todas las opciones y antes de que se adopte la decisión [arts. 3,2.c) y 16.1.b) Ley 27/2007]. Es relevante el cuándo de la participación, pues ha de darse tan pronto como sea posible para poder influir en el proceso de toma de decisiones, aportando intereses y opiniones que pueden servir a la Administración y contribuyan al acierto de la decisión. c) Derecho a ser escuchado: el público tiene derecho a que sus observaciones y alegaciones sean debidamente tenidas en cuenta por la Administración pública [arts. 3,2.c) y 16.1.c) Ley 27/2007]. Esta obligada toma en consideración obliga a una adecuada motivación con especial referencia al proceso participativo112, mediante una respuesta razonada que puede ser común cuando para las alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales (art. 86.3 Ley 30/1992)113, pero no significa la necesaria aceptación de tales alegaciones114. d) Derecho a la comunicación: el público tiene derecho a que, una vez examinadas las observaciones y opiniones expresadas, se haga público el resultado definitivo del procedimiento y se informe de los motivos y consideraciones en los que se basa la decisión adoptada, en particular respecto del proceso de participación pública [arts. 3,2.d) y 16.1.d) Ley 27/2006], lo que es vital para articular un recurso y la eficacia del control jurisdiccional115. Finalmente, se trata de un contenido mínimo del derecho, pues todos ostentan además cualquier otro derecho reconocido en la Constitución o las leyes (art. 3.4 Ley 27/2006), sin que sustituya a cualquier otra disposición que amplíe estos derechos (art. 16.3 Ley 27/2006), como son las previsiones de participación establecidas en la legislación de régimen local116, entre La STS de 30 de septiembre de 2008 (RJ 2008, 4597) estima el recurso interpuesto por una asociación ecologista contra la aprobación del proyecto de restauración de la franja costera en un municipio, porque opta, sin ninguna explicación, por el derribo parcial, sin exponer ninguna razón que aclare por qué se rechaza el derribo total que venía propuesto en un informe tan detallado y específico, ya que debe exigirse que la Administración explique por qué elige una alternativa que los técnicos han considerado más perjudicial para el medio ambiente. 113 La STS de 7 de mayo de 2008 (RJ 2008, 4506) desestima el recurso promovido por una asociación ecologista sobre estudios informativos de los proyectos de la línea de alta velocidad, declarando: “En el seno de los procedimientos de información pública de grandes proyectos de infraestructuras la Administración está ciertamente obligada a tomar en cuenta (para aceptarlas o rechazarlas) las alegaciones formuladas, pero no a comunicar o notificar una respuesta individual y singular, de contenido diferenciado, a cada uno de quienes alegaron, de modo que la omisión de esta respuesta así notificada genere la nulidad del acto resolutorio. Basta, a estos efectos, que en el informe sobre las propuestas se razone la elección de la alternativa acogida y que en el acto de aprobación del proyecto se expliciten las razones de la decisión en relación con las alegaciones presentadas, siendo este acto al que debe darse la publicidad necesaria, lo que el caso de autos ocurrió a través de su inserción en el Boletín Oficial del Estado. El apartado 3 del artículo 86 citado permite que la respuesta de la Administración sea “común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales”, sin que la Asociación recurrente haya invocado diferencias entre las presentadas por los municipios en ella integrados durante el trámite de información pública.” 114 En este sentido, STS de 31 de mayo de 2004 (RJ 2004,3557) sobre la aprobación del Estudio informativo del tramo ZafraSevilla de la Autovía Ruta de la Plata; y la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco núm. 691/2002, de 11 de julio, relativa al Proyecto de Puerto Deportivo de Hondarribia. 115 Cfr. STJCE de 30 de abril de 2009 (C-75/08, Mellor) en relación con la Directiva 85/337/CEE. 116 Sobre este tema existe una abundante bibliografía. Entre otros, A. IBÁÑEZ MACÍAS, El derecho constitucional a participar y la participación ciudadana local, Ed. Dykinson, Madrid, 2007: 112

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ellas la consulta popular117. Estas garantías se incorporarán y desarrollarán en la legislación correspondiente, que fijará la tramitación y articulará una participación real y efectiva118, así como a través de las formas, medios y procedimientos de participación que establezcan las entidades locales (art. 69.2 Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local). 4. Efectividad: cabal cumplimiento de las determinaciones legales y articulación de mecanismos de participación La regulación legal de la participación del público es necesaria e importante119, pero no es por sí sola suficiente para lograr su efectividad, pues han de superarse los obstáculos que impiden o dificultan en la práctica la adecuada implantación del derecho a participar en asuntos ambientales más allá de su tradicional configuración formal120. La Ley 27/2006 caracteriza la participación como informada, real y efectiva, pero no fija los instrumentos o mecanismos para su realización, por lo que los poderes públicos deben definir y aplicar en cada caso los mecanismos para generar una participación activa121. Art. 71 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, exigiéndose además autorización del Gobierno del Estado (art. 2 y disposición adicional de la Ley Orgánica 2/1980, sobre Regulación de las Distintas Modalidades de Referéndum). La STS de 23 septiembre 2008 (RJ 2008\4549) estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Almuñécar contra la denegación por el Consejo de Ministros de la preceptiva autorización para la celebración de una consulta popular relativa a la aprobación inicial del plan general de ordenación urbanística. Véase M. J. GARCÍA, “La celebración de consultas populares con motivo de la aprobación inicial de un Plan General de Ordenación Urbana, Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 249, 2009, pp. 43-76; y de la misma autora, “La celebración de consultas populares locales a petición de los vecinos”, Revista Vasca de Administración pública, núm. 83, 2009, pp. 45-90. 118 Así, en el ámbito estatal se prevé el desarrollo reglamentario del art. 16 en el plazo de un año (disposición final sexta Ley 27/2006), que no se ha llevado a cabo. En la Comunidad Autónoma del País Vasco, téngase en cuenta la Ley 8/2003, de 22 de diciembre, del Procedimiento de Elaboración de las Disposiciones de Carácter General. 119 El Ararteko en su informe anual de 2006 destaca la trascendencia de la Ley 27/2006, concluyendo que “si bien en la nueva Ley quedan por establecerse los mecanismos que permitan un cauce real para la participación de los ciudadanos en temas relacionados con el medio ambiente y que afectan también, directamente, a la salud y a la calidad de vida de las personas, quedan reconocidos el derecho de participación y el derecho al acceso a la información en nuestro ordenamiento jurídico interno como elementos claves para reforzar el proceso político de la toma de decisiones toda vez que de ello depende un modelo de futuro sostenible”. 120 El Informe sobre la aplicación del Convenio de Aarhus en la UE y en España, diciembre 2007 (EEB) alude a la conformidad formal y a las dudas sobre su aplicación en la práctica. 121 Así lo indica el Ararteko en su Informe al Parlamento Vasco 2006, al afirmar respecto de la Ley 27/2006. que: “Hay que señalar que, si bien la norma amplía las opciones de los ciudadanos para participar en las decisiones públicas, no regula procedimiento alguno, sino que se limita a establecer el deber general de promover la participación real y efectiva del público, debiendo ser las Administraciones públicas las que, al establecer y tramitar los correspondientes procedimientos, habrán de velar por el cumplimiento de una serie de garantías reconocidas tanto por la legislación comunitaria como por el Convenio de Aarhus, que la Ley enuncia como principios informadores de la actuación pública en esta materia: hacer públicamente accesible la información relevante sobre el plan, programa o disposición normativa; informar del derecho a participar y de la forma en la que lo pueden hacer; reconocer el derecho a formular observaciones y comentarios en aquellas fases iniciales del procedimiento en las que estén aún abiertas todas las opciones de la decisión que haya de adoptarse; justificar la decisión finalmente adoptada y la forma en la que se ha desarrollado el trámite de participación. En ambos casos, corresponderá a cada Administración determinar qué miembros del público tienen la condición de persona interesada y pueden, por consiguiente, participar en tales procedimientos. Las ONG cobran un papel trascendental en esta materia, en tanto que podrán participar y actuar como titulares de los intereses colectivos en los distintos procedimientos administrativos que deban tramitarse, relacionados con el medio ambiente”. 117

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Precisamente la efectividad es uno de los puntos débiles de la participación pública en materia ambiental, como ponen de relieve las declaraciones122 e informes relativos al cumplimiento de Convenio de Aarhus123 y de la Directiva124, las quejas ante las defensorías del pueblo125 y los conflictos ante los órganos judiciales. 122 Precisamente, la Declaración de Riga en la Tercera Reunión de las Partes del Convenio de Aarhus de junio de 2008, señala como retos importantes en la implantación del Convenio los siguientes: - La necesidad de que las autoridades públicas se responsabilicen de la calidad y nivel de la participación del público, especialmente cuando se encomienda a los promotores organizar el proceso participativo. - La necesidad de proveer de niveles apropiados de discusión y de intercambio en el curso de la participación del público, incluso cuando la consulta es organizada a través de medios electrónicos. - La necesidad de asegurar que las organizaciones no gubernamentales tienen conferidas oportunidades apropiadas para participar efectivamente en los procesos de toma de decisiones, entre otras, con una interpretación amplia del público interesado. - Las dificultades derivadas de la falta de oportunidades tempranas de participar, de la falta de conciencia de las autoridades públicas de tomar en consideración los comentarios recibidos o la insuficiencia de expertos entre el público o las autoridades públicas. 123 El Informe de Cumplimiento presentado por España, en cuanto a los obstáculos referidos al art. 6 del Convenio de Aarhus, dice: “103. La participación del público en el procedimiento de OMG ha sido, hasta el momento, muy escasa, no habiéndose recibido en el buzon-omg@mma.es ningún comentario de interés técnico, tan sólo comentarios generales sobre los OMG. 104. En el procedimiento de EIA, en algunas ocasiones, el órgano sustantivo de la Comunidad Autónoma se demora demasiado tiempo en proporcionar la información al órgano ambiental. 105. En otros casos, se echan en falta mayores recursos, mayor claridad competencial y mayor preparación de los técnicos y funcionarios para poder incrementar la participación ciudadana en la Administración. 106. Los principales obstáculos identificados por los Gobiernos locales para la aplicación del Convenio de Aarhus han sido la falta de conocimiento en detalle de sus disposiciones y la falta de interés en el mismo por parte de una fracción considerable de la ciudadanía. La participación del público en la toma de decisiones en materia de medio ambiente se continúa estructurando, sin embargo, a través de vías existentes o a través de herramientas consolidadas como la Agenda 21 Local”. Y, en cuanto a los art. 7 y 8, “El principal obstáculo radica en la falta de participación del público en general, problema que se irá subsanando a medida que aumente el nivel de información sobre derechos y garantías relativos a la elaboración de planes y programas. De cualquier forma, los obstáculos que puedan existir en este primer momento, se van subsanando paulatinamente y se espera alcanzar un gran nivel de participación ciudadana.” 124 Informe sobre la aplicación del Convenio de Aarhus en la UE y en España, diciembre 2007 (EEB). 125 Así el Ararteko, en su Informe al Parlamento Vasco 2005, en cuanto al urbanismo y la ordenación del territorio, señala: “En todo caso, es conveniente reconocer que los instrumentos de participación ciudadana existentes no han servido para generalizar procesos locales, en los que las personas o asociaciones participen de forma activa en la toma de decisiones públicas sobre la ordenación territorial y urbanística, a pesar de los principios generales que establece la legislación urbanística para garantizar la participación pública en los procesos de planeamiento y gestión. Son pocas y puntuales las experiencias locales de foros u otros métodos deliberativos que permiten y agilizan la participación de los ciudadanos en los procesos de ordenación urbanística. La virtualidad de estos procesos de participación está en que deben ser anteriores a la toma de decisión, cuando todas las posibilidades están abiertas, y no cuando la decisión está tomada o haya compromisos con el propietario o el promotor de la actuación en un sentido concreto. En ese orden se expresan los nuevos instrumentos internacionales como es el Convenio internacional sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente –Convenio Aarhus–, ratificado por el Estado en diciembre de 2004 y en vigor desde marzo de 2005, que considera necesario afrontar medidas para que la participación del público comience al inicio del procedimiento, es decir, cuando todas las opciones y soluciones sean aún posibles y cuando el público pueda ejercer una influencia real. En este sentido hemos incidido en varios expedientes, como es el caso del parque de Oiangu, en el municipio de Ordizia, donde mediante un contrato para la adjudicación la explotación del parque público se estaban tomando decisiones administrativas que condicionaban los usos futuros que se determinarían en un plan especial de desarrollo del ámbito de este parque urbano (547/2005). Por otro lado, es fundamental la transparencia e inmediatez de la información sobre las actuaciones urbanísticas. Para ello, las administraciones deben dar prioridad al empleo y a la aplicación de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos que nos permite la sociedad de la información”.

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La primera e inexcusable exigencia es la plena y completa satisfacción de los requisitos procedimentales de carácter participativo previstos en la legislación vigente, en particular la adecuada realización de los trámites de audiencia y de información pública y la debida motivación de las decisiones. En tal sentido, la reciente jurisprudencia, resaltando su función participativa, pondera de forma más estricta y rigurosa el cumplimiento de la información pública en la elaboración de proyectos y planes, exigiendo una información temprana y completa, la intervención respecto de todas las opciones planteadas incluidas las incorporadas a lo largo de la tramitación y del texto final126 –especialmente en caso de modificaciones sustanciales–127 y la adecuada motivación de la decisión adoptada128, con la creciente consecuencia, en caso de incumplimiento, de la anulación del acto o disposición impugnados129. La dificultad y complejidad inherentes a los asuntos ambientales, ante la pluralidad de intereses –económicos, sociales y ambientales– convergentes130, postulan un proceso transparente y con una intervención social activa. No basta el cumplimiento formal; es preciso montar una participación real y efectiva a través de mecanismos concretos que plasmen sus requerimientos para no defraudarla y la organicen adecuadamente: una actitud de sensibilización e incentivación, una información temprana y plazos adecuados, la clarificación del nivel de influencia otorgado

126 Tres Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco de 25 de junio de 2008 (RJ 2008, 718 y 719) y de 17 septiembre de 2008 (JUR 2008\388823) estiman los recursos contencioso-administrativo interpuestos por una asociación ecologista, la Diputación Foral de Álava, un Ayuntamiento y una Junta Administrativa contra el Decreto del Gobierno Vasco, que aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Área de Aizkorri-Aratz, por haberse introducido en fase de aprobación definitiva una nueva redacción posibilitando nuevas extracciones mineras subterráneas –en lo que aquí interesa– “hurtando a la ciudadanía la posibilidad de alegar sobre dicha cuestión en el correspondiente trámite de información pública, siendo así que no era novedosa sino que había sido valorada expresamente a lo largo de la tramitación del PORN y rechazado expresamente”. 127 Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Extremadura núm. 403/2008, de 15 de mayo (JUR 2008, 294868), sobre variación de la ubicación del proyecto de Central Térmica; y STS de 9 diciembre 2008 (RJ 2009, 458) sobre el PGOU de Castellón. 128 Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de la Comunidad Valenciana núm. 554/2008, de 28 de abril (JUR 2008, 233854) sobre la aprobación de un PORN; y STJCE de 30 de abril de 2009 (C-75/08, Mellor) sobre motivación de las decisiones de no sometimiento a EIA de un proyecto del Anexo II de la Directiva. 129 Así, la STS de 25 de febrero de 2003 (RJ 2003, 3632), que anula el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Montes de Toledo (Cabañeros-Rocigalgo); Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 8ª) de la Audiencia Nacional de 21 de noviembre de 2006 (RJCA 2006, 868) sobre un proyecto de infraestructura ferroviaria; la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cantabria núm. 380/2008, de 12 de mayo (JUR 2008, 295055) que anula la modificación de Normas Subsidiarias por falta de exposición al público e información pública del estudio de impacto ambiental; y Sentencia de la la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cantabria núm. 41/2008, de 17 de enero (RJCA 2008, 139), que anula a instancia de varios Ayuntamientos la aprobación de las Normas Urbanísticas Regionales por falta de información pública del informe de impacto ambiental. 130 El Informe de Cumplimiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco respecto del Convenio de Aarhus (apartado 54), al describir los obstáculos a la participación, dice: “El problema estriba en la multitud de intereses que arrastra la actuación contenida en un plan. Personas del sector agrícola, sindical, empresarial, asociaciones ecologistas, partidos políticos, propietarios y propietarias y otras entidades plantean proyectos diferentes, inspirados en modelos económicos, sociales y culturales distintos. Alcanzar un consenso aceptable entre todos aquellos sectores, mediante un instrumento de planificación o una norma, se presenta una labor de casi imposible ejecución. El ente público debe ponderar los bienes e intereses en presencia con arreglo a ciertas directrices o líneas políticas propias.”

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al público y la fijación de una estrategia participativa o cómo gestionar el proceso de toma de decisiones131. De ahí que se planteen nuevos instrumentos de participación, con una posición proactiva de las Administraciones que han de movilizar al público, eliminar las dificultades y entrar en diálogo con la sociedad, con un nuevo modelo comunicativo, que incorpore métodos tales como: para informar (anuncios oficiales, avisos en los medios de comunicación, material impreso –folletos, boletines, carteles, material técnico, cartas–, presentaciones y exhibiciones, websites, servicios de información –líneas telefónicas especiales, oficinas de información, visitas al lugar–); para recoger opiniones y sugerencias (notificaciones, reuniones –de varios tipos–, audiencias, encuestas); y para tener en cuenta las opiniones (grupos de asesoramiento, negociaciones, asesores independientes o externos, programas educativos). Este novedoso enfoque exige del aprendizaje y capacitación de todos con guías y manuales prácticos132, se favorece con la adopción de estrategias133 y requiere de nuevas fórmulas para impulsar y avanzar en el camino hacia la participación134, debiendo destacarse las Véase el Informe sobre la aplicación del Convenio de Aarhus en la UE y en España, diciembre 2007 (EEB). Por su parte, la Resolución del Ararteko, de 2 de diciembre de 2008, dirigida al Ayuntamiento de Bakio, por la que se concluye su actuación sobre la modificación de las Normas Subsidiarias de planeamiento de Bakio, tras aludir a las garantías participativas fijadas en la Ley 27/2006, recomienda promover programas de participación específicos, como los previstos en la Ley vasca de urbanismo de 2006, con participación preferente de las asociaciones ambientales. 132 Así el documento “Agenda 21. Guía para la puesta en marcha de mecanismos de participación”, 2004, elaborada por el Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco (accesible en Internet). 133 Así la “Estrategia de información, comunicación y participación ciudadana en materia de medio ambiente”, Julio 2004, elaborada por el Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente del Gobierno Vasco. 134 El Ararteko, en su Informe al Parlamento Vasco 2006, en relación el expediente tramitado ante esta institución, referente a un proyecto de planta de incineración de residuos urbanos para el área de Txingudi (Gipuzkoa), expresa: “Por otro lado, sostenemos también, con apoyo en las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE (que como anteriormente hemos indicado, recientemente, han sido transpuestas a nuestro ordenamiento jurídico a través de la Ley 27/2006, de 18 de julio, reguladora de los derechos de acceso a la información, participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente) que cualquier proyecto nuevo, con incidencia ambiental como éste, que se pretenda realizar en el futuro debe enmarcarse en una noción más ambiciosa de democracia que dé voz y capacidad de influencia real en la decisión final a la ciudadanía, como principal destinataria. Por esta razón, planteamos la conveniencia de abrir un debate amplio sobre esta cuestión, implicando singularmente a las organizaciones no gubernamentales de defensa del medio ambiente y fijando cauces de participación efectiva de la sociedad en decisiones cuyo alcance tendrá incidencia para la articulación del modelo futuro de sociedad que queremos construir y puede comprometer, en este sentido, a las generaciones venideras. Asimismo, se propone, además, la creación de órganos con participación del público, de seguimiento de la ejecución y funcionamiento del proyecto concreto de tratamiento y eliminación de residuos por el que finalmente se vaya a optar, con objeto de lograr un permanente flujo de información a la ciudadanía que permita un control social real y efectivo del posible impacto en la salud y el medio ambiente que el mismo pudiera originar. Con esta resolución hemos pretendido también sensibilizar a los poderes públicos –atendiendo a la última legislación en esta materia– sobre la insuficiencia de los mecanismos decisorios que la democracia representativa ofrece, cuando estamos ante proyectos estratégicos que pueden definir la sostenibilidad ambiental futura de nuestras sociedades. Hemos querido llamar la atención a las administraciones responsables sobre la necesidad de habilitar cauces de participación ciudadana que permitan una influencia real del público en la decisión final de proyectos de esta índole, y que ofrezcan a las autoridades con competencias decisorias en estos ámbitos un respaldo social dirigido a compartir, en última instancia, la responsabilidad que en el futuro comporta una opción estratégica de estas características”. 131

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previsiones normativas y las experiencias que apuntan hacia un nuevo modelo participativo135 . En el ámbito estatal, en materia de aguas se prevé de forma novedosa la participación pública en la elaboración y aprobación de los planes hidrológicos, exigiéndose la formulación de un proyecto de organización y funcionamiento a seguir para hacer efectiva la participación pública en el proceso de planificación, la información pública ajustada a la Ley 27/2006 accesible en papel y en formato digital, la consulta pública y el fomento de la participación activa con la posible constitución de foros o grupos de trabajo (arts. 72 a 75 Reglamento de la Planificación Hidrológica aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio). Y, en el ámbito autonómico vasco, la Ley vasca 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, prevé la participación ciudadana en la formulación, tramitación y aprobación del planeamiento, con un programa de participación ciudadana en el plan general y la constitución de un Consejo Asesor del Planeamiento Municipal, de carácter consultivo y participativo, de existencia obligatoria en los municipios que tengan la competencia, propia o delegada, para la aprobación definitiva de planes generales (arts. 108 a 110)136 . V. EL ACCESO A LA JUSTICIA EN ASUNTOS AMBIENTALES 1. Dificultades e inexistencia de acción pública: la solución de la Ley vasca 3/1998 El reconocimiento de los derechos debe ir acompañado de procedimientos de recurso para garantizar su protección. Por ello, el tercer pilar es el acceso a la justicia. El marco jurídico interno resultaba insuficiente para la protección del medio ambiente por la falta de mecanismos procesales ágiles para la defensa ambiental137. Un aspecto relevante se J. PEMÁN GAVÍN, “El nuevo impulso a las fórmulas de participación ciudadana en la Administración Local”, Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 27, 2005, pp. 21-59; J. JORDANO FRAGA, “La Administración en el Estado Ambiental de Derecho”, Revista de Administración Pública núm. 173, 2007, pp. 137-139, alude a las public inquiry, así como a la experiencia del BAPE en Quebec; C. LEITNER, “E-participación”, Administración & Cidadania, Vol. 2, núm. 3, 2007, pp. 115-137; y C. COLINO y E. DEL PINO, “Democracia participativa en el nivel local: debates y experiencias en Europa”, Revista catalana de dret public, núm. 37, 2008, pp. 247-283. 136 El Ararteko, en su Informe al Parlamento 2006, señala en relación con esta Ley 2/2006: “La participación ciudadana dispone de entidad propia en el nuevo marco legislativo aprobado. La Ley introduce el consejo asesor de planeamiento municipal, como órgano consultivo para la formulación, tramitación y aprobación de los planes urbanísticos y la necesidad de un programa municipal de participación ciudadana para la formulación, modificación o revisión de cualquier instrumento de planeamiento de ordenación estructural”. Por su parte, el Informe de Cumplimiento de la Comunidad Autónoma del País Vasco respecto del Convenio de Aarhus (apartado 52) indica que “La Ley Vasca del suelo ha introducido una serie de mecanismos de participación que, sin perjuicio de la aplicación de la Ley 9/2006 sobre evaluación conjunta, han incorporado herramientas que se ajustan a los parámetros del nuevo enfoque en materia de participación. Así, el proyecto de Plan General o de Plan Parcial ha de incluir un programa de participación, en el que han de constar la publicidad de la información, su divulgación y su formato, los cauces participativos e, incluso, otras fórmulas de democracia directa, como las consultas públicas. Por tanto, la ciudadanía podría conocer, no sólo los pormenores del proyecto, sino también los mecanismos que pone a su disposición la Administración para presentar observaciones al mismo.” 137 Como indicó J. M. BAÑO LEÓN, “La tutela judicial del medio ambiente y la defensa de los intereses municipales”, en J. ESTEVE PARDO (Coor.), Derecho del Medio Ambiente y Administración Local, cit. pp. 385-387. 135

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refería a la legitimación activa para recurrir ante la Administración y en el orden contenciosoadministrativo, a la vista de las dificultades prácticas y la inexistencia, a diferencia de otros próximos como el urbanismo, de una acción pública en materia ambiental138, salvo casos específicos (así, art. 109 Ley 22/1988, de 22 de julio, de Costas)139. Algunos autores postularon el reconocimiento de la acción pública derivada del derecho al medio ambiente adecuado del art. 45 de la Constitución y su plasmación en una ley ambiental general140. En este aspecto, la legislación autonómica, aunque con dudas sobre su constitucionalidad por tratarse de legislación procesal, ha incorporado la acción pública en materia ambiental141. Así, la Ley vasca 3/1998 dispone, entre los derechos, que “Será pública la acción para exigir el cumplimiento de lo previsto en esta ley, tanto en vía administrativa como jurisdiccional” (art. 3.4). 2. E l derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales en la Ley 27/2006 El Convenio de Aarhus prevé el acceso a la justicia a través de las vías siguientes: la protección del acceso a la información ambiental mediante un recurso judicial o ante un órgano independiente e imparcial (art. 9.1); la garantía de la participación del público en las decisiones relativas a actividades específicas para el público interesado con interés suficiente o que invoque la lesión de un derecho mediante judicial o ante un órgano independiente e imparcial para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y al procedimiento, de cualquier decisión, acción u omisión (art. 9.2); y la defensa del Derecho ambiental, tanto por actos y omisiones de particulares como de autoridades públicas, mediante la impugnación por los miembros del público que reúnan los criterios previstos en el ámbito interno para entablar procedimientos administrativos o judiciales (art. 9.3). En el ámbito comunitario, se han recogido los dos primeros supuestos en garantía del acceso a la información (art. 6 Directiva 2003/4/CE) y de la participación en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y de prevención y control integrado de la contaminación (adición del art. 10 bis a la Directiva 85/337/CEE y del art. 15 bis a la Directiva 96/61/CE por la Directiva 2003/35/CE); pero no se ha establecido todavía la defensa de la legislación medioambiental al estar pendiente la adopción de la Directiva de acceso a la justicia.

138 Cfr. STS de 22 de abril de 2002 (RJ 2002, 9060), que declara que no hay acción pública en materia de medio ambiente, pero reconoce legitimación para la defensa ambiental en base a la condición de vecino del recurrente. En el ámbito penal, los artículos 101 y 270 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal disponen que la acción penal es pública y todos los ciudadanos españoles, hayan sido ofendidos o no por el delito, pueden ejercerla con arreglo a sus prescripciones. Esta legitimación para el ejercicio de la acción pública penal corresponde también a las personas jurídicas, en concreto a una organización ecologista, para la defensa del medio ambiente (STC 34/1994, de 31 de enero). 139 La STS de 16 de mayo de 2007 (RJ 2007, 2095) rechaza la alegada falta de legitimación de una asociación de vecinos para impugnar la declaración de utilidad pública de una línea eléctrica por infracción de la Ley de Costas, ya que el artículo 109 de ésta reconoce el carácter público de la acción para exigir el cumplimiento de sus disposiciones. 140 J. JORDANO FRAGA, La protección del derecho a un medio ambiente adecuado, Bosch Editor, Barcelona, 1995, p. 445. Por su parte, J. M. BAÑO LEÓN, “La tutela judicial del medio ambiente y la defensa de los intereses municipales”, cit., pp. 372-378, alude a los peligros de construir una acción popular medioambiental a partir del precepto constitucional. 141 Así, en Navarra art. 8 de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental.

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La Ley 27/2006 acoge el tercer pilar como derecho de acceso a la justicia y a la tutela administrativa en asuntos medioambientales (art. 3,3 y Título IV)142, que se diversifica en dos ámbitos: a) La garantía de los derechos de acceso a la información y de participación, pudiendo el público recurrir los actos y omisiones imputables a las autoridades públicas que contravengan tales derechos a través de los recursos administrativos fijados en la Ley 30/1992 y, en su caso, el recurso contencioso-administrativo previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1998 [arts. 3,3.a) y 20 Ley 27/2006]. En cuanto al acceso a la información, se establece un sistema de reclamaciones y ejecución forzosa cuando el incumplimiento proceda de autoridades públicas que no son Administraciones públicas ante éstas (art. 21 Ley 27/2006). b) La acción popular en asuntos medioambientales a favor de las ONGs ambientales que cumplan los requisitos por ella establecidos [arts. 3,3.b), 22 y 23] para impugnar los actos y omisiones de las autoridades públicas en sentido estricto –al exceptuarse la enumeradas en el art. 2.4.2– que vulneren la legislación ambiental a través de los recursos administrativos y del recurso contencioso-administrativo. Por tanto, se reconoce legitimación en defensa del Derecho ambiental ante la Administración y en el orden contencioso-administrativo por habilitación legal a determinadas ONGs ambientales, pero no se establece una acción pública143. Ahora bien, no cabe olvidar la legitimación para recurrir reconocida con carácter general a las personas físicas o jurídicas titulares de un derecho o interés legítimo y a las organizaciones y asociaciones que resulten afectadas o estén legalmente habilitadas para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos [letras a) y b) del art. 19.1 LJCA]144; así como el ejercicio de acciones 142 A. PEÑALVER i CABRÉ, “Novedades en el acceso a la justicia y a la tutela judicial administrativa en asuntos ambientales”, en A. PIGRAU SOLÉ (dir.), Acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia de medio ambiente…, cit., pp. 349-403; y del mismo autor, “Nuevos instrumentos para la aplicación de la legislación ambiental ante la inactividad administrativa: de las acciones ciudadanas (citizen suits) al Convenio de Aarhus”, Revista de Administración Pública, núm. 172, 2007, pp. 439-485. Asimismo, R. FERNÁNDEZ VALVERDE, “La integración de las exigencias del convenio de Aarhus en el sistema procesal español a través de la Ley 27/2006”, Estudios de Derecho Judicial, núm. 137, 2007, pp. 35114; y A. PÉREZ MORENO, “El control judicial de la actuación administrativa en materia ambiental”, Estudios de Derecho Judicial, núm. 137, 2007, pp. 207-215. 143 Como señala la STS de 16 de mayo de 2007, “Sin embargo, este puro interés a la legalidad no es una ventaja que afecte al reducto de sus propios intereses, y buena prueba de ello es que el ordenamiento jurídico no concede una acción pública en materia de protección del medio ambiente, ni siquiera en la reciente Ley 27/2006, de 18 de julio , que regula los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, la cual, en su artículo 22, sólo otorga acción popular a las personas jurídicas sin ánimo de lucro y sólo cuando cumplen los requisitos de su artículo 23”. Véanse A RUIZ DE APODACA ESPINOSA, “La acción pública ambiental: una necesidad satisfecha parcialmente por la Ley 27/2006, de 18 de julio”, Revista Aranzadi de derecho ambiental, núm. 11, 2007, pp. 51-64; y J. JORDANO FRAGA, “Análisis de la Ley 27/2006 en cuanto al acceso a la justicia, en especial el principio de legitimación en los contenciosos ambientales”, Estudios de Derecho Judicial, núm. 137, 2007, pp. 115-140. 144 El art. 9.3 del Convenio de Aarhus dispone: “Además, sin perjuicio de los procedimientos de recurso a que se refieren los apartados 1 y 2 supra, cada Parte velará porque los miembros del público que reúnan los eventuales criterios previstos por su derecho interno puedan entablar procedimientos administrativos o judiciales para impugnar las acciones u omisiones de particulares o de autoridades públicas que vulneren las disposiciones del derecho medioambiental nacional.”

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por los vecinos en nombre e interés de las entidades locales (arts. 19.3 de la LJCA y 68 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local). Por ello, el reconocimiento de la acción popular a las ONGs ambientales que cumplan tales requisitos legales no puede recortar una interpretación amplia de la legitimación que permite la interposición de recursos a las organizaciones cuya finalidad estatutaria es la defensa ambiental145, especialmente las de carácter local146, así como aquellas integradas por vecinos que están o pueden resultar afectados147. Además, existen otras vías de reacción no desdeñables, como son las quejas ante las defensorías del pueblo y ante las instituciones europeas –dado que la Ley 27/2006 es transposición de normas comunitarias– tanto a la Comisión Europea –en razón de su papel de guardiana del derecho comunitario– como a la Comisión de Peticiones del Parlamento Europeo. 3. Aplicación limitada y barreras prácticas Pese a los avances respecto del tercer pilar, su implantación no es tampoco fácil y se advierten también obstáculos para la materialización del acceso a la justicia, como muestran la falta de adopción de la Directiva correspondiente y las barreras prácticas al acceso148. El Convenio de Aarhus prevé que los recursos sean suficientes y efectivos, en particular una orden de reparación si procede, así como objetivos, equitativos y rápidos sin que su costo sea prohibitivo, siendo accesibles al público las decisiones de los tribunales y, en lo posible, las de otros órganos (art. 9.4); y, para la mayor efectividad del tercer pilar, la información al público de la posibilidad de iniciar procedimientos de recurso administrativo o judicial y la consideración del establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eliminar o reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que obstaculicen el acceso a la justicia (art. 9.5). Por su parte,

Las SSTS de 5 de junio de 2007 (RJ 2007, 4826) y de 6 de junio de 20007 (RJ 2007, 4828) estiman el recurso de una asociación para la defensa de la naturaleza contra la concesión de licencia de actividad para ampliación de la explotación de cantera. Y la STS de 11 de julio de 2007 (RJ 2007, 4779) estima el recurso de una asociación de afectados contra la aprobación del PGOU en cuanto a la ubicación de una planta de reciclaje de basuras. 146 La STJCE de 15 de octubre de 2009 (C-263/08, Djurgården-Lilla Värtans Miljöskyddsförening) interpreta el art. 10 bis de la Directiva 85/337/CEE (en su versión modificada por la Directiva 2003/35) en cuanto al acceso a la justicia en materia de evaluación ambiental de proyectos, en el sentido de que los miembros del público interesado deben poder ejercer un recurso contra la decisión de una instancia judicial de un Estado miembro, relativa a la solicitud de una autorización de proyecto, con independencia del papel que hayan desempeñado en la tramitación de dicha solicitud participando en el procedimiento ante dicha instancia y exponiendo en él su postura, por lo que dicho precepto comunitario se opone a una disposición de una normativa nacional que reserva el derecho a ejercer un recurso contra una decisión relativa a una operación comprendida en el ámbito de aplicación de esta Directiva únicamente a las asociaciones de protección del medio ambiente que cuentan con al menos 2.000 socios”. 147 STS de 31 de marzo de 2009 (JUR 2009, 268288), en recurso interpuesto por una asociación contra la autorización de instalaciones de almacenamiento de productos químicos y petrolíferos. Asimismo, la sentencia del TEDH de 24 febrero 2009 (Caso L´Erabliere A.S.B.L. contra Bélgica). 148 Informe sobre la aplicación del Convenio de Aarhus en la UE y en España, diciembre 2007 (EEB). También, E. SALAZAR ORTUÑO y F. SANCHÍS MORENO, “El acceso a la justicia ambiental a partir del ‘Convenio de Aarhus’”, Revista Aranzadi de derecho ambiental, núm. 12, 2007, pp. 75-94. 145

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la Directiva 2003/35/CE, al incorporar el acceso a la justicia a las Directivas 85/337/CEE y 96/61/CE, señala que “Todos y cada uno de los procedimientos de recurso anteriormente enunciados serán justos y equitativos, estarán sometidos al criterio de celeridad y no serán excesivamente onerosos”. La Ley 27/2006, sin perjuicio de la destacada novedad de la acción popular a favor de determinadas ONGs ambientales, no lleva a cabo una aplicación completa del Convenio de Aarhus y de las Directivas, pues no dispone medidas específicas ni aborda otras cuestiones procesales y materiales contempladas en aquellos (celeridad, coste y efectividad de los recursos) y que van aflorando en las quejas y recursos planteados por la ciudadanía mostrando dificultades para el adecuado ejercicio de este derecho149. La Declaración de Riga, en la Tercera Reunión de las Partes del Convenio de Aarhus de junio de 2008, señaló como importantes retos en la implantación del Convenio la fijación de criterios favorecedores de una amplia legitimación y la necesidad de remover o reducir las barreras de acceso a la justicia, tales como las barreras financieras, el acceso a servicios legales y la falta de toma de conciencia en el ámbito judicial, así como la ayuda a las organizaciones no gubernamentales ambientales. Pues bien, la Ley 27/2006 no prevé medidas referidas a la agilidad y efectividad de los recursos, sobre todo cuando la habitual demora en su resolución perjudica la realización efectiva de los derechos; lo que es patente en el acceso a la información pues la reducción de plazos de respuesta no ha ido acompañada de un remedio ágil y rápido para corregir las infracciones en este campo150 . Tampoco se aborda la acción frente a las acciones y omisiones de los sujetos privados, si bien, en la polémica posición de los denunciantes en los procedimientos sancionadores con una abundante negativa, salvo que acredite un derecho o interés legítimo, de la condición de interesado que les permita actuar y accionar como tal151, parece abrirse paso la obligación administrativa de ponderar la denuncia y, en su caso, adoptar las medidas procedentes152. 149 A. PEÑALVER i CABRÉ, “Novedades en el acceso a la justicia y a la tutela judicial administrativa en asuntos ambientales”, cit., pp. 384-399, alude a las limitaciones materiales, pues los procedimientos no tienen que ser excesivamente costosos, así como a las insuficiencias en cuanto a las pretensiones, medidas cautelares y ejecución. 150 El art. 6.1 de la Directiva 2003/4/CE prevé una revisión administrativa, señalando que “Todos estos procedimientos serán rápidos y gratuitos o poco costosos”. El Informe sobre la aplicación del Convenio de Aarhus en la UE y en España, diciembre 2007 (EEB) recomienda crear mecanismos ágiles, independientes y poco costosos (por. Ej. Comisarios de Información o Tribunales) para afrontar las solicitudes denegadas. 151 La Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco núm. 305/2000 de 23 marzo (RJCA 2000\1912) denegó la condición de interesada en un procedimiento sancionador a la asociación ecologista denunciante, si bien reconoció su derecho de acceso a la información del expediente. La STS de 16 de mayo de 2007 niega legitimación activa al denunciante para impugnar la resolución administrativa sobre sanción por vertido; y la STS de 26 de junio de 2007, declara la inadmisibilidad del recurso interpuesto por falta de legitimación del denunciante en materia de defensa de la competencia (con dos votos particulares que entienden que debió admitirse el recurso reconociendo legitimación a los competidores). 152 La Resolución del Ararteko, de 23 de abril de 2008, recomienda al Ayuntamiento de Zaratamo que inicie un expediente de disciplina urbanística respecto a unas obras de urbanización y edificación realizadas sin las correspondientes autorizaciones urbanísticas; y la Resolución del Ararteko, de 23 de junio de 2008, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Tolosa que continúe con la tramitación de un expediente de disciplina urbanística. Asimismo, STS de 25 de junio de 2008 (RJ 2008, 4300) interpuesto por asociación ecologista respecto del proyecto de aeropuerto.

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Más compleja es la cuestión, no contemplada, de las medidas cautelares153, donde no es fácil una solución general al exigirse la ponderación caso por caso de los intereses en presencia154, inclinándose la jurisprudencia por su denegación cuando se refieren a infraestructuras públicas155. En cuanto a los obstáculos económicos, la Ley 27/2006 únicamente confiere el derecho a la asistencia jurídica gratuita para determinadas ONGs ambientales (art. 23.2), sin contemplar ayudas económicas o medidas compensatorias de los costes procesales. En tal sentido, ha de mencionarse la especialidad en el ámbito local de la compensación a los vecinos en el caso de ejercicio exitoso de la acción subrogatoria en sustitución de las entidades locales (arts. 68 Ley 7/1985 y 220 ROF), que puede aplicarse, en su caso, respecto de asuntos ambientales. Finalmente, como se ha recordado, de acuerdo con el art. 3.4 del Convenio de Aarhus y la jurisprudencia constitucional, es también aplicable aquí la garantía de indemnidad, lo que proscribe que las personas que ejerzan sus derechos sean penalizadas, perseguidas o sometidas a medidas vejatorias, sin perjuicio de la posible condena en costas en cuantía razonable156, que puede excluirse o modularse para las organizaciones ambientalistas dado el importante papel que cumplen en este campo157.

A las que sí alude el artículo 4 de la Propuesta de Directiva sobre acceso a la justicia en materia de medio ambiente. Entre otros, Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco de 16 de octubre de 2006, decreta la suspensión cautelar de la previsión impugnada del PORN del Área de Aizkorri-Aratz a instancia de una asociación ecologista; y en sentido opuesto a la suspensión el Auto de la misma Sala de 18 de octubre de 2007, sobre el Plan Especial de Ordenación del Parque Rural de Oiangu aprobado por el Ayuntamiento de Ordizia. Asimismo, a título ilustrativo acuerdan la suspensión a petición de asociaciones ambientales: Auto del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Almería de 21 de febrero de 2006, confirmado por Sentencia del TSJ de Andalucía (Sala de Granada) de 17 de marzo de 2008, sobre la construcción del hotel “Azata del Sol” en la playa de “El Algarrobito” de Carboneras; Autos de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-León (Valladolid) de 27 de julio de 2009 sobre autorización ambiental integrada y Autos de la misma Sala de 28 y 30 de julio y 4 de septiembre de 2009 sobre parques eólicos; y Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Canarias (Palmas de Gran Canaria) de 15 de junio de 2009, respecto de Orden que excluye del Catálogo de Especies Amenazadas de Cananas a la población Cymodocea Nodesa. Asimismo, la STS de 6 de julio de 2009 confirma la suspensión cautelar decretada de un Plan urbanístico impugnado por la Administración del Estado al no haberse acreditado la suficiencia de los recursos hídricos que precisará la nueva urbanización. 155 El Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ del País Vasco de 28 de septiembre de 2007 (RJCA 2007, 628) desestima la petición de suspensión de un convenio interadministrativo para definir la gestión de los residuos urbanos de Gipuzkoa; y la STS de 17 de marzo de 2008 confirma Auto de la precitada Sala que denegó la la suspensión de la ejecutividad del acuerdo de aprobación definitiva del Plan Especial de Ordenación de la Estación de Tratamiento de Residuos Urbanos del Bajo Bidasoa, de Hondarribia. 156 A. PEÑALVER i CABRÉ, “Participación y acceso a la justicia en materia ambiental”, en E. ALSONSO GARCÍA y B. LOZANO CUTANDA (dirs.), Diccionario de Derecho Ambiental, Iustel, Madrid, 2006, pp. 937-938 alude a la defensa frente a las intimidaciones por ejercer el derecho de participación y en particular a las acciones conocidas como SLAPPS (strategic lawsuits against public participation). 157 Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid (Sección 2ª) nº 1/2007, de 5 de enero (JUR 2007,160896), que, con mención de las previsiones de la Ley 27/2006, revoca la condena en costas a una asociación ambiental sin ánimo de lucro que había ejercido la acusación contra determinadas personas por delito contra la ordenación del territorio, del que resultaron absueltas. 153 154

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VI. LA POSICIÓN ACTIVA DE LOS ENTES LOCALES EN ASUNTOS AMBIENTALES Como se ha indicado más atrás, las entidades locales tienen reconocidas competencias en materia de medio ambiente que les facultan para actuar, colaborar e intervernir en la protección ambiental. En particular, en cuanto autoridades públicas y Administraciones públicas, están obligados por los derechos ambientales del público y de las personas interesadas, hasta el punto de que en muchos casos tales derechos son ejercidos ante los entes locales, donde se concitan algunos de los conflictos y quejas planteados por los titulares de tales derechos ante su incumplimiento o inefectividad. Por otra parte, el principio de cooperación interadministrativa tiene especial relevancia en este campo ante la pluralidad de Administraciones públicas competentes en materia ambiental y, en particular, respecto de las entidades locales que, en cuanto ostentan intereses en materia de medio ambiente, han de intervenir o participar en aquellos asuntos ambientales que les conciernan (art. 2 Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local). Por ello, la Ley 27/2006 ordena a las Administraciones públicas ajustar sus actuaciones a los principios de información mutua, cooperación y colaboración, así como establecer los mecanismos más eficaces para un efectivo ejercicio de los derechos ambientales (art. 4)158. Ahora bien, los municipios y concejos, amén de su condición de autoridades públicas y del principio de colaboración interadministrativa, se configuran como cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos (arts. 1.1 de la Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local; y 1.1 de la Norma Foral 11/1995, de 20 de marzo, de los Concejos del Territorio Histórico de Álava), por lo que también adoptan en la práctica una posición activa en los tres pilares o derechos ambientales, pues en muchos supuestos se erigen en portavoces y representantes de la comunidad local respecto de actuaciones referidas al medio ambiente de la competencia de otras Administraciones públicas superiores. Dejando al margen la cuestión técnico-jurídica sobre la posible titularidad por las autoridades públicas de derechos, la jurisprudencia y la realidad muestran un papel activo de los entes locales con el ejercicio de los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente en defensa de los intereses locales. a) Acceso a la información ambiental: las entidades locales han de acceder, en principio, a la información ambiental en poder de otras Administraciones públicas que resulte de interés para ellas a través del principio de cooperación y colaboración que entraña una obligación de información mutua tanto con carácter general (arts. 3.2 y 4 Ley 30/1992 y 55 Ley 7/1985) como en materia de medio ambiente (art. 4 Ley 27/2006). Además, se ha declarado la posibilidad de que los

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La Ley vasca 3/1998 prevé la coordinación de la política ambiental y la Comisión Ambiental del País Vasco (arts. 8 a 11).

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entes locales puedan obtener información ambiental mediante el ejercicio del derecho de acceso a la información ambiental con base en la Ley 27/2006159. b) Participación pública: la participación de los entes locales en los asuntos ambientales de su interés es obligada para asegurar la autonomía local que tienen garantizada (arts. 58.2 y 62 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local). En el campo ambiental, se prevé la obligada participación de las entidades locales en las decisiones sobre actividades específicas y sobre planes y programas, como es la consulta a los municipios en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada a través del informe del Ayuntamiento (art. 18 Ley 16/2002)160 y en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental de proyectos cuando sean una Administración pública afectada (arts. 5.1, 8, 9, 10 y 17 Real Decreto Legislativo 1/2008)161. c) Acceso a la justicia: los entes locales están legitimados, en defensa de los intereses locales, para impugnar, por razones de procedimiento y de fondo, los actos y omisiones de las Administraciones públicas que vulneren el Derecho ambiental [arts. 19.1.e) Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 219 ROF], como reconoce la jurisprudencia ante los recursos interpuestos por las entidades locales afectadas contra proyectos y planes aprobados por otras Administraciones públicas que inciden en su territorio162. En este sentido, la STS de 12 de abril de 2005 (RJ 2005, 4726) estimó el recurso de un Ayuntamiento y anula la declaración de impacto ecológico de un proyecto de planta de áridos y Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid núm. 1293/2005 de 3 octubre (JUR 2006\40823), que admite el acceso de los técnicos municipales a las obras de ejecución del embalse en razón de la competencia de la entidad local para intervenir en asuntos que afecten directamente a sus intereses municipales por existir un interés razonable en conocer con detalle las particularidades de las obras de la presa que pueden afectar a la seguridad y salud de sus habitantes; y núm. 1236/2008 , de 18 junio (RJCA 2009\189), que reconoce a un Cabildo Insular el derecho a a disponer de la documentación solicitada en un procedimiento de autorización para investigación de hidrocarburos, en razón de sus competencias en materia de protección del medio ambiente. 160 “Art. 18. Informe del Ayuntamiento.- El Ayuntamiento en cuyo territorio se ubique la instalación, una vez recibida la documentación a la que se refiere el artículo anterior emitirá, en el plazo de treinta días desde la recepción del expediente, un informe sobre la adecuación de la instalación analizada a todos aquellos aspectos que sean de su competencia. De no emitirse el informe en el plazo señalado se proseguirán las actuaciones. No obstante, el informe emitido fuera de plazo pero recibido antes de dictar resolución deberá ser valorado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma”. Véase M. CONSUELO ALONSO GARCÍA, “La intervención de las entidades municipales en el procedimiento de otorgamiento de la autorización ambiental integrada”, en J. ESTEVE PARDO (coor.), Derecho del Medio Ambiente y Administración Local, cit. pp. 37-57. 161 Sin perjuicio de los supuestos en que la entidad local sea la titular del proyecto o la competente para su aprobación o autorización, donde le cumple un destacado papel en cuanto promotor o autoridad sustantiva. Véase J. ROSA MORENO, “La evaluación de impacto ambiental. Intervención de los entes locales”, en J. ESTEVE PARDO (Coor.), Derecho del Medio Ambiente y Administración Local, cit. pp. 87-129. 162 STS de 8 de marzo de 2000 (RJ 2000\8647) en recurso interpuesto por Ayuntamiento contra actos del Ministerio de Industria y Energía en materia de residuos radiactivos; y SSTS de 18 de abril de 2005 (RJ 2005\3443) y de 20 de septiembre de 2004 (RJ 2004\5679), que, estimando recursos interpuestos por Ayuntamientos, anulan los actos autorizatorios de modificación o instalación de línea aérea de transporte de energía eléctrica por falta de evaluación de impacto ambiental. Véase J. M. BAÑO LEÓN, “La tutela judicial del medio ambiente y la defensa de los intereses municipales”, cit., pp. 371-387. 159

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aglomerado asfáltico, por falta de publicación en el tablón de anuncios de una de las poblaciones afectadas del estudio detallado de impacto ecológico. Y la STS de 17 de diciembre de 2008 (RJ 2009, 234) estima el recurso interpuesto por la Asociación de Municipios Afectados por Centrales Nucleares contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de aprobación de los Planes Directores correspondientes a los Planes de Emergencia Nuclear Exteriores a las centrales nucleares, por considerar que, tratándose de disposiciones generales, se ha incumplido el trámite esencial de audiencia a entidades interesadas por falta de consulta a tal asociación, siendo irrelevante la audiencia dada a la Federación Española de Municipios y Provincias. VII. CONCLUSIÓN: LA NECESARIA EFECTIVIDAD DE LOS DERECHOS AMBIENTALES El nuevo marco jurídico, en particular la Ley 27/2006, ha supuesto un claro avance en la implantación de los derechos de acceso a la información, participación pública y acceso a la justicia en materia ambiental, al conferirse al público unos derechos ambientales que obligan a todos, en particular a los poderes públicos, y pueden invocarse ante los órganos judiciales para garantizar el pleno y adecuado ejercicio de ellos163 . Pero no basta con la adopción de una normativa correcta, sino que, además, ésta debe aplicarse de forma fiel y completa en la praxis. Es preciso extraer la potencialidad latente en la letra y, sobre todo, en el espíritu de la nueva normativa (Convenio de Aarhus y Ley 27/2006), superando el enfoque formal de los derechos y poniendo el acento en su efectividad, con el pleno cumplimiento de las determinaciones legales y la articulación de mecanismos adecuados para una aplicación real y efectiva de los tres pilares. Como expresó la Declaración de Riga de 2008 en la Tercera Reunión de las Partes del Convenio de Aarhus, existe una satisfacción por el progreso real y tangible hecho por las Partes en la implantación del Convenio, pero al tiempo uno de los mayores retos sigue siendo la tarea de una completa y efectiva implementación. En fin, es preciso reducir y cerrar la brecha entre la legislación y la práctica.

163 El Informe de Cumplimiento presentado por España finaliza diciendo: “El Gobierno de España, de las distintas Comunidades Autónomas y los locales estiman que la transparencia y el fomento de la participación de la ciudadanía son los instrumentos clave de una política ambiental moderna y de la consolidación de la ciudadanía. El mejor servicio al ciudadano constituye la razón de las reformas que tras la aprobación de la Constitución se han ido realizando en España para configurar una Administración moderna. El que las personas estén perfectamente informadas sobre sus derechos, para que sean capaces de demandar el cumplimiento de las normas medioambientales y tomar parte activa en el proceso de conservación y mejora del medio ambiente se configura como una pieza clave para un seguimiento y control efectivos de las actividades de la Administración”.

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MESA redonda

MARIANO FERRER Periodista y participante en el proceso de participación ciudadana en torno a Korrosparri, promovido por la Diputación Foral de Álava.

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Mariano Ferrer, Andrés Illana, el moderador Felix Placer Ugarte y Coral García de las Heras.

La apelación a la participación ciudadana es hoy un lugar común No sólo la reclama la ciudadanía, también los propios agentes políticos e institucionales, lo cual - es positivo cuando es un intento sincero de legitimar la democracia representativa mejorándola • en la medida que los ciudadanos participen y sientan como suyo el sistema funcionará mejor de autolegitimarse como representantes que atienden al representado - es negativo cuando lo que se pretende es: descargar sobre la ciudadanía la responsabilidad de decisiones conflictivas, o, peor aún, legitimar ante la opinión pública decisiones ya adoptadas y debilitar la posible crítica

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Llamamos participación ciudadana a la intervención deliberada en asuntos públicos dirigida a influir en las decisiones del poder político, interpelándole o colaborando con él mediante propuestas propias - no se trata meramente de ser oído sino de ser tenido en cuenta Responde a una idea profunda de lo que es o debe ser la democracia - acerca al ciudadano al proceso político decisorio y por tanto al ejercicio de la soberanía popular - defiende el interés general al influir en el juego político/institucional con una voz crítica de las prioridades y urgencias sociales - corrige la desigual relación de los diferentes grupos sociales con el poder y permite que la política deje de ser una mera competencia de élites emergen grupos sociales para estar presentes en los espacios de decisión e influencia activa procesos de transformación horizontales, no sólo verticales articula discursos alternativos a los oficiales o instalados (compite con ellos) Pero la participación ciudadana no sólo tiene defensores. Algunos, - temen que abra la puerta a la demagogia populista - desconfían de que las formas alternativas de hacer política puedan aportar lo que no ofrece la política convencional. La Constitución (a.23.1) - reconoce que la participación en los asuntos públicos directamente o por medio de los representantes es un derecho fundamental - y obliga (a. 9.2) a los poderes públicos a facilitarla en la vida política, económica, cultural y social, artículo que reproduce tal cual el Estatuto vasco art. 9.e. Pero una cosa es la teoría y otra la realidad - la democracia representativa más bien parece pensada para que el ciudadano se desentienda de la gestión de lo público hay mecanismos de control del poder para que el sistema no descarrile por sus excesos también formas de participación que permiten integrar la disidencia y neutralizarla, pero • para quien gobierna • la participación ciudadana es una incomodidad • Los partidos • no están predispuestos a perder cuotas de poder ante la presión de minorías ciudadanas ejercida fuera de su control • prefieren recurrir al propio sistema representativo como aval de las decisiones que se toman • han colonizado el Estado y anulado la división de poderes (que protege al ciudadano)

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Aparte del proceso electoral, la militancia en un partido o asociación, actividades como manifestaciones, huelgas o actos de desobediencia civil, la ciudadanía dispone de cauces directos de participación, pero - las previsiones legales para dar cauce a esa participación directa Iniciativa Legislativa Popular, derecho de petición - y los recursos informales (NIP´s, jurados populares, participación en diseños de futuro, lluvia de ideas, democracia web, etc) resultan insuficientes o son fácilmente neutralizados por la maquinaria de la democracia representativa. En un proceso de participación ciudadana todo el mundo debe tener - acceso a la información necesaria - oportunidad de ser escuchado… no consiste en ser escuchado por quien la controla y la instrumentaliza, por quien oye como quien oye llover quien tiene que escuchar es la sociedad y no en una comisión sino a través de los medios y en los momentos oportunos de audiencia… pero lo fundamental - no es que la ciudadanía se pueda expresar y sea escuchada, - sino la manera en que sus razones y argumentos van a ser ponderados y por quién. Cuando - no se sabe cómo van a ser ponderados los argumentos emergidos en el proceso - no hay otro código que la correlación de fuerzas y los juegos parlamentarios - quien juzga es juez y parte porque ha establecido las reglas del juego la participación es un formalismo, una técnica eficaz de disipación de la energía social, de desgaste. Una coartada. Si bien el proceso de participación puede considerarse completo - cuando concluye en una respuesta vinculante en la que las partes asumen responsabilidades en la gestión de lo decidido su objetivo no es necesariamente buscar el consenso definitivo en una postura determinada - su propuesta fundamental es el reforzamiento y consolidación de actores (colectivos e individuales) Aunque no aparezca muy claro el impacto decisorio, - la contribución a construir un sujeto colectivo, o redes sociales con voluntad de poder, merece ser tenido en cuenta Por ello, es preciso - que el marco legal recoja con mayor precisión las competencias de la ciudadanía en materia de participación para establecer cómo y cuándo puede proponer, cómo y cuándo le corresponde decidir en los conflictos que le afectan. 147

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- completar la democracia representativa con la competencia ciudadana no sólo a ser consultado, sino a decidir sobre qué quiere ser consultado. consulta que supone todo un proceso de participación para que pueda ser relevante En un mundo tan lleno de problemas tan diversos la Participación Ciudadana no es la panacea - el ciudadano no está siempre capacitado ni interesado - peligro de que quede en manos de los poderosos grupos minoritarios, representantes de intereses económicos Aunque no sea la panacea, puede ser efectiva si - adecuada información del problema, de los diferentes modos de verlo e interpretarlo (expertos plurales completados por colectivos sociales solventes - debate en igualdad de condiciones y con los medios relevantes para hacer llegar su voz, que la Administración debiera proporcionar a su cargo información previa (media, carteles en zonas afectadas) difusión a través de Ayuntamientos y Juntas de Zona orden del día conocido con tiempo suficiente reparto de material participación de técnicos y expertos plurales (que incluyan independientes) apoyo económico

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CORAL GARCÍA DE LAS HERAS. Socióloga y agente de igualdad de AZ Participación. Coordinadora del proceso participativo para la puesta en marcha del Espacio Foral para la Igualdad, impulsado por la Diputación Foral de Álava.

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En estas jornadas, tan interesantes, estamos hablando de la participación ciudadana que concierne fundamentalmente a las decisiones políticas, a garantizar una participación efectiva en la toma de decisiones que acompañe a la definición y formulación de políticas públicas. Hablamos de una democracia participativa que ha superado a la democracia representativa, hablamos de una democracia donde las personas que habitan un determinado territorio se acercan a su administración local más cercana donde recojan las demandas de toda la ciudadanía: sociedad civil organizada, y no organizada. A mí me han ofrecido hablar en este espacio, (y lo agradezco) porque desde hace más de un año se está promoviendo un Espacio Foral para la Igualdad de Mujeres y Hombres y AZ Participación es la encargada de impulsar el proceso que conlleve a la creación futura de un Consejo para la Igualdad. Ojalá. La verdad es que a lo largo del proceso se pueden contar con las manos los hombres que han participado en el mismo, no solo en este caso. Como la experiencia nos demuestra, es todavía frecuente asociar las convocatorias relacionadas con la realidad de las desigualdades o la promoción de la igualdad de género con “un asunto de y para mujeres”. De autoconsumo. Incluir a los hombres, tanto políticos, técnicos y ciudadanos no conscientes de las desigualdades estructurales, de tal manera que comprendan y vean, no sólo la “pérdida de privilegios” sino, y sobre todo, los beneficios que conlleva vivir en una sociedad más justa y equitativa –sin violencia machista, por ejemplo, o el compartir el cuidado y las tareas del hogar–, es la construcción de una auténtica democracia. Pero como no se sienten parte implicada, por el contrario, nos podemos encontrar con situaciones de resistencia, de no-colaboración o de indiferencia. Sobrecarga de trabajo, pérdida de tiempo y recursos Pondremos una nota discordante en estas jornadas ya que mi exposición se basa en la siguiente afirmación: En nuestra sociedad actual no existen las condiciones básicas para que haya una democracia en igualdad real en donde cada persona participa (sin distinción de raza, sexo, etc) con el mismo “valor”. Si habláramos de participación en general, afirmaría que las mujeres a lo largo de la historia y hoy, la participación social es de las mujeres, alrededor de la Iglesia, de las asociaciones de mujeres locales. Esta participación de las mujeres donde se hace la política “informal” o “comunitaria” y 151

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donde se construyen los tejidos sociales solidarios de la vida cotidiana, ha sido y es importante y fundamental, aún insuficientemente reconocida y valorada. A través de estos espacios y formas de participación informales las mujeres han podido aprender y demostrar sus habilidades de administradoras para la mejora de las condiciones de vida de la familia, del pueblo, de la comunidad. Participación femenina que se concentra en asuntos y tareas vinculadas a las necesidades básicas cotidianas de la familia y la comunidad, proyectando a los espacios públicos sus roles domésticos en un “continuo” en la presencia de las mujeres en la vida pública. Por otra parte, se percibe y aprecia la participación femenina en función de su papel de intermediarias de fines de bienestar para otros, y de la eficacia que garantizan en la implementación de políticas y programas de la administración y no gubernamentales, predominando una concepción instrumental de la participación femenina asociada a dificultades sociales de convivencia y/o culturales, así se encargan de las fiestas navideñas, y las fiestas y romerías del pueblo- trajes escenarios, ..., rifas para la cooperación al desarrollo, ... En cambio, no se tiende a concebir y valorizar la participación de mujeres como sujetos sociales portadores de sus propias reivindicaciones y agendas en la esfera pública, ni a considerarlas como ciudadanas de plenos derechos. Además, en muchas entidades locales y para muchos líderes locales o personal técnico de la administración, las mujeres representan un número para llenar las actividades que organizan desde la administración, un colectivo disponible todo el tiempo, para cualquier situación, para cualquier llamamiento y, en muchos casos, para rellenar “convidados de piedra” en comisiones o mesas de trabajo. Así pues volvemos a centrar el tema de debate en el paradigma y concepto “androcéntrico”164 de la participación ciudadana, que concibe, define, valora y legitima a la participación en la esfera pública desde los intereses, las experiencias y normas masculinas. Además de este androcentrismo (resultado de una sociedad patriarcal) hay otras tres razones por las que la participación no se ejerce en condiciones de igualdad en nuestras sociedades: 1.Falta de corresponsabilidad en el trabajo reproductivo. Cuando se trata la cuestión de la participación de las mujeres en los asuntos públicos hay que contemplar, analizar e incorporar las siguientes reflexiones de género: . Las mujeres se encargan de la economía del cuidado, que se hace gracias a trabajo A doméstico no remunerado. A pesar de los cambios en las estructuras familiares, los cambios 164 Androcéntrico: Del griego Andros (Hombre) y define la mirada masculina en el centro del Universo, como medida de todas las cosas y representación global de la humanidad, ocultando otras realidades.

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demográficos y la evolución de las trayectorias laborales de las mujeres, la participación de los hombres en la atención de las personas y quehaceres domésticos sigue siendo mínima. Las responsabilidades de reproducción asignadas a las mujeres que se ejercen en tres ámbitos: 1) la reproducción biológica de la especie: gestación, parto, cuidado de menores, cuidado de la salud familiar, etc.; 2) la reproducción económica y material que comprende el trabajo doméstico propiamente dicho, incluidos la preparación de los alimentos, el mantenimiento y cuidado de la casa; 3) la reproducción del modelo cultural y de las relaciones sociales existentes a través de la socialización, constituyen limitantes y hasta obstáculos para acceder al trabajo remunerado, así como a la participación social y política en los espacios públicos. B. La carga global de trabajo –que integra el trabajo remunerado y el trabajo no remunerado– y su medición, como instrumento de búsqueda de información y conocimientos para diseñar y apoyar la implementación de políticas y acciones, que tengan como objetivo la promoción de la justicia de género y la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Las modalidades de trabajo no remunerado que hacen generalmente las mujeres, y que tienen incidencia en sus tiempos y formas de participación, son:

El trabajo de ayuda a la economía familiar: Antiguamente está claro que la huerta y los animales, quesos, producción a pequeña escala,... son las actividades que realizan las mujeres, dentro y fuera del hogar, como forma de paliar las carencias y mantener cierto nivel de bienestar de sus familias, se las denomina “estrategias de supervivencia”, o trabajo para recibir “una ayuda” al salario familiar, en las que las mujeres han puesto toda su iniciativa y esfuerzos, sin mayor reconocimiento ni valoración social y económica. El trabajo doméstico: Se refiere al trabajo doméstico no remunerado cumplido por las/ los integrantes del hogar; y el trabajo doméstico remunerado, el cual ocupa una parte importante del empleo femenino. Las tareas del trabajo doméstico pueden variar según la sociedad de que se trate, de factores culturales y de la situación socioeconómica de quienes lo realizan. Incluye las numerosas tareas domésticas en el medio rural que incluye cuidar del huerto familiar y animales; así como la administración de los recursos y distribución de tareas. También incluye las gestiones fuera del hogar, como pagar cuentas, realizar trámites, desplazamientos y tiempos para llevar a las/los niños a la escuela, a los lugares de recreación y deporte, y a las personas mayores al hospital o a dar un paseo. Asimismo, hay que considerar la llamada carga mental que conlleva la gestión y armonización de estas actividades en el tiempo y en los espacios. El trabajo de cuidados familiares: Son las tareas y relaciones de cuidar las necesidades fisiológicas, sociales, afectivas y médicas de niños y niñas, de una persona adulta enferma o anciana dependiente, para el bienestar de su vida cotidiana. Si bien es un trabajo material también implica aspectos afectivos y emocionales. Esta actividad de cuidado puede ser delegada a otras personas ajenas, remuneradas o no. Es importante considerar tanto para el trabajo doméstico como para las tareas de cuidado, que se están perdiendo las familias grandes es decir la ayuda a y de otros familiares y no parientes que no residen en la unidad de convivencia, pero que constituyen redes de intercambio y solidaridad entre integrantes de las familias y entre ésta y las vecinas del pueblo, o la comunidad. 153

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El trabajo voluntario o al servicio de la comunidad: Recibe distintas denominaciones tales como: trabajo altruista, trabajo voluntario, trabajo gratuito, trabajo asociativo. Supone aportaciones en tiempo que comprenden –como el trabajo doméstico– una amplia gama de actividades dentro de lo que se ha llamado “tercer sector”. Se considera trabajo voluntario el que se presta a no familiares, a través de una organización, ya sea laica o religiosa. El trabajo de servicio a la comunidad representa una tercera jornada de trabajo que las mujeres asumen, a través del eficaz papel que desempeñan como gestoras sociales de las necesidades y demandas de las familias y comunidades. Bien, mientras los hombres, y la sociedad en general, no sean conscientes de esta carga de trabajo y se corresponsabilicen en este trabajo reproductivo, será difícil que las mujeres puedan participar en igualdad de oportunidades y condiciones, porque la pregunta que se deduce es ¿queda tiempo para la participación política de las mujeres? 2. Necesidad de Empoderamiento de las Mujeres. Las mismas mujeres en el trabajo de cuidados de la prole transmiten el sistema patriarcal y contribuyen a mantener la desigualdad, debido al mandato cultural de los roles de género (madre, ama de casa, esposa) y a la división sexual del trabajo, que recarga sobre las mujeres las responsabilidades de las labores domésticas y el cuidado de hijos e hijas, responsabilidades que se suponen transferibles a los asuntos públicos. Se da por descontado su disponibilidad incondicional, ignorando todo el trabajo que acabamos de mencionar y el propio desgaste que conlleva “tener que estar disponible” para las necesidades de los miembros de la familia. Con este panorama tradicional de cuidados, ¿son las mujeres autónomas?, ¿de qué autonomía disponen para participar? La autonomía165 se refiere a la libertad, al poder y la oportunidad para que cada persona tenga control sobre su propia vida y su cuerpo, lo cual significa: • A utonomía física: control sobre el propio cuerpo, su fecundidad, sexualidad, y la no violencia. • Autonomía económica: acceso y control de los ingresos, medios de producción y propiedad de bienes. • Autonomía política: de expresión, elección, y autodeterminación de las formas de organización y participación ciudadana. • Autonomía socio-cultural: derecho a la propia identidad, a la pertenencia, la autoestima y la realización personal. 165

Concepto de Autonomía: extraído del IV PLAN para la Igualdad de mujeres y Hombres en la CAPV.

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Si las mujeres carecen de autonomía personal difícilmente podrán ejercer a plenitud las diversas posibilidades de la participación, más allá de las obligaciones de la necesidad y de los mandatos de género. Para conseguir que las mujeres tengan cada día mayor autonomía son necesarias políticas de igualdad y sobre todo, trabajar el empoderamiento de cada mujer y de todas las mujeres pero, ¿Qué entendemos por el empoderamiento166 ? “la expansión de la habilidad de las personas para hacer elecciones vitales estratégicas, en contextos donde tal habilidad les había sido negada previamente” 167 El empoderamiento conduce a lograr autonomía individual, a estimular la resistencia, la organización colectiva y la movilización. Para las mujeres es un desafío a la ideología patriarcal con miras a transformar las estructuras que refuerzan la discriminación de género y las desigualdades sociales existentes. Se entiende como un proceso de superación de la desigualdad de género. Pero el empoderamiento no es un proceso lineal, tiene significados diferentes en cada escenario y es diferente para cada, mujer, individuo o grupo. El empoderamiento permite a las mujeres ganar poder y control sobre sus propias vidas, implica la toma de conciencia, la autoconfianza, la ampliación de opciones, el mayor acceso a recursos y acciones el saberse capaz,… para transformar las estructuras y las instituciones que refuerzan y perpetúan la discriminación de género y la desigualdad. El incremento del poder de las mujeres por medio de estrategias de empoderamiento no significa poder sobre, poder de control, sino formas alternativas de poder como poder para, poder con y poder desde dentro, que se centran en utilizar las fuerzas individuales y colectivas hacia fines comunes sin coerción o dominación, que mejoren la calidad de vida de todas las personas. 3. La misoginia168 La tercera razón es la misoginia que impera en la sociedad y por lo que todo lo que suene a la igualdad no deja de ser cosa de mujeres, “tema de segundo orden”. Como ya he mencionado al presentarme, no hay que citar casos lejanos, en ese espacio para la Igualdad entre mujeres y hombres, en cada Cuadrilla, podemos contar con los dedos de una mano los hombres que se han acercado a este espacio. (también es cierto que hay un novedoso, 166 Empoderamiento: concepto que surge de la Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo. Definido por Hegoa como: Proceso por el cual las personas fortalecen sus capacidades, confianza, visión y protagonismo como grupo social para impulsar cambios positivos de las situaciones que viven 167 Definición de Naila Kabeer 168 La misoginia del griego μισογυνία, ‘odio a la mujer’, es la aversión u odio a las mujeres o la tendencia ideológica o psicológica que consiste en despreciar a la mujer como sexo y con ello todo lo considerado como femenino.

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por reciente, movimiento de hombres por la igualdad y que de ninguno a un hombre presente en un reunión es una mejora exponencial). Así, en los espacios que para la igualdad se crean, quienes acuden son las mujeres, cuando si trabajáramos con igualdad de oportunidades tendríamos todas las personas (no sólo mujeres, sino también jóvenes, migrantes, personas con discapacidades, etc.) condiciones sociales para participar en equidad con sus tres equis: la equivalencia, la equipotencia y la equifonía169. Pero aún queda mucho para ver que los hombres y las instituciones trabajan por una sociedad más justa e igualitaria para con todas las personas que habitan en ellas, y que nuestras necesidades, intereses difieren como también son diferentes los usos que hacemos de los equipamientos y servicios. Las mujeres son usuarias y demandantes frecuentes de los servicios y equipamientos públicos de proximidad que proveen las administraciones locales, (ver por ejemplo entre otros, el uso del transporte público en Álava) lo cual no quiere decir que sean consideradas ciudadanas de plenos derechos ni tratadas, en igualdad que los hombres. Mujeres y hombres (jóvenes y tercera edad, infancia, personas con discapacidad, etc.) tienen diferentes necesidades, percepciones y experiencias en relación a las localidades y territorios, así como distintas posibilidades de acceso a los bienes y recursos. La división sexual del trabajo, los papeles diferentes que ambos géneros desempeñan en la esfera privada y en la esfera pública, en el ámbito del trabajo reproductivo no remunerado y en el ámbito del trabajo productivo remunerado, se reflejan en los usos y experiencias, que se traducen en necesidades y vivencias diferenciadas de los espacios rurales. La disponibilidad y localización de los servicios y equipamientos públicos tienen impacto diferencial según el género: ni se vive la carencia por igual, ni los utilizan por igual mujeres y hombres. La proximidad de las Administraciones Locales con sus habitantes, las convierten en la institución clave para atender las necesidades básicas de mujeres y hombres, con lo que adquiere un elevado protagonismo su papel motor y garante del bienestar social en el interior del pueblo. Esas necesidades básicas son las necesidades prácticas de género que tienen y expresan las mujeres en relación a los asuntos públicos locales; difícilmente expresan y demandan sus necesidades estratégicas de género, de no mediar la existencia de políticas públicas locales de igualdad concretas. El asumir institucionalmente el principio de igualdad y no discriminación de género, confiere a la participación de las mujeres un nuevo significado y sentido, donde la proximidad del gobierno local adquiere un carácter político cercano y sensible hacia las problemáticas específicas de género y las necesidades estratégicas de género. Esto representa un enorme avance en la democratización y modernización a pesar de las dificultades y resistencias que ya hemos mencionado (misoginia, androcentrismo, falta de corresponsabilidad, ).

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Marcela Lagarde. Equidad de significado, valor y posición.

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También representa un gran desafío de cambio de la cultura política y organizacional de las administraciones. Actuar pensando, por ejemplo, en la igualdad –que no significa la eliminación de las diferencias sino la eliminación de las discriminaciones basadas en las diferencias de sexo, raza, etnia, religión, condición económica, opción sexual, etc.–, o la creación de las condiciones necesarias para poder participar en el sistema de democracia participativa o participada como se ha dicho en estas jornadas, implica el reconocimiento de la diversidad social dentro del principio de igualdad de trato y oportunidades. Una mirada optimista a pesar de todo Ya hemos oído hablar de las condiciones de la participación no me extiendo, de la necesaria voluntad política, tampoco me extiendo, asimismo hemos visto la participación como: Participación como sinónimo de la categoría “público”: ámbito de actuación de una política, que se fundamenta en la visión dicotómica de los dos espacios sociales básicos: la esfera pública (toma de decisiones / producción) y la esfera privada (reproducción). Participación como estrategia, sobre la que se desarrolla de forma práctica una política (supone interlocución, cooperación, intercambio, diálogo, debate, pactos). Desde este documento hay que añadir: Participación como instrumento metodológico de intervención con las mujeres. Se entiende como fomento de la autoorganización y conciencia de género (Beijing, 1995), es decir: como empoderamiento Supone dotar a las personas y a los grupos de mujeres de las herramientas básicas para poder participar: capacidad de reflexión y auto-reflexión, debate, hablar en público, negociar, liderar. No me gustaría terminar sin añadir como dije en el debate: A pesar de no darse las condiciones necesarias para la igualdad e incluso me atrevería a decir para la democracia participativa, lo cierto es que a andar, a hablar, … aprendimos andando (y con algunos golpes y caídas) a hablar, hablando (con meteduras de pata y fallos gramaticales) y a participar aprenderemos participando. Contamos con todo un marco normativo170 que tampoco me extenderé pero que no podemos no citar la Carta de Naciones Unidas, de 1945 primer documento internacional que establece el principio de igualdad de derechos entre hombres y mujeres, la Declaración Fundamental de los Derechos Humanos de 1948. En 1967, Declaración sobre la Eliminación de la Discriminación 170 Toda la normativa sobre violencia e igualdad de género de la web www.mujeresjuristasthemis.org/legislacion.htm. Por ejemplo, hay otras muchas páginas donde encontrar las leyes.

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contra la Mujer y a partir de ahí y hasta la Ley 4/2005 de 18 de febrero para la Igualdad de mujeres y hombres, no se ha dejado de trabajar y legislar en la igualdad de derecho, por un mundo más justo y en la búsqueda de la igualdad de hecho entre hombres y mujeres seguimos trabajando. El reconocimiento de las diferencias en la igualdad de género traducido en políticas públicas que potencien la participación de las mujeres en el municipio, pone a prueba la capacidad política y profesional de articulación, integración y negociación, los canales de comunicación con los que contamos, los cauces de información, los plazos, los tiempos,… La participación de las mujeres no se puede entender como un colectivo donde todas las mujeres son iguales. Las mujeres son la mitad de la población, heterogéneas, diversas, con ideologías diferenciadas como lo son los pueblos. Pero las mujeres a pesar de representar a públicos distintos, cuentan todas con una situación de partida, una sociedad no igualitaria y patriarcal por lo que habrá que impulsar y promover políticas y estrategias que se adapten a la diversidad y especificidad, de las mujeres dentro de un marco integral y articulado de las políticas de igualdad (plasmadas en un Plan de Igualdad de Oportunidades a nivel de municipio, de cuadrilla o mancomunado o regirnos por el Plan Foral para la Igualdad de Mujeres y Hombres en Alava que ahora se iniciará el tercero o directamente por el V Plan para la Igualdad de Mujeres y Hombres en la CAPV). Reconocer y atender la diversidad y especificidad de los intereses y formas de participación de las mujeres en nuestras localidades, no significa fragmentar ni dispersar las políticas y acciones, sino incorporar mediante metodologías de género, la participación de las mujeres con todos sus saberes, en todos los asuntos públicos, pero además posibilitar la participación de todas las personas que residen en dicha localidad. La participación con igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres tiene mucho que ver con la gobernabilidad democrática local, cuya legitimidad surge no solamente del mandato de las urnas, como ya hemos visto a lo largo de estas jornadas sino del sino de la capacidad, eficacia y rendimiento de quienes son responsables del desempeño del poder público, que logran el consentimiento, apoyo y aceptación de parte de la ciudadanía: hombres, mujeres, niños y niñas , jóvenes, migrantes, personas con discapacidades, otras creencias, y un largo etcétera para conseguir, la vigencia de las garantías, derechos y libertades cívicas y el respeto a los derechos humanos.

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ANDRÉS ILLANA MARTINEZ. Portavoz de “Ekologistak Martxan Araba”. Miembro de diversos órganos y foros de participación ciudadana de la Administración Pública.

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En los últimos años hemos asistido a un incremento importante de las oportunidades de participación de los movimientos ecologistas en los procedimientos administrativos y en las políticas ambientales en general. Tanto en Estudios de Impacto Ambiental, en los que ahora, antes de hacerlos y durante el proceso de redacción, nos piden nuestra participación, como a través de diversas figuras creadas a tal efecto en la legislación ambiental. En este sentido destacamos en el Gobierno Vasco el Consejo Asesor de Medio Ambiente (CAMA) y el Consejo Asesor de la Naturaleza del País Vasco (Naturzaintza), foros en los que se tratan temas medioambientales en general en el primero de ellos, y sobre espacios naturales, especies amenazadas, en el segundo. Ambas figuras se han desvirtuado en los últimos años, ya que por ejemplo el CAM no se ha reunido desde hace año y medio y Naturzaintza desde hace más de dos años. En el caso del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz existe el Consejo Sectorial de Medio Ambiente, Consejo que, hasta el cambio de Gobierno había funcionado bastante bien. En la última etapa han surgido complicaciones que por suerte se están tratando de solucionar, y esperamos que en el futuro éste órgano de participación vuelva a funcionar como antes. Una novedad, respecto a otros foros, es que los miembros del Consejo pueden proponer que se creen grupos de trabajo que, a diferencia del Consejo, son convocados por el colectivo que lidera el grupo de trabajo y se pueden reunir en lugares distintos a los oficiales así como a la hora que más nos convenga a todos. Por ejemplo se creó el grupo de trabajo del Agua que ha estado trabajando durante 4 años y que se reunía en la sede del Grupo Ecologista Gaia. El Ayuntamiento se limitaba a escribir el acta a través de una persona del CEA, así como a facilitarnos la presencia de los técnicos que solicitáramos para recabar información. Un representante del grupo de trabajo informaba luego al Consejo sobre los acuerdos tomados. En la actualidad y también a propuesta de una de las asociaciones del Consejo se ha creado un grupo de trabajo sobre animales domésticos en Vitoria-Gasteiz. 161

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En general, no podemos hablar mal del Consejo Sectorial de Medio Ambiente porque comparado con los demás foros de discusión en los que participamos, y son muchos, este Consejo es el que mejor funciona y en el que más cómodos nos sentimos, al menos hasta ahora. Incluso hemos podido invitar con total libertad a otros colectivos que no pertenecen al Consejo, salvo en la última ocasión en la que a los invitados, la Asociación de Vecinos de Arriaga, no se les permitió la entrada. Queremos creer que fue por la inexperiencia de la nueva Concejala. El gran déficit se centra en la Diputación Foral de Álava, donde no hay ninguna posibilidad de participar en ningún foro de discusión, solo existen los Consejos de Caza y el de Pesca. Curiosamente los cazadores y pescadores tienen un foro donde discutir de sus cosas y los grupos ecologistas no tenemos esa posibilidad. Es cierto que existen los Patronatos de los Parques Naturales donde también estamos representados, pero en estos lugares solamente se tratan temas relativos al ámbito de actuación del espacio natural en cuestión. Creemos que es necesario que la Diputación se actualice y permita la participación social en temas de medio ambiente en Álava. El gran problema de estos foros suele ser que al final se convierten en meros trámites legales que hay que cumplir (o no ya que por ejemplo el Patronato de Gorbea no se ha reunido desde hace mucho tiempo). Otro problema muy serio es que cada cuatro años se cambian los representantes políticos y en ocasiones los técnicos, y se modifica, muchas veces de forma sustancial, el funcionamiento de los foros, con lo que hay que volver a empezar prácticamente de cero. En la mayoría de estos foros no se consigue la participación pública en la toma de decisiones de la administración, ya que los temas que se tratan ya están en marcha o las decisiones ya se han tomado, convirtiéndose en meras correas de transmisión de información entre las administraciones ambientales y los miembros de los consejos. En definitiva, y a pesar de las pegas aquí planteadas, creemos que hay que saber explotar los foros de participación, y la mejor forma, desde nuestro punto de vista, es implicándose en ellos. Hay que proponer temas que nos interesen y no dejar que sea la Administración quien los seleccione unilateralmente; se trata de llevar las discusiones hacia donde nos interesa en cada momento sin dejar que estos foros se conviertan en un mero trámite legal. También es importante, no sólo criticar, sino hacer propuestas en positivo.

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CLAUSURA

Clausura por parte del Diputado Foral de Administraci贸n Local y Equilibrio Territorial, Ilmo Sr. D. Alfredo DE MIGUEL AGIRRE.

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