LOS CONCEJOS ANTE LA REFORMA LOCAL by ACOA AKE

LOS CONCEJOS ANTE LA REFORMA LOCAL

ELORRIAGA

•

V I TO R I A - G A S T E I Z

•

OCTUBRE

2013

SEMINARIO “LOS CONCEJOS ANTE LA REFORMA LOCAL” “KONTZEJUAK, TOKIKO ERREFORMAREN AURREAN” Organiza / Antolatzen du ASOCIACIÓN DE CONCEJOS DE ÁLAVA (ACOA) ARABAKO KONTZEJU ELKARTEA (AKE)

Colaboran / Laguntzen du

HEZKUNTZA, HIZKUNTZA POLITIKA ETA KULTURA SAILA DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN, POLÍTICA LINGÜÍSTICA Y CULTURA

EDITA: Juntas Generales de Álava IMPRIME: Imprenta de la Diputación Foral de Álava San Miguel de Acha, 7 01010 VITORIA-GASTEIZ DEPÓSITO LEGAL: VI-

SEMINARIO “LOS CONCEJOS ANTE LA REFORMA LOCAL” Pág.

Presentación. Estibaliz RUIZ DE AZUA FERNÁNDEZ DE LARREA. Periodista 7

La reforma local y las entidades de ámbito territorial inferior al municipio. Alfredo GALÁN GALÁN. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona. 15

El Proyecto de Ley desde una mirada territorial y rural. D. Valentín CABERO DIÉGUEZ. Catedrático de Geografía de la Universidad de Salamanca. 35

Notas sobre el Proyecto de Ley de racionalizacion y sostenibilidad de la administracion local. Peru BAZAKO ATUTXA. Viceconsejero de Relaciones Institucionales. Departamento de Administración Pública y Justicia. Gobierno Vasco. 41

Anteproyecto de Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local. Excmo. Sr. D. JORGE IBARRONDO BAJO. Senador por Álava. 59

Sobre la reforma municipal del PP: Así NO. Santiago MARTÍNEZ ARGÜELLES. Portavoz del PSOE en el Ayuntamiento de Gijón. 73

La irracionalidad de la ley de racionalización de la administración local. Jerónimo AGUADO MARTÍNEZ. Campesino y Coordinador de la Plataforma rural.. 81

¿Garantía de futuro o retorno al pasado? El Proyecto de Ley de Administración Local de 2013 en perspectiva histórica. D. José Miguel LANA BERASAIN. Universidad Pública de Navarra. 85

Los Concejos ante la reforma local. Javier ARGOTE URZELAI. Asociación de Concejos de Álava (ACOA) - Arabako Kontzeju Elkartea (AKE). 105

PRESENTACIÓN

Estibaliz RUIZ DE AZUA FERNÁNDEZ DE LARREA Periodista

De lo que son y de cómo funcionan, de sus competencias, de cómo esas competencias pueden quedar anuladas por una norma a la que llaman “Ley para la racionalización y sostenibilidad de la administración local” que todavía están debatiendo en el Congreso. De los concejos. Ellos y sus gentes se han colocado en el centro del debate de estas Jornadas: “Los concejos ante la reforma local”. Hemos conocido su historia, su anclaje en las normas, su funcionamiento, sobre todo de los Concejos alaveses. Hemos oído diversas interpretaciones sobre un mismo proyecto de ley, y se ha podido llevar este debate a la sociedad para que los que viven en esos concejos, o los que nada tienen que ver con ellos, sepan lo que se juegan. Son las Jornadas que cada año organiza ACOA, la Asociación de Concejos de Álava. Este año con la mirada puesta en la reforma local, y con la esperanza de que una ley o su posterior interpretación no cambien lo que hasta ahora han sido los concejos: una entidad local, con competencias propias al servicio de sus vecinos.

PROGRAMA

Primer día: Miércoles, 2 de octubre de 2013 Mañana 9:00

9:15

10:00

10:45 11:15

11:45 12:15 12:45 13:15

Presenta y modera las Jornadas, Dña. Estibaliz RUIZ DE AZUA FERNÁNDEZ DE LARREA, Periodista. “¿Crisis territorial e institucional a nivel local? La Reforma.” D. Alfredo GALÁN GALÁN. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona. “El Proyecto de Ley desde una mirada territorial y rural.” D. Valentín CABERO DIÉGUEZ. Catedrático de Geografía de la Universidad de Salamanca. Receso café. D. Peru BAZAKO ATUTXA. Ilmo. Sr. Viceconsejero de Relaciones Institucionales del Gobierno Vasco. Representante de la Diputación Foral de Álava. Representante de la Asociación de Municipios Vascos (EUDEL). Dña. Iratxe LÓPEZ DE ABERASTURI. Vicepresidenta de UDALBILTZA. Mesa redonda con los participantes.

Tarde 16:30 17:00 17:30 18:00 18:30

Espacio para los partidos políticos: PP. D. Jorge IBARRONDO BAJO. Espacio para los partidos políticos: PSOE. D. Santiago MARTINEZ ARGÜELLES Espacio para los partidos políticos: PNV. D. Emilio OLABARRIA MUÑOZ. Espacio para los partidos políticos: AMAIUR. D. Rafael LARREINA VALDERRAMA. Mesa redonda con los participantes.

Segundo día: Jueves, 3 de octubre de 2013 Mañana 9:00

9:45

10:30 11:00

11:45 12:30 14:00

“La reforma local para la racionalización y sostenibilidad de la Administración Local y la organización territorial”. D. Demetrio LOPERENA ROTA. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad del País Vasco. “Ley de racionalización: ¿Riesgo de privatización de recursos público y comunales y de pérdida de autonomía de nuestros pueblos?” D. Jerónimo AGUADO. Campesino y Coordinador de la Plataforma rural. Receso café. “¿Garantía de futuro o retorno al pasado? El Proyecto de Ley de Administración Local de 2013 en perspectiva histórica”. D. Jose Miguel LANA BERASAIN. Profesor Titular de la Universidad Pública de Navarra. D. Javier ARGOTE URZELAI. Presidente de la Asociación de Concejos de Álava (ACOA-AKE). Mesa Redonda con los participantes. CLAUSURA. Exmo. Sr. Presidente de las Juntas Generales de Álava, D. Juan ANTONIO ZÁRATE PÉREZ DE ARRILUCEA.

Tarde 16:30

18:30

Mesa de Trabajo con las Entidades Locales Menores del Estado, dinamizada por PARTE HARTUZ. Aprobación del Manifiesto por la defensa y mantenimiento de las Entidades Locales Menores

LA REFORMA LOCAL Y LAS ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO ALFREDO GALÁN GALÁN. Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Sumario: 1. El contexto: la finalidad de la reforma local 2. La nueva regulación de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio 2.1. Las entidades ya existentes en el momento de entrada en vigor de la reforma 2.1.1. Naturaleza jurídica: mantenimiento de la personalidad jurídica 2.1.2. Existencia: subsistencia, pero con causas de disolución A. La disolución por incumplimiento de la obligación de presentación de cuentas B. La disolución como medida contenida en un plan económico-financiero C. La disolución como consecuencia de una evaluación negativa de los servicios prestados por la entidad 2.1.3. Régimen jurídico aplicable: ¿una mayor interiorización autonómica? 2.1.4. Otras afectaciones por la reforma 2.2. Las entidades en constitución en el momento de entrada en vigor de la reforma 2.2.1. Naturaleza jurídica: personalidad jurídica propia 2.2.2. Fecha de referencia: el 1 de enero de 2013 2.2.3. Régimen jurídico aplicable: remisión a la legislación autonómica correspondiente 2.3. Las entidades posteriores a la entrada en vigor de la reforma 2.3.1. Cambio de naturaleza jurídica: forma de organización territorial desconcentrada del municipio 2.3.2. Cambio de régimen jurídico aplicable: comparación entre el actual artículo 45 y el nuevo artículo 24 bis A. Puntos en común de ambas regulaciones B. Diferencias entre ambas regulaciones 3. Valoración de la incidencia de la reforma en las entidades de ámbito territorial inferior al municipio 3.1. Valoración de la constitucionalidad de la reforma 3.1.1. Posible vulneración de la competencia autonómica sobre las entidades de ámbito territorial inferior al municipio 3.1.2. Posible vulneración de la garantía estatutaria de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio 3.2. Valoración de la oportunidad de la reforma 3.2.1. Tratamiento uniforme de la reforma 3.2.2. Introducción con la reforma de una mayor complejidad e inseguridad jurídicas 3.2.3. Falta de necesidad, en su caso, y de justificación de la reforma 3.2.4. Falta de proporcionalidad de la reforma 15

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

1. EL CONTEXTO: LA FINALIDAD DE LA REFORMA LOCAL El Gobierno ha presentado ante el Congreso de los Diputados el Proyecto de ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local. La finalidad perseguida se declara de manera expresa en el primer párrafo de su exposición de motivos: llevar a cabo las “adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos”. Lo que se pretende, pues, no es la aprobación de una nueva ley estatal de gobiernos locales, sino la modificación puntual, aunque en profundidad, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local y, en menor medida, del Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por Real Decreto legislativo 2/2004, de 5 de marzo, para hacer estos textos normativos compatibles con las exigencias derivadas de la nueva legislación sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en particular, de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. De lo dicho en el párrafo anterior se deducen dos consecuencias. De entrada, que el criterio principal –único, en realidad- que rige la reforma es de carácter económico: la eficiencia económica. Este principio, que sirve de fundamento a la reciente legislación sobre estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, tiene ahora un claro encaje constitucional en el nuevo art. 135 de la Constitución. Nada que objetar, por tanto, a que sea tomado en consideración por el legislador. Antes al contrario, no puede ser olvidado. Lo discutible, sin embargo, es que la eficiencia sea esgrimida con olvido de otros valores de igual rango constitucional. Se echa de menos en la reforma su contrapeso, por ejemplo, con el principio democrático o con la garantía de la autonomía local. La segunda consecuencia es que la finalidad que se persigue por la reforma es la indicada y no otra. En concreto, no se pretende ofrecer una solución a los problemas que pesan sobre el mundo local y que han sido diagnosticados y reiteradamente denunciados desde hace mucho tiempo. Desde luego, tampoco en lo que se refiere específicamente a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (en adelante, EATIM). De hecho, el Proyecto de ley parece poner de manifiesto un cambio en la finalidad pretendida por la legislación básica del Estado en materia de régimen local: no es la garantía, sino, antes al contrario, la introducción de fuertes límites a la autonomía local. Realidad incuestionable ésta que, en nuestra opinión, pone todavía más en evidencia la necesidad de replantearse la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional que liga las bases estatales a la garantía de la autonomía local, identificado el objeto de las primeras con el contenido constitucionalmente asegurado de la segunda. La exposición de motivos del Proyecto de ley, en su tercer párrafo, concreta la genérica finalidad de la reforma en cuatro objetivos concretos. Primero: clarificar las competencias municipales, evitando duplicidades competenciales. Segundo: racionalizar la estructura organizativa de la Administración local, de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad presupuestaria y

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

sostenibilidad financiera. Tercero: garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso. Y cuarto: favorecer la economía privada, evitando intervenciones administrativas desproporcionadas. Los importantes cambios que se introducen en la regulación de las EATIM se enmarcan, al menos prioritariamente, en el segundo de los objetivos indicados, a saber, la racionalización de la organización local. De la valoración de este encuadre y de las modificaciones pretendidas nos ocuparemos en el último apartado de este trabajo. Antes, sin embargo, hemos de proceder a desgranar el contenido de la nueva regulación.

2. L A NUEVA REGULACIÓN DE LAS ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO El Proyecto de ley incide grandemente en las EATIM. Para comprender esa incidencia es preciso diferenciar, utilizando un criterio temporal, los tres siguientes supuestos: las entidades ya existentes en el momento de entrada en vigor de la reforma, las que estén en proceso de constitución y, finalmente, las que se creen con posterioridad a ese momento. 2.1. LAS ENTIDADES YA EXISTENTES EN EL MOMENTO DE ENTRADA EN VIGOR DE LA REFORMA De manera esquemática, y en apretada síntesis, la incidencia de la reforma en las EATIM ya existentes puede describirse a través de las ideas que a continuación se exponen.

2.1.1. Naturaleza jurídica: mantenimiento de la personalidad jurídica Las EATIM ya existentes conservan su personalidad jurídica (disposición transitoria 4ª.1). Por lo tanto, siguen siendo entidades locales. Dato este relevante si se compara con la situación en la que se encontrarán las que se creen después de la entrada en vigor de la reforma.

2.1.2. Existencia: subsistencia, pero con causas de disolución Las EATIM ya existentes sobreviven, en el sentido de que no son eliminadas con la entrada en vigor de la reforma (disposición transitoria 4ª.1). Ahora bien, sobre ellas pesará ahora una amenaza nueva: la introducción de varias causas de disolución. La determinación de estas causas ha ido variando en los sucesivos borradores. Exponemos seguidamente tres, en el bien entendido de que el Proyecto de ley solamente ha recogido las dos primeras. Está por ver, dado lo accidentada que

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

está resultando la redacción del texto normativo, que la tercera causa no resucite durante su tramitación parlamentaria. A. La disolución por incumplimiento de la obligación de presentación de cuentas Se impone a las EATIM la obligación de presentación de sus cuentas, en el breve plazo de tres meses desde la entrada en vigor de la ley, ante los organismos correspondientes del Estado y de la comunidad autónoma respectiva (disposición transitoria 4ª.2 y 3). El incumplimiento de esta obligación es sancionado con la disolución de la entidad. La regulación que se hace de esta obligación genera importantes dudas. Asimismo, la consecuencia prevista en caso de incumplimiento ha suscitado un fuerte rechazo en las propias EATIM. Sirva de ejemplo la enmienda presentada, a este precepto, por la Federación de Concejos, Pedanías y Parroquias Rurales de España. Aunque acepta el mantenimiento de la obligación, propone, sin embargo, la introducción de tres significativos cambios. En primer lugar, la ampliación del plazo para el cumplimiento de la obligación: de tres a doce meses. Se justifica al entender que “los tres meses propuestos son muy cortos a la vista de la necesidad de aclarar quién debe ejercer las funciones públicas de secretaría e intervención en las distintas comunidades autónomas”. Como segunda modificación, se propone concretar el número de ejercicios sobre los que se deben presentar las cuentas: los dos últimos. Lo que liga también con el interrogante acerca de si la presentación de cuentas es una obligación a cumplir sólo en este momento inicial o, en cambio, estamos ante una obligación periódica. Y, en tercer y último lugar, se defiende un cambio de la consecuencia jurídica en caso de incumplimiento de la obligación: que no sea la disolución de la entidad, sino el nombramiento por la comunidad autónoma correspondiente de una comisión gestora que asuma su gobierno hasta las siguientes elecciones, con el mandato de regularizar sus cuentas. Esta sustitución es sostenida por entender “que la condena a la supresión de la entidad por no rendir cuentas no es adecuada ni proporcional”. El proyecto de ley se ocupa de regular, de manera bastante detallada, el régimen aplicable al proceso de disolución de la entidad por concurrir esta causa. Régimen que puede ser resumido en las cuatro notas siguientes. Por lo pronto, se determina el órgano competente para acordar la disolución: el órgano de gobierno de la comunidad autónoma. La decisión de introducir esta causa de disolución, que opera de un modo imperativo y automático, es tomada por el legislador estatal. Pero su aplicación a cada caso concreto, sin que se deje margen de actuación, se encomienda al ejecutivo autonómico. En segundo lugar, se fija la forma del acuerdo de disolución: la decisión se tomará por decreto. Además, como tercera nota, se prevé que en el decreto de disolución “se podrá” –por tanto, no necesariamente- acordar el mantenimiento de la EATIM, pero “como forma de organización 18

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

desconcentrada”. Lo que supone la continuidad solamente formal, puesto que, como más adelante se verá, se habrá producido una mutación esencial en su naturaleza jurídica. Por último, el autor de la reforma apunta la solución a algunos problemas que suscita la disolución de la entidad. En concreto, se afirma que la disolución conllevará “en todo caso” los dos siguientes efectos. El primero se refiere al personal al servicio de la entidad disuelta: “quedará incorporado en el ayuntamiento en cuyo ámbito territorial esté integrada”. Y el segundo hace referencia a los derechos y obligaciones de los que fuera titular aquella entidad: “el Ayuntamiento del que dependa” la entidad disuelta “queda subrogado” en todos ellos. B. La disolución como medida contenida en un plan económico-financiero Las “corporaciones locales” que incumplan las obligaciones derivadas de la nueva legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en concreto, “el objetivo de estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública o la regla de gasto”, necesariamente deberán formular un plan económico-financiero. El contenido de dicho plan ya viene predeterminado por el legislador. Pues bien, una de las medidas que imperativamente debe incluir es la “supresión de entidades de ámbito territorial inferior al municipio” (nuevo art. 116.bis.2.e]). Esta disposición es, cuando menos, sorprendente. La necesidad de elaborar el plan económicofinanciero, en los supuestos indicados, se impone genéricamente a “las corporaciones locales” en su conjunto. En todo caso, sea quien fuere esa entidad local, al menos según la literalidad del precepto, uno de los contenidos de su plan será la eliminación de las EATIM que existan en su territorio. Lo absurdo de esta conclusión fuerza a interpretar el precepto de un modo distinto. Parece claro que la corporación local en cuestión no puede ser la propia entidad de ámbito territorial inferior al municipio, puesto que, paradójicamente, la aprobación de su plan de saneamiento comportaría su supresión. Desaparecida, la entidad no podrá ser ya titular y ejecutora de plan alguno. Tampoco parece razonable que esa corporación local sea una entidad local de ámbito supramunicipal, puesto que su desconexión con las EATIM es evidente. Por lo tanto, todo apunta a que, aunque con una mala redacción, el autor de la reforma tiene en mente el supuesto en el que es un municipio quien formula el plan económico-financiero. Dado ese caso, la regularización económica del municipio exigiría inexorablemente la eliminación de las EATIM existentes en su término municipal. Pero esta conclusión tampoco resulta de recibo. La irregularidad económica de un ayuntamiento no conlleva necesariamente que las entidades locales menores de su territorio estén en igual condición. Se trata, además, de entidades públicas distintas: la EATIM tiene una personalidad jurídica propia y diferente de la del municipio. Carece de toda lógica que el incumplimiento de un sujeto sea sancionado con un castigo impuesto sobre 19

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

otro que, por lo demás, puede haber cumplido a rajatabla todas las obligaciones presupuestarias y financieras legalmente impuestas. Comparte esta estupefacción la Federación de Concejos, Pedanías y Parroquias Rurales de España. Como enmienda, proponen la supresión de este precepto, con esta justificación: “no tiene lógica la supresión de unas entidades locales independientes que pueden estar perfectamente saneadas y ejercer sus competencias con total eficacia, por el hecho de que el ayuntamiento esté obligado a aprobar un plan económico-financiero”. El absurdo se hace más evidente si la situación se lleva al extremo: de entrar en vigor esta regulación, en los términos descritos, la subsistencia de las EATIM quedará en manos de sus municipios. No siendo raros los casos de rivalidad entre ellos, bastará con que el municipio fuerce colocarse en una posición que le obligue a formular un plan económico-financiero para que, a pesar de su negligente comportamiento, obtenga como “premio” la erradicación de las entidades locales menores de su territorio. Lo mejor, pues, es que este precepto desaparezca durante la tramitación parlamentaria de la reforma. De no hacerlo, habremos de buscar alguna interpretación, por forzada que sea, que lo haga razonable. En este sentido, una posible es entender que la letra e) de este apartado, al referirse a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio, no alude a las entidades ya existentes, sino a las que puedan crearse después de la entrada en vigor de la ley. Y ello por la razón de que esas futuras entidades no serán en realidad tales, sino meras formas de desconcentración territorial del municipio. Con lo cual, la disposición legal admitiría así otra lectura: en caso de que el municipio esté en una difícil situación económica, una medida que necesariamente deberá adoptar para hacerle frente es la supresión de estos órganos territoriales desconcentrados, en la medida en que, de este modo, el autor de la reforma estima que se producirá un ahorro. Por último, conviene destacar que no se incluye una regulación del régimen aplicable a esta disolución. Cabría plantearse, en su caso, la posibilidad de aplicar por analogía, con las matizaciones que fueran precisas, el régimen previsto para la causa de disolución anterior. C. La disolución como consecuencia de una evaluación negativa de los servicios prestados por la entidad Reiteramos la advertencia: esta causa de disolución, contenida en versiones anteriores del borrador, no se incluye en el Proyecto de ley presentado ante el Congreso. La polémica que suscitó en su día, así como la posibilidad a no descartar de que pueda ser recuperada durante la tramitación parlamentaria, aconseja, no obstante, hacer alguna reflexión sobre ella. En esas versiones anteriores se establecía que los servicios de las EATIM debían ser sometidos a evaluación. Y que la evaluación sería negativa cuando revelase que la prestación era inadecuada. De esta evaluación negativa se derivaría, como consecuencia, la disolución de la entidad local menor y, paralelamente, la asunción de la prestación del servicio por el municipio (disposición adicional 11ª en versiones anteriores del texto de la reforma). 20

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Este precepto fue objeto de severas y acertadas críticas. La mayoría giran en torno a la idea de la “inadecuación” como criterio determinante de la evaluación negativa de los servicios. Se afirma que es un concepto indeterminado, cuyo empleo genera inseguridad jurídica. El autor de la reforma, en efecto, debería haber contribuido a su concreción, con la indicación, al menos, de los criterios objetivos que deben emplearse en el proceso de evaluación para determinar la existencia de la inadecuación, el órgano competente para hacerlo y el procedimiento que deber seguir. Se puso de relieve, además, que este criterio de la inadecuación es distinto al que se proponía para la evaluación de la prestación de los servicios en el caso de los municipios. Para ellos, efectivamente, la previsión era que la evaluación sería negativa si se superaba el coste estándar. Concepto este último que, afortunadamente, ha desaparecido en el Proyecto de ley. Sirva como ejemplo de estas críticas la formulada por el Consejo de Estado, en su Dictamen 567/2013, emitido precisamente en relación con el anteproyecto de reforma local. En él se afirma lo siguiente: “a diferencia de cuanto sucede en el régimen de evaluación de los servicios municipales, en el que el factor que determina que la evaluación sea negativa es la superación del coste estándar en la prestación de los servicios, en este caso lo verdaderamente relevante es que la evaluación ponga de manifiesto que la prestación ha sido inadecuada. No incluye el anteproyecto ningún elemento que permita precisar el alcance del término «inadecuación» que a estos efectos emplea, a pesar de que la consecuencia asociada a la constatación de tal inadecuación es la disolución de la correspondiente entidad. El efecto de indeterminación que ello genera y la consiguiente merma de la seguridad jurídica podrían fácilmente evitarse si el anteproyecto precisase los criterios que han de tenerse en cuenta en el procedimiento de evaluación e indicase cuándo debe entenderse que la prestación es inadecuada, dotando así a esta disposición de la necesaria certeza que deben proporcionar los textos normativos. A tal fin, habría igualmente de identificar los órganos competentes para llevarla a cabo”. Terminamos el análisis de esta desaparecida causa de disolución señalando que, tampoco en este caso, se incluía regulación alguna acerca del régimen aplicable a la disolución. De nuevo, la aplicación analógica del régimen de la primera de las causas, con las matizaciones oportunas, se planteaba como solución. Así lo mantenía, por ejemplo, el Consejo de Estado en el mismo Dictamen arriba citado: “en ausencia de normas específicamente aplicables al procedimiento de disolución derivado de una evaluación negativa, se considera necesario sugerir una remisión a las disposiciones (…) en las que se regula la disolución de estas entidades en caso de que no presenten sus cuentas en el plazo en ellas previsto”.

2.1.3. Régimen jurídico aplicable: ¿una mayor interiorización autonómica? El Proyecto de ley suprime el actual art. 45, trasladando su regulación, aunque con diferencias muy relevantes, a un nuevo art. 24.bis. Ahora bien, este último precepto solamente es aplicable a las EATIM que se constituyan después de la entrada en vigor de la ley. Por lo tanto, no lo es a las ya existentes en ese momento. 21

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

De lo dicho resulta que, en lo que respecta a las EATIM ya existentes, la reforma profundiza en su interiorización autonómica, al reducir la densidad regulatoria de las bases estatales. Como hemos dicho, no les resulta de aplicación el nuevo art. 24.bis. Y el vigente art. 45 es eliminado. Solamente quedarán sujetas, pues, a las pocas disposiciones que regulan la obligación de presentar las cuentas y las causas de disolución.

2.1.4. Otras afectaciones por la reforma El objeto de este trabajo es el análisis de los cambios de regulación que la reforma introduce específicamente en relación con las EATIM. No obstante, y aunque solamente quede apuntado aquí, debe tenerse en cuenta que las entidades locales menores se verán también afectadas por todas las modificaciones normativas que inciden genéricamente en todas los tipos de entidades locales (desde la regulación de las competencias locales, pasando por la iniciativa económica local, hasta los mecanismos de control y tutela). 2.2. LAS ENTIDADES EN CONSTITUCIÓN EN EL MOMENTO DE ENTRADA EN VIGOR DE LA REFORMA El Proyecto de ley contempla de modo expreso el supuesto de los núcleos de población que estén en proceso de constitución como entidades de ámbito territorial inferior al municipio en el momento de entrada en vigor de la reforma (disposición transitoria 5ª). La regulación establecida puede resumirse en torno a las siguientes ideas.

2.2.1. Naturaleza jurídica: personalidad jurídica propia Una vez que se constituya la entidad, ya después de entrada en vigor la ley, lo hará con personalidad jurídica propia. Será, pues, una verdadera entidad local. Por tanto, equiparable a las EATIM ya existentes antes de la reforma.

2.2.2. Fecha de referencia: el 1 de enero de 2013 El régimen transitorio que estamos describiendo no se aplicará a cualquier entidad que esté en proceso de constitución en el momento de entrada en vigor de la ley. Se somete, efectivamente, a una condición temporal: que dicho proceso hubiese comenzado antes del 1 de enero de 2013. Por consiguiente, no podrán acogerse a él los núcleos de población que, en trámites de constitución como EATIM, sin embargo, hayan iniciado el proceso después de esa fecha. A ellos se aplicará el régimen previsto para las entidades creadas después de la entrada en vigor de la ley, del que luego nos ocuparemos. Con esta limitación parece querer evitarse una suerte de “efecto llamada”: que la 22

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

noticia del cambio normativo anime una proliferación de última hora de nuevas entidades locales menores. Una muestra más de la voluntad que anima la reforma y que es contraria a la existencia de este tipo de entidad.

2.2.3. Régimen jurídico aplicable: remisión a la legislación autonómica correspondiente Una vez constituida, la entidad “se regirá por lo dispuesto en la legislación autonómica correspondiente” (disposición transitoria 5ª in fine). En cualquier caso, y a pesar del tenor literal de este precepto, entendemos que también le será de aplicación la regulación introducida por la reforma en la ley básica estatal para la EATIM ya existente antes de la entrada en vigor de la ley (así, acerca de su disolución). En realidad, lo que sucede es que, equiparadas ambas entidades, quedarán sometidas a un mismo régimen. 2.3. LAS ENTIDADES POSTERIORES A LA ENTRADA EN VIGOR DE LA REFORMA Siguiendo la misma estructura que en los dos supuestos anteriores, exponemos a continuación las ideas que sintetizan la regulación introducida para el caso de entidades creadas después de la entrada en vigor de la reforma local (nuevo art. 24.bis).

2.3.1. Cambio de naturaleza jurídica: forma de organización territorial desconcentrada del municipio Aquí radica la esencia del cambio que experimentan las EATIM con la reforma: pasan de ser una entidad local descentralizada, con su personalidad jurídica, a una “forma de organización desconcentrada” del municipio, “que carecerá de personalidad jurídica propia” (art. 24.bis.1). No es una modificación menor, ciertamente. Estamos ante una “auténtica mutación de su naturaleza jurídica”, por usar las palabras del Consejo de Estado en su Dictamen: “El anteproyecto, sin embargo, priva de tal personalidad jurídica a las de nueva creación, produciéndose así una auténtica mutación de su naturaleza jurídica, toda vez que pierden su condición de sujetos de derechos y obligaciones con plena capacidad jurídica y de obrar para convertirse en una modalidad de gestión municipal desconcentrada”. Idea ésta que es compartida por todos aquellos que se han aproximado críticamente a la reforma. Sirva como otro ejemplo el Informe que, siempre sobre la reforma local, ha emitido la Vicepresidencia de la Junta de Andalucía, que califica la medida de “cambio radical”, produciendo una “desvirtuación” de la entidad: “se pone de manifiesto el cambio radical introducido en su naturaleza jurídica, puesto que de ser entidades con personalidad jurídica, sujetos de derechos y obligaciones con plena capacidad para el ejercicio de sus atribuciones, pasarían a tener la consideración de un órgano de gestión desconcentrada sin competencias propias”. Reiterando más adelante: “se destaca que estas entidades carecerán de personalidad 23

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

jurídica, lo que produce un cambio radical en su naturaleza jurídica (…) De esta forma, la naturaleza jurídica de las entidades locales menores se desvirtuaría de tal forma que aquellas entidades dependientes de los municipios para la prestación de sus servicios por gestión directa, como son las agencias o las sociedades mercantiles locales van a gozar de más independencia y autonomía, porque, a diferencia de aquellas, tienen personalidad jurídica”. De este cambio de naturaleza se derivan tres consecuencias que están en íntima conexión. Primera: los entes de ámbito territorial inferior al municipio no serán ya un fenómeno de descentralización, sino de desconcentración territorial del municipio. Segunda: no tendrán personalidad jurídica propia, sino que actuarán bajo el paraguas de la personalidad jurídica del municipio del que forman parte. Y tercera: dejan de ser un tipo de entidad local. Que las EATIM no serán ya un auténtico tipo de entidad local encuentra, al menos, tres manifestaciones en el texto de la reforma. La primera y clara manifestación es que se modifica el art. 3.2 para hacer desaparecer a las EATIM del listado de entidades locales. Recuérdese que el citado art. 3, en su apartado primero, recoge los tres tipos de entidad local de existencia constitucionalmente necesaria: municipio, provincia e isla. Y, seguidamente, en el segundo apartado, añade que “gozan, asimismo, de la condición de entidades locales” las que allí se enumeran. Pues bien, las EATIM son eliminadas de esa enumeración. Por la razón de que ya no son un tipo de entidad local, al carecer de personalidad jurídica propia. Otra cosa distinta es que no sea acertada esta medida, puesto que todas las entidades ya existentes y las que se puedan acoger al régimen transitorio explicado tendrán su propia personalidad y tendrán la condición de entidad local. Aunque sea un tipo de entidad en vías de extinción. Así lo ha visto, por ejemplo, la Federación Regional de Municipios y Provincias de Castilla León. En el escrito de alegaciones que ha presentado al texto de la reforma, defiende el mantenimiento de las EATIM dentro del listado del art. 3.2, “dado que a lo largo del anteproyecto no prevé la desaparición total de las mismas, sino en caso de incumplimiento de presentación de cuentas, la autonomía correspondiente tiene la capacidad de su disolución”. Una segunda manifestación, más sutil esta, es un cambio de nombre: pasan de denominarse “entidades” a “entes”. Ello obedece quizá al deseo del autor de la reforma de alejar las nuevas EATIM de la categoría de las “entidades” locales. En cualquier caso, la alusión a ellas como “entidad” o “ente” es incorrecta, puesto que dichos términos identifican siempre sujetos dotados de personalidad jurídica. Así lo destaca el Dictamen del Consejo de Estado: “de producirse la mutación prevista en el anteproyecto en relación con tal naturaleza, no sería correcto seguir refiriéndose a estas agrupaciones de población como «entidades», pues es este un término que por definición se emplea para identificar sujetos y no meras fórmulas o modalidades de gestión administrativa desconcentrada, carentes de personalidad jurídica y de capacidad de obrar”. Insiste en esta misma idea el Informe de la Vicepresidencia de la Junta de Andalucía: “también se significa que hasta su propia denominación parece incompatible con la naturaleza jurídica 24

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

que se le quiere asignar con la reforma, puesto que el término «entidad» hace referencia a la atribución de personalidad jurídica”. La última manifestación es el cambio de ubicación sistemática en la ley de la regulación dedicada a las EATIM. El vigente art. 45 se sitúa en el título IV: “Otras entidades locales”. Porque, efectivamente, se trata de introducir la regulación específica de un tipo de entidad local. La reforma, por su parte, deroga este artículo y traslada su contenido –con notables cambiosa un nuevo art. 24 bis, esto es, dentro del capítulo II del título II, dedicado a la organización municipal. Y no es casual que la nueva regulación se ubique precisamente, como un bis, tras el actual art. 24: dada la nueva naturaleza de los entes de ámbito territorial inferior al municipio, se colocan a continuación del precepto que tiene como objeto los órganos territoriales de gestión desconcentrada del municipio.

2.3.2. Cambio de régimen jurídico aplicable: comparación entre el actual artículo 45 y el nuevo artículo 24 bis Como hemos dicho, la reforma suprime el actual art. 45 y su contenido regulatorio es trasladado a un nuevo art. 24 bis. A pesar de la similitud entre ambos preceptos, las diferencias son muy relevantes. A. Puntos en común de ambas regulaciones Tanto el actual art. 45 como el nuevo art. 24 bis se remiten a las “leyes de las comunidades autónomas sobre régimen local” para la regulación de las EATIM. No obstante, el legislador estatal, en ejercicio de su competencia básica, ya establece algunas reglas sobre estos entes. Pues bien, tres de ellas son las mismas en ambos artículos. La primera se refiere a la denominación de las EATIM. En ambos preceptos se prevé la creación de estos entes “bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos, o aquella que establezcan las leyes”. En realidad, para el legislador básico cualquier denominación es aceptable. La segunda regla alude al objeto de la EATIM. Se trata siempre de la administración de núcleos de población separados. Aunque, eso sí, la diferente naturaleza jurídica ya vista supone que, en el art. 45 se trate de una administración descentralizada, mientras que el art. 24 bis sea una administración desconcentrada. Por último, ambos artículos contienen una misma regulación en relación con la iniciativa para la creación de las EATIM: “la iniciativa corresponderá indistintamente a la población interesada o al ayuntamiento correspondiente. Este último debe ser oído en todo caso”. Llama la atención que 25

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

se mantenga en el nuevo art. 24 bis la advertencia de que debe darse audiencia al ayuntamiento en todo caso, puesto que se trata de crear una forma desconcentrada de organización territorial del propio municipio. Lo que parece presuponer que pueda crearse sin que sea precisa una decisión expresa por su parte. Conviene recordar, en relación con esta regulación sobre la iniciativa, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 de diciembre, en su fundamento jurídico 15 b), declaró que tiene carácter básico. B. Diferencias entre ambas regulaciones Al margen de estas coincidencias, el contenido de los arts. 45 y 24 bis presentan diferencias muy relevantes. Más allá, claro está, de la esencial relativa a la nueva naturaleza jurídica que se atribuye a los EATIM. La diferencia más llamativa es la introducción en el art. 24 bis de un límite o requisito para la creación de este tipo de entes: la eficiencia económica. En efecto, solamente se podrán constituir “si resulta una opción más eficiente” para la administración desconcentrada de núcleos de población separados. Eficiencia que deberá ser valorada “de acuerdo con los principios previstos en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera”. La necesidad de tener presente el criterio de la eficiencia es razonable y cuenta, por lo demás, con un sólido apoyo constitucional en el art. 135 de la Constitución. Lo discutible es que, a la hora de valorar la creación de estos entes, el autor de la reforma no haya hecho mención a ningún otro criterio que cuente igualmente con base constitucional. Así se denuncia en el Informe de la Vicepresidencia de la Junta de Andalucía: “también se resalta que el único criterio previsto en este artículo a tener en cuenta en la creación de estas entidades es el de eficiencia de acuerdo con lo previsto en la Ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, obviándose aquellos otros de relevancia referidos en la Ley 5/2010, de 11 de junio [de Autonomía Local de Andalucía], como los de acercar la acción administrativa a la población y facilitar la participación ciudadana. Tampoco se hace referencia a los intereses colectivos peculiares de los núcleos de población que fundamentan una gestión diferenciada a la del resto del municipio en base a características geográficas, sociales, culturales o administrativas comunes”. Ampliando el enfoque al conjunto de la reforma, esta misma crítica es compartida por el Informe del Gobierno Vasco: “las medidas previstas en el anteproyecto resultan totalmente desproporcionadas respecto a los fines pretendidos, ya que se centran todas ellas en una perspectiva puramente economicista y financiera y se olvidan de otros valores constitucionales también implicados en la configuración constitucional de lo local, como son la democracia y el desarrollo y garantía del estado social”. Por lo demás, condicionar sin más la creación de estos entes a ser la opción más eficiente resulta de una indeterminación generadora de inseguridad jurídica. Sería conveniente, pues, 26

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

que durante la tramitación parlamentaria se añadiera alguna precisión más al respecto. Esta opinión es mantenida en su Dictamen por el Consejo de Estado: “en relación con la exigencia de que su creación sea la opción más adecuada en términos de eficiencia (apartado 3), ha de observarse que el anteproyecto no determina el modo en que haya de verificarse la condición, pues únicamente invoca la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, en la que no se incluye ningún requisito a estos efectos. Debería, pues, aclararse en el anteproyecto a quien corresponde tal constatación y establecerse las pautas que deban seguirse”. Otra diferencia es la supresión de algunas reglas que se contienen en el vigente art. 45 y, en cambio, no se recogen en el nuevo art. 24.bis. En concreto, desaparecen las tres siguientes. De entrada, la regla sobre organización y forma de elección de las EATIM: “La entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y de un órgano colegiado de control, cuyo número de miembros no podrá ser inferior a dos ni superior al tercio del número de concejales que integren el respectivo ayuntamiento. La designación de los miembros del órgano colegiado se hará de conformidad con los resultados de las elecciones para el ayuntamiento en la sección o secciones constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal” (art. 45.2.b]). Su desaparición es coherente con la declaración de que no tiene carácter básico contenida en el fundamento jurídico 15.b) de la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989. En segundo lugar, tampoco se recoge la regla según la cual “podrá establecerse el régimen de concejo abierto” para las EATIM que cumplan las condiciones propias de este régimen especial (art. 45.2.b] in fine). Recuérdese que las EATIM creadas tras la entrada en vigor de la ley no serán verdaderas entidades locales, hecho este que puede justificar que no se puedan acoger a este régimen. En cambio, no queda clara la razón por la que ahora se excluyen de esta posibilidad a las entidades locales menores ya existentes y que, por tanto, conservan su personalidad jurídica y su condición de entidad local. Por último, se suprime igualmente la regla que exige la ratificación del ayuntamiento de determinadas decisiones particularmente relevantes de las EATIM, en concreto, de “los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa deberán ser ratificados por el ayuntamiento”. La reiterada Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, en su fundamento jurídico 15.b), confirmó el carácter básico de este precepto. Su eliminación tiene sentido cuando se refiere a las nuevas EATIM, puesto que, reducidas a meras formas de desconcentración territorial, no son algo distinto del municipio del que forman parte. La decisión será tomada, en estos y todos los demás casos, por el ayuntamiento. Cuestión distinta –y sorprendente- es si la desaparición de este precepto significa, respecto a las EATIM ya existentes, que estos acuerdos dejan de estar sometidos a ratificación de sus respectivos municipios. La exigencia de ratificación municipal deja de pertenecer a las bases estatales sobre régimen local, de manera que la decisión queda remitida a cada legislación autonómica. 27

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

3. VALORACIÓN DE LA INCIDENCIA DE LA REFORMA EN LAS ENTIDADES DE ÁMBITO TERRITORIAL INFERIOR AL MUNICIPIO La reforma local en marcha, en lo que se refiere a su incidencia sobre las EATIM, merece una valoración negativa, tanto desde la perspectiva de su ajuste a la Constitución como desde una óptica de oportunidad. 3.1. VALORACIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA REFORMA La reforma de la regulación de las EATIM es de dudosa constitucionalidad. Al menos por las dos siguientes razones.

3.1.1. Posible vulneración de la competencia autonómica sobre las entidades de ámbito territorial inferior al municipio Por lo pronto, porque puede suponer una vulneración de las reglas constitucionales y estatutarias de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. Especialmente en relación con aquellas comunidades autónomas que han asumido estatutariamente competencia exclusiva en materia de régimen local. El Tribunal Constitucional ha afirmado con carácter general, para todos los tipos de entidad local constitucionalmente no necesarios (así, Sentencia 179/1985, de 19 de diciembre, fundamento jurídico 2) y, además, específicamente para las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (así, Sentencia 214/1989, de 21 de diciembre, fundamentos jurídicos 4 y 15), que son entidades con un fuerte grado de interiorización autonómica. A pesar de ello, no se puede negar que el Estado, también en relación con estas entidades, pueda establecer reglas básicas, en ejercicio de la competencia que le atribuye el art. 149.1.18 de la Constitución. Pero su intervención está fuertemente limitada. En concreto –afirma el Tribunal- la competencia del Estado no alcanza a que pueda decidir acerca de la existencia de las EATIM (creación y supresión) ni sobre su nivel competencial. Son cuestiones, por tanto, que quedan dentro del ámbito de decisión propio del legislador autonómico correspondiente. En nuestra opinión, esta doctrina constitucional puede fácilmente extenderse, por conexión, sin forzarla, a la determinación de la naturaleza jurídica de la entidad. Como se ve, todo esto choca frontalmente con los contenidos de la reforma local en marcha. Son ya muchos los que comparten esta visión. Para empezar, el propio Consejo de Estado, en cuyo Dictamen afirma lo siguiente: “a la luz de la jurisprudencia constitucional extractada, no ofrece dudas que la regulación de los requisitos relativos a la creación y extinción de estas 28

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

entidades –y aún la correspondiente a la atribución de competencias- escapa al ámbito en que debe desenvolverse la legislación básica del Estado, lo que obliga a reconsiderar la regulación proyectada en aquellos aspectos cuya determinación por el legislador estatal pueda suponer una intromisión en la esfera competencial autonómica no admisible desde el punto de vista del esquema constitucional de distribución de competencias; en particular, la supresión de estas entidades como consecuencia de la disolución imperativa en los supuestos previstos en el anteproyecto”. En la misma dirección se sitúa la Federación Española de Municipios y Provincias, en cuyo escrito de alegaciones a la reforma puede leerse: “la regulación de estas entidades es una materia típica de la competencia exclusiva de las comunidades autónomas en materia local. La intervención del Estado hasta el punto de privarlas con carácter general de personalidad jurídica, difícilmente puede justificarse al amparo de las competencias que le atribuye el artículo 149.1.18 de la Constitución”. La existencia de un exceso competencial ha sido claramente denunciado desde las comunidades autónomas. Lo hace el Informe de la Vicepresidencia de la Junta de Andalucía: “la interiorización autonómica de estas figuras podría viciar de inconstitucionalidad la regulación que se propone”. E igualmente el Informe elaborado por el Gobierno Vasco sobre la reforma: “el anteproyecto limita la competencia autonómica exclusiva de régimen local (art. 10.4 Estatuto de Autonomía de Euskadi) en la medida que predetermina los términos de la misma impidiendo que la norma autonómica reconozca personalidad jurídica a las entidades de ámbito territorial inferior al municipio”, añadiendo luego que estas entidades “forman parte del núcleo intangible de la foralidad”. El conflicto competencial, pues, está servido. Muestra de la discrepancia de criterio entre el legislador estatal y el autonómico es el Proyecto de ley de Gobiernos Locales de Cataluña que actualmente se está tramitando en el Parlamento catalán. Este texto contiene una extensa y detallada regulación de las EATIM que, en esta Comunidad Autónoma, reciben la denominación de “entidades municipales descentralizadas”. Pues bien, en claro divorcio con la reforma estatal, el art. 41.1 del Proyecto catalán afirma que: “Estas entidades tienen carácter territorial y gozan de personalidad jurídica propia y de plena autonomía en el ámbito de sus competencias para el gobierno y la administración del núcleo de población”. Ahora veremos como esta decisión regulatoria del legislador catalán cuenta con respaldo en su correspondiente estatuto de autonomía.

3.1.2. Posible vulneración de la garantía estatutaria de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio La Constitución no reconoce expresamente y, por tanto, no garantiza la existencia ni la autonomía de las EATIM. No obstante, tal cosa sí que se hace, aunque en medidas distintas, en algunos estatutos de autonomía. Sirva de ejemplo el Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuyo art. 86.7 establece: “Las concentraciones de población que dentro de un municipio constituyan 29

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

núcleos separados pueden constituirse en entidades municipales descentralizadas. La ley debe garantizarles la descentralización y la capacidad suficientes para llevar a cabo las actividades y prestar los servicios de su competencia”. En este caso, pues, existe una garantía estatutaria de la existencia, naturaleza jurídica (descentralización y no desconcentración) y de capacidad y competencia suficientes. El contenido garantizado estatutariamente no encaja con la nueva regulación propuesta por la reforma local para las EATIM. Lo que nos conduce al complejo y polémico tema de aclarar, en sede de fuentes del derecho, la relación existente entre los estatutos de autonomía y las leyes básicas del Estado (aquí, en materia de régimen local) y la forma en que deban resolverse las contradicciones entre estos textos normativos. Esta cuestión desborda claramente el objeto de nuestro trabajo. Baste con recordar aquí la importancia que, sobre este asunto, tiene la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, dictada, precisamente, en relación con el Estatuto de Autonomía catalán y los muchos estudios doctrinales que ha generado. 3.2. VALORACIÓN DE LA OPORTUNIDAD DE LA REFORMA La reforma pretendida de las EATIM es, a nuestro juicio, excesivamente uniforme, introduce un grado mayor de complejidad e inseguridad en el sistema y resulta, además, en muchos casos innecesaria y siempre desproporcionada. Se suma así a una ya larga tradición de nuestro Derecho local de desconocimiento o, incluso, de menosprecio, en el sentido de falta de aprecio, de este tipo de entidad. Sirva un dato objetivo. A pesar de la gran incidencia que sobre ella tiene la reforma, hasta el punto de convertirla en una categoría en vías de extinción, lo que supondrá en su día la desaparición de todo un nivel de gobierno local, el nivel inframunicipal de gobierno, el autor del texto no ha considerado necesario dedicar ni una sola línea de su exposición de motivos precisamente a cumplir esa labor, esto es, a explicar los motivos que justifican la propuesta de solución normativa elegida específicamente para las entidades locales menores. Solamente encontramos una referencia a ellas, en su nueva naturaleza de forma de desconcentración territorial, pero relacionada con otro tipo de entidad local distinta: como medida de fomento de las fusiones de municipios. No deja de ser revelador.

3.2.1. Tratamiento uniforme de la reforma La reforma local en su conjunto proporciona soluciones uniformes, nota que se intensifica en lo que se refiere a las entidades locales menores. En efecto, el Proyecto de ley ofrece un mismo tratamiento para todas ellas, sin tener en cuenta la gran diversidad que las caracteriza. Porque, en efecto, poco tienen que ver las escasas de perfil urbano con la mayoría que son rurales o de montaña. Como distinto es también el origen: unas cuentan con una larga tradición histórica, mientras que otras, en cambio, más recientes, pretenden dar respuesta al fenómeno de la proliferación de urbanizaciones dentro de los términos municipales. Diversidad, por lo demás, que se pone de manifiesto también en su distribución geográfica, concentrándose su número en unas 30

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

pocas comunidades autónomas e, incluso, dentro de ellas, en algunas provincias concretas. Una realidad tan heterogénea y dispar habría exigido la articulación de una respuesta normativa que tomara como base el principio de diferenciación. No es de extrañar, por tanto, que algunas de estas entidades intenten a toda costa escapar del ámbito de aplicación de la reforma. Ejemplo claro de ello es la Propuesta de enmienda presentada por la Asociación de Concejos de Álava. Se sostiene en ella que el Proyecto de ley lleva a cabo una incorrecta equiparación entre las que denomina “entidades locales menores de régimen común” y los “concejos del Territorio Histórico de Álava”. Pues bien, con “la única finalidad de que se respete la idiosincrasia y personalidad de estas entidades consuetudinarias alavesas”, se propone la diferenciación entre ambos grupos de entidades, “sin que rijan para” las alavesas “las disposiciones contenidas en la presente ley para las entidades locales menores”.

3.2.2. Introducción con la reforma de una mayor complejidad e inseguridad jurídicas En contra de lo que cabría espera de una reforma que pretende la racionalización y simplificación de las estructuras administrativas, al menos en lo que se refiere al nivel inframunicipal se consigue el efecto opuesto: un mayor grado de complejidad. Tras la entrada en vigor de la ley coexistirán, bajo un nombre prácticamente idéntico, dos tipos de organización territorial de ámbito inferior al municipio: las “entidades” ya existentes (y las creadas al amparo del régimen transitorio), que conservan su condición de entidad local y personalidad jurídica propia, y los “entes” que puedan crearse en un futuro, reducidos éstos a una mera forma de desconcentración de los municipios y, por tanto, carentes de personalidad jurídica. La coexistencia de estos dos tipos muy distintos de organización territorial inframunicipal, con una casi igual denominación, corre el riesgo de generar confusión y, de este modo, provocar inseguridad jurídica. Este riesgo ha sido denunciado por la Federación Española de Municipios y Provincias en su escrito de alegaciones: “va a crear confusión en tanto que en un futuro podrán convivir entidades locales menores con personalidad jurídica (las creadas antes de la entrada en vigor de esta norma) con otras que no la tendrán (las creadas a partir de esa entrada en vigor)”. Idea esta que, haciendo hincapié en los problemas que la dualidad puede generar en el legislador autonómico de desarrollo, es recogida también en el escrito de alegaciones al texto de la reforma presentado por la Xunta de Galicia: “el texto propuesto, tal y como está configurado, daría lugar a una situación ciertamente confusa y de inseguridad jurídica, en la medida en que convivirían entidades locales menores con personalidad jurídica propia (las existentes o en constitución antes del 1 de enero de 2013), con otras sin personalidad jurídica (las de creación a partir de esa fecha). Una situación que podría, además, generar problemas a la hora de reflejar esta dualidad en la normativa autonómica de desarrollo de la normativa básica de régimen local”. A lo largo de este trabajo hemos tenido ocasión de señalar reiteradamente las dudas que la nueva regulación suscita a la hora de determinar el régimen jurídico aplicable a estas entidades, 31

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

sobre todo a las ya existentes y las que estén en proceso de constitución en el momento de entrada en vigor de la reforma. No insistiremos más en ello. Baste únicamente con mencionar otro ejemplo de incertidumbre jurídica. En los términos actuales, la reforma no modifica el vigente art. 199 de la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de abril, del Régimen Electoral General. Este precepto, como es bien sabido, establece el régimen electoral de los órganos de las EATIM, aunque con carácter supletorio al que puedan establecer las leyes autonómicas. Pues bien, se deberá aclarar si esta norma limita su aplicación únicamente a las entidades locales menores ya existentes (y las creadas en el período transitorio) o bien si la extiende a las que puedan crearse en el futuro. En sentido contrario a esta extensión parece pronunciarse el Informe de la Vicepresidencia de la Junta de Andalucía, para el que “no se compadece” ese “régimen de elección democrática representativa de primer grado” con lo que es una mera fórmula de desconcentración territorial de los municipios. Pero seguramente esta cuestión merece una reflexión más detenida. Piénsese en los encendidos debates que desde hace ya años existen, especialmente en el marco del Ayuntamiento de Barcelona, acerca de la viabilidad jurídica y la conveniencia política de introducir un sistema de elección directa para los órganos de gobierno de los distritos, que también son una clásica forma de desconcentración territorial del municipio.

3.2.3. Falta de necesidad, en su caso, y de justificación de la reforma En algunos casos, la reforma local en marcha es innecesaria. No es necesaria en el sentido de que la nueva regulación introducida para las EATIM no contribuirá a conseguir la finalidad general perseguida por esa reforma, ni los objetivos concretos en que se traduce. Aunque la diversidad que caracteriza a este tipo de entidad obligaría a descender a un análisis diferenciado y pormenorizado, lo cierto es que, en algunos territorios al menos, parece claro que la mayoría de las entidades menores tienen una saneada situación económica y, además, con su eliminación no se conseguirán grandes ahorros. Tal es el caso del País Vaco. Así lo destaca el Informe del Gobierno Vasco: “los entes locales de la Comunidad Autónoma de Euskadi presentan, por lo general una situación saneada y de equilibrio presupuestario y en los escasos supuestos excepcionales en los que se hallan sufriendo dificultades económicas están todos ellos sometidos a las correspondientes medidas de control económico-financiero por las Diputaciones Forales, que actúan en ejercicio de las competencias de tutela financiera que ostentan sobre los entes locales”. No es, según parece, el caso de Castilla y León, que reúne la mayoría de entidades locales menores de España. Al menos, así se deduce de las alegaciones a la reforma presentadas por la Federación Regional de Municipios de esta Comunidad Autónoma: “En Castilla y León (…) contamos con 2.232 entidades locales menores, regidas por sus juntas vecinales, que representan el 65% de las existentes en España, concentradas en León (1.234), Burgos (654) y Palencia (226), según el último ejercicio fiscalizado sólo un 12’3% había rendido cuentas, y el 3’5% lo ha hecho en plazo legal. La aprobación de este anteproyecto supondría la desaparición del 87’7% de las entidades locales menores, es decir, nueve de cada diez”. 32

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

De todas maneras, lo lógico sería que no se tuviera que justificar la innecesariedad de la reforma, sino, antes al contrario, que su autor justifique la existencia de dicha necesidad. Y no de cualquier manera, sino con base en sólidos estudios previos de carácter técnico. Labor esta que, en lo que se refiere a las EATIM y hasta donde nuestro conocimiento alcanza, no se ha hecho o, cuando menos, no en la medida suficiente.

3.2.4. Falta de proporcionalidad de la reforma La reforma local es, además, desproporcionada. Incluso en el caso de que las entidades locales menores estuvieran todas ellas aquejadas de problemas económicos, cosa nada sorprendente en el contexto de una intensa crisis económica que está golpeando duramente a todas las administraciones públicas, la medida legislativa prevista para hacerles frente es, a todas luces, desproporcionada: la eliminación de la entidad. Es posible alcanzar el mismo objetivo con otros medios menos drásticos. Como así se intenta, por lo demás, cuando esos problemas afectan a otros tipos de entidades locales. La desproporción de la medida se hace más evidente cuando se tienen en cuenta algunos rasgos que caracterizan a estas entidades locales menores y que pueden esgrimirse como argumentos a favor de su mantenimiento. Comenzando por su gran arraigo en el territorio, entroncadas, en muchos casos, en historia secular. En estos lugares, el apego de los vecinos a su entidad, bajo la denominación peculiar de cada sitio, es igual o mayor a la que puedan tener al municipio correspondiente. Porque, en segundo término, allá donde existen, son estas entidades locales menores y no los municipios la administración más cercana al ciudadano y, por tanto, la que mejor hacer realidad el principio de proximidad, constituyendo el principal cauce de participación vecinal directa. Son además, y esta sería una tercera nota a destacar, un nivel de gobierno con una robusta legitimación democrática, donde es frecuente la previsión autonómica de mecanismos de elección directa. Por último, conviene subrayar que, como regla general, las EATIM han cumplido satisfactoriamente las funciones que se les han encomendado. En un contexto habitualmente rural, se han encargado del cuidado y administración de bienes comunales de gran valor, asegurando su transmisión a las futuras generaciones. El destino final de estos bienes, en caso de eliminación de las entidades locales menores, es un punto clave de la reforma y que está siendo objeto de fuertes suspicacias. Asimismo, no debe olvidarse que este tipo de entidades han cumplido también otras relevantes misiones, como son la de contribuir a fijar la población en el territorio y a configurar la planta municipal, por su efecto disuasorio de la tendencia a la segregación de municipios. El autor de la reforma parece no ser consciente del papel jugado por este tipo de entidades, excepto de la última labor citada. Porque, en efecto, en el modificado art. 13, se incluye como medida de fomento de fusión de municipios la siguiente: “cada uno de los municipios fusionados, o alguno de ellos podrá funcionar como forma de organización desconcentrada de conformidad con lo previsto en el artículo 24 bis”. En otras palabras, se pretende facilitar la concentración municipal asegurando que los vecinos no perderán su referente identitario mediante la creación 33

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

del correspondiente ente de ámbito territorial inferior al municipio. Así se explica en la exposición de motivos del Proyecto de ley: “cabe señalar que por primera vez se introducen medidas concretas para fomentar la fusión voluntaria de municipios (…) Entre estas medidas de incentivo se encuentran (…) si se acordara entre los municipios fusionados alguno de ellos podría funcionar como forma de organización desconcentrada, lo que permitiría conservar la identidad territorial y denominación de los municipios fusionados aunque pierdan su personalidad jurídica”. La diferencia con la situación actual, no obstante, como queda indicado, es que dicho “ente” será una mera fórmula de desconcentración territorial del municipio resultante de la fusión, sin personalidad jurídica propia. Está por ver que esta oferta sea suficiente para motivar a una ciudadanía siempre reacia a este tipo de operaciones territoriales.

EL PROYECTO DE LEY DESDE UNA MIRADA TERRITORIAL Y RURAL D. VALENTÍN CABERO DIÉGUEZ. Catedrático de Geografía de la Universidad de Salamanca.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

La reforma Local En el marco de unas reformas y recortes que el actual gobierno justifica como una necesidad inevitable para alcanzar “la racionalidad” y “la sostenibilidad” económica y presupuestaria de nuestro país, asistimos a una pérdida de derechos de los entes locales y a una recentralización de los poderes locales. No solamente se deducen estos hechos y consecuencias de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la administración local, sino también de los cambios sustanciales que se anuncian en el nuevo mapa judicial, al desmantelarse los partidos judiciales actuales y alejar cada vez más a los territorios y a los ciudadanos de la proximidad e independencia judicial1. En los correspondientes preámbulos legislativos, verdaderas joyas de retórica política y banalización conceptual, la justificación en que se apoyan las reformas es bien conocida entre nosotros y machaconamente nos lo recuerdan, sacudiéndonos con sus principios políticos y económicos: el artículo 135 de nuestra Constitución En este contexto, asistimos a una información falaz y a unas posibilidades de debate y defensa muy desiguales, pues los entes más gravemente afectados como los pequeños municipios y las entidades locales menores apenas conocen la existencia de la Ley y mucho menos sus entresijos y consecuencias. Su capacidad de respuesta es muy débil, al encontrarse un gran número de ellas en una situación de precariedad demográfica y sin fuerzas para enfrentarse a los poderes municipales y provinciales. Esta situación es particularmente grave en los bordes de montaña de 1 Los principios y criterios que se manejan en estas propuestas se repiten bajo la necesidad de abordar las reformas desde la “la racionalización y la eficiencia”. Ello explicaría la unidad de gestión de la justicia y la eliminación de partidos judiciales tradicionales y estancos. En general se hacen críticas análogas en todas las partes de España al anteproyecto de Ley de Demarcación y Planta Judicial en un triple sentido territorial y social: sobre la eliminación de los actuales partidos judiciales, sobre la concentración de los órganos judiciales en las capitales de provincia, y sobre todo, porque todo ello supone un claro e injusto alejamiento de la justicia del ciudadano sin abaratamiento alguno, más bien lo contrario, con graves encarecimientos. Son relevantes los informes y quejas al respecto de los Colegios Abogados y o del Secretariado de la Asociación Jueces para la Democracia.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Castilla y León. Pero hay algo más. Detrás de esta propuesta legislativa también debemos situar los intereses de muchos municipios y de sus representantes políticos por hacerse con los bienes pertenecientes a las Juntas Vecinales y garantizarse así la mejora económica o la corrección de sus propios presupuestos. En Castilla y León, donde las reformas tendrán mayor incidencia, dadas las características del poblamiento y la configuración administrativa y municipal, asistimos a un triple lenguaje político que viene confundiendo a la opinión pública y tratando de silenciar a los movimientos de reivindicación de las plataformas rurales en defensa de las Juntas Vecinales. Estos lenguajes son entre otros, el del propio Presidente de La Junta, favorable en sus declaraciones al municipalismo y a la conservación de la Juntas Vecinales, aunque se acaba de aprobar una Ley de Ordenación del Territorio que mantiene los mismos principios que la Ley de la Reforma Local2. El otro lenguaje y posición corresponde a los Presidentes de las Diputaciones Provinciales que están bien representados en la FEMP por el presidente de la Diputación de Zamora, vicepresidente de la FEMP, que no se separa un ápice de su Presidente, Iñigo de la Serna, con una calculada ambigüedad respecto a estos temas y con una permanente defensa de las economías de escala por encima de los 20.000 habitantes. En los últimos días, los presidentes de de la diputaciones provinciales han salido en bloque en defensa de las bondades de la Ley y de paso valorar como positiva la propuesta de Ordenación del Territorio que ha presentado la Junta de Castilla y León en las Cortes Regionales. Como gran correa a de transmisión aparecen los Delegados Provinciales que se convierte ante los alcaldes en defensores conjuntos de la Ley de Reforma y de la Ley Regional, con un prontuario que está presidido por las palabras eficiencia, racionalidad, ahorro y sostenibilidad. La voz de los pequeños apenas se escucha y los medios silencian a menudo las propuestas y reivindicaciones de los grupos que defienden el mundo rural. Ni siquiera se les escucha en los ámbitos y entornos próximos donde viven, pues los ayuntamientos en los que se integran no aceptan incluir las demandas de las Juntas Vecinales en sus plenos municipales. Por ello valoramos muy positivamente los movimientos nacidos en las bases locales en defensa de su autonomía, de sus derechos y de sus bienes. En la raíz misma de la vida local y de sus comportamientos democráticos se encuentran los concejos y sus prácticas de solidaridad y cooperación. En los últimos días, las entrevistas mantenidas con los portavoces de los Partidos en las Cortes Nacionales por la Plataforma no al Expolio Rural y en defensa de un mundo rural vivo, ha puesto de manifiesto el desconocimiento que tenían nuestros diputados de estos problemas y de sus consecuencias. Seguía predominando una visión parcial y fundamentalmente urbana, sin valorar

2 La Ley de Ordenación del Territorio, Servicios y Gobierno del Territorio de la Comunidad de Castilla y León fue aprobada por las Cortes de Castilla y León el 24 de septiembre de 2013 bajo algunos grandes principios que redundan en lo señalado en esta introducción: eficiencia en la prestación de los servicios, reorganización de los servicios básicos (centralización), las economías de escala como marco más racional para la gestión, la estabilidad presupuestaria y financiera, delegación de funciones y competencias en organizaciones supramunicipales, fortalecimiento del significado territorial de las Diputaciones Provinciales o la cposibilidad de consorcios de sevicios.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

realmente el impacto tan grave que tendrá la ley en nuestros territorios y entornos rurales. De ahí que algunos grupos parlamentarios se hayan sensibilizado y aboguen por una tramitación más lenta y por la comparecencia de diferentes grupos y asociaciones vinculados al mundo rural para que informen del contenido del proyecto de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local. Al mismo tiempo asistimos a la redacción y presentación de enmiendas cuyo recorrido ante la mayoría absoluta del PP lo consideramos verdaderamente difícil. En este sentido recogemos las diseñadas por la Plataforma de Omaña y los grupos rurales3. Mientras la FEMP revisa sus planteamientos y recoge las propuestas de la Federación de Concejos, Pedanías y Parroquias Rurales de España, organización que representa a las federaciones de los territorios que agrupan a la gran mayoría de las Entidades Locales Menores. Eufemismo Ahorro Comulgar con ruedas de molino

3 Además de la incorporación de mejoras al texto legislativo, subrayamos las enmiendas presentadas para su discusión y aceptación por parte de los grupos parlamentarios: La plataforma de Omaña para la defensa de las juntas vecinales, que está integrada por las juntas vecinales de 53 pueblos de los municipios de Riello, Soto y Amío, Murias de Paredes, Valdesamario y Omañas (León), suscribe y apoya las enmiendas que propone la Federación Estatal de Concejos, Pedanías y Parroquias Rurales de España al “Proyecto de racionalización y sostenibilidad de la Administración local” (121758) para su discusión por los grupos parlamentarios en las Cortes. Los siguientes argumentos justifican las enmiendas parciales de la Plataforma de Omaña al proyecto: Mantener las EATIM dentro del elenco de entidades locales Las entidades de ámbito territorial inferior al municipio (EATIM) de Castilla y León, en número de 2.230, son entidades de derecho público con personalidad político-administrativo propias desde los siglos XI y XII, perfectamente diferenciadas en origen e historia de los municipios y las provincias, y muy arraigadas en la cultura y vida cotidiana de los pueblos. Su funcionamiento es plenamente de socrático y gozan de capacidad de autogestión de sus recursos. Son titulares de numerosos bienes comunales (montes de utilidad pública, cotos de caza, etc.) y desempeñan competencias públicas desde tiempo inmemorial, como la gestión del agua y de pastos o leñas. El importe de su deuda es mínimo en valores absolutos y relativos. Otorgar a las comunidades autónomas la competencia de regulación de las EATIM El Dictamen del Consejo de Estado del 26-07-2013, que recoge la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, determinó que la regulación de las EATIM es competencia de las comunidades autónomas y territoriales forales. De acuerdo con este dictamen, y teniendo presente que las EATIM de las diversas comunidades autónomas del Estado Español no son instituciones uniformes o equiparables, ni en cuanto a su origen ni en cuanto a las competencias que actualmente tiene, defendemos que debe ser la correspondiente comunidad autónoma o territorio foral, en su caso, quien debe regular las EATIM para ajustar su marco legislativo a las características específicas de la realidad de cada región. Proponer alternativas a los dos supuestos de supresión de las EATIM La independencia de origen y autonomía local de las EATIM de castilla y León en su relación con los municipios en los que están enclavadas es un hecho. Por tanto, de ningún modo se justifica que a los mun8scipios, cuando deban formular un eventual plan económico-financiero por incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, se les atribuya potestad y obligación de supresión de las EATIM. Aceptamos, como no puede ser de otra manera, la obligatoriedad de rendición de cuentas por las EATIM. Pero no está justificada ni es proporcionada la medida, contemplada en el Proyecto, de supresión en el caso de incumplimiento. En su lugar, proponemos arbitrar la intervención de una gestora que lleve a cabo la rendición de cuentas

NOTAS SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE RACIONALIZACION Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACION LOCAL. PERU BAZAKO ATUTXA Viceconsejero de Relaciones Institucionales Departamento de Administraci贸n P煤blica y Justicia Gobierno Vasco

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

I.- INTRODUCCIÓN Antes de comenzar mi exposición quisiera realizar un breve comentario sobre la tramitación que ha tenido el proyecto que ha sido aprobado por el Consejo de Ministros dado que la misma tiene, a mi juicio, bastante que desear. El objetivo de la reforma ha sido y es alcanzar un ahorro público considerable, se cifra o se cifraba en 8.000 millones de euros en el periodo 2013-2014, y así se vendió en Europa por parte del gobierno de España en Julio del año 2012 y, desde entonces, hemos asistido a múltiples textos que han llegado a su término, en Julio de este año, con la aprobación del Proyecto de Ley. Siendo los objetivos el ahorro del gasto público y la estabilidad financiera, el equipo formado en el ministerio (INAP) para definir la posible reforma de la administración local parte, como muy bien señala el profesor VELASCO, de dos premisas: • Un prejuicio: que existe ineficiencia y derroche en la administración local, y • Una intuición: que la economía de escala es la solución. Para ello, en un primer momento, se piensa en abordar la reforma de planta de la administración local, pero, enseguida, se ca en la cuenta de que, la administración del estado no es competente para llevarla a cabo, puesto que la competencia recae, fundamentalmente, en las Comunidades Autónomas, salvo en el caso de Euskadi en la que son competentes los Territorios Históricos. Abandonado, este primer momento, se barrunta la posibilidad de lograr la reforma de planta que se pretende de forma indirecta. La reforma de planta, la fusión de municipios, es la panacea, es el mantra, que permitirá dotarnos de una administración local eficaz y eficiente, y ello, a su vez, nos hará cumplir los objetivos del déficit público y nos permitirá frenar la ineficiencia y el derroche

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

que existe en la administración local. Y, ¿cómo se quiere conseguir? con las consecuencias que atribuyen al incumplimiento del ya famoso concepto del “coste estándar”, concepto, que el Consejo de Estado, ha desmontado con toda claridad. Así mismo, es preciso señalar que tanto en el anteproyecto informado por el Consejo de Estado, como en el actual Proyecto, uno de los pilares fundamentales para conseguir el ansiado ahorro y los objetivos de estabilidad financiera son las diputaciones provinciales, instituciones que son objeto de un varapalo considerable por parte del Consejo de Estado, así como por una gran parte de la doctrina especializada, por ser instituciones que conforman su representación a través de un procedimiento de democracia indirecta y que, por ello, quiebran el principio de legitimación democrática. En definitiva, pese a la larga tramitación del proyecto que se analiza, no sabemos si la finalidad que quería lograr el Gobierno de España se ha conseguido, esta finalidad no era otra que la de conjugar los objetivos de déficit y estabilidad presupuestaria con la necesidad de diseñar un nuevo marco de régimen local más acorde a las aspiraciones sociales actuales. En estos momentos, pienso que solamente se han tenido en cuenta los objetivos de ahorro con los que el estado español se había comprometido en Europa, y no sabemos, siquiera, ni si éstos se cumplirán con esta reforma. Entendemos que lo que la reforma incumple es el principio de autonomía local garantizado tanto por la Carta Europea de la Autonomía Local como por la propia Constitución española y el derecho a la singularidad foral y autonómica vascas en materia de régimen local. Con fecha 26 de julio de 2013 el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local y fue enviado a las Cortes Generales para su debate y en su caso aprobación. El objetivo de la reforma, según su exposición de motivos, es el de clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones Públicas, racionalizar la estructura organizativa de la Administración local, de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas.

II.- ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. a.- Con carácter general señalar que la reforma que se pretende efectuar por parte de la administración del estado es, un vez más, una reforma realizada sin tener en cuenta, al día de hoy, las diferentes realidades locales (población, grandes ciudades, núcleos diseminados o no…), a las

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

que tiene que hacer frente. La administración del estado sigue con su voluntad de recentralizar y, al igual que en el año 1985 con la Ley de Bases de Régimen Local, como en el año 1986 con su Texto Refundido, la regulación que pretende realizar es homogénea, uniforme y extensa, sin tomar en consideración la tipología de municipios a la que va destinada, de las nuevas formas de organización para la prestación de servicios públicos que se están estudiando, y/o poniendo en práctica, tanto en las administraciones españolas como en las europeas, así como con las diferencias competenciales que existen entre los diferentes Estatutos de Autonomía en los que algunos, básicamente los de segunda generación, asumen ciertas competencias exclusivas sobre régimen local. Respecto de este último apartado, señalar que el dictamen del Consejo de Estado pasa de puntillas sobre el tema, habilitando la solución que se propugna en el anteproyecto, con independencia de que ésta limite el ejercicio de las competencias exclusivas autonómicas, así como el principio de autonomía local. El dictamen del Consejo de Estado parece avalar esta tesis al admitir que “no cabe objetar que el Estado lleve a cabo una reducción competencial de los municipios (….) y si como consecuencia de tal operación se produce una alteración del marco normativo competencial de los municipios tal y como ha sido definido por las Comunidades Autónomas, habrán de ser estas las que acomoden su legislación a lo dispuesto con carácter básico por el legislador estatal”. Con lo cual podríamos concluir que el legislador básico limita el ejercicio de las competencias sectoriales del legislador autonómico, pero, ¿puede el legislador estatal, en una ley de bases, limitar los propios estatutos de autonomía? b.- Régimen de las competencias locales previstas por el PLRSAL. Uno de los aspectos que más preocupa de la reforma es la nueva delimitación de las competencias municipales. Es este un aspecto que a pesar de las ligeras modificaciones que en la materia se han producido a lo largo de las diversas versiones del texto, todas ellas, so pretexto de clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades, no han reparado en el ataque a la autonomía local que se produce, poniendo de manifiesto que el promotor de la reforma, no concibe a los municipios como auténticos gobiernos locales, sino más bien, como meros sujetos prestadores de servicios o ejecutores de servicios públicos. Esta injerencia en la autonomía local, que el gobierno vasco ya puso de manifiesto en sus alegaciones realizadas al texto del Anteproyecto de fecha 18.02.2013, se produce a través a través de varias vías: 1ª La limitación y supresión de materias en las que la legislación estatal o autonómica pueden atribuir competencias propias a los municipios; El reconocimiento de competencias en estas materias habrá de realizarse por Ley que deberá acompañarse de una memoria económica en la que se garantice la dotación de recursos necesarios para asegurar suficiencia económica de las entidades locales y que la misma competencia no sea atribuida a otra administración pública. 45

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

2ª Se somete a los municipios con población inferior a 20.000 habitantes a la “coordinación” de la provincia en la prestación de la mayoría de servicios mínimos obligatorios. 3ª la supresión del precepto (artículo 28 LRBRL) que reconocía al municipio la capacidad para realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas (conocidas como impropias) y las exigencias impuestas para asumir éste tipo de competencias. Centrándonos en el análisis de las competencias propias contenidas en el artículo 25.2, desaparece del listado la relativa a la defensa de consumidores y usuarios o la participación en la gestión de la atención primaria de la salud, y se redefinen otras para acotar su contenido, por ejemplo, la relativa a asuntos sociales, limitándose su contenido a la “evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación de riesgo o exclusión social.” Una vez entre en vigor la norma, pasarán a ser titularidad de las Comunidades Autónomas las competencias que se preveían como propias del municipio relativas a la prestación de los servicios sociales y de promoción y reinserción social. Las Comunidades Autónomas deberán prestar dichos servicios en el plazo de un año desde la entrada en vigor de la norma (Disposición Transitoria segunda PLRSAL). Las competencias relativas a la salud que hasta ahora eran ejercidas por el municipio (gestión de la atención primaria de la salud) pasan a ser titularidad de las Comunidades Autónomas desde la entrada en vigor de la Ley, debiendo éstas asumir de forma progresiva, a razón de un veinte por ciento anual, y en un plazo máximo de cinco años, la gestión del servicio asociado a dicha competencia (Disposición Transitoria Primera PLRSAL). Supuesto similar, aunque no tan claro como los anteriores ya que se demora en el tiempo sin establecer plazos concretos, es el de las competencias en educación cuya titularidad pasará a las Comunidades Autónomas, siendo las normas reguladoras del sistema de financiación de las CCAA y de las haciendas locales las que fijen los términos en los que se asuman estas competencias (Disposición adicional decimoquinta PLRSAL). La nueva delimitación competencial implica un desapoderamiento ex lege de competencias que hasta ahora ejercían las entidades locales por ejemplo, en el ámbito educativo, sanitario y de servicios sociales que, a partir de la entrada en vigor de la reforma, se pretende sean ejercidas por las instituciones autonómicas. Ello, a su vez, acarrea también un nuevo mapa de servicios municipales, previendo una cláusula de asunción de competencias de los municipios a favor de las Diputaciones Provinciales. En cuanto a la regulación de los servicios mínimos obligatorios, el artículo 26.2 atribuye a la Provincia la facultad de coordinar la mayoría de los servicios que prestan los municipios de menos de 20.000 habitantes. La Provincia, propondrá, si bien ha de contar con el acuerdo del municipio, 46

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

la forma de prestación del servicio que en última instancia será acordado por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. El municipio solamente podrá prestar dichos servicios si acredita que el coste efectivo del servicio prestado por éste directamente es menor al prestado por la Diputación. En este precepto, así como en el 116 TER se hace mención al “coste efectivo” de los servicios como concepto que viene a sustituir el de “coste estándar” empleado en versiones anteriores. Pese a modularse el protagonismo de la Provincia tras la negativa valoración por parte del Consejo de Estado, la nueva regulación, atribuye a ésta una serie de materias de contenido instrumental que afectan a las facultades de los municipios de menos de 20.000 habitantes en ámbitos como la contratación centralizada, administración electrónica y prevé su participación activa en la elaboración y seguimiento de los planes económico-financieros o las labores de coordinación o supervisión, en colaboración con las Comunidades Autónomas en los procesos de fusión de municipios. En tercer lugar, mediante la supresión del artículo 28 LRBRL desaparece la habilitación competencial a los municipios para que éstos puedan desarrollar actividades complementarias a la actuación de otras instituciones públicas. La entidades locales sólo podrán ejercer competencias distintas de las propias y de las atribuidas por delegación, cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la hacienda municipal y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea y con ello se limita claramente la noción amplia de autonomía local que se deriva de la CEAL (art. 3.1 y 4.2), así como la noción de las libertades de la Carta Europea de Libertades Municipales (1953), donde entre las cuales se establece que “corresponderá al municipio el ejercicio de toda función de interés local”. La modificación del régimen de competencias de los municipios que propone el Proyecto, además de un debilitamiento de la autonomía local, produce, al día de hoy, una clara invasión e injerencia en las competencias de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Como hemos analizado, el PLRSAL suprime algunas de las competencias que los municipios venían ejerciendo hasta ahora y “ahoga” otras, reduciendo al mínimo su contenido; Así mismo, vuelvo a insistir, ignora y vulnera las competencias que el legislador autonómico pueda tener sobre los ámbitos que se contienen en el listado de competencias propias del nuevo artículo 25 a través de sus Estatutos de Autonomía, e imposibilita que la Comunidad Autónoma pueda otorgar competencias en materias no contenidas en dicho listado a las entidades locales de su territorio ni más allá del contenido recogido en dicho precepto para cada materia. Ejemplo claro de esta invasión lo vemos en la competencia relativa a servicios sociales. El Estatuto de Autonomía de Euskadi atribuye competencia exclusiva a la Comunidad Autónoma en materia de asuntos sociales, competencia que tiene su reflejo en la Ley 8/2008, de servicios sociales que sitúa a los municipios vascos auténticos sujetos prestadores de servicios 47

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

sociales, entrando esta regulación en colisión con la mermada competencia que el Proyecto de Ley atribuye a los municipios en este ámbito. En definitiva, a nuestro juicio, el Proyecto de Ley además de producir una grave injerencia en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, reduce, en buena parte, al municipio a una función más administrativa o de ejecución, alejándolo de la política, o, al menos, de la posibilidad de participar en la definición de las políticas que afectan a sus ciudadanos (por ejemplo, en materia de atención primaria a la salud, en la programación de la enseñanza, o en materia de servicios sociales que han sido suprimidas), tesis mantenida, a mi juicio acertadamente, por Luis Enrique Flores, Secretario del Ayuntamiento de Sevilla. C.- El coste efectivo y las competencias de las diputaciones provinciales El texto aprobado finalmente por el Consejo de Ministros mejora diversos aspectos criticados duramente por el Consejo de Estado en su Dictamen de fecha 26.06.2013. En dicho Dictamen se ponía de manifiesto que si bien la revisión del régimen de competencias, y la reducción de algunas de ellas por sí sola no producía una afectación de la autonomía local de tal intensidad que pudiera implicar una vulneración de la garantía institucional, la entrada en juego conjuntamente, del coste estándar, con una función ablativa de las competencias municipales o elemento conforme al cual los ayuntamientos podían perder sus competencias a favor de las diputaciones o entidades supramunicipales correspondientes, sí que podría ser susceptible de vulnerar la autonomía local. El Dictamen también criticaba el sistema de traslación competencial desde los municipios a las diputaciones, al ser éstas entidades locales de representación indirecta, en contraposición a los municipios, que gozan de una legitimidad democrática directa o de primer grado. El proyecto aprobado finalmente, corrige algunas de los aspectos criticados, aunque sea relativamente, y abandona el concepto de “coste estándar” sustituyéndolo por el de “coste efectivo” de los servicios, pero con un alcance limitativo de las competencias, en principio, más moderado. Hemos pasado en muy poco tiempo de una fórmula en la que el incumplimiento del coste estándar suponía el desapoderamiento municipal y la transferencia de la competencia a la Diputación, a un modelo en el que la Diputación requerirá el consentimiento previo del municipio y será el ministerio quien decida la forma de gestión adecuada, solución que, siendo mejor que la anterior, también nos parece insatisfactoria. Víctor Zafra, publicaba en el Diario el País, el 1 de agosto pasado, un artículo muy crítico con el proyecto que nos ocupa y que trataba, el aspecto relativo a la relación entre la provincia y el municipio: “Además de una regulación plagada de deficiencias (la previsión, en otro artículo, de prestación genérica de servicios supramunicipales según las exigencias del Plan Provincial de 48

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Obras y Servicios), el proyecto, como los anteproyectos, incurre en una contradicción fundamental: la provincia asiste y suplanta a los municipios en la clamorosa paradoja de no relacionar ambas funciones. Si la provincia asiste bien a los Ayuntamientos para que su baja capacidad de gestión no los prive de competencias, difícilmente se explica que, por la misma razón, los suplante; es decir, si los suplanta es porque no los asistió adecuadamente. La nueva regulación se yuxtapone a la antigua y, al mismo tiempo, la provincia asiste al municipio en la prestación de determinados servicios mínimos y los suplanta para el mismo objetivo, sin saber cuándo debe asistir y cuando suplantar.” Finalmente, señalar que el proyecto aprobado, impone la obligación a las entidades locales de calcular anualmente el coste efectivo de los servicios prestados, siguiendo criterios de cálculo establecidos por Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. El Consejo de Estado mostraba una opinión contraria a que el Estado fijara con criterios de uniformidad y mediante Real Decreto los aspectos a seguir para el cálculo del coste estándar y ahora, con el nuevo Proyecto, lo hace el Ministro. No creemos que con esta interpretación se de satisfacción a la crítica efectuada por el Consejo de Estado. Las entidades locales, además de calcular dichos costes, deberán comunicarlos al Ministerio para que éste proceda a su publicación. En el caso del País Vasco estimo que el cálculo del coste efectivo debe de estar íntimamente relacionado con la competencia de tutela financiera que ostentan los Territorios Históricos, y que deben ser ellos los que dicten las reglas para el cálculo del mencionado coste efectivo. Sería deseable que las mencionadas reglas estuvieran consensuadas y fueran similares en los tres territorios históricos. D.- Medidas de racionalización de la estructura local y de incentivación de la fusión de municipios. En este apartado debemos de mencionar como medidas de racionalización las siguientes: 1. Cuando las entidades locales estén sometidas a un plan económico-financiero o a un plan de ajuste no podrán constituir o participar en la constitución de ningún tipo de entidades instrumentales (consorcios, fundaciones…) durante el tiempo que dure el mismo. 2. A las entidades instrumentales que desarrollen actividades económicas y se encuentren en situación de desequilibrio financiero se les otorga un plazo de dos meses para aprobar, previo informe del interventor local, un plan de corrección de dicho equilibrio. Si esta corrección no se cumpliera a 31 de diciembre de 2014, la entidad local deberá proceder a su disolución y, de no hacerlo, quedarán automáticamente disueltas. 3. Se prohíbe, en todo caso, la creación de entidades instrumentales de segundo nivel. Las ya existentes deberán ser disueltas en el plazo de tres meses y de no hacerlo quedarán automáticamente disueltas en el plazo de seis meses. 49

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

4. Limita la creación de las sociedades mercantiles a que se justifique en base a criterios de sostenibilidad y eficiencias que es mejor que la gestión directa, la gestión por la propia entidad local o por organismo autónomo. Es evidente que estas medidas de gestión interfieren directamente tanto en la autonomía municipal como en el ejercicio de las competencias exclusivas de las comunidades autónomas, en la Comunidad autónoma vasca también en las de los TTHH. Estas medidas han sido criticadas por parte del Consejo de Estado pero por parte del ejecutivo no han sido tenidas en cuentas. El punto tercero me consta que pueda dar más de un problema dado que en la actualidad existen consorcios que tienen sociedades mercantiles para la gestión de sus competencias y ello puede ser problemático. En otro orden de cosas debemos de hablar de las medidas de fusión incentivadas. El proyecto de ley pretende fomentar la fusión de municipios con la idea de racionalizar o simplificar la planta municipal existente; se ha dicho desde el principio que esta era una de las maneras con las que el ejecutivo pensaba alcanzar el ahorro esperado. Como no ha podido hacer un diseño de planta local autónomo lo pretende realizar por vía indirecta. El estado en este apartado se ha auto-atribuido una competencia que era de las Comunidades Autónomas. En este caso, el carácter expansivo de lo básico es tal que “prácticamente deja sin espacio de configuración alguno al legislador autonómico o lo convierte en puramente residual o superfluo. La regulación básica es extensa, prolija y detallada. Cabe dudar que se adecue a los presupuestos constitucionales de lo que debe ser una legislación básica que, por definición, debería de dejar margen de actuación al propio legislador autonómico”, tal y como señala el Profesor Rafael Jiménez Asensio. En el caso de Euskadi serían los Territorios Históricos los que deberían acomodar sus normas forales a la nueva situación, aunque ya apunto que el legislador estatal ha vaciado, al igual que al legislador autonómico, su campo competencial. Otro tema conexo al que nos ocupa es y que me parece digno de ser estudiado es si constitucionalmente es factible que estos acuerdos de fusión se adopten por mayoría simple, cuando los acuerdos que afectan a la existencia del municipio han de adoptarse por mayoría absoluta. En este orden de medidas de racionalización de entidades territoriales me gustaría realizar una mención especial a las entidades locales de ámbito territorial menor que el municipio y, en concreto, a los Concejos alaveses. 50

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Con el objetivo de reordenar la estructura organizativa de régimen local, y someterlo a criterios de eficiencia y eficacia, el PLRSAL aboga por la desaparición de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio. El Consejo de Estado solicitó en su Dictamen la reconsideración de la regulación proyectada al considerar que “a la luz de la jurisprudencia constitucional extractada, no ofrece dudas que la regulación de los requisitos relativos a la creación y extinción de estas entidades -y aun la correspondiente a la atribución de competencias-escapa al ámbito en que debe desenvolverse la legislación básica del Estado, ... al suponer una intromisión en la esfera competencial autonómica.” Pese a las modificaciones introducidas en el texto aprobado por el Consejo de Ministros, la esencia es idéntica. De hecho, en el artículo 3, apartado 2, desaparecen del listado actualmente vigente de “entidades locales”. El jaque a esta operación, la encontramos en la Disposición Transitoria Cuarta, en la que si bien se reconoce la personalidad jurídica de las entidades existentes a la entrada en vigor de la norma, se vincula su existencia a la presentación de cuentas al organismo correspondiente del Estado o de la Comunidad Autónoma, con la advertencia de que serán disueltas en caso de no cumplir con dicha obligación. También se suprime el artículo 45 de la actual LRBRL que es la que establece que serán las leyes de las CCAA sobre régimen local las que regulen las entidades de ámbito territorial inferior al municipio. En la versión del proyecto de 24.05, en dicho artículo, no se reconocía personalidad jurídica a las ELATIM y esta “mutación” en su naturaleza fue duramente criticada por el Consejo de Estado junto con la invasión por el Estado de competencias autonómicas en este aspecto. He aquí que la solución a este escollo, se salva en el PLRSAL con la supresión de la integridad de dicho precepto. Si la reforma planteada produce, a través de la reordenación de competencias, un mayor debilitamiento de la autonomía local, la supresión de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio diseñándolas sin personalidad jurídica y como una forma de organización desconcentrada es realmente incomprensible, cuando son ellas el cauce directo de participación de la comunidad vecinal en los asuntos que directamente les atañen. A esto hay que sumar que dicha regulación supone una limitación de la competencia autonómica exclusiva de régimen local (10.14 EAE) en la medida que predetermina los términos de la misma impidiendo que la norma autonómica reconozca personalidad jurídica a las entidades locales de ámbito territorial inferior al Municipio. Sea por esta vía, o bien por el arraigo histórico que en los Territorios Históricos de la Comunidad Autónoma de Euskadi tienen dichas entidades locales, constituyendo parte del núcleo intangible de la foralidad, consideramos que ha de haber un respeto y reconocimiento expreso de 51

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, donde, no se sabe si correctamente pero hasta ahora se han integrado los Concejos alaveses. Al contrario de lo que sucede con los Territorios Históricos de los que la doctrina mayoritaria ya ha reconocido que no son sola ni fundamentalmente un ámbito provincial donde se prestan los servicios del Estado, sino que son también instituciones forales que encuentran su legitimidad no solamente en la autonomía municipal, sino además en el régimen jurídico foral, los Concejos se han venido clasificando como entidades locales, sin más adjetivos que los califiquen y permitan encuadrarlos como forma de organización propia del Territorio Histórico de Álava en este caso. Como señala por todos, MARTÍN MATEO, lo foral no forma parte de las bases de las Administraciones públicas, señalando que las competencias relativas a los órganos forales sobre su funcionamiento y sus propias instituciones tienen una apoyatura en el Texto constitucional, y no solamente una apoyatura directa sino una apoyatura propia. Y así se recoge en la Disposición Adicional Primera de la Constitución Española establece que “la Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.” El artículo 37.3 del Estatuto de Autonomía del País Vasco atribuye competencia exclusiva a los Territorios Históricos para la organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones, pero es en el artículo 37.2, de dicho texto legal, en donde se recoge la cláusula de salvaguarda de las competencias forales, al prever que “ lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los regímenes privativos de cada territorio histórico”. Como viene reconociendo la doctrina más cualificada entre la que destaca, LARUMBE, CASTELLS o LASAGABASTER, el régimen foral viene a significar que la existencia de determinados derechos reconocidos a la Comunidad Autónoma de Euskadi, no surgen ope constitutionis o con la promulgación de la Constitución y del Estatuto, sino que es mediante la reintegración foral y el reconocimiento de dichos derechos y de la legitimidad histórica del Gobierno Vasco perdida durante el proceso centralizador del siglo XIX y especialmente durante la etapa franquista, la que permite el inicio del proceso estatutario. Es en este ámbito de competencia exclusiva de los Territorios Históricos para la organización de sus propias instituciones donde deben situarse los Concejos, como entidades locales forales, al igual que las Cuadrillas alavesas que se crean como Entidades Territoriales Forales integradas por municipios y diseñadas como órganos de participación y consulta para servir de relación entre las comarcas alavesas, las Juntas Generales y la Diputación Foral, como entes de promoción y gestión de servicios comunes, como marco territorial para la implantación de políticas que superen el ámbito municipal e incluso como circunscripciones en las elecciones a las Juntas Generales de Álava. 52

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Como señala el profesor LARRAZABAL BASAÑEZ1 en un precioso artículo sobre la Cuadrilla de Ayala que la creación o punto de partida del régimen foral alavés clásico se fija en 1332 fecha de la “Voluntaria Entrega” o “ Pacto de Arriaga” que supuso la autodisolución de la antigua Cofradía de Arriaga alavesa y la incorporación pactada a la Corona de Castilla, bajo la condición de que serían respetados todos sus fueros, costumbres, libertades franquezas y privilegios. Por su parte ALFONSO Mª ABELLA Y GARCÍA DE EULATE en su obra “ Las otras especialidades Forales de Álava” señala que “no hay que olvidar que los antiguos Concejos alaveses no han sido nunca meros barrios de sus correspondientes Municipios, dependientes en lo administrativo y en lo económico de las respectivas Corporaciones, sino que por el contrario, existieron antes que ellos, y en consecuencia pasado el tiempo, continuaron gozando de plena personalidad e independencia económica respecto de aquellos, a la vez que poseían la facultad e intervenir en la marcha de la economía general del Municipio.” para seguir señalando que “nos encontramos pues ante Entidades locales menores de personalidad jurídica muy especial si las comparamos con las existentes en territorio no foral, diríamos que son en realidad ellas los verdaderos Municipios y que lo que actualmente se denomina en Álava Municipio es algo así como una agrupación, cuyo Ayuntamiento es su Junta Rectora que dicta normas de actuación de carácter general para sus miembros asociados pero cuya eficacia está condicionada en cierto modo , en el aspecto económico, a las aportaciones voluntarias de aquellos.” Estas concepciones teóricas sobre el Concejo, se materializan en la regulación que contiene la Norma Foral 11/1995 de 20 de marzo de Concejos del Territorio Histórico de Álava, de cuyo estudio se concluye que los Concejos forman parte de la organización propiamente foral del Territorio Histórico de Álava, no correspondiéndose su naturaleza, sólo ni principalmente con la de una entidad local. Por ello la legitimidad política y jurídica de los Concejos tiene su sustento en la autonomía reconocida a todos los entes locales y además en el reconocimiento expreso de los derechos históricos que realiza la Disposición Adicional Primera de la Constitución, lugar donde reside fundamentalmente el argumento para solicitar la no aplicación de la regulación relativa a las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio a los Concejos alaveses, previsión contenida en un principio, en la Disposición Adicional Primera, apartado segundo del PLRSAL: “La ley se aplicará a la Comunidad Autónoma del País Vasco en los términos establecidos en el artículo 149.1. 14ª y 18ª y disposición adicional primera de la Constitución, sin perjuicio de las particularidades que resultan de la ley orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para el País Vasco, y de la disposición final tercera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.”

1 LARRAZABAL BASAÑEZ, SANTIAGO: El Régimen Jurídico de Derecho Público de la Cuadrilla de Ayala. Pasado, presente y futuro.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

En este sentido, entiendo que los concejos alaveses seguirán siendo regulados por la normativa foral y, por ello estimo que no le deben ser de aplicación las disposiciones que contiene el proyecto de ley, no obstante puedo adelantar que el Gobierno pondrá de su parte todo aquello que sea necesario para que esto fuera de esta manera y puedo resaltar que así lo puso de manifiesto de manera específica en uno de los apartados del informe sobre el anteproyecto que remitió, en su momento al ministerio. E. Breve referencia al art.116 bis. El contenido del artículo 116 bis LRBRL es realmente polémico, puesto que representa una ampliación de las medidas que deben contenerse en los planes económico-financieros que aprueben los municipios de acuerdo con lo previsto en el artículo 21 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Tales medidas que propone el ya citado art. 116 bis tienen, en muchos casos, carácter estructural, pues afectan a ámbitos tales como la cartera de servicios (supresión de competencias no propias o delegadas), la gestión unificada de los servicios mínimos obligatorios, la supresión de entidades locales inferiores al municipio, así como la propuesta de fusión del municipio con otro limítrofe). No cabe aceptar que, frente a la existencia de un problema coyuntural (desviación de los objetivos de déficit público, deuda pública o de la regla de gasto), las consecuencias que se apliquen al municipio sean tan traumáticas que afecten a su propia existencia (fusión), al contenido de su autonomía (supresión de competencias) o, en fin, a qué sujeto institucional es competente para gestionar sus servicios (gestión coordinada o unificada de tales servicios). Parece obvio que tal regulación vulnera la autonomía municipal constitucionalmente garantizada, ya que, por una razón coyuntural, cuestiona directamente la existencia de los propios municipios o su cartera de servicios (competencias). Además esa regulación prevista en el artículo 116 bis es difícilmente aplicable al sistema institucional vasco, ya que el papel que se le confiere a las Diputaciones Forales, en cuanto instancias con competencias en materia de tutela financiera de las entidades locales, en nada se corresponde con el que se atribuye a las diputaciones provinciales. No resulta lógico pretender que quien asiste y apoya técnicamente sea también quien deba aprobar, en su caso, los planes económico-financieros (al menos en los municipios de más de 75.000 habitantes). Además, de acuerdo con la salvaguarda foral establecida en la disposición adicional tercera, apartado dos, de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera, así como con la que se recoge en el propio proyecto (disposición adicional primera, dos), cabría intentar defender que, en estos supuestos, sería competente para regular esta materia la institución vasca competente (en estos momentos, las Juntas Generales a través de Normas Forales), dadas sus conexiones materiales evidentes con las competencias económico financieras y con la tutela financiera de las entidades locales. Lo contrario implicaría admitir una aplicación normativa plagada de contradicciones en el plano institucional. 54

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Por otra parte no deja de ser una modificación muy discutible, desde el punto de vista constitucional, la que se realiza de una ley orgánica, la Ley 2/2012, por parte de una futura ley de bases, en la que calificando a las medidas de adicionales a las previstas en el art 21 de la ley de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, agrava de forma notable las consecuencias del incumplimiento del objetivo de estabilidad No cabe aceptar que, frente a la existencia de un problema coyuntural (desviación de los objetivos del déficit público, deuda pública o de la regla de gasto), las consecuencias sean tan graves para el municipio que pueden afectar a su existencia (fusión), al contenido de su autonomía (supresión de competencias) o, en fin, a que sujeto institucional es competente para gestionar sus servicios. F. Reordenación sistemática de las medidas de organización política. Reproducimos en este apartado las valoraciones que se realizaron en el informe remitido al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. 1. Limitaciones al régimen retributivo de los miembros de las corporaciones locales ( DA 3ª ALRASOAL); Limitaciones en el número de los cargos públicos de las entidades locales con dedicación exclusiva (DA 10ª) Las limitaciones que pretende establecer el ALRASOAL en esta ámbito, sujetando su límite máximo a lo que establezcan los Presupuestos Generales del Estado, así como mediante la limitación del número de cargos con dedicación exclusiva e, incluso, las que impiden la retribución de los concejales en municipios de menos de 1.000 habitantes, carecen de justificación suficiente en el caso de la CAE, tanto porque limita la competencia de auto organización de las entidades locales (artículo 4 y 7 de la CEAL), como por su sistema propio y singular de financiación, basado en el principio de “autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el desarrollo y ejecución de sus competencias”2 , a través del cual asume el riesgo financiero de la financiación de sus propias competencias. Corresponde, por lo tanto, en primer lugar a las entidades locales vascas adoptar las decisiones correspondientes al régimen retributivo de los representantes locales y, en todo caso, a las instituciones competentes de la Comunidad Autónoma Vasca establecer los límites máximos que correspondan, atendiendo a su propio sistema de financiación. En definitiva, entendemos que tales limitaciones casan mal con la garantía de un principio democrático que debiera incorporar, más bien, la responsabilidad y solvencia de los gestores y representantes políticos en el ejercicio de sus funciones. Cualquier incumplimiento en este terreno, resultaría contrario a las previsiones del art. 140 CE de la autonomía local, que atribuye a los

2 Art. 48 de la Ley 12/2002, de 23 de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

ayuntamientos el gobierno y la administración de sus municipios; y es que además vulnerarían la competencia exclusiva de la CAE y de sus instituciones (comunes, forales y locales) de organización, régimen y funcionamiento de sus instituciones de autogobierno dentro de las normas del Estatuto de Autonomía (art. 10.2 EAE), competencia vinculada de manera indubitada al ámbito intangible de la foralidad derivada de la Disposición Adicional 1ª de la Constitución. 2. Limitaciones en la función pública local. El ALRASOAL incide básicamente en el régimen de la función pública local a través de la modificación de cinco artículos de la LRBRL: artículo 92 (funcionarios al servicio de la Administración Local); artículo 92 bis (funcionarios de la administración local con habilitación de carácter nacional); Disposición adicional tercera (régimen retributivo de los miembros de las Corporaciones locales y del personal al servicio de las entidades locales); Disposición adicional novena (personal eventual de las entidades locales); y Disposición adicional duodécima (Masa salarial del personal laboral del sector público local). Mostramos nuestra discrepancia con la extensión que ALRASOAL otorga a la normativa básica estatal ex art. 149.1.18 CE, toda vez que limita la competencia normativa que la CAE ostenta en materia de “estatuto de los funcionarios del País Vasco” (art. 10.4 EAPV). En la CAE, por otro lado, debido a las singularidades de su propio sistema institucional resulta dudosa si resulta compatible con dicho sistema la previsión del art. 92 bis tras la ALRSOAL, que incluye entre las funciones públicas necesarias en todas las corporaciones locales y reservadas a funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional la de “gestión tributaria”. Se arroga al Estado la competencia para regular la creación, clasificación y supresión de puestos reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, que hasta el momento correspondía a las CCAA, vulnerando así las competencias que la CAE ostenta actualmente. Por lo que respecta a las limitaciones del sistema retributivo del personal al servicio de las corporaciones locales contradicen abiertamente la normativa estatal y autonómica vigente, y se afecta a la negociación colectiva del ámbito local, ámbito donde en la CAE se han logrado importantes consensos, como constata acertadamente EUDEL en sus alegaciones. Por otro lado, las limitaciones en relación al personal eventual tampoco nos parecen razonables –que como ya se ha expuesto en relación a los cargos públicos-, ya que en modelo vasco debe corresponder a los propios gobiernos municipales en uso de su responsabilidad política, siendo las instituciones competentes de la CAE a quienes corresponde establecer el marco presupuestario y financiero de tales decisiones, de acuerdo a los principios de colaboración y coordinación propios del sistema foral de financiación. 56

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

III. CONCLUSIONES 1. La reforma analizada tiene por objeto cumplir los objetivos de estabilidad presupuestaria y para ello establece un sistema uniforme, homogéneo y poco respetuoso con las competencias autonómicas y, más importante, con el principio de autonomía local. 2. Es dudoso que se pueda cumplir el objetivo de ahorro fijado por el gobierno de España en 8.000 millones de €. Cierto es que si nos fijamos en la memoria remitida al Parlamento se señala textualmente que solamente con la previsión de la norma se ha producido entre 2011 y 2012 un ahorro de más de 4000 millones de €, lo que sucede es que computan como ahorro y efecto de la normativa la disminución en más de 2000 millones del Capítulo I y la disminución en más de 3000 millones del Capítulo VI y más de 300 del Capítulo VII. Es evidente que si a la disminución de la inversión se le llama ahorro, a largo plazo podríamos suprimir todas las administraciones públicas. 3. Se da por supuesto que la fusión de municipios genera ahorro y eficiencia en el gasto. Lo que no se dice son las razones, ni existe estudio que soporte esa presunción. Por el contrario existen autores reconocidos en el mundo local, tales como los profesores Galán, Velasco, Zafra……. que lo ponen en duda, más allá de lo que se ha venido llamando el coste de la política. 4. El profesor Galán sugiere en alguno de sus escritos ahondar en nuevas formas de organización de la administración local que se están produciendo tanto en Europa como estudiándose en Castilla y León, que con sus más de 2000 municipios para una población inferior a los 2.500.000 de habitante, hace necesario repensarse nuevas formas de organización local. al ser la regulación de régimen local uniforme y homogénea para cualquier tipo de municipio sin diferenciar competencias por nivel de gestión municipal. 5. El profesor Velasco en este mismo sentido en una comparecencia sobre el tema de duplicidades y competencias impropias que realizó en la Comunidad de Madrid, avanzó la idea de unas mancomunidades comarcales para la Comunidad de Madrid para la prestación de servicios municipales, de democracia directa y de las que se excluiría municipios mayores de 40000 habitantes. 6. Las consecuencias que se prevén para las entidades locales, son las propias que se corresponden con las premisas del proyecto apuntadas anteriormente en la introducción, la presente reforma parte de un prejuicio: que existe derroche e ineficacia en la administración local en su conjunto, y una intuición: la economía de escala es la solución. No existe demostración de las premisas, pero las consecuencias son claras es necesario promover la fusión de municipios y es necesario clarificar el resto de entidades locales, tanto supramunicipales como inframunicipales.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

7. Desde el punto de vista de la Comunidad Autónoma del País Vasco puedo adelantar que defenderemos nuestra singularidad foral, en todo aquello, que es mucho, que afecte a la financiación, a la tutela financiera y a la organización privativa de los territorios así como a su núcleo intangible de la foralidad como a las limitaciones que el proyecto imponga al desarrollo de nuestras competencias exclusivas en materia de régimen local, tal como dispones el artículo 10.4 del Estatuto de Autonomía del País Vasco. En Vitoria-Gasteiz a 2 de Octubre de 2013.

ANTEPROYECTO DE LEY DE RACIONALIZACIÓN Y SOSTENIBILIDAD DE LA ADMINISTRACION LOCAL. EXCMO. SR. D. JORGE IBARRONDO BAJO. Senador por Álava.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Excelentísimo Sr Diputado en Cortes,Excelentísimos alcaldes pedáneos , Ilustrísimos concejales Pte de Acoa Ptes JJ.AA Señores y Señoras. Muy buenas tardes. Quiero empezar agradeciendo la invitación que me cursa ACOA.Y muy especialmente en la persona de su presidente Javier Argote. Trasladar mi satisfacción por volver a encontrarnos en otro proyecto interesante para nuestro territorio. Me propongo presentarles la propuesta de proyecto de ley de racionalización y sostenibilidad de la administración Local. y la visión que el gobierno de España y el grupo parlamentario de las cortes generales que lo sustenta. El Consejo de Ministros, en su reunión del viernes 26 de julio, ha dado luz verde a la más innovadora reforma de la administración local que se ha llevado a cabo en España en los últimos años. Sin duda, el proyecto de Ley que se presenta finalmente es de los más consensuados de nuestra democracia y el más participativo. Y todo esto se ha logrado gracias a un largo y laborioso proceso de diálogo en el que ha existido un proceso de consulta permanente, abierto y dinámico que ha permitido mejorar el texto de la norma. 61

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

A efectos de que formulasen las valoraciones que estimasen por oportunas, a partir del 18 de febrero se remitió el texto a las siguientes entidades y organizaciones: - Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla - Federación Española de Municipios y Provincias y Federaciones y Asociaciones de municipios de ámbito autonómico - Comisión Nacional de la Competencia - Organizaciones sindicales - Consejo General de Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local (COSITAL) En contestación a la petición realizada el 18 de febrero, todas las Comunidades Autónomas han formulado sugerencias y observaciones, habiéndose recibido también documentos de alegaciones remitidos por la –– Federación Española de Municipios y Provincias, –– las Organizaciones sindicales (FSC-CCOO, FSP-UGT, CSI-f, CIG, ELA, FEP-USO), Comisión Nacional de la Competencia y COSITAL. –– Asimismo, se han recibido observaciones realizadas por diferentes entidades y organizaciones, como La Universidad Nacional de Educación a Distancia, –– el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad (CERMI), –– la Confederación Española de Comercio, –– la Asociación Nacional de Transportes Urbanos Colectivos de Superficie, –– Joventut Nacionalista de Catalunya y –– Federación de Entidades Locales Autónomas. Por otra parte, desde el 18 de febrero, fecha en la que el texto del Anteproyecto de Ley se insertó en la página web del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se han recibido 71 acuerdos de entidades locales reforma compleja pero necesaria y trascendental, con un importante calado político y social. Los datos hablan por sí solos. El Sector Público Local actualmente aglutina 18.290 Entidades Públicas -entre ellas 52 Diputaciones, Cabildos y Consejos, 8.117 Ayuntamientos (el 95,10% con población inferior a 20.000 hab.), 3.728 EATIM o ELAs, 1.003 Mancomunidades, 976 Consorcios, 453 Fundaciones, y las entidades dependientes- que el T. de Cuentas en su Informe de Fiscalización del Sector Público Local de los ejercicios 2006-2009 ya advirtió que su creación “no siempre resulta justificable”. 62

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

La reforma del artículo 135 de la Constitución española, en su nueva redacción dada en 2011, consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas. En desarrollo de este precepto constitucional se aprobó la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que exige nuevas adaptaciones de la normativa básica en materia de Administración local para la adecuada aplicación de los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera o eficiencia en el uso de los recursos públicos locales. Todo ello exige adaptar algunos aspectos de la organización y funcionamiento de la Administración local así como mejorar su control económicofinanciero. Por todo lo expuesto, transcurridos casi treinta años desde la entrada en vigor de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, y con más de una veintena de modificaciones de su texto original, cabe señalar que ha llegado el momento de someter a una revisión profunda el conjunto de disposiciones relativas al completo estatuto jurídico de la Administración local. Con este propósito se plantea esta reforma.. Por otro lado, la reforma del artículo 135 de la Constitución en el 2011, introduce una regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural en España y restringe la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Además, el desarrollo normativo por Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, en vigor el pasado 1 de mayo de 2012, identifica tres principios rectores de la actuación económico financiera de todas las Administraciones Públicas españolas, claves de la reforma de la normativa local de este APL: a) El principio de estabilidad presupuestaria, que se define como la situación de equilibrio o superávit estructural de las Administraciones Públicas. b) El principio de sostenibilidad financiera, que delimita la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros de las Administraciones Públicas. Con ello se pretende reforzar la estabilidad, no solo en un momento coyuntural, sino con carácter permanente. c) El principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, que determina que la elaboración y aprobación de las disposiciones legales y reglamentarias, los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboración, así como cualquier otra actuación que afecte a los gastos o ingresos públicos presentes o futuros, deberá valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de los principios anteriores. 63

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

La reforma de la administración local aprobada Es una reforma profundamente municipalista, que la refuerza y moderniza y permitirá prestar unos mejores servicios a los ciudadanos y evitará despilfarros, desde el principio de “una administración una competencia” y el respeto a la capacidad democrática que tienen las corporaciones locales. Clarifica las competencias municipales para evitar duplicidades, racionaliza su estructura organizativa, garantiza la estabilidad financiera y presupuestaria, y favorece la iniciativa económica privada. OBJETIVOS La finalidad y objetivos perseguidos por el Anteproyecto de Ley, así como los instrumentos articulados para alcanzarlos, son los siguientes: Primero.- Adaptar la LrBRL a los requerimientos fijados en la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad, Financiera, distinguiendo entre servicios obligatorios y facultativos. Para definir las competencias de los municipios evitando las llamadas “competencias impropias” que según el instituto de Estudios fiscales esto supuso 13.223 mill€. Sólo cuando esté garantizada la prestación de servicios obligatorios, se podrán prestar servicios no obligatorios. Con este precepto se aseguran los servicios obligatorios y se fija una cobertura suficiente para la estructura municipal. Así, en aplicación de la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que entró en vigor el pasado 1 de mayo de 2012, y en su adaptación competencial a las Entidades locales “ninguna entidad podrá gastar más de lo que ingrese”. Se impide la existencia de estructuras opacas que no presenten cuentas públicas, como toda administración. Segundo.- Actualizar las competencias municipales. No desaparece ningún municipio ni se reduce el número de concejales. Tampoco desaparecen las mancomunidades ni las Entidades locales menores. Se establece la asunción por la CCAA de las competencias relativas a salud y servicios sociales.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

En materia educativa, permanecen como propias de los municipios las competencias relativas a participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y de cooperación para la obtención de solares para la construcción de nuevos centros docentes. Su titularidad será asumida por la CC.AA. cuando se determine así en las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las haciendas locales. El incumplimiento por parte de la CCAA de los plazos de asunción de estas competencias, quedará garantizado con la retención de las transferencias del Estado. Así, se ajustan las competencias y se exige atribuir con precisión las que deben ser desarrolladas por los municipios, separándolas claramente de las estatales o autonómicas. Los municipios deben vincular su derecho a intervenir, en el margen de sus competencias, al respeto del principio de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. También, apelando al principio de lealtad institucional, los municipios deberán contemplar el impacto financiero de las decisiones que adopten en relación al resto de Administraciones Públicas. Tercero.- Potenciar el papel de las Diputaciones Provinciales para que asistan a los municipios y colaboren con la Administración de tutela financiera en la elaboración y seguimiento de planes económico-financieros aprobados por aquellos municipios que incumplan el objetivo de estabilidad presupuestaria, el objetivo de deuda pública o de la regla de gasto. Así, se persigue un modelo territorial que valore el papel de municipalismo al mismo tiempo que garantice una prestación adecuada de servicios y de la financiación de los mismos. Si un municipio demuestra que presta un servicio con un precio más barato que una diputación, mantiene la competencia. Esto supone un ejercicio de cooperación interterritorial, donde los servicios públicos quedan garantizados y su sostenibilidad financiera supone un esfuerzo para los ciudadanos que vivan en ciudades más grandes frente a los que residan en municipios con escasa población. Además, se garantiza la profesionalización de la gerencia de los servicios al exigir un perfil técnico sin excepciones. Cuarto.- La estabilidad presupuestaria vincula de una forma directa la celebración de convenios entre administraciones, que observarán la sostenibilidad de los servicios y la eliminación de duplicidades administrativas. Asimismo, los convenios por los que el Estado, las Comunidades Autónomas o cualquier entidad local deleguen el ejercicio de competencias en los Municipios, deberán ser aceptados expresamente por éstos y habrán de suponer una mejora en la eficacia de la gestión pública. Quinto.- La delegación de competencias debe ir acompañada de la correspondiente dotación presupuestaria anual con una cobertura del cien por cien del coste del servicio y su cobro garantizado. La Administración que delega se reservará los mecanismos de control precisos para asegurar la adecuada prestación del servicio delegado. 65

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Las Entidades de ámbito territorial inferior al municipio existentes mantendrán su personalidad jurídica, pero se disolverán y se integraran en los Ayuntamientos de los que dependan aquellas que no presenten sus cuentas en el plazo de tres meses. Las nuevas EATIM carecerán de personalidad jurídica. Sexto.- Se incorporan disposiciones que incentivan el redimensionamiento del sector público local. Se fomenta la fusión voluntaria de municipios (alentada por el C. de Estado) estableciendo medidas concretas para que tengan una mejor financiación, la preferencia en la asignación de Planes de Cooperación, subvenciones o la dispensa de nuevos servicios obligatorios. Los municipios de nueva creación deberán de contar al menos con 5.000 habitantes. Destacar la coordinación y supervisión, con las Comunidades Autónomas, de posibles procesos de fusión de municipios. Pero también: Se limita el crecimiento del sector público local, así como de sus organismos dependientes. Además, se establece un periodo para que se corrijan las situaciones de déficit de estas entidades, debiendo ser suprimidas en caso contrario. Séptimo.- Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente. Además, en relación a su gestión directa, se incorpora el requisito de transparencia en términos de inclusión de publicidad de los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión y el apoyo técnico recibido, con emisión de informe de la intervención local a los solos efectos de asegurar el criterio de sostenibilidad y eficiencia de las propuestas planteadas. Octavo.- Las entidades locales podrán ejercer la iniciativa pública para el desarrollo de actividades económicas, siempre que esté garantizado el cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria y de la sostenibilidad financiera del ejercicio de sus competencias. La valoración de la situación de desequilibrio financiero vendrá determinada no por el coste estándar sino por el coste efectivo de los servicios, que serán calculados cada año y publicados para común conocimiento del ciudadano, en función de la información transmitida por los entes locales. De esta manera se garantiza que el gestor de un determinado servicio asuma la responsabilidad de su prestación de acuerdo con su capacidad de gestión, lo que refuerza el principio de autonomía local. Noveno.- Se regula un sistema retributivo más homogéneo y responsable para los miembros de las Corporaciones locales, los funcionarios locales y los directivos del sector público local. 66

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Se homologan dentro de una escala las retribuciones de los cargos electos y se fija como tope máximo de referencia el de Secretario de Estado. También se armonizarán las del personal al servicio de las entidades locales. Establece una limitación de los cargos públicos con dedicación exclusiva y del personal eventual de Ayuntamientos y Diputaciones. Décimo.- Se fortalece la función interventora municipal y el control interno municipal modificando la regulación vigente hasta la fecha contenida en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público. Además, se refuerzan sus funciones mediante la regulación relacionada con los informes sobre resolución de discrepancia. Los interventores tendrán el control de legalidad, no el de oportunidad política o de conveniencia que corresponderá al cargo electo. Los interventores quedan obligados a trasladar información económico-financiera al Pleno, MHAP y Tribunal de Cuentas. Por primera vez se van a imponer controles efectivos que eviten el déficit excesivo y, sobre todo, se van a propiciar instrumentos legales que premien la buena gestión porque permitirán a los municipios saneados ejercer todas las competencias de que sean capaces en beneficio de sus vecinos. Y aquellos que dispongan de menores recursos serán auxiliados por las Diputaciones para la prestación de servicios obligatorios, con la conformidad de los municipios interesados, de forma que ninguna persona, con independencia de su lugar de residencia, pueda ver mermada su capacidad de acceder a los servicios obligatorios en condiciones de igualdad.

Principales conclusiones 1.- El impacto global de las medidas contempladas en el texto de la Ley de racionalización y sostenibilidad de la Administración local, en términos de ahorro neto, se valora en 8.016 millones de euros. 2.- Respecto a su incidencia temporal, se determina que el 63,97% del ahorro generado por el modelo por importe de 5.127,9 millones de euros, será de aplicación en el año 2015. Mientras que un montante de 1.145,4 millones de euros (14,29%) se podrían anticipar en la ejecución presupuestaria del año 2014 si se cumplen las condiciones expresadas en el apartado indicado. Una parte del mismo, por importe de 1.111,2 millones de euros se generaría en el año 2016 (13,8%) como consecuencia del ajuste del modelo que propone la reforma. 67

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

ANÁLISIS MARCO JURÍDICO Disposición final primera. Titulo competencial Esta Ley se dicta al amparo de los títulos competenciales recogidos en los apartados 14º y 18º del artículo 149.1 de la Constitución. Se trata de un anteproyecto con rango de Ley.El Anteproyecto de Ley se relaciona con la Constitución Española en los siguientes aspectos: en primer lugar, con el artículo 135, que incorpora la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir la actuación de todas las Administraciones públicas. Y, en segundo lugar, con los artículos 137, 140 y 141, en tanto que se concretan las bases en lo relativo al sistema competencial y estructural de municipios, provincias e islas, en cuanto entidades de la organización territorial del Estado. Por lo demás, esta propuesta normativa es coherente con el resto del ordenamiento jurídico, en la medida en que existe una pluralidad de leyes que se complementan con la misma, entre las que se pueden señalar las siguientes: a) La Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. b) Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. c) Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. d) Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo. La Constitución Española, a diferencia de lo que sucede con los listados competenciales contenidos en los artículos 148 y 149 con relación a la distribución territorial del poder entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no contiene ninguna referencia explícita a las competencias locales (municipales y provinciales). De ahí que haya sido el Tribunal Constitucional, a través de su labor hermenéutica, el que ha determinado la relación entre los artículos 149.1.18a y 137 CE en orden a la atribución al Estado del título competencial para determinar el modelo competencial de municipios y provincias. En este sentido, desde la STC 32/1981, de 28 de julio, se considera que el artículo 149.1.18a ce hace referencia a una «acción reflexiva del Estado», es decir, a una acción que el propio Estado lleva a cabo en relación con el aparato administrativo que constituye

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

su instrumento normal de actuación. Peculiaridad que, continúa argumentando el Tribunal Constitucional, «entronca con el tema de la garantía institucional» de la autonomía local consagrada en los artículos 137 y 140 CE. A partir de este presupuesto, infiere que «corresponde al Estado la competencia para establecer las bases no sólo en relación a los aspectos organizativos o institucionales, sino también en relación a las competencias de los Entes Locales constitucionalmente necesarios» (F.J.1°), esto es, municipios, provincias e islas. De acuerdo con esta doctrina, reiterada, entre otras, en las SSTC 76/1983, de 5 de agosto (F.J. 19°) y 27/1987, de 27 de febrero (F.J. 12°), debe ser el legislador estatal, con carácter general y para todo tipo de materias, el que fije unos principios o bases relativos, entre otras cuestiones, a las competencias. Señores-Señoras por lo tanto respecto a las singularidades del territorio, primero decir que se reconocen las especificidades de País Vasco y Navarra y las especialidades de Ceuta y Melilla, también la singularidad de las capitales Madrid y Barcelona respetando los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Respecto a los concejos hubo disposiciones en forma de Reales Decretos. RD 1924 RD 1954 Hacen mención a la singularidad histórica. Segundo; tuvo que llegar una norma foral de la cual me gustaría señalar algunos párrafos de la exposición de motivos en concreto la Norma foral 11/1995 de 20 marzo de concejos del territorio Histórico de Álava. (Por cierto norma que trae causa de una petición a través de una moción del partido popular del juntero don Antonio Salazar para crear ponencia que diese con una norma “para conseguir la pervivencia de los concejos y la reafirmación de estos” sic Se admitieron 35 enmiendas populares de las 50 presentadas por este grupo.) Siendo aprobada con los votos favorables de 46 junteros y una abstención. Dice así la exposición de motivos: “Los concejos del T.H. de Álava en cuanto entidades públicas de arraigada existencia sin lugar a dudas uno de los elementos más singulares y relevantes de nuestro régimen local. El hecho actual de la pervivencia de 324 entidades concejiles, denota ya, por sí solo, el nivel de vinculación de estas instituciones con las colectividades humanas a las que sirven…”. Y les digo; la ley y el gobierno actual de España lo siguen suscribiendo. Pero fíjense que curioso cómo sigue la exposición de motivos, parece que el anteproyecto de ley se guía por esta norma foral de 1995 69

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

“En la actualidad se hace patente y notoria la necesidad de una regulación positiva que uniformice en lo posible y conveniente, el “estatuto jurídico” de los concejos; que clarifique los aspectos legales de necesaria observancia por los mismos; les dote de los instrumentos jurídicos precisos para el regular desenvolvimiento de su actividad pública y establezca, sobre todo, unas reglas comunes acomodadas a las exigencias constitucionales y que ofrezcan la debida seguridad de la población del concejo.” Es extraordinario ver la similitud de los objetivos de ambas normativas separadas en tantos años(18). El articulado regula; Art.6 Potestades. Art.7 Competencias. Art.8 Delegación. 1. Los Concejos podrán delegar en otros concejos, en los Municipios, Hermandades, Cuadrillas y otras entidades públicas el ejercicio de competencias propias de los mismos. Art.35, 36. Hacienda del Concejo. Esta normativa se preocupa de la hacienda. (Como en el anteproyecto dicen los artículos Art.57.Garantizar el pago de las competencias delegadas. Art.75 Limitaciones nº cargos públicos. Art.116 Plan económico financiero.) Art.48 Modificación de los concejos. Fusiones y segregaciones.(art.13 en el PL con medidas favorecedoras respetando las competencias de las CCAA) Art.49. Disolución o supresión. Pues bien todo esto la Disposición adicional Primera lo intenta recoger no se si con mayor o menor éxito pero así lo hace. Disposición adicional Primera. La presente ley se aplicara a la comunidad Foral de Navarra…… Esta ley se aplicara a la comunidad Autónoma del País Vasco en los términos establecidos en el art 149.1.14ªy 18ª y disposición adicional primera de la CE, sin perjuicio de las particularidades 70

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

que resulten de la ley Organica3/1979,de 18 de diciembre, por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía para el país vasco, y de la disposición final tercera de la ley organica2/2012,de 27 abril, de Estabilidad Presupuestaria y sostenibilidad Financiera. Tambien la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Como ya hemos comentado muy relaccionada con este proyecto de ley también respeta la singularidad foral en su Disposición final tercera. Haciendas Forales. Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Disposición final tercera. Haciendas Forales. 1. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Foral de Navarra de lo dispuesto en esta Ley se llevará a cabo, según lo establecido en el artículo 64 de la Ley Orgánica de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, conforme a lo dispuesto en el Convenio Económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra. 2. En virtud de su régimen foral, la aplicación a la Comunidad Autónoma del País Vasco de lo dispuesto en esta Ley, se entenderá sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley del Concierto Económico. Dicho todo esto respecto a los municipios concluyo diciendo: La constitución no reconoce (y así reitera el dictamen del consejo de estado en su informe a este anteproyecto) repito la constitución no reconoce dentro del marco de la organización territorial del estado a las entidades locales menores. No obstante lo dispuesto en la constitución Española, las entidades locales de Ámbito Territorial Inferior al Municipal, tienen en la actualidad la consideración de Entidades Locales, de conformidad con lo dispuesto en el art 3.2 de la ley 7/85 Reguladora de las bases de Régimen Local, siendo estas leyes de las comunidades Autónomas sobre régimen local las que regulan las Entidades de Ámbito Territorial Inferior al Municipio. (EATIM) En este sentido es importante resaltar que el tribunal constitucional que corresponde en exclusiva a las CCAA determinar y fijar las competencias de las entidades locales que procedan a crear en sus respectivos ámbitos territoriales: STC214/89. Por lo que desde el punto de vista jurídico-constitucional no parece que sea posible incluir en la ley de bases de régimen local, ni por lo tanto en la ley de Racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, la regulación, aunque sea a nivel básico, de la organización, funcionamiento, competencias y recursos de las entidades locales Menores. 71

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

En resumen: Su regulación no está recogida en la constitución. En la actualidad se regulan en la ley de Bases de Régimen Local. Según jurisprudencia del tribunal Constitucional e insisto también lo recoge el Consejo de estado, la regulación de sus competencias, organización, funcionamiento y recursos, es competencia de las CCAA. De recogerse alguna regulación sobre estas materias en una Ley Básica Estatal, estas bases no son obligatorias para las CCAA. Con estos comentarios y referencias jurídicas creo que es más que evidente el respeto y atención competencial a la normativa foral. Señores y señoras es cuanto quería decirles respecto a este proyecto de ley que no persigue más que el buen hacer y mejor gestionar de nuestros municipios provincias y concejos que tan noblemente estructuran nuestro país, España. Muchísimas Gracias. Con la Reforma de la Administración Local se prevé un ahorro de 8.024 millones de euros para el periodo 2013-2019

SOBRE LA REFORMA MUNICIPAL DEL PP: ASÍ NO SANTIAGO MARTÍNEZ ARGÜELLES. Portavoz del PSOE en el Ayuntamiento de Gijón

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

• Algunos efectos de la demoledora reforma promovida por el PP. • Consecuencias políticas de las razones esgrimida por el PP. • Sin embargo, los ayuntamientos necesitan reformas. Algunos efectos de la demoledora reforma promovida por el PP. El PP impulsa ahora, nuevamente, modificaciones puntuales de la Ley de Bases que suponen en la práctica vaciar de contenido político a los ayuntamientos españoles. Lo primero que llama la atención es el intento del PP de abordar en solitario y sin amplios consensos la reforma uno de los elementos que configuran la organización territorial de España. En efecto, la organización municipal es de los elementos estructurantes del modelo territorial español, su papel ha sido determinante históricamente y los vecinos y vecinas han considerado siempre a los municipios como un elemento básico tanto de su representación como de solución de los problemas que les afectan colectivamente. Es sorprendente e irresponsable que una fuerza política, por mucha mayoría absoluta que puntualmente pueda tener, intente abordar en solitario una reforma municipal que por su contenido de organización territorial debería contar con un amplio consenso político para hacerla creíble y dotarla de una imprescindible estabilidad. La reforma que apadrina el PP no resuelve los problemas de fondo que existen en el funcionamiento de los municipios españoles, pero utiliza la excusa de evitar supuestas

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

duplicidades y el cumplimiento de la ley de estabilidad económica y financiera para arrebatar a los ayuntamientos los servicios sociales y cualquier competencia en educación y sanidad; impedirles la realización de cualquier actuación que no forme parte de unas listas de competencias explícitamente atribuidas o explícitamente señaladas como susceptibles de convenio con las Comunidades autónomas. Por esta vía, los ayuntamientos dejarán de atender cuestiones como el empleo o la igualdad entre mujeres y hombres. La reforma, al impedir a los ayuntamientos desarrollar cualquier acción que no esté contemplada entre las competencias propias o las atribuidas, les impedirá responder a los problemas que puedan surgir en el futuro y afecten a la ciudadanía. De haberse aplicado ese criterio en el pasado, no se habrían desarrollado políticas que dieron sus primeros pasos como actuaciones municipales y que después se asumieron por otras administraciones, como es el caso de las políticas de igualdad o las sociales. Otra interesante paradoja que consta en el anteproyecto tramitado por el gobierno del PP es que el desarrollo de acciones en materia de vivienda se limitará a la promoción de vivienda y que se debe realizar en términos de cumplimiento de la ley estabilidad y sostenibilidad financiera. Es decir, que el desarrollo de esas promociones deberá ser rentable y cuando menos autofinanciarse, por lo que la consecuencia de este anteproyecto en la promoción pública de viviendas la sustitución de los criterios sociales por los de rentabilidad económica. Sin duda, cabe un debate cabal acerca del sentido que tiene ahora que los ayuntamientos sigan manteniendo la obligación de realizar la conservación de unas escuelas que ni construyen, ni gestionan; pero es inaceptable que se haya extendido la original obligación de ceder suelo para construir escuelas públicas a tener que cederlo también a concertadas y privadas. Como es incomprensible que se despoje a los ayuntamientos de las políticas sociales y que el plazo para transferir los servicios sociales a las CCAA sea de un año, mientras se prevén cinco para transferir las de sanidad y educación. Éstas últimas son, sin duda, mucho menos relevantes en términos de coste e incidencia ciudadana que los servicios sociales. En consecuencia, sólo se pueden entender estas decisiones en contexto de una decisión política que significa el desmantelamiento cuanto antes todos los dispositivos públicos de servicios sociales. Sin embargo, al introducir en el listado de materias transferibles por las comunidades autónomas a los municipios, se articula un subterfugio-trampa para aparentar que cambiando todo no cambia nada, y que se devolverán a los ayuntamientos la competencia en política social. Pero eso no será así, porque las Comunidades Autónomas formalizarán convenios con los municipios que deberán ser similares para todos y evaluados con criterio de coste efectivo. Lo que deja sin resolver una casuística de municipios rurales que hasta ahora estaban resueltas. 76

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

El texto propuesto por el PP impone una preferencia explícita por la gestión indirecta de servicios (privatizaciones) y convierte a la gestión directa en residual, endureciendo las condiciones para poder ejercerla. De prosperar el anteproyecto, se deberán liquidar a las empresas públicas deficitarias antes del 1 de agosto de 2015. De esta forma, por ejemplo, el precio de los billetes de transporte urbano experimentarán crecimientos desorbitados si permanece en el ámbito de lo municipal. Ahora bien, si un municipio quiere potenciar las externalidades positivas que genera el transporte colectivo, puede hacerlo pero subvencionando a un gestor privado. En el ámbito de la gestión de los servicios públicos, es inaceptable que se encomiende subsidiariamente ésta a las Diputaciones, ya que es nula la experiencia de estas trasnochadas instituciones en la gestión directa de servicios. Eso sí, lo que queda garantizado es que en el caso de que tengan que asumir alguna prestación de servicios, ésta se realizará previa privatización. El efecto económico de la reforma local supone, según el gobierno del PP, 7.200 millones de euros. Que son directamente menos servicios a los ciudadanos y empleo público. A estos efectos, la reforma laboral aprobada con anterioridad por el gobierno de Rajoy prepara el camino para solventar los excesos de personal en los ayuntamientos y prevé la realización de EREs entre los contratados laborales de las administraciones públicas, aunque la única modalidad que contempla son los extintivos.

Consecuencias políticas de las razones esgrimida por el PP. Estos efectos de fondo en los servicios públicos que prestan los ayuntamientos van haciendo desaparecer en la opinión pública el señuelo con el que se lanzó inicialmente esta reforma: reducir costes a través de la supresión de los ayuntamientos pequeños y del número de cargos electos. Estas razones “económicas” que ha esgrimido el PP se apoyaron en una indisimulada visceralidad oportunista que planea sobre una parte de la sociedad española (el problema son los políticos porque cuestan mucho y hay que ahorrar) para justificar una reforma cuyos objetivos reales entroncan directamente con la estrategia política del PP actual: el refuerzo de la centralización territorial junto al desmantelamiento de todos los servicios públicos posibles porque “no nos los podemos permitir”. Esta reforma ignora, además, el papel identitario y político que históricamente han desempeñado los municipios españoles. El ramplón argumento de que los ayuntamientos pequeños no pueden aprovechar las economías de escala en la prestación de servicios ha sido puesto en evidencia por una doble realidad: la primera, que la mayor parte de los municipios pequeños ya se agrupan para prestar esos servicios; la segunda que el aprovechamiento o no de las economías de escala en esos

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

servicios depende del tipo de poblamiento, no del número de ayuntamientos. Es decir, que recoger la basura en un pueblo de 200 habitantes cuesta lo mismo sea con un ayuntamiento propio o si forman parte de uno más grande. Por otro lado, tratar de captar esas economías de escala a través de unas trasnochadas Diputaciones (que no se reforman) sin experiencia en la prestación directa de servicios a la ciudadanía, aboca directamente a la privatización de la prestación de servicios por unas instituciones que tampoco tienen experiencia en la supervisión y control de servicios externalizados. El PP también abandonó la idea inicial de reducir el número de concejales que forman las Corporaciones. Lo transformó en una regulación de las retribuciones de los cargos electos y del número de los que podían percibirla, así como el establecimiento de máximos en los cargos de confianza que podían existir en los Ayuntamientos. La determinación de máximos retributivos evidenció que suelen ser Corporaciones gobernadas por el propio PP las que superan los umbrales propuestos ahora como límites. La propuesta asume el riesgo de que esos máximos se conviertan en “las” retribuciones y contiene la aberración de prohibir que los alcaldes de los municipios pequeños puedan tener una renumeración salarial, con lo que se abre la veda a la imaginación para compensar a estos cargos públicos. La limitación del número de cargos electos con dedicación exclusiva se apoya en el populismo para abrir de par en par la puerta a varias aberraciones: por un lado, el “invento” de imaginativos subterfugios para saltarse la norma (dedicaciones parciales más golosas que las exclusivas, dietas desproporcionadas…); por otro lado, la desprotección absoluta de las minorías en la oposición para disponer de medios humanos que les permitan realizar su labor; finalmente, la paradoja aberrante de que puede haber más “asesores” en dedicación exclusiva que concejales. Es decir, o bien para el PP contar con el respaldo de miles de ciudadanos es un demérito que impide a los cargos electos dedicarse plenamente a la tarea para la que les han elegido sus convecinos, o bien pretenden con esta norma dar cobertura a algunas situaciones indignantes que existen y de las que el Ayuntamiento de Madrid es un buen ejemplo de excesos que causan el repudio entre la ciudadanía.

Sin embargo, los ayuntamientos necesitan reformas Que una norma de 1985 parcheada en numerosas ocasiones necesite una revisión integral no debe sorprender a nadie. Y a los ayuntamientos españoles, por muchas razones, les hace falta una reforma integral que contemple la dimensión política, funcionarial, financiera y competencial. Sin ánimo de agotar el inventario de cosas que se deben revisar, se deben citar algunas que destacan de forma especial. Ocupa un lugar destacado, el trasnochado régimen presidencialista 78

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

por el que el Alcalde tiene amplísima competencias, y cuyo control democrático por parte del Pleno es muy débil. A su lado destacan las evidentes debilidades de la calidad democrática en la vida municipal (incompatibilidades, retribuciones, estatuto de la oposición o acceso efectivo a información municipal); el desigual papel desempeñado por los altos funcionarios municipales (secretaría e intervención); la vulnerabilidad de las corporaciones a la hora de fijar las retribuciones de los empleados públicos o la necesidad de integrar la financiación municipal con la financiación autonómica configuran algunas de las circunstancias y razones por las que la reforma local ya era inaplazable hace varios años. Además, no es casual que los municipios españoles no hayan atraído la atención de la opinión publicada por la mejora de los servicios públicos que efectivamente han liderado y que la ciudadanía ha percibido con nitidez. La atención mediática a los Ayuntamientos la han acaparado casos de corrupción y situaciones de estrangulamiento económico. Problemas que existen y deben resolverse; pero eso no quiere decir que haya que disolver por la vía de los hechos a los municipios españoles. La corrupción se asocia con la gestión urbanística; la mala situación financiera suele estar vinculada a exagerados endeudamientos de algunos municipios muy concretos y perfectamente identificados. En definitiva, es evidente que es necesario reformar el funcionamiento de los ayuntamientos españoles. Es un asunto sobre el que desde hace muchos años hay amplio consenso. De hecho, el último gobierno del PSOE tenía preparada una ley del gobierno local cuya tramitación fue abortada ante la negativa del PP de acordar nada desde la mitad de la legislatura pasada. En el PSOE se entendió que un asunto de esta envergadura era cuestión de Estado y que no tenía sentido continuar con su tramitación. El deseo y necesidad de acuerdo sobre el modelo territorial español se extiende también a la reforma local. La prevista actualmente por el PP supone la transformación de los ayuntamientos en simples oficinas de gestión, anulando el carácter de primera línea en la atención de los problemas ciudadanos y vaciando el contenido político de los municipios. Ese punto de partida es, simplemente, inaceptable.

LA IRRACIONALIDAD DE LA LEY DE RACIONALIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL JERÓNIMO AGUADO MARTÍNEZ.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

A pesar del descontento generalizado por parte de los alcaldes y alcaldesas o presidentes y presidentas de las entidades locales menores, el Gobierno del PP sigue en sus treces de seguir adelante con su propuesta de ley de racionalización de la administración local. Sus pretensiones son conseguir que antes de finalizar el año se cumplan todos los trámites parlamentarios para que dicha ley quede aprobada definitivamente. Para la inmensa mayoría de los municipios y entidades locales menores la aprobación de dicha ley supone el inicio de un camino sin retorno hacia su desaparición. El equilibrio presupuestario y la sostenibilidad económica de los ayuntamientos es la justificación política que nos dan para mostrarnos que las instituciones más cercanas a los ciudadanos y ciudadanas hay que cerrarlas, y que sólo les queda el camino de adherirse “libremente” a una unidad administrativa que nunca sea inferior a los 20.000 habitantes, desde donde se prestarán los servicios a los pueblos. Los que nos oponemos a esta ley hemos demostrado que ninguna de las argumentaciones para defender el nuevo proyecto son justificables. Nuestros pequeños ayuntamientos no están endeudados, cuando emprenden algún proyecto es porque saben que lo pueden pagar; tampoco son insostenibles, pues los trabajos que desarrollan las vecinas y los vecinos para abordar las necesidades de la comunidad en muchas ocasiones son aportaciones gratuitas, incluidas las horas prestadas por parte de nuestros representantes que asumen su responsabilidad política de manera desinteresada. Y nuestros servicios públicos dudamos que sean más caros que los que se prestan en las grandes ciudades, entre otras cosas, porque no disponemos ya de aquellos que tendrían que ser indispensables: transporte, servicios sociales y sanitarios, escuelas, etc.. Pero, cuál es la razón de fondo por la que desean cerrar nuestras pedanías, juntas locales menores y ayuntamientos, cuando de sobra saben que no somos ningún problema?. ¿Por qué nos quieren eliminar del mapa, sabiendo que la sociedad necesita pueblos vivos para gestionar las 83

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

tierras, los bosques, el ganado, los alimentos, todo lo básico e imprescindible que necesita el ser humano?. Tres objetivos se enmascaran detrás de este proyecto de ley: destruir la autonomía y la soberanía de nuestros pueblos, ejemplos muchos de ellos de participación y de democracia real; facilitar el acaparamiento de tierras y recursos forestales ( nuestros montes y tierras comunales) a ciertos grupos de poder; y, una vez que la gestión municipal este en manos de las nuevas entidades administrativas, privatizar la gestión de los servicios públicos, alejándoles de nuestras gentes y de nuestros pueblos. Las consecuencias de estas medidas pueden ser irreparables para el mundo rural. Se acelera el proceso de abandono del campo, se cierran muchas oportunidades para la gente joven que desea volver a los pueblos y ven en los bienes comunales un recurso que les facilitaría este proceso, perdemos autonomía y nuestra capacidad de ser soberanos y ponemos nuestras riquezas en manos de especuladores, y se destruye una parte importante de nuestras culturas y diversos modelos de organización (gestión comunitaria de los bienes comunes, las huebras,…) que han demostrado durante siglos dar respuestas a los problemas de la comunidad, además de ser sustentables a lo largo del tiempo. La propuesta de ley de racionalización de la administración local encubre una nueva desamortización de la tierra, dando cauce legal a un nuevo robo y saqueo hacia el medio rural, quitando la tierra a los pueblos para entregársela a sociedades anónimas que sin escrúpulo alguno ven en nuestros territorios un nuevo negocio de futuro, sin importarles para nada la presencia de las gentes que han mantenido vivos los pueblos.

¿GARANTÍA DE FUTURO O RETORNO AL PASADO? EL PROYECTO DE LEY DE ADMINISTRACIÓN LOCAL DE 2013 EN PERSPECTIVA HISTÓRICA. JOSÉ-MIGUEL LANA BERASAIN. Universidad Pública de Navarra1.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

La pregunta que encabeza esta presentación es puramente retórica. No estoy en condiciones de dar una respuesta categórica a la cuestión de si el Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, garantizará, como presumen sus impulsores, un futuro mejor para todos, o si, lejos de ello, supondrá un retroceso histórico, un retorno a dinámicas del pasado que se creían superadas.1 Mi propósito en esta exposición será situar este proyecto de ley en una perspectiva histórica, trazando para ello un recorrido por las grandes etapas o ciclos que cabe reconocer en la evolución del régimen local en España. En ese itinerario procuraré identificar los avatares de las unidades político-administrativas situadas por debajo del nivel municipal, lo que las leyes municipales del siglo XX, recogiendo la diversidad del medio rural peninsular, denotan con un rosario de denominaciones (“caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos”). Como veremos, los ritmos y direcciones de uno y otro nivel no necesariamente coincidieron en el tiempo, dándose más de una paradoja. Tras contextualizar el Proyecto de Ley en sus coordenadas históricas me limitaré a plantear dos incógnitas que me sugiere su lectura: ¿Desaparecerán los concejos (y demás entidades infra-municipales) del mapa local? Y en caso de que así suceda, ¿Qué ocurrirá con sus montes comunales?

1. ¿Estamos ante un cambio de ciclo histórico? Un repaso a las etapas de evolución del régimen local. Los historiadores acostumbramos a hablar en términos de ciclos históricos. Los más conocidos son los ciclos económicos, con sus características sucesiones de épocas de bonanza y de crisis, 1 Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación HAR2012-30732 financiado por DGICYT.

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

pero también podemos encontrar referencias a ciclos políticos o a ciclos legislativos. Cada ciclo es reconocible por contar con características propias que lo distinguen del que le precede y del que le sucede. Los ciclos implican cambios de dirección en la marcha de las cosas, modificaciones en las estructuras o en las pautas de funcionamiento, a menudo como consecuencia de shocks o perturbaciones de origen externo, como es el caso de las dos guerras mundiales o de las crisis económicas de los años treinta y de los años setenta. El Proyecto de Ley de 2013 corrige y reorienta el modelo de régimen local establecido en la Ley de Bases de 1985, de modo que podemos plantearnos: ¿Significa esto un cambio de ciclo histórico? Digamos que, en el caso español, podemos distinguir cuatro grandes etapas históricas en lo que al régimen local se refiere. La primera de ellas podría arrancar a mediados del siglo XVIII y se prolongaría hasta finales del siglo XIX. Es el periodo durante el cual se produce la transición desde el sistema de concejos surgido en la baja Edad Media hacia el ayuntamiento tal como lo entendemos hoy. Es un periodo marcado por el intervencionismo, la centralización y la uniformización. La segunda etapa surge como reacción frente a los excesos centralizadores y el deterioro del funcionamiento de las instituciones locales y, tras una serie de intentos fallidos de reforma, se concreta en el estatuto municipal de 1924 y la ley municipal de 1935, que explícitamente hicieron bandera del principio de autonomía local. La victoria franquista en la guerra civil supuso un nuevo movimiento de péndulo que impuso una férrea centralización, tutela e intervención de las entidades locales, pero al mismo tiempo consagró el reconocimiento del nivel administrativo infra-municipal. La cuarta etapa coincide con la Transición democrática y supone la reanudación del impulso a la autonomía local, tras el paréntesis de la dictadura, coincidiendo además con el proceso de integración en Europa en un momento en que se firma en Roma la Carta Europea que reconoce y defiende ese principio básico de organización política. Veamos con algo más de detenimiento cada una de estas etapas. 1.1. Intervención y centralización en la construcción del Estado moderno. A pesar de lo rotundo del título con el que ha pasado a la Historia, la monarquía del Antiguo Régimen no era tan “absoluta”. Se trataba de un sistema político corporativo y compuesto en el que los concejos tenían encaje en la estructura de la monarquía como cuerpos reconocibles dentro de un organismo mayor. Era además un sistema desigual y jerárquico, en el que los concejos presentaban una gran diversidad en su constitución, desde los urbanos (ciudades y villas) a los rurales, fueran éstos simples (aldeas, lugares, parroquias) o compuestos (“universidades” de tierra o valle, hermandades), pasando por los concejos compuestos con carácter mixto (comunidades de villa y tierra) o atípico (Mesta). El ejercicio del poder en ellos era igualmente diverso, con una más o menos extendida privatización del mismo bajo la forma del régimen señorial o de los oficios enajenados por la Corona. En este contexto, hablar de autonomía local es un contrasentido, pero lo cierto es que estas comunidades locales gozaban, por regla general, de la capacidad de regirse a sí mismas, de amojonar y acotar sus términos, de elaborar sus ordenanzas, de juzgar las infracciones a las mismas y de imponer las sanciones establecidas en ellas. 88

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

La intervención del Estado sobre la vida local y los recursos de los pueblos se incrementó durante el siglo XVIII, bajo la férula de lo que se denominó el despotismo ilustrado. En 1760 se creó la Contaduría General de Propios y Arbitrios con el fin de fiscalizar las cuentas concejiles y se impuso, para contribuir a sufragar los gastos del Estado, un impuesto del 2% sobre las rentas de propios, es decir, sobre los ingresos municipales procedentes del arrendamiento o cesión de inmuebles (pastos, labrantíos, molinos, hornos, tejerías, etc) y monopolios comerciales (carnicería, panadería, taberna, pescado fresco y salado, tocino, etc). Esa tasa fue elevada al 10% en 1794 y se vinculó a la resolución de los problemas de la Deuda pública mediante la amortización de los billetes, pronto devaluados, conocidos como vales reales. En 1818 aún se elevaría ese impuesto hasta el 20% y así permanecería hasta 1945, con consecuencias importantes a la hora de distribuir el importe de las ventas de los bienes municipales durante la desamortización. Con la revolución liberal se planteó un problema básico: ¿Cómo traducir el viejo orden a un nuevo sistema político? Dado que el cambio político se dilató durante más de treinta años y fue interrumpido por dos periodos de reacción (1813-20 y 1823-33) y una guerra civil (183339), la implantación del Estado liberal, en lo que afecta a su nivel local, presentó alternativas enfrentadas, titubeos y caminos frustrados. La abolición del régimen señorial, anunciada en 1811, se hizo realidad en 1837, pero traduciendo algunos signos del dominio señorial como propiedad de la tierra, reconociendo a veces servidumbres de uso a favor de los vecinos de los pueblos. La distinción de pueblos de realengo y de señorío perdía así sentido. En adelante, el municipio, y su órgano representativo, el ayuntamiento, constituiría la célula básica del Estado-nación. Esto supuso la absorción por el municipio constitucional no solo de los bienes y competencias de los concejos sino también de los bienes pertenecientes al “común de vecinos”. Que la confusión entre propiedad vecinal y propiedad municipal fuese la única alternativa lo desmiente el hecho de que en muchos lugares, como ocurrió por ejemplo en Gipuzkoa, los “vecinos viejos” se adelantaron a repartirse entre ellos los bienes comunes, troceándolos o estableciendo cuotas de participación. De cualquier forma, los bienes municipales fueron a partir de ese momento progresivamente privatizados, comenzando con la legalización en 1813 de las ventas realizadas para sufragar la guerra napoleónica y culminando con la Ley de Desamortización General de 1855, que transmutó la tierra en papel, al recibir los pueblos el 80% del valor de los bienes vendidos en forma de títulos intransferibles de la Deuda pública consolidada (el 20% lo retuvo el Estado como equivalente del citado impuesto sobre las rentas de propios). El diseño del mapa local se movió entre dos polos, la racionalización administrativa, que empujaba hacia la concentración, y la participación política de los ciudadanos, que hacía deseable la fragmentación. Y en similares términos se planteaba la función de los órganos locales: ¿Eran meros agentes delegados del Estado o, por el contrario, representantes de la ciudadanía? La decantación ideológica y programática de los partidos políticos se llevó a cabo, además de otros temas, sobre estos dilemas, con el ala izquierda proclive a la descentralización y a los órganos colegiados como ayuntamientos y diputaciones provinciales (ley municipal de 1823) y el ala 89

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

derecha apostando por la centralización y el fortalecimiento de los alcaldes y los jefes políticos o gobernadores civiles. La Constitución de 1812 inauguró un sistema político uniforme, escalonado y representativo, con ayuntamientos y diputaciones de carácter electivo, pero con amplias atribuciones del jefe político, entendido como agente ejecutivo del gobierno en cada provincia. Su breve periodo de vigencia impidió llevarlo a término entonces, pero en ese corto lapso ya se manifestaron las dificultades para su implantación, como muestra la resistencia de los pueblos alaveses en 1813 al proyecto de mapa municipal que pretendió imponer el jefe político. Y es que la Constitución fijó como umbral mínimo para los nuevos municipios la cifra de mil habitantes, lo cual casaba mal con el tipo de hábitat característico de la mitad norte de la Península. Finalmente se impuso el pragmatismo y la Ley municipal de 1845, obra del partido moderado, redujo el umbral a 30 vecinos, obligando a fusionar los que no alcanzasen esa cifra (lo que no siempre se cumplió). Ninguno de estos textos legales menciona ni regula las entidades locales menores, salvo una breve alusión en las leyes de 1823 y 1845 al alcalde pedáneo como mero delegado de barrio. Los concejos, parroquias, aldeas o cualquiera que fuera el nombre con el que se las conociese quedaron así en una situación indeterminada durante mucho tiempo. De hecho, puede decirse que fue la legislación desamortizadora la que reconoció su vigencia, desde el momento en que al elaborar y dar a la imprenta en 1859 el Catálogo General de los Montes Públicos, que clasificaba éstos como enajenables o exceptuados de desamortización, atribuyó su titularidad, no a los municipios, sino a cada uno de los pueblos, coincidiesen o no con aquéllos. El reconocimiento legal de las entidades situadas por debajo y por encima del municipio tuvo lugar en la ley municipal de 1870 y se mantuvo en la que la sustituyó en 1877. Estas leyes elevaron el umbral para la creación de nuevos municipios a la cifra de 2000 habitantes pero por vez primera hicieron un reconocimiento explícito de las entidades menores: “Los pueblos que formando con otros término municipal, tengan territorio propio, aguas, pastos, montes o cualesquiera derechos que les sean peculiares conservarán sobre ellos su administración particular.” Por primera vez también establecieron reglas para la “administración de los pueblos agregados a un término municipal”, que se llevaría a cabo por medio de juntas vecinales compuestas de dos a cuatro vocales más un presidente. Respondiendo a la consulta de la Diputación de León, una provincia donde los concejos de aldea habían tenido y siguen teniendo un protagonismo indudable, y tras el pronunciamiento del Consejo de Estado, se determinó en 1875 que esas juntas administrativas no gozaban de jurisdicción y por tanto no podrían en lo sucesivo, como habían hecho hasta entonces, ni formar ordenanzas ni imponer sanciones. Se confirmó así un trasvase de competencias desde los concejos aldeanos, que habían venido ejerciéndolas desde la baja Edad Media, hacia los ayuntamientos. Las leyes de 1870 y 1877 permitieron, además, la agrupación de municipios para fines comunes, como la construcción y 90

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

mantenimiento de caminos, el guarderio rural o los aprovechamientos comunales, facilitando de ese modo la regularización de viejas mancomunidades concejiles de villa y tierra, que habían sido oficialmente abolidas en 1837. A lo largo de todo este tránsito las provincias forales dispusieron de mayor margen de maniobra que las demás, no sin un pulso casi constante con el gobierno central, para adecuar estas leyes a sus respectivos territorios. Pudieron consolidar de ese modo un mayor control de la provincia sobre los asuntos locales, reemplazando en parte a la administración central del Estado. La centralización fue así, como lo fue la uniformización, incompleta. 1.2. Crítica regeneracionista, reformismo e impulso a la autonomía local. A fines del siglo XIX una serie de circunstancias, entre las que pesaban el contexto general de crisis agraria y la sangría emigratoria, hicieron aflorar una profunda insatisfacción con el proceso de transformación social, política y económica del medio siglo anterior. Del optimismo progresista que destilan los textos de mediados de siglo se pasó al pesimismo característico de la generación del 98 y de los regeneracionistas. El diagnóstico de estos últimos resultaba demoledor: una agricultura estancada, que solo podría remediarse mediante una política hidráulica; una desamortización que había resultado ser una ocasión perdida para la reforma social y la causa principal de la crisis de las haciendas locales; el falseamiento de la vida política, marcada por el conocido binomio “oligarquía y caciquismo”, que únicamente podría resolverse mediante una regeneración completa del sistema desde abajo, desde la política local. A ello respondieron los innumerables proyectos de reforma local que se sucedieron entre 1884 y 1919, todos ellos fracasados. La crítica se hacía eco del clima “naturalista” que impregnaba desde la literatura a la ciencia, pasando por el derecho (iusnaturalismo), y reclamaba que la organización política y administrativa debía adaptarse a la realidad sociológica, tomada como “natural”. En palabras del más celebrado de los autores regeneracionistas, el aragonés Joaquín Costa: “Para que una Ley Municipal sea cumplidera ha de calcarse sobre el municipio mismo; pero, ¿cómo es el Municipio español? (…) todavía a la hora presente lo ignoramos. ¿En qué se diferencia el Municipio vascongado del tipo general español; el castellano del asturiano o del catalán; el serrano del llanero; el industrial del ganadero, o del agrícola, o del mixto, el compuesto de aldeas diseminadas del formado por grandes agrupaciones de población? ¿Qué subsiste en él del antiguo Concejo y por qué subsiste? ¿Qué ha desaparecido de él y a virtud de qué causas? ¿Qué efectos han producido esas mutilaciones del organismo tradicional y como podrán, en su caso, restaurarse? (…) mientras no se emprenda este camino (…) mientras se prefiera el ancho y confortable de escribir la ley (…) junto a la chimenea de la casa de Correos, sin otra inspiración que el ruido ensordecedor de la Puerta del 91

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Sol, mientras no se resigne el legislador a escribir bajo el dictado de los ancianos de los pueblos, de sus Alcaldes, Secretarios, Jueces, Agentes y Abogados, podrán salir en la Gaceta muchas y bien concertadas leyes, pero la Ley Municipal, la verdadera ley que refleje como claro espejo la fisonomía de nuestro Municipio y el genio particular de su constitución interna, ésa no acabará de salir, y los pueblos de la Península vivirán como ahora viven, sin ley, por sus propias costumbres o por el arbitrio de sus regidores”. [Joaquín Costa, Revista de Legislación y Jurisprudencia, 1896] La cita es larga pero podemos intentar sacar algún provecho de ella preguntándonos si tienen algún sentido aún hoy estas palabras de Costa. Yo destacaría cuatro ideas: 1) la necesidad de un estudio en profundidad y de un diagnóstico acertado; 2) el reconocimiento de la diversidad y la conveniencia de normas adaptadas a realidades diversas; 3) la exigencia de dinámicas participativas; y 4) el énfasis en la eficacia de la norma, que solo puede resultar de su adecuación y no de su imposición. El giro propugnado por los regeneracionistas e intentado por algunos políticos reformistas a izquierda (Moret) y derecha (Maura) del arco político se consagró en el Estatuto Municipal de 1924, culminado por un ministro de origen maurista, José Calvo Sotelo. Es ésta una ley que se nutre de las propuestas y de los debates mantenidos desde la década de 1880 y que promueve con nitidez la autonomía local con afirmaciones tajantes: “Necesítase (…) oxigenar la vida municipal, dando a las Corporaciones locales aquella dignidad, aquellos medios y aquel alto rango que les había arrebatado una concepción centralista, primero, y un perverso sistema de intromisión gubernativa, más tarde”. Sin embargo, el hecho de que la crisis del régimen de la Restauración, en el que los trabajos de redacción de esta ley cobran significado, se hubiese resuelto en falso el año anterior con el golpe de Estado encabezado por Primo de Rivera da lugar a que gran parte del texto no pase de ser un brindis al sol y al sarcasmo de que una dictadura militar promulgue una ley que comienza diciendo: “El Estado, para ser democrático, ha de apoyarse en Municipios libres”. Aún así, sus consecuencias fueron importantes. El Estatuto Municipal de 1924 puso punto final a la desamortización “en cuanto se refiere a los bienes de los Municipios y de las Entidades locales menores” (artículo 5) y reconoció plenamente a estas últimas en su artículo 4, poniendo en pie de igualdad a ambos niveles de la administración local: “El Ayuntamiento y las Juntas vecinales tendrán capacidad plena, conforme a esta ley, para adquirir, reivindicar, conservar o enajenar bienes de todas clases, celebrar contratos, establecer y explotar obras y servicios públicos, obligarse y ejercitar acciones civiles, criminales, administrativas 92

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

o contencioso-administrativas en nombre de los Municipios y Entidades locales menores, respectivamente”. El Estatuto de 1924 da carta de naturaleza al concejo abierto para todos los municipios de tamaño inferior a 500 habitantes y para todas las entidades menores con menos de 1000 habitantes, integrándolo “todos los electores de ambos sexos” y reuniéndose cuando menos dos veces por año. Entre las funciones que reconoce a las juntas denominadas según el caso vecinales o parroquiales se encuentran la de aprobar ordenanzas (que había sido negada, como se ha dicho, en 1875), interponer acciones judiciales, cuidar de la policía de caminos, fuentes, ríos y montes, y “conservar el patrimonio comunal, persiguiendo a los detentadores o usurpadores del mismo”. Cabe destacar, por último, que prevé en su artículo 290 la potestad de los entes locales para interponer “recursos de abuso de poder” ante el Tribunal Supremo en caso de sentir lesionada su autonomía municipal. La Ley Municipal de 1935 caminó en la misma dirección reconociendo desde el artículo primero los tres niveles de la administración local (“Se comprenden en el régimen establecido por esta ley los Municipios, las Entidades locales menores y las Agrupaciones intermunicipales”) y homologando en sus respectivos territorios las funciones de presidente y junta vecinal a las de alcalde y ayuntamiento (artículos 67 a 70). Profundizó la regulación del concejo abierto, que en el caso de las entidades locales menores no tendría límite de población, constituyendo la asamblea concejil “todos los vecinos cabeza de familia de uno y otro sexo” residentes en el término y debiendo reunirse cuando menos una vez cada trimestre. Una de sus novedades más visibles, fruto del contexto de movilización social por la reforma agraria, es la sanción en su artículo 155 del fin social de los bienes comunales, cuyos aprovechamientos deberían ser distribuidos en proporción directa al tamaño del grupo familiar e inversa a su situación económica. Por lo demás, declaraba subsistentes las peculiaridades del régimen de administración municipal de las provincias forales y de las islas Canarias. Hasta el estallido de la guerra civil, por tanto, se había completado un doble ciclo, con un primer movimiento de centralización administrativa y debilitamiento financiero de las entidades locales, y otro posterior en sentido inverso que estuvo muy lejos de compensar el alcance de las transformaciones operadas durante el siglo XIX. ¿Cómo habían afectado estos procesos a los pueblos y a sus habitantes? Lo primero que podemos decir es que perdieron el control comunitario de los recursos naturales debido a la desamortización y a las abundantes usurpaciones de terrenos amparadas por el caciquismo. La intensidad de este fenómeno, sin embargo, no se distribuyó territorialmente de modo homogéneo sino que presenta fuertes variaciones regionales, como se comprueba en los mapas adjuntos. Teniendo en cuenta que hasta entrado el siglo XX algunas de las funciones básicas que hoy atribuimos al Estado, como es el caso de la educación y la sanidad, no habían sido asumidas por éste, sino que quedaban en manos de los ayuntamientos y juntas vecinales, las consecuencias que para sus habitantes tuvo la conservación de los bienes comunales fueron muy notables. No será casualidad que estos mapas coincidan en gran medida con aquellos otros que reflejan el avance de la alfabetización o 93

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

con los que reproducen el impacto de la mortalidad. La fortaleza de las comunidades locales y la preservación de sus rentas comunales pueden contribuir a explicar, en definitiva, las diferencias geográficas en capital humano (educación y salud), condiciones de vida y distribución de oportunidades. Figura 1. Distribución geográfica de la propiedad comunal en 1860 y 1930 (expresado como porcentaje del territorio provincial)

Fuente: Beltrán, F.J. (2013): “Enclosing Literacy? Common lands and human capital in Spain, 1860-1930”, Journal of Institutional Economics, doi:10.1017/S1744137413000209

1.3. El Franquismo: vigilancia, control, tutela e intervención (con reconocimiento). La victoria de Franco en la guerra civil supuso un giro completo en las relaciones entre el Estado y los pueblos. Los mecanismos de control e intervención introducidos durante la guerra se mantuvieron y reforzaron después, lo que supuso la derogación en términos prácticos de la legislación municipal republicana. La nueva ley municipal promulgada en julio de 1945, inspirada en la legislación municipal de la Italia de Mussolini de 1934 tanto como en el Estatuto de 1924, presenta la característica dualidad del organicismo fascista. Por un lado, establece una férrea sujeción al gobernador civil, a quien encomendó su vigilancia y control, en tanto que las funciones de inspección, tutela e intervención quedaron adscritas a un Servicio Nacional de Inspección y Asesoramiento de las Corporaciones Locales, dependiente del ministerio de Gobernación. Los gobernadores civiles, además, vieron reconocida su potestad para designar directamente a los alcaldes en los municipios menores de diez mil habitantes (y a los alcaldes pedáneos en las entidades menores) y la de revocar los acuerdos tomados por los ayuntamientos y juntas vecinales. Por otro lado, la ley reconoce y define con mayor precisión las funciones de las entidades menores, concebidas como “entidades naturales”. Las competencias propias de las entidades menores eran, según esto: “la construcción, conservación y reparación de fuentes, lavaderos y abrevaderos; la policía de

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

caminos rurales, montes, fuentes y ríos; la limpieza de calles; la administración y conservación de su patrimonio y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales; y la ejecución de obras y prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo interés de la Entidad” cuando no los tuviera a su cargo el ayuntamiento. Son las mismas competencias que figuran en la nueva ley de 1955, que presenta un mayor detalle en el control económico y financiero de ayuntamientos y juntas vecinales, regulando las exacciones en dinero y en trabajo, y estableciendo normas para la presentación de presupuestos y cuentas anuales. El reconocimiento de los colectivos vecinales, paradójico en el contexto de una dictadura obsesionada con la centralización y el control, se produjo también a través de la legislación forestal. La ley de montes de 1957 incluyó una salvedad por la que aquellos montes que habían “venido aprovechándose mediante costumbre por vecinos de una localidad” serían catalogados a nombre del municipio correspondiente pero respetando los derechos de esos vecinos. El reglamento de 1962, que desarrollaba esta ley, fue más lejos al distinguir tres tipos específicos de montes públicos: los “montes del común de vecinos”, los “montes en mano común de vecinos, en Galicia”, y los montes de utilidad pública. Pocos años más tarde, en 1968, se promulgaba una ley que reconocía la existencia de los montes vecinales en mano común, cuya “titularidad y aprovechamiento corresponde, sin asignación de cuotas específicas, a los vecinos integrantes en cada momento del grupo comunitario”. Este sorprendente reconocimiento de la propiedad vecinal hay que situarlo en el contexto de la sorda conflictividad rural generada, particularmente en las provincias gallegas, por la política intervencionista de repoblación forestal, a cargo primero del Patrimonio Forestal del Estado y luego del ICONA. También pesó en esa decisión el deseo de ese organismo estatal de extender la firma de consorcios de repoblación a montes no catalogados de utilidad pública. El registro de propiedades vecinales como montes públicos en mano común esperó a la aprobación del oportuno reglamento en 1970 y prácticamente se completó en Galicia entre 1973 y 1980, coincidiendo con un momento general de cambio políico y social en el país.

1.4. Retorno a la democracia y recuperación de la autonomía local. La agonía del régimen franquista trajo consigo el retorno a primer plano de puntos clave de la agenda reformista del periodo de Entreguerras, entre ellos la descentralización del sistema político y la recuperación de la autonomía local en el marco de la reimplantación de la democracia parlamentaria. El desmantelamiento de los mecanismos de intervención en el régimen local se fue produciendo de manera gradual. La ley municipal de noviembre de 1975 (derogada en 1978) ya mostraba signos de querer tomar un nuevo camino, razonando en su preámbulo sobre los conceptos de descentralización y autonomía como “principios inspiradores”, sin ir mucho más allá dado que, según sus palabras, “por encima de la vida local está la vida nacional”. Haciéndose eco de las profundas transformaciones sufridas por el 95

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

país “cuya emigración interior –afirmaba- es imposible desconocer”, pretendía estimular las fusiones de municipios, un fenómeno que la realidad ya venía imponiendo durante la década anterior. Si entre 1930 y 1960 se habían suprimido 60 municipios en España, al finalizar la década de 1960 había 547 municipios menos, y entre 1970 y 1981 esta cifra se elevaría a 633. Estas cifras probablemente fueron a engrosar el número de entidades locales menores, aunque en bastantes casos fueron literalmente sepultados bajo el agua de los pantanos. El avance más decidido hacia la autonomía local tuvo que esperar hasta junio de 1979, aprobada ya la Constitución el año anterior y a punto de comenzar el despliegue del Estado de las autonomías, cuando fueron suprimidos de un plumazo un amplio elenco de controles y procedimientos de fiscalización, intervención y tutela. La ley de bases de régimen local de la democracia, vigente hoy en día, fue aprobada en abril de 1985, completado ya el Estado autonómico con la aprobación de los respectivos estatutos, y coincidiendo con la firma en Roma de la Carta Europea de Autonomía Local. Esta Carta fijó en su artículo 3º el concepto de autonomía local como “el derecho y la capacidad efectiva para las colectividades locales. de regular y administrar, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en provecho de sus poblaciones, una parte importante de los asuntos públicos”. La ley de bases de 1985 va más allá de los principios abstractos presentes en dicha Carta y apela en su preámbulo, en línea con lo sugerido cien años antes por Costa, al peso de la Historia: “Y es que las instituciones que conforman el régimen local, además de su importancia intrínseca, a más de su inmediata proximidad no ya a colectivos mas o menos nutridos, sino a la práctica totalidad de los ciudadanos, poseen extraordinaria densidad histórica; cuentan con un pasado multisecular susceptible por si solo de proporcionar valiosas enseñanzas y de orientar el pulso del legislador”. En lo que se refiere a las entidades locales menores, sin embargo, el articulado de la Ley de Bases se presenta ambiguo ya que no las incluye entre aquellas que gozan del carácter de entidades locales territoriales, lo que podría significar excluirlas del principio de autonomía local, pero al mismo tiempo incluye la noción de territorialidad en el propio nombre con que las designa (“entidades de ámbito territorial inferior al municipal”). La indefinición se extiende al derivar una definición más precisa de estas entidades, a las que no reconoce más función que “la administración descentralizada de núcleos de población separados”, a las leyes autonómicas de régimen local que estaban en curso de elaboración o iban a estarlo en un futuro. El resultado fue un corpus normativo diverso, con tratamientos diferentes para la constitución, competencias y funciones de municipios y entidades menores, y con normativas específicas como la que reconoce en 1986 personalidad jurídica a la parroquia rural asturiana. Por otra parte, en esos años se actualizó también la legislación sobre Montes Vecinales en Mano Común, con la ley homónima de 1980, tipificándolos ahora ya no como una variedad atípica de montes públicos sino como bienes privados de naturaleza colectiva. 96

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

2. El Proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local: ¿un nuevo golpe de péndulo? La crisis financiera y económica iniciada en EE.UU. en 2008, y en especial la segunda ronda de la misma, con epicentro en la Europa del euro, ha proporcionado el contexto oportuno para, como ha ocurrido históricamente con otros shocks externos, promover un cambio de ciclo. El actual Proyecto de Ley la toma de hecho como pretexto para impulsar cambios que van mucho más lejos en el sentido de la centralización y la concentración de lo que sugería el Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local de 2005. En su exposición de motivos, el cambio de rumbo se apoya en el uso indiscriminado de lo que Alex Grijelmo en un artículo reciente, publicado por el diario El País (29 de septiembre de 2013), denomina “palabras de prestigio”. Estas palabras cuya sola presencia tienen un efecto taumatúrgico e incontestable son, entre otras, racionalización, eficacia, eficiencia, sostenibilidad, estabilidad. Su uso es, sin embargo, parcial y limitado. La sostenibilidad es tan solo financiera, la estabilidad nada más que presupuestaria; no se trata de garantizar la sostenibilidad ecológica ni la estabilidad poblacional; del mismo modo que la iniciativa tan sólo se adjetiva como económica y privada, y el control es económico y financiero. El articulado del Proyecto de Ley introduce múltiples mecanismos de intervención y control, y apenas disimula con alguna obligada mención a las respectivas competencias de las comunidades autónomas una marcada voluntad de centralización, visible por ejemplo en el establecimiento de un sistema nacional de habilitación para el secretariado municipal o en las competencias que se arroga el Ministerio de Hacienda en la formación y seguimiento de los “planes económicofinancieros” de los municipios intervenidos o en la determinación de los coeficientes que han de medir el “coste efectivo” de los servicios proporcionados por las entidades locales. El Proyecto de Ley incide sobre un medio rural que ha experimentado profundas transformaciones durante el último medio siglo, derivadas de la pérdida de activos agrarios y del descenso brutal del peso relativo del sector agrario en términos de empleo y de contribución al Producto Interior Bruto. El masivo éxodo rural que ha tenido lugar desde 1955 ha conducido a la despoblación de comarcas enteras y al envejecimiento de la población que permanece en los pueblos. El gráfico adjunto confirma la intensidad y rapidez de este proceso, mostrando el porcentaje de la población del país que ha residido en municipios pequeños entre 1900 y 2011: los que contaban con menos de 500 habitantes han bajado desde el 5,6% en la primera fecha hasta el 1,6% en la última; por debajo de mil habitantes las proporciones respectivas son de 14,8% y 3,2%; bajo el umbral de los 5000 habitantes, por último, la proporción ha descendido desde el 50,9% hasta apenas un 12,7%. Puede decirse que nos encontramos en una situación en que el campesinado es ya residual y, por ello, los efectos de una iniciativa legislativa como la presente pueden ser muy distintos de los que tuvieron procesos de centralización y control en etapas históricas anteriores en las que este grupo social contaba con mayor fortaleza. 97

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Figura 2. Disminución del peso relativo de los municipios de menos de 500, 1000 y 5000 habitantes en el censo español, 1900-2011 60 50 40

30 20 10 0 1900

1910

1920

1930

1940

1950

< 500 Hab

1960

< 1000 Hab

1970

1981

1991

2001

2011

< 5000 Hab

Una de los cambios más radicales e injustificados del Proyecto de Ley, que rompe además con un reconocimiento legal continuado desde 1870, es la privación de la personalidad jurídica a las entidades locales menores. La medida más extrema se encuentra en el artículo 1.1, que sencillamente las omite cuando enumera los diferentes tipos de entidades locales, pero por si cabía alguna duda el artículo 7 ordena que: “Las leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local regularán los entes de ámbito territorial inferior al Municipio, que carecerán de personalidad jurídica, como forma de organización desconcentrada del mismo para la administración de núcleos de población separados, bajo su denominación tradicional de caseríos, parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías, lugares anejos y otros análogos…”. Además, el artículo 1.30 señala que en el caso de que un municipio, arruinado, necesitase acogerse a un plan económicofinanciero será condición expresa en ese plan la “supresión de entidades de ámbito inferior al municipio”. Sorprende tamaño encono cuando los problemas financieros de la administración local no radican precisamente en este tipo de entidades. A pesar de la rotundidad del articulado, las disposiciones transitorias relajan aparentemente la presión. La disposición transitoria 4ª contradice a los artículos 1.1 y 7 diciendo sencillamente que: “Las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio existentes en el momento de la entrada en vigor de la presente Ley mantendrán su personalidad jurídica”. No solo eso, sino que según la transitoria 5ª también las entidades menores que hubiesen iniciado ya un proceso de constitución serán respetadas en su personalidad jurídica propia. Todas ellas, eso sí, dispondrán de un plazo de tres meses para que presenten sus cuentas ante los organismos correspondientes “para no

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

incurrir en causa de disolución”, y para que no queden dudas se reitera que: “La no presentación de cuentas… será causa de disolución”. Tabla 1. Ingresos de las entidades locales menores en los presupuestos municipales de 1935 y 1955 (en pesetas de 1958) clasificadas según las actuales comunidades autónomas.

Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla La Mancha Castilla y León Cataluña Com.Valenciana Euskadi Extremadura Galicia La Rioja Madrid Murcia Navarra Total

1935 Pesetas (000) 24,37 218,70 0 0 0 56,90 19,97 977,23 n.d. 27,21 n.d. 19,21 3,37 22,75 0 0 n.d. 1.369,70

% 1,8 16,0 0 0 0 4,2 1,5 71,3 n.d. 2,0 n.d. 1,4 0,2 1,7 0 0 n.d. 100

1955 Pesetas (000) 118,34 979,92 62,49 0 1.221,91 152,91 66,48 3.575,32 78,45 91,74 50,53 158,22 155,56 178,17 57,17 0 n.d. 6.947,21

% 1,7 14,1 0,9 0 17,6 2,2 1,0 51,5 1,1 1,3 0,7 2,3 2,2 2,6 0,8 0 n.d. 100

Fuentes: BOE, suplemento al nº 256, 12/9/1940; Anuario Estadístico de España, Año 1956. El deflactor de precios se ha tomado de J. Maluquer de Motes (2009): “Del caos al cosmos: Una nueva serie enlazada del Producto Interior Bruto de España entre 1850 y 2000”, Revista de Economía Aplicada, 49, pp.5-45.

El texto de la Ley no puede ser, por tanto, más confuso, y recuerda a otros textos anteriores como los de 1812, 1845 y 1877, que mientras fijaban la exigencia de un umbral de población para constituirse como municipios, terminaban aceptando la situación existente. Pero más allá de esto, ¿Han de temer las entidades locales menores su disolución por no presentar sus cuentas? Lo cierto es que las entidades locales menores (y otras entidades atípicas como las mancomunidades de montes) han venido históricamente rindiendo cuentas tanto a sus administrados como al Estado. En el caso de Navarra, que conozco bien, los concejos y mancomunidades debían presentar cada año desde 1887 a la Diputación Foral sus presupuestos y cuentas anuales. Y algo similar ocurre en el resto del país. El cuadro adjunto es una prueba

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

de ello. Se recogen en él los ingresos de las entidades locales menores según las cuentas municipales presentadas al ministerio de Gobernación en los años 1935 y 1955. En el primer año se hallan ausentes las provincias catalanas y vascas debido a que su peculiar situación política, con un proceso estatutario en marcha, las situaba fuera del control ministerial. En el segundo año tan solo faltan los datos de Álava y Navarra, cuyo régimen foral fue respetado por la dictadura. Los valores de cada uno de estos dos años se han homogeneizado a pesetas de 1958, utilizando el deflactor propuesto por Maluquer de Motes, con el fin de poder comparar los datos. Hay que advertir que la información de 1935 era probablemente incompleta, ya que de otro modo no se podría explicar que las cifras de 1955 multipliquen por cinco las de aquel año. Pero aún así, demuestra que la rendición de cuentas por parte de los municipios y de las entidades locales menores era una realidad tangible. Supongamos, pese a todo, que la futura ley priva a las entidades locales menores de su personalidad jurídica. ¿Cuáles serían sus consecuencias? La ley de bases de 1935 aclaraba que la “plena capacidad jurídica” que reconocía a estas entidades “las autoriza, entre otras facultades, para adquirir, reivindicar, conservar y enajenar bienes de todas clases, celebrar contratos, establecer y explotar toda clase de obras y servicios públicos, obligarse y ejercitar recursos administrativos, así como acciones civiles, criminales, contencioso-administrativas y las demás concedidas por las Leyes”. La muerte civil de las entidades locales menores, reducidas en el mejor de los casos a unidades “desconcentradas”, acarrearía un dilema de dimensiones colosales. Si no se pueden poseer bienes careciendo de personalidad jurídica, ¿Qué ocurrirá con los bienes comunales propiedad de los concejos y otras entidades locales menores? Téngase en cuenta que esa propiedad está reconocida por los catálogos de montes públicos elaborados desde 1859 y más de uno estará inscrito en el Registro de la Propiedad. El escenario, sin duda, está abierto. Supongamos, como primera alternativa, que la oposición al Proyecto de Ley logra pararlo o modificarlo, de manera que las entidades menores conservan su personalidad jurídica y por tanto mantienen intactos sus derechos de propiedad. También puede suceder que el Proyecto se apruebe en los actuales términos y que, a pesar de ello, todo siga igual, de modo que la disposición transitoria 4ª se eternice, como ha sucedido en más de una ocasión. Si el celo del Ministerio de Hacienda es por el contrario decidido y los concejos no presentan sus cuentas a tiempo, o si los municipios de los que dependen se ven forzados a adoptar un plan económico-financiero, pueden ponerse en marcha los expedientes de disolución de las entidades locales menores. ¿Qué se hace entonces de los bienes comunales de estas entidades? Como sucedió durante el siglo XIX cuando la deuda apremiaba, el gobierno podría sucumbir a la tentación de venderlos al mejor postor, privatizando así unos recursos que hasta ahora han venido siendo gestionados por la población más directamente implicada. Aunque no del todo abiertamente, algunas voces se han oído ya en ese sentido. Otra alternativa sería la de atribuir la propiedad de esos bienes al municipio en el que se subsume la entidad menor, transfiriendo los derechos del propiedad a un colectivo diferente (en la medida en que desborda los márgenes del grupo hasta entonces titular). Estaríamos ante una “usurpación” similar a la que ocurrió durante el primer tercio del siglo XIX cuando los derechos del “común de vecinos” fueron sencillamente confundidos con los del 100

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

municipio. Una tercera opción podría tomar como modelo lo sucedido en Galicia, donde la falta de reconocimiento administrativo de las unidades básicas de hábitat, las parroquias rurales, condujo en 1968 a la innovación legislativa de los montes vecinales en mano común (MVMC). Desaparecido el concejo o entidad menor, el colectivo que hasta entonces lo sustentaba podría registrarse como MVMC al amparo de la Ley de 11 de noviembre de 1980, convirtiéndose así estos bienes en propiedad privada colectiva. Desconocemos cuál será el resultado que nos deparará la tramitación de esta ley y cuáles sus efectos sobre la vida local y la supervivencia de los pueblos, hoy amenazada. Lo que si podemos prever es que cuanto más rígida termine siendo la Ley, más negativas serán sus consecuencias Figura 3. Tamaño medio de los municipios en la Unión Europea. Simulación de la posición de España en el supuesto de los umbrales de población exigidos en 1812 y 1870 Rep.Checa Francia Hungría Austria Luxemburgo Estonia España (posición actual) UE Malta Alemania Rumania Italia Eslovenia España (criterio de 1812) Grecia Finlandia España (criterio de 1870) Polonia Bélgica España (criterio de 2013) Letonia Chipre Bulgaria Suecia Portugal Países Bajos Irlanda Lituania Dinamarca Reino Unido Eslovaquia 0

20000

40000

60000

80000

100000

Tamaño medio (habitantes)

101

120000

140000

160000

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

sobre los pueblos o, por el contrario, más ineficaz en el sentido apuntado por Costa hace más de cien años respecto a lo que sería preciso para que una ley municipal fuera “cumplidera”. Tenemos ya experiencia histórica de normas diseñadas desde las oficinas ministeriales y desentendidas en gran medida de la realidad de los pueblos y sus problemas que terminaron por ser en muchos aspectos inoperantes. Pongamos como ejemplo el tamaño requerido para los municipios, un asunto al que se concede hoy relevancia en aras a la eficiencia obtenida mediante economías de escala. De haberse seguido a rajatabla los criterios establecidos en 1812 (1000 habitantes) o en 1870 (2000 habitantes) el mapa local hoy día sería diferente, y la posición de España en el ranking europeo de tamaño medio de los municipios más vigorosa. Véase si no la figura 3, elaborada a partir de los datos que ofrece Fernando López Ramón. En ella España figura con una posición aparentemente débil, aunque por encima de la República Checa, Francia, Hungría o Austria. En el otro extremo, los municipios de Irlanda, Lituania y Dinamarca superan por término medio los 40.000 habitantes, y los de Reino Unido y Eslovaquia los 120.000 habitantes. De haberse cumplido los requerimientos de 1812 o de 1870 el municipio medio español estaría supuestamente mejor situado aunque muy lejos aún de las posiciones de cabeza. Pero, ¿estamos seguros de que este gráfico refleja en efecto un modelo objetivamente deseable? ¿Puede asegurarse que Eslovaquia es más eficiente que Francia? ¿Funcionan mejor los municipios irlandeses que los austriacos? ¿O no estarán errando el tiro quienes reducen los indicadores de eficiencia a cifras que en si mismas dicen bien poco? En conclusión, la doble crisis iniciada en 2008 y recrudecida en 2010 ha proporcionado un contexto propicio para grandes intervenciones de reforma estructural y entre ellas la que se refiere al régimen local. Que finalmente nos conduzca o no a un cambio de ciclo histórico dependerá de diversas circunstancias, entre las que cabe situar en lugar destacado, como ha ocurrido en otros momentos históricos, la capacidad de movilización que demuestren los afectados para ejercer presión y detener o reconducir los planes elaborados en despachos lejanos.

Fuentes y bibliografía consultadas Gaceta de Madrid: http://www.boe.es/buscar/gazeta.php Boletín Oficial del Estado: http://www.boe.es/buscar/boe.php Base de datos Instituto Nacional de Estadística: http://www.ine.es/ Beltrán-Tapia, Francisco J.: “Enclosing Literacy? Common lands and human capital in Spain, 18601930”, Journal of Institutional Economics, 2013, doi:10.1017/S1744137413000209 Castro, Concepción de: La revolución liberal y los municipios españoles. Madrid, Alianza, 1979. 102

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Comín, Francisco y García, Carmen: “Haciendas locales y revolución liberal en la España del siglo XIX”, Hacienda Pública Española, nº 133, 1995, pp.80-106. Conferencia de los ministros europeos responsables de las colectividades locales (Roma, 6,7 y 8 de noviembre de 1984). Conclusiones de la Conferencia (Estrasburgo, 19 de noviembre de 1984). Revista Catalana de Derecho Público, 2, 1985, pp.315-333. Fernández Albadalejo, Pablo: Fragmentos de monarquía: trabajos de historia política. Madrid, Alianza, 1992. Fernández Criado, Jaime: “Régimen actual y futuro de las entidades locales menores”, Tierras de León: Revista de la Diputación Provincial, 60, 1985, pp.25-36. Gallego, Domingo, Iriarte-Goñi, Iñaki, y Lana-Berasain, José-Miguel: “Las Españas rurales y El Estado, 1800-1931”, en R.Robledo, ed., Sombras del progreso. Las huellas de la historia agraria. Barcelona, Crítica, 2010, pp.85-116. GEHR [Grupo de Estudios de Historia Rural]: “Política forestal y producción de los montes públicos españoles. Una visión de conjunto, 1861-1933”, Revista de Historia Económica, vol.20, nº 3, 2002, pp.509-541. González Dios, Estíbaliz: Comunidad, vecindad y comunales en Guipúzcoa durante la Edad Moderna. Tesis doctoral. Departamento de Historia Medieval, Moderna y de América, Universidad del País Vasco – Euskal Herriko Unibertsitatea, 2011. Grupo de Estudos da Propiedade Comunal –IDEGA: Os montes veciñais en man común: O patrimonio silente. Naturaleza, economía, identidade e democracia na Galicia rural. Vigo, Xerais, 2006. López Ramón, Fernando: “Políticas ante la fragmentación del mapa municipal”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, nº 313-314, 2010, pp.67-104. Maluquer de Motes, Jordi: “Del caos al cosmos: Una nueva serie enlazada del Producto Interior Bruto de España entre 1850 y 2000”, Revista de Economía Aplicada, 49, 2009, pp.5-45. Mangas Navas, José M.: La propiedad de la tierra en España: los patrimonios públicos. Madrid, M.A.P.A., 1984. Martín Retortillo, Cirilo: “Contenido jurídico-social de las ordenanzas municipales de finales del siglo pasado. Importancia de las mismas en los municipios rurales”, Revista de Estudios AgroSociales, 12, 1955, pp. 55-78. Nieto, Alejandro: Bienes comunales. Madrid, Revista de Derecho Privado, 1964. 103

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Pérez-Soba, Ignacio and Solá-Martín, Miguel Angel: “La tragedia de los comunales: legalidad y realidad de los montes comunales en España”, Revista Española de Estudios Agro-Sociales y Pesqueros, nº 203, 2004, pp.187-232. Rico Boquete, Eduardo: Política forestal e repoboacións em Galícia (1941-1971). Santiago de Compostela, Universidade de Santiago de Compostela, 1995. Secretaría de Estado de Cooperación Territorial: Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local. Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas, 2005. Serrano Álvarez, José: La pervivencia del comunal en la transición a una economía capitalista, León (1800-1936). Tesis Doctoral. Departamento de Economía e Historia Económica, Universidad Autónoma de Barcelona, 2006.

104

“LOS CONCEJOS ANTE LA REFORMA LOCAL” JAVIER ARGOTE URZELAI. ACOA-AKE

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

SOBRE LOS CONCEJOS Los concejos alaveses, entidades locales con plena capacidad de obrar en su territorio, son una administración milenaria con un arraigo incuestionable entre su población y de una importancia vital para el mantenimiento de los núcleos rurales alaveses. El arraigo viene dado no solo por la antigüedad y el mantenimiento en el tiempo de los mismos, sino también por su peculiar administración, en la que sus habitantes participan activamente en el gobierno del mismo. Así, en los concejos abiertos, es la asamblea vecinal la que, reunida en concejo, rige y decide en los asuntos que como comunidad les atañen. De esta forma, son los propios vecinos los que proponen, discuten y acuerdan sobre temas tan importantes como el abastecimiento y el saneamiento, el alumbrado público, el mantenimiento de sus calles y viales, la gestión del centro social, del cementerio, de sus montes y bienes comunales, etc. Además, deciden sobre los proyectos y obras que para el mantenimiento de todo lo anterior es necesario realizar, contando para ello con plena capacidad jurídica y administrativa para el desarrollo de las mismas, desde su contratación hasta su ejecución y recepción. El mantenimiento de los núcleos rurales alaveses no sería el que conocemos sin la participación de estas entidades locales que denominamos concejos. Cualquiera que conozca nuestros pueblos y a sus habitantes, convendrá sobre el buen hacer de sus gentes para que el lugar donde habitan, sea del tamaño que sea, tenga unos servicios de calidad, sabrá de la labor desinteresada y gratitua con la que colaboran por medio de las veredas o auzolan para el adecentamiento de su entorno, conocerá de la insistencia de sus representantes para conseguir la financiación necesaria para llevar a buen fin las obras y proyectos propuestos y de las derramas que hacen sus vecinos para cubrir el déficit de estas obras, en definitiva, y sin olvidarnos de la ayuda de las instituciones 107

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

mayores, los habitantes de nuestros pueblos han sido, son y sin duda serán capaces de realizar los esfuerzos necesarios para mantener vivos los lugares donde residen, gracias a la capacidad que les otorga esta administración que llamamos Concejo. Pero el concejo no solo sirve para todo lo anterior. Hay algo que creemos tiene una importancia aun mayor si cabe. Nos referimos al mantenimiento del “común”. La figura del concejo como administración con plenas potestades y competencias permite que nuestros pueblos y por ende sus habitantes sean propietarios indivisibles de un importantísimo patrimonio tanto forestal como de suelo e inmueble. Esto es posible por el arraigo de la comunidad a sus bienes y la disponibilidad que el concejo da a esta comunidad de defenderlos. La posibilidad de participación que el concejo da a sus habitantes, que ha sido de diferentes formas a lo largo de la historia, permite que la comunidad ponga el bien común por encima del bien particular, teniendo muy claro que ese mantenimiento del “común” asegura a sus habitantes un bien particular, porque sabían y saben que son arte y parte de esos bienes y porque es toda la comunidad y no solo los elegidos la que decide sobre el “común”. Se nos antoja, que cualquier otra forma de organización diferente a la del concejo no habría mantenido un patrimonio público tan importante en manos de su administración y su habitantes. No hay que olvidar que en Álava, el 80% del patrimonio público forestal, una buena parte de él en mano común, pertenece a los concejos, que el 70% del patrimonio inmobiliario, sin contar las iglesias, es propiedad de los concejos. Y como ya hemos dicho, y no nos cansaremos de repetir, el concejo es igual a asamblea de vecinos, por lo que todo el patrimonio antes citado es de los vecinos y son ellos y no sus representantes los que deciden sobre el mismo.

SOBRE EL PROYECTO DE LEY La reforma del artículo 135 de la constitución española del año 2011, consagra la estabilidad presupuestaria como principio rector que debe presidir las actuaciones de todas las Administraciones Públicas. Es a raíz de esta reforma que se aprueba la Ley de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera que tan en jaque a puesto a las Entidades Locales para cumplir el déficit cero y que ha traído como consecuencia una merma en los servicios que están prestando. Ahora, se nos presenta este proyecto de Ley de Racionalización y Sostenibilidad como normativa básica en materia de Administración Local, modificando aspectos esenciales de la Ley de Bases de Régimen Local. Y así, con la excusa de la estabilidad presupuestaria, nos quieren colar una reforma neoliberal que desprecia a las Entidades Locales en su igualdad con el resto de administraciones. Este proyecto tiene multitud de implicaciones, todas ellas enfocadas a la merma de la autonomía local, la cual está defendida por la propia Constitución española y la Carta Europea de Autonomía Local ratificada por el Gobierno español. Se está por tanto, y en base a conceptos 108

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

como racionalización y sostenibilidad entrando en una regulación excesiva y contraria a la autonomía local. Se nos dice continuamente, que nuestro sistema local es muy complejo y que es necesario simplificarlo, aunque lo complejo no tiene que ser negativo y tal vez confundan complicado con complejo. Nos abruman con la palabra sostenibilidad (eso sí siempre sostenibilidad financiera) que debe presidir cualquier acción de nuestras entidades, como si la sostenibilidad social, institucional, ecológica, etc. no fuesen necesarias. Hablan de una administración una competencial, acuñando los términos de propias e impropias, siendo que no hay competencias impropias, hay competencias que se pueden asumir o no. Están en contra por principio el solapamiento de competencias, cuando el solapamiento no tiene por que ser malo, incluso permite que si una de las instituciones no cumple, la otra la lleve a cabo y el ciudadano no se quede tirado. Inciden en la eficiencia en el uso de los recursos públicos, eficiencia que no puede plantearse desde una perspectiva exclusivamente económica, que nos llevaría probablemente a un sin fin de privatizaciones. De forma que llevamos escuchando durante mucho tiempo que hay que simplificar el sistema y para ello se nos propone la panacea de recentralizar competencias, partiendo de la base de que las instituciones descentralizadas, y si además son pequeñas, son poco eficientes y derrochadoras. Otra de las panaceas que se proponen continuamente es la aplicación de la economía de escala. Pues ni lo uno ni lo otro, ni la centralización de competencias ni la economía de escala van a llevar ni a un abaratamiento ni a una mejora de los servicios que las entidades locales prestamos a los ciudadanos, más bien al contrario, nos van a llevar a un encarecimiento de los mismos, además de un alejamiento de los centros de decisión con una administración centralizada creadora de grandes desigualdades. Lo que parece que en definitiva se pretende con este proyecto de Ley es por un lado, la vuelta al año 1945, en el que se aprobó la Ley de Bases Municipal, buscando como entonces una mayor intervención, tutela y control hacia los municipios. Por otro, deja de reconocer a las Entidades Locales Menores como tales, dejándolas morir por inanición y propiciando una nueva desamortización de sus bienes comunales.

SOBRE LOS COMUNALES Muchos han sido los ataques que a lo largo de nuestra larga historia se han producido contra los bienes comunales con el fin de propiciar su privatización. Sin embargo, fue durante el siglo XIX cuando se dio el mayor golpe a los bienes comunales. Comenzando con la Reforma Agraria Liberal surgida a partir de la puesta en marcha de las Cortes de Cádiz, por un lado se legalizaron las apropiaciones de bienes comunales que había realizado la nobleza, por otro se privatizaron las roturaciones que fueron realizando los campesinos. Siguiendo con la Ley General 109

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

de Desamortización de 1855, con la que nuevamente, una parte importante del comunal acabó en manos privadas. Sin embargo, hay que destacar que en muchas zonas, sobre todo del norte del estado, se consiguió mantener una gran parte del común en manos de los pueblos. Si nos centramos en Álava, y según Ortiz de Zárate, podemos ver cómo gracias a su régimen foral “las disposiciones dictadas durante el S. XIX sobre desamortización de bienes comunales no tuvieron un efecto excesivo en tanto en cuanto eran contrarias al Fuero, por lo que ninguna enajenación forzosa de bienes de los pueblos por cuenta del estado podía prosperar”. Así, la figura del Concejo como garante del bien común y a la también entonces decidida defensa de estos bienes por la Diputación trunco esas desamortizaciones y como hemos dicho anteriormente la mayor parte del monte público alavés permanece en mano común. Esta privatización, que tuvo su continuidad durante la dictadura de Franco, no en la propiedad pero si en el uso y aprovechamiento, trajo consigo no solo un empobrecimiento general del medio rural, sino también una pérdida muy importante de la identidad que los patrimonios de carácter comunal habían dotado a nuestras comunidades (hablo del arraigo, de la pertenencia a la comunidad, de las veredas, …) Pero el comunal, no solo es un bien que desde el punto de vista económico ayuda a las haciendas de las Entidades Locales. El comunal es un bien social y ambiental para toda la población, no solo para la que vive en su entorno. Si nos centramos en Álava, que más del 80% de los montes públicos pertenezcan a los concejos, la mayor parte de ellos de mano común, ha permitido una conservación sino ejemplar si mucho más digna que la que se ha dado en los montes privatizados, manteniendo una calidad ambiental y diversidad biológica fuera de toda duda. Este bien que nuestros antepasados han conseguido legarnos, es el que está ahora en peligro con esta pretendida reforma de la administración local, en la que se pone la sostenibilidad financiera por encima de todas las demás.

SOBRE LA DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA Conviene hacer en este momento un pequeño repaso histórico sobre la formación de la provincia de Álava, sus Fueros y su Concierto Económico, para comprender la importancia y el mantenimiento hasta nuestras fechas del Régimen Foral y de lo que eso ha significado para la conservación y el mantenimiento de las entidades locales alavesas, entre ellas y muy especialmente los concejos. 110

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

Podríamos decir, de manera muy general, que el comienzo de lo que hoy conocemos como Territorio histórico de Álava, fue con la llamada Cofradía del Campo de Arriaga, que no se regía por fuero escrito, sino por albedrío y que formadas representantes de la nobleza, clero y concejos dieron lugar a las juntas Generales. Siendo que las primeras normas escritas que se conservan, fueron las Ordenanzas de Gobierno de Álava de 1417 (Juan II) y que el 12 de octubre de 1463, las Juntas Generales de Álava aprueban en Rivabellosa las Ordenanzas de Gobierno que normalizarán los fueros que fueron refrendados por los distintos monarcas hasta el siglo XIX. Fue durante este convulso siglo que los fueros fueron abolidos y restituidos en numerosas ocasiones y dieron lugar a que las guerras entre liberales y tradicionalistas (las guerras carlistas) no solo fuesen por la sucesión al trono, sino también por el mantenimiento de los fueros. Y así, la intermediación en estos conflictos de los gobiernos británico y francés hiciese hincapié en el reconocimiento de los fueros para el fin del conflicto. Podemos decir, que el acuerdo final tiene dos aspectos relevantes, por un lado se consolida la unidad constitucional española y por otro, aparece la figura del concierto económico como continuación del fuero. Concierto económico que se va revisando hasta la guerra civil y que se mantendrá en Álava con la Diputación Foral durante la dictadura al ser esta una provincia amiga. Acuerdo que se refrendará en la Constitución democrática y el Estatuto de Autonomía junto con el restablecimiento de las Diputaciones Forales de Vizcaya y Guipúzcoa. Esta rápida visión histórica nos tiene que servir para constatar que Álava ha mantenido su Régimen Foral a lo largo de la historia, y que aunque ciertamente ha perdido prerrogativas importantes ha conservado otras como la hacienda y la administración local, que es la que ahora nos interesa. De esta forma ha sido durante siglos y así se refleja en las disposiciones que durante el siglo pasado se han dictado. Empezando por el Real Decreto de 21 de octubre de 1924 de Estatuto Municipal, con una adaptación a las provincias vascongadas, en las que las diputaciones suplen al estado en la tutela, dentro de la autonomía municipal que otorga dicho Estatuto. Siguiendo por el Decreto-Ley de 10 de agosto de 1954, adaptando a la provincia de Álava la Ley de Régimen Local y Reglamento de las Haciendas Locales, en la que la Diputación suple al estado en la tutela y financiación de las entidades locales. Para terminar con la Ley de Bases de Régimen Local en la que se salvaguarda nuevamente el Régimen Foral frente al Régimen General. Todo esto hasta este momento en el que mediante esta reforma de la Ley de Bases de Régimen Local que plantea el Gobierno de Madrid como normativa básica pone en peligro lo que hasta este momento hemos conservado como competencia exclusiva en materia de régimen local. 111

L O S

C O N C E J O S

A N T E

L A

R E F O R M A

L O C A L

CONCLUSIONES Los concejos no pueden desaparecer. Son historia, garantía de participación y mantenedores del común. No existen competencias impropias. Hay competencias que se pueden asumir o no (ejemplo escuelas o carreteras) La centralización y la economía de escala no son soluciones, más bien al contrario. Fomentar lo local y la participación puede ser una solución El comunal no solo es un bien material, es un bien identitario, social, ambiental y cultural que no podemos perder (ejemplo trasmochos). Hay que reinventar y dar el valor actual al comunal. La Diputación Foral de Álava tiene que defender sus competencias en materia de régimen local.

112