KONTZEJUAK TOKIKO ERREFORMAREN AURREAN by ACOA AKE

KONTZEJUAK, TOKIKO ERREFORMAREN AURREAN

ELORRIAGA

•

V I TO R I A - G A S T E I Z

•

E TA

URRIA

2013

MINTEGIA “KONTZEJUAK, TOKIKO ERREFORMAREN AURREAN” Antolatzen du ASOCIACIÓN DE CONCEJOS DE ÁLAVA (ACOA) ARABAKO KONTZEJU ELKARTEA (AKE)

Laguntzen du

HEZKUNTZA, HIZKUNTZA POLITIKA ETA KULTURA SAILA DEPARTAMENTO DE EDUCACIÓN, POLÍTICA LINGÜÍSTICA Y CULTURA

ARGITARATZEN DU: Arabako Biltzar Nagusiak INPRIMATZEN DU: Arabako Foru Aldundiaren Moldiztegia San Miguel de Acha, 7 01010 VITORIA-GASTEIZ LEGEZKO GORDAILUA: VI-

MINTEGIA “KONTZEJUAK, TOKIKO ERREFORMAREN AURREAN” Pág.

Aurkezpena. Estibaliz RUIZ DE AZUA FERNANDEZ DE LARREA. Kazetaria

Toki-araubidearen erreforma eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak. Alfredo GALAN GALAN. Bartzelona Unibertsitateko Administrazio-zuzenbide katedraduna. 15

Lege proiektua lurralde eta landatar begiradaz. Valentin CABRERO DIEGUEZ. Salamankako Unibertsitateko Geografia Katedraduna. 35

Toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako lege-proiektuari buruzko oharrak. Peru BAZAKO ATUTXA. Euko Jaurlaritzako Erakunde Harremanetarako sailburuordea. 41

Toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunari buruzko legearen aurreproiektua. Jorge IBARRONDO BAJO Jauna. Senataria Arabatik. 59

PPren udal-erreforma: Horrela EZ. Santiago MARTÍNEZ ARGÜELLES. PSOE alderdiko bozeramailea Gijongo Udalean. 73

Toki-administrazioaren arrazionalizaziorako legearen irrazionaltasuna. Jerónimo AGUADO MARTÍNEZ. Nekazaria eta landako plataformaren koordenatzailea. 81

Etorkizunera edo iragarenako itzulera berme? 2013ko Tokiko Administrazioko Lege Proiektua, ikuspunt historikoarekin. Jose Miguel LANA BERASAIN Jauna. Irakaslea titularra, Nafarroako Unibertsitate Publikoa. 85

“Kontzejuak tokiko erreformaren aurrean” Javier ARGOTE URZELAI. ACOA-AKE. 105

AURKEZPENA

Estibaliz RUIZ DE AZUA FERNÁNDEZ DE LARREA Periodista

Zer diren eta nola funtzionatzen duten, zer eskumen duten eta nola haiek baliogabetu ditzakeen “Toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako Legea” izena duen arauak, oraindik Kongresuan eztabaida-fasean dagoenak. Kontzejuak. Haiek eta haietan bizi direnak dira jardunaldi hauen eztabaidaren ardatza: “Kontzejuak tokiko erreformaren aurrean”. Haien historiaren berri izan dugu, haien arau-oinarriaren berri eta haien funtzionamenduaren berri, Arabako kontzejuena batik bat. Lege-proiektu bati buruzko zenbait interpretazio entzun ditugu, eta gizartera zabaldu da eztabaida hau, jokoan zer duten jakin dezaten kontzejuetan bizi direnek edo haiekin inolako loturarik ez dutenek. Arabako Kontzejuen Elkarteak urtero antolatzen dituen jardunaldiak dira. Tokiko erreforma izan da aurtengo jardunaldien gaia, eta jardunaldietan nagusitu den gogoa da lege horrek edo haren gerorako interpretazioak ez aldatzea kontzejuak orain arte izan direna: herritarren zerbitzura dauden eta eskumen propioak dituzten toki-erakundeak.

EGITARAUA

2013ko urriak 2, asteazkena Goizez 9:00

9:15

10:00

10:45 11:15 11:45 12:15 12:45 13:15

Aurkezten eta moderatzen du, Estibaliz RUIZ DE AZUA FERNÁNDEZ DE LARREA andrea. Kazetaria. “Lurraldeko eta erakundearen krisia tokiko mailan? Erreforma” Alfredo GALÁN GALÁN jauna. Bartzelo- na Unibertsitateko Administrazio-zuzenbide katedraduna. “Lege proiektua lurralde eta landatar begiradaz”. Valentín CABERO DIÉGUEZ jauna. Salamankako Unibertsitateko Geografia Katedra- duna. Etenaldia kafea. Peru BAZAKO ATUTXA jauna. Eusko Jaurlari- tzako Erakunde Harremanetarako sailburuordea. Arabako Foru Aldundiaren ordezkaria. Euskadiko Udalen Elkartearen ordezkaria (EUDEL). Iratxe LÓPEZ DE ABERASTURI andrea. UDALBILTZAKO lehendakariordea. Mahai-ingurua partaideekin

Arratsaldez 16:30 17:00 17:30 18:00 18:30

Alderdi politikoentzako tartea: PP. Jorge IBARRONDO BAJO jauna. Alderdi politikoentzako tartea: PSOE. Odón ELORZA GONZALEZ jauna. Alderdi politikoentzako tartea: PNV. Emilio OLABARRIA MUÑOZ jauna. Alderdi politikoentzako tartea: AMAIUR. Rafael LARREINA VALDERRAMA jauna. Mahai-ingurua partaideekin.

2013ko urriak 3, osteguna Goizez 9:00

9:45

10:30 11:00

11:45 12:30 14:00

“Lege-erreforma arrazionalizaziorako eta iraunkortasuna Tokiko Adminstrazioaren iraunkortasuna eta lurralde antolaketa” Demetrio LOPERENA ROTA jauna. Euskal Herriko Unibertsitateko Administrazio-zuzenbide katedraduna. “Arrazionalizazio legea: Errekurtso publiko eta komunalak pribatizatzeko eta gure herrien autonomía galtzeko arriskua?” Jerónimo AGUADO jauna. Nekazaria eta landako plataformaren koordinatzailea. Etenaldia kafea. “Etorkizunera edo iragarenako itzulera berme? 2013ko Tokiko Adminis- trazioko Lege Proiektua, ikuspuntu historikoarekin”. Jose M. LANA BERASAIN jauna. Irakaslea titularra, Nafarroako Unibertsitate Publikoa. Javier ARGOTE URZELAI jauna. Arabako Kontzeju Elkartearen Lehendakaria (ACOA-AKE). Mahai-ingurua partaideekin AMAIERA. Juan Antonio ZÁRATE PÉREZ DE ARRILUCEA jauna txit goren Arabako Biltzar Nagusien Lehendakaria.

Arratsaldez 16:30 18:30

Estatuko Tokiko Entitate Txikiekin lan-mahai, PARTE HARTUZ dinamizatuta. Tokiko Entitate Txikien babesa eta mantentze manifestuaren onarpena.

TOKI-ARAUBIDEAREN ERREFORMA ETA UDALERRIA BAINO LURRALDE-EREMU TXIKIAGOKO ERAKUNDEAK ALFREDO GALÁN GALÁN. Bartzelona Unibertsitateko Administrazio-zuzenbide katedraduna.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Aurkibidea: 1. Testuingurua: toki-erreformaren helburua 2. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeen araupen berria 2.1. Erreforma indarrean sartu aurretik eratu ziren erakundeak 2.1.1. Izaera juridikoa: eutsi egingo diote izaera juridikoari 2.1.2. Izatea: biziraungo dute, baina desegiteko arrazoiak izango dituzte A. Erakundea desegitea kontuak aurkezteko betebeharra urratzeagatik B. Plan ekonomiko finantzario baten neurrietako bat izatea desegitea C. Erakundea desegitea hark emandako zerbitzuek ebaluazio ezkorra dutelako 2.1.3. Bete beharreko araubide juridikoa: autonomien esparrua zabaltzen? 2.1.4. Erreformaren beste eragin batzuk 2.2. Erreforma indarrean sartzean eratze-bidean dauden erakundeak 2.2.1. Izaera juridikoa: nortasun juridiko propioa 2.2.2. Erreferentziazko data: 2013ko urtarrilaren 1a 2.2.3. Betetzekoa izango den araubide juridikoa: igorpena autonomia-erkidegoetako legedira 2.3. Erreforma indarrean jarri ondoren eratutako erakundeak 2.3.1. Izaera juridikoa aldatzen da: udalerriaren lurralde-antolamendu deskontzentratua 2.3.2. Araubide juridikoaren aldaketa: egungo 45. artikuluaren eta 24.bis artikulu berrien arteko konparaketa A. Araupenen arteko puntu komunak B. Bi araupenen arteko diferentziak 3. Erreformak udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten erakundeetan duen eraginaren balorazioa 3.1. Erreformaren konstituzionaltasunari buruzko balorazioa 3.1.1. Autonomia-erkidegoek udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeekiko duten eskumena urra dezake erreformak 3.1.2. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeek duten estatutu-bermea urra dezake erreformak 3.2. Erreformaren egokitasunari buruzko balorazioa 3.2.1. Erreformaren izaera uniformea 3.2.2. Erreformak konplexutasuna eta ziurgabetasun juridikoa handitzen ditu 3.2.3. Erreformaren premiarik ez izatea, eta, akaso, justifikaziorik eza 3.2.4. Erreforma ez da neurrizkoa 15

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

1. TESTUINGURUA: TOKI-ERREFORMAREN HELBURUA Toki Administrazioaren Arrazionalizazio eta Iraunkortasunerako lege-proiektua aurkeztu du gobernuak diputatuen kongresuan. Arau-proiektu horrek zio-azalpenaren lehen paragrafoan adierazten du, berariaz, zer helburu duen erreformak: toki-administrazioaren gai-alorreko oinarrizko araubidea egokitzea, behar bezala bete daitezen aurrekontu-egonkortasunaren printzipioa, finantza-iraunkortasunarena eta baliabide publikoen erabilera eraginkorrarena. Erreformaren helburua ez da, beraz, tokiko gobernuak arautzeko estatu-lege berri bat onartzea, zenbait arautan aldaketa puntualak, baina sakonak, egitea baizik. Zehazki, apirilaren 2ko 7/1985 Legea aldatu nahi da, Toki Araubidearen Oinarriak arautzekoa, eta Toki Ogasunak Arautzeko Legearen Testu Bategina, martxoaren 5eko 2/2004 Legegintzako Errege Dekretuak onartua. Bi arau horiek bateragarri egin nahi dira aurrekontu-egonkortasunaren eta finantza-iraunkortasunaren alorrean eman diren arau berriekin, eta, bereziki, apirilaren 27ko 2/2012 Lege Organikoarekin. Bi ondorio dakartza aurreko paragrafoan adierazitakoak. Lehen ondorioa da erreformaren irizpide nagusia â&#x20AC;&#x201D;egiaz, irizpide bakarraâ&#x20AC;&#x201D; ekonomikoa dela, eraginkortasun ekonomikoa bilatzen duen aldetik. Aurrekontu-orekari eta finantza-iraunkortasunari buruzko legedi berriaren oinarri da printzipio hori, eta bete-betean uztartzen da Konstituzioko 135. artikulu berriak arautzen duenarekin. Ezin zaio, beraz, eragozpenik jarri legegilearen arau-ekimen horri. Izan ere, aintzat hartu beharreko gaia da. Hala ere, eztabaidagarria da eraginkortasunari soilik erreparatzea, eta konstituzio-maila bereko beste balio batzuk ahaztea. Hori horrela, erreformari kontrapisua falta zaiola sumatzen da; hau da, printzipio demokratikoa edo toki-autonomiaren bermea aintzat hartzea. Bigarren ondorioa da erreformaren xedea adierazitakoa dela, eta ez besterik. Erreformaren asmoa ez da konponbide bat ematea toki-erakundeek dituzten arazoei, asko baitira, aspalditik, diagnostikatuak eta salatuak izan diren arazoak. Erreformak ez du, noski, ezer arautzen berariaz udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten erakundeen kasuan (hemendik aurrera, ULETE). Itxura batean, Estatuak toki-araubidearen gai-alorrean ezarria duen oinarrizko legediak duen xedea ageriko modu batean aldatu nahi du lege-proiektuak: toki-erakundeen autonomia bermatu beharrean, muga handiak jartzen dizkio erreformak autonomia horri. Ageriko egoera da adierazi dugun hori, eta horrek are gehiago nabarmentzen du, gure ustean, Konstituzio Auzitegiak orain arte eman duen doktrina birplanteatzeko premia; izan ere, doktrina horrek lotu egiten ditu oinarrizko araubidea eta toki-erakundeen autonomiaren bermea, eta parekatu egiten ditu tokiaraubidearen oinarrien objektua eta autonomia-printzipioaren edukia, konstituzio-bermea duen aldetik. Lege-proiektuaren zio-azalpenak, hirugarren paragrafoan, lau helburutan zehazten du erreformaren xede orokorra. Lehena: udal-eskumenak argitzea, eskumen-bikoiztasunik izan ez dadin. Bigarrena: toki-administrazioaren antolamendu-egitura arrazionalizatzea, eraginkortasunaren, aurrekontu-egonkortasunaren eta finantza-iraunkortasunaren printzipioak

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

aintzat hartuta. Hirugarrena: finantza- eta aurrekontu-kontrol zorrotzagoa bermatzea. Eta laugarrena: ekonomia pribatuaren alde egitea, eta administrazioen interbentzio neurrigaberik ez izatea. Bigarren helburuan sartuko lirateke, lehentasunez, ULETEen araupenak izan dituen aldaketa handiak, hau da, toki-erakundeen antolamendua arrazionalizatzeko helburuan. Lan honen azken atalean baloratuko ditugu egin asmo diren aldaketak eta aldaketek helburuetan duten kokapena. Hala ere, araupen berriaren edukiaren nondik norakoak azalduko ditugu lehendabizi.

2. UDALERRIA BAINO LURRALDE-EREMU TXIKIAGOKO ERAKUNDEEN ARAUPEN BERRIA Lege-proiektuak eragin handia du ULETEetan. Eragin hori nolakoa den ulertzeko, bereizi egin behar dira, denboran, erakunde horiek izan ditzaketen hiru egoera hauek: erreforma indarrean sartu baino lehen eratu ziren erakundea izatea, erreforma indarrean sartzean eratze-prozesuan izatea, eta, azkenik, erreformaren ondoren eratzea erakundea. 2.1. ERREFORMA INDARREAN SARTU AURRETIK ERATU ZIREN ERAKUNDEAK Zenbait ideia azalduko ditugu hurrengo lerroetan, eskema moduan eta oso laburtuta adierazteko zer eragin duen erreformak hura indarrean jarri baino lehen eratu ziren ULETEetan.

2.1.1. Nortasun juridikoa: eutsi egingo diote nortasun juridikoari Beren nortasun juridikoari eutsiko diote erreforma indarrean sartu aurretik eratu ziren ULETEek (4.1. xedapen iragankorra). Horrenbestez, toki-erakunde izaten jarraituko dute. Aintzat hartzeko datua da hori, kontuan izanda zer izaera izango duten erreforma indarrean sartu ondoren eratzen direnak.

2.1.2. Izatea: biziraungo dute, baina desegiteko arrazoiak izango dituzte Lehendik eratutako ULETEek hala izaten jarraituko dute, erreformak ez baititu desagerraraziko (4.1. xedapen iragankorra). Hala ere, mehatxu berri bat izango dute hemendik aurrera, desegiteko zenbait arrazoi arautuko baitira. Arrazoi horien adierazpen zehatza aldatzen joan da erreformaren zirriborroetan. Hiru arrazoi azalduko ditugu hemen, baina kontuan hartu behar da lehen biak soilik jaso dituela lege-proiektuak. Gorabeheratsua izaten ari da arau-testua idazteko prozesua,

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

eta ikusteko dago zer-nolako idazketa izango dute bi arrazoi horiek eta parlamentu-tramitazioan hirugarren arrazoia jasoko den ala ez. A. Erakundea desegitea kontuak aurkezteko betebeharra urratzeagatik Legea indarrean jarri ondorengo hiru hileko epe laburrean, ULETEek beren kontuan aurkeztu behar dizkiete estatuko eta dagokien autonomia-erkidegoko erakundeei (4.2. eta 4.3. xedapen iragankorrak). Betebehar hori urratzearen ondorioa erakundearen desegitea izango da. Zalantza handiak sortzen ditu betebehar hori arautzeko moduak. Adieraztekoa da, era berean, betebehar hori urratzeagatik ezarri den ondorioaren aurkako joera irmoa erakutsi dutela ULETEek. Horren erakusgarri da Espainiako Kontzejuen, Alkate-auzoen eta Landa Parrokien Federazioak xedapen horri egin dion zuzenketa. Zuzenketak onartu egiten du kontuak aurkezteko betebeharra, baina hiru aldaketa nabarmen egiten dizkio betebehar horri. Lehenik eta behin, hiru hilabetetik hamabi hilabetera luzatzen du hura betetzeko epea. Epea luzatzeko eskaeraren arrazoia da proposatu diren hiru hilabeteak laburrak direla, argitu egin behar delako nor bete behar dituen idazkaritzako eta kontu-hartzailetzako funtzio publikoak autonomia-erkidegoetan. Federazioak proposatutako bigarren aldaketa da zer urtetako kontuak aurkeztu behar diren zehaztea, eta, zehazki, azken bi urteetako kontuak aurkeztu beharra izatea. Eta betebehar horretan argitu beharreko beste alderdi bat da hura araua onartu ondorenean soilik bete beharrekoa izango ote den, ala, aitzitik, aldiroko betebeharra izango ote den. Eta federazioak proposatzen duen hirugarren aldaketa da betebeharra ez betetzearen ondorio juridikoa ez izatea erakundearen desegitea, baizik eta dagokion autonomia-erkidegoak batzorde kudeatzaile bat sortzea, erakundearen gobernuaz arduratzeko, harik eta hurrengo hauteskundeak egiten diren arte. Erakundearen kontuak arauzkotzeko agindua izango du batzorde horrek. Aldaketa hori proposatzearen arrazoia da kontuak ez aurkezteagatik erakundea desegitearen zigorra ez dela egokia eta ez dela proportzionala. Lege-proiektuak xehetasun nahikoz arautzen du araubide bete beharko duen erakundea desegiteko prozesuak, erakunde horrek kontuak aurkezten ez baditu. Hurrengo lau puntuek laburtzen dute araubide hori. Lehenik eta behin, erakundearen desegitea erabakitzeko eskumena nork izango duen zehazten da: autonomia-erkidegoko organoa. Estatuko legegileak erabaki du erakundeak desegiteko arrazoi hori lege-proiektuan sartzea, eta ondorio hori ezinbestean bete beharrekoa eta automatikoa izango da. Hala ere, autonomia-erkidegoko gobernuak betearaziko du ondorio hori, aldaketarik egiteko eskumenik gabe. Bigarren puntua desegiteko erabakiaren forma juridikoa da, dekretu bidezkoa. Hirugarren puntua da desegiteko erabakia hartzeko erabakiak ULETEaren jarraipena erabaki “dezakeela” —beraz, ez da ezinbestekoa izango— baina hari “antolamendu-modu deskontzentratua” 18

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

emanda. Horrek esan nahi du erakundeak jarraipen formala izango duela soilik; izan ere, aurrerago ikusiko dugun moduan, funtsean aldatuko da haren izaera juridikoa. Azkenik, erakundea desegiteak eragiten dituen zenbait arazoen konponbidea ematen du erreformaren egileak. Zehazki, adierazten da desegiteak bi ondoren hauek izango dituela “beti”. Lehen ondorenak desegindako erakundearentzat lan egiten zuten langileei buruzkoa da: erakundea dagoen lurralde-eremuko udalean sartuko dira. Bigarren ondorena erakundearen eskubide eta betebeharrei buruzkoa da: desegindako erakundea mendean duen udalak hartuko ditu, subrogatuta, eskubide eta betebehar horiek. B. Plan ekonomiko finantzario baten neurrietako bat izatea desegitea Toki-korporazioek derrigorrean egin beharko dute plan ekonomiko finantzario bat, baldin eta urratu egiten badute aurrekontu-egonkortasuneko eta finantza-iraunkortasuneko legedi berriak arautzen dituen betebeharrak, eta, zehazki, aurrekontu-egonkortasuneko helburua, zor publikoko helburua edo gastu-araua. Legegileak aurrez zehaztua du zer eduki izan behar duen plan horrek. Planak derrigorrean izan behar duen neurrietako bat da “udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak desegitea” (116.bis.2.e] artikulu berria). Xedapen hori harrigarria da, gutxienez. Egoera horiek gertatzen direnean plan ekonomiko finantzarioa egiteko betebeharra modu orokorrean ezartzen zaie “toki-korporazioei”. Tokierakunde hori edozein izanda ere, arauak hitzez hitz bete behar bada, plan horren edukietako bat haren lurraldean diren ULETEak desegitea izango da. Hitzez hitzeko ondorioa denez, bestela interpretatu behar da arau hori, ezinbestean. Agerikoa da toki-korporazio horrek ezin duela izan udalerria baino txikiagoko lurralde-eremua duen erakundea bera, hura onbideratzeko planak haren desegitea lekarkeelako, hori gertatzea paradoxikoa litzatekeen arren. Desegin ondoren, erakundeak ezingo luke planik izan edo bete. Era berean, ez dirudi arrazoizkoa denik udalerriz gaindiko eremua duen toki-erakundea izatea korporazio hori, agerikoa baita ULETEekiko duen lotura falta. Horrenbestez, testua bera bihurria bada ere, erreformaren egileak udalerriak ditu buruan, itxura batean, plan ekonomiko finantzarioa nork egin behar dituen zehazteko garaian. Egora hori gertatzen bada, udalerriaren erregularizazio ekonomikoa egiteko, ezinbestean desegin beharko lituzke udal-mugapeko ULETEak. Baina ondorio hori ere ez da onargarria. Udal baten egoera ekonomikoa irregularra bada ere, horrek ez du esan nahi, derrigorrean, haren lurraldean dauden toki-erakundeak egoera berean daudenik. Ez dira, gainera, erakunde publiko berberak: ULETEek nortasun juridiko propioa dute, udalerriek dutenaz bestelakoa. Ez du logikarik subjektu batek egindako arau-urraketari dagokion zigorra beste subjektu bati ezartzea, azken horrek zorrotz bete baditu legez ezarri zaizkion aurrekontu-betebeharrak eta betebehar finantzarioak. 19

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Arau-xedapen horrekiko ezadostasuna adierazi du Espainiako Kontzejuen, Alkate-auzoen eta Landa Parrokien Federazioak. Zuzenketa moduan, xedapen hori kentzea proposatu dute, arrazoi hau emanda: ez da logikoa toki-erakunde independenteak desegitea, baldin eta finantza-egoera onean eta haien eskumenak modu eraginkorrean betetzeko moduan badaude, hari dagokion udalak plan ekonomiko finantzario bat egin beharrean dagoelako. Nabarmena da egoera hori absurdoa dela hura muturrera eramanez gero; izan ere, araua orain idatzita dagoen moduan onartzen bada, udalerriek erabakiko dute ULETEen geroa. Udalerriak harreman txarrak baditu haren lurraldean dagoen ULETE batekin, udalerri horrek nahikoa izango du plan ekonomiko finantzario bat egiteko premia dakarren egoera batean jartzea, haren lurraldean dituen tokierakundeak desegitearen â&#x20AC;&#x153;sariaâ&#x20AC;? jasotzeko. Horrela jokatuta, udalerrien jokabide zuhurtziarik gabea sarituko litzateke. Hori ikusita, xedapen hori erreformaren parlamentu-tramitazioan arautik kentzea komeni da. Kentzen ez bada, zentzuzko interpretazioren bat bilatu beharko zaio, behartua bada ere. Ildo hori jorratuz gero, aukeretako bat da ulertzea artikulu horretako e) letrak ez dituela araua indarrean jarri aurretik eratu diren udalerria baino lurralde-eremua txikiagoko erakundeak adierazten; hau da, legea indarrean jarri ondoren eratutakoez ari dela ulertzea da aukeretako bat. Horren arrazoia da legea indarrean jarri ondoren eratutako erakundeak ez direla toki-erakundeak izango, udalerrian lurralde-deskontzentrazioko moduak izango baitira. Hori horrela izanda, lege-xedapenaren beste irakurketa hau egin daiteke: udalerria egoera ekonomiko larrian badago, udalerri horrek egoera horri aurre egiteko nahitaez hartu beharko duen neurri bat lurralde-organo deskontzentratu horiek desegitea izango da, erreformaren egileak neurri horrek aurrezpen bat ekarriko duela uste duen neurrian. Azkenik, nabaarmendu beharrekoa da ez dela desegite horretan bete beharko den araubidea arautzen. Beharrezko ikusten bada, analogiaren erabilera plantea daiteke, eta, nabardurak nabardura, aurreko desegite-arrazoiaren araubidea aplika daiteke. C. Erakundea desegitea hark emandako zerbitzuek ebaluazio ezkorra dutelako Berriro gogoratu behar dugu desegite-arrazoi hau, zirriborroaren aurreko bertsionetan jasoa, ez dela jaso Kongresuan aurkeztu den lege-proiektuan. Hala ere, komeni da hari buruzko gogoetatxo bat egitea, bere garaian polemika piztu zuelako eta parlamentuko tramitazioan hura berreskuratzeko aukera dagoelako. Aurreko bertsio horiek adierazten zuten ULETEen zerbitzuak ebaluatu egingo zirela. Eta ebaluazio hori ezkorra izango dela zerbitzuak modu desegokian ematen badira. Udalerria baino lurralde-eremua txikiagoa duen erakundea desegitea litzateke ebaluazio ezkor horren ondorioa, eta, horrekin batera, udalerriak hartuko luke gain modu desegokian ematen den zerbitzua (11. xedapen gehigarria erreformaren aurreko bertsioetan). 20

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Kritika zorrotzak eta egokiak egin zitzaizkion xedapen horri. Kritika gehienek esan zuten ezin duela “desegokitasunak” izan zerbitzuen balorazio ezkorra egiteko irizpide erabakigarria izan. Adierazi da kontzeptu zehaztugabea dela eta hura erabiltzeak ziurgabetasun juridikoa lekarkeela. Egia da erreformaren egileak bazuela arau-testu zehatzagoa idazteko aukerarik. Horretarako, nahikoa zuen zenbait irizpide objektibo adieraztea desegokitasun hori ematen den ala ez ebaluatzeko prozesurako, prozesu hori nork egin beharko lukeen ezartzea edo jarraitu beharreko prozedura adieraztea. Erreforma-zirriborroak ez zuen desegokitasunaren kontzeptu bera erabiltzen udalerriak emandako zerbitzuak ebaluatzeko. Udalerrien kasuan, emandako zerbitzuen ebaluazioa ezkorra izango litzateke, baldin eta kostu estandarra gaindituko balute. Azken kontzeptu hori, zorionez, ez da lege-aurreproiektuan sartu. Kritika horien adibide bat da Estatu Kontseiluak 567/2013 Irizpenean egin zuena. Tokierreformaren aurreproiektuari buruzko irizpena zen, hain justu. Hau dio irizpenak: “udalzerbitzuak ebaluatzeko erregimenak adierazten du ebaluazio ezkorra egiteko faktore erabakigarria zerbitzuak emateko kostu estandarra gainditu izana dela, baina beste kasu honetan faktore erabakigarria da ebaluazioak adieraztea prestazioa modu desegokian emandakoa izan dela. Ebaluazio ezkorra zehazteko erabakigarria izan arren, aurreproiektuak ez dakar «ezegokitasuna» kontzeptuaren norainokoa zehazteko elementurik, jakina den arren ebaluazio ezkorra egitearen ondorioa erakundea desegitea dela. Horrek guztiak zehazgabetasun-eremu bat sortzen du eta segurtasun juridikoa kaltetzen. Ez litzateke horrelakorik gertatuko, baldin eta aurreproiektuak behar bezala zehaztuko balu zer irizpide erabili behar diren ebaluazio-prozeduran eta zerbitzuaren prestazioa desegokia noiz den adieraziko balu. Horrela jokatuta, arau-testuek izan beharreko ziurtasuna izango luke xedapen honek. Era berean, ziurtasun-xede hori lortzeko, prozedura egiteko organo eskudunak izendatu beharko lirateke. Erakundeak desegiteko arrazoi zena aztertzen amaitzeko, adieraziko dugu kasu horretan ere zela desegiteak bete beharreko araubide juridikoaren araupenik egiten. Berriro ere, analogia erabiltzea planteatu zen eta, nabardurak nabardura, lehen arrazoiaren araubidea aplikatzea. Hori zen, esaterako, Estatu Kontseiluak adierazi zuena goian aipatutako irizpenean: “ebaluazio ezkor baten ondoriozko desegite-prozedurak berariaz bete beharreko araurik zehaztu ez denez, egoki irizten diogu iradokitzea xedapenetarako igorpen bat egitea (…) erakunde horien desegitea arautuko dutenak, baldin eta ez badituzte beraien kontuak aurkezten haietan adierazitako epean”.

2.1.3. Bete beharreko araubide juridikoa: autonomien esparrua zabaltzen? Lege-proiektuak kendu egin du egungo 45. artikulua, eta hark arautzen duena 24.bis artikulura eraman du, baina aldaketa handiak eginda. Kontuan izan behar da, hala ere, legea indarrean sartu ondoren eratzen diren ULETEei soilik aplikatzeko xedapena dela azken hori. Beraz, xedapen hori ez da betetzekoa legea indarrean jarri aurretik eratu zirenentzat. 21

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Orain arte adierazitako guztia kontuan hartuta, ikusten da autonomia-erkidegoek araueskumen handiagoa izango dutela legea indarrean sartu aurreko ULETEekiko, murriztekoa baita estatuko oinarri-arauen arau-esparrua. Adierazi dugun moduan, erakunde horiei ez zaie 24.bis artikulua aplikatuko. Kendu egin da indarrean den 45. artikulua. Hori horrela, kontuak aurkezteko betebeharrak eta desegite-arrazoiak arautzen dituzten xedapenak soilik bete beharko dituzte.

2.1.4. Erreformaren beste eragin batzuk Agiri honen helburua da aztertzea zer araupen-aldaketa dakartzan erreformak, berariaz, ULETEekiko. Hala ere, hemen ohar moduan soilik adieraziko badugu ere, kontuan izan behar da oro har toki-erakunde guztiengan eragiten duten arau-aldaketen eraginpean izango direla udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten erakundeak ere (toki-erakundeen eskumenen araupena, tokiko ekonomia-ekimena, kontrol eta zaintzako mekanismoak, etab.). 2.2. ERREFORMA INDARREAN SARTZEAN ERATZE-BIDEAN DAUDEN ERAKUNDEAK Lege-proiektuak berariaz arautzen du erreforma indarrean sartzean eratze-bidean dauden eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten biztanleguneen egoera (5. xedapen iragankorra). Araupen horren nondik norakoak laburtuko ditugu orain.

2.2.1. Izaera juridikoa: nortasun juridiko propioa Legea indarrean jarri ondoren eratzen denean, nortasun juridiko propioa izango du erakundeak. Tokiko erakunde egiazko bat izango da, beraz. Erreforma indarrean jarri aurretik eratu diren ULETEen parekoak izango dira, horrenbestez.

2.2.2. Erreferentziazko data: 2013ko urtarrilaren 1a Azaltzen ari garen araubide iragankorra ez zaie aplikatuko legea indarrean sartzeko unean eratze-prozesuan dauden erakunde guztiei. Denbora-baldintza bat ezarri da; izan ere, 2013ko urtarrilaren 1a baino hasitako eratze-prozesua izan behar du. Horrenbestez, ULETE gisa eratzeko izapideak egiten izan arren, ez dira araubide horren araupean izango eratzeprozesuari data horren ondoren ekin dioten biztanleguneak. Legea indarrean jarri ondoren eratutako erakundeentzat arautzen den araubide bete beharko dute erakunde horiek. Aurrerago emango dugu horien berri. Mugapen hori jartzearen asmoa â&#x20AC;&#x153;dei-efektuakâ&#x20AC;?: eragoztea da, araualdaketan udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak eratzeko sukarraldirik ez dadin 22

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

izan azken orduan. Erreformaren asmoaren berri ematen digu horrek, erakunde-mota horren izatearen aurkakoa.

2.2.3. Betetzekoa izango den araubide juridikoa: igorpena autonomia-erkidegoetako legedira Eratu ondoren, “dagokion autonomia-erkidegoko legediak arautuko da” (5. xedapen iragankorra in fine). Edonola ere, xedapen horrek hitzez hitz esaten duenaz harago, betetzekoa izango dute, gure ustez, erreformak estatuko lege oinarrizkoan sarrarazten duen araupena hura indarrean jarri aurretik eratu ziren ULETEentzat (eragina izango du, hortaz, haien desegitearen araupenean). Finean, bi erakunde horiek parean jartzen badira, araubide bera bete beharko dute. 2.3. ERREFORMA INDARREAN JARRI ONDOREN ERATUTAKO ERAKUNDEAK Aurreko bi egoera horietan baliatu dugun egiturari jarraituta, toki-araubidearen erreforma indarrean jarri ondoren eratzen diren erakundeak arautzeko sarrarazten den araupen berriaren ideia nagusiak laburbilduko ditugu (24.bis artikulu berria).

2.3.1. Izaera juridikoa aldatzen da: udalerriaren lurralde-antolamendu deskontzentratua Hauxe da erreformak ULETEen alorrean dakarren aldaketa nabarmenena: toki-erakunde deszentralizatuak ziren lehen, nortasun juridikodunak, eta erreforma indarrean jartzean, udalerriaren “antolamendu-modu deskontzentratua” izango dira, “nortasun juridiko propiorik gabeak” (24.bis.1 artikulua). Aldaketa ez da, ez, nolanahikoa. Estatu Kontseiluaren irizpenak adierazten duen moduan, “haien izaera juridikoaren egiazko aldaketa” da: “Aurreproiektuak, hala ere, ez die nortasun juridiko hori ematen eratu berriei, eta aldatu egiten du, egiaz, haien izaera juridikoa. Erakunde eratu berriak ez dira eskubide eta betebeharren subjektu izango eta ez dute gaitasun juridiko eta jarduteko gaitasun osorik izango, udal-gestioaren modalitate deskontzentratuak izango baitira”. Bat datoz ideia edo ikuspegi horrekin erreformaren irakurketa kritikoa egiten duten eragileak. Beste adibide bat da Andaluziako Juntako presidenteordetzak toki-erreformari egin duen txostenak, bertan esaten baita neurri horrek “errotiko aldaketa” dakarrela eta “desitxuratu” egiten dituela erakunde horiek: “agerian dago araupen berriak errotik aldatzen duela haien izaera juridikoa, lehen nortasun juridikodun erakundeak baitziren, eskubideen eta betebeharren subjektuak eta haien esku utzitako eskumenak betetzeko gaitasun osoa zutenak, baina erreformarekin kudeaketa deskontzentratuko organoak izango dira, eskumen propiorik gabeak”. Hauxe dio txostenak aurrerago: “nabarmentzen da erakunde horiek ez dutela nortasun juridikorik izango, eta horren errotik aldatuko du haien izaera juridikoa (…) Hori horrela, desitxuratu egingo da udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa 23

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

duten toki-entitateen izaera juridikoa, eta haiek baino independentzia eta autonomia handiagoa izango dute zerbitzuak kudeaketa zuzenez kudeatzen dituzten udalaren mendeko erakundeek, hala nola, tokiko agentziek eta merkataritza-sozietateek, nortasun juridikoa izango baitute, haiek ez bezala”. Elkarri lotutako hiru ondorio dakartza izaera juridikoaren aldaketa horrek. Lehena: udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten erakundeak ez dira erakunde deszentralizatuak izango, udalerriaren lurralde-deskontzentrazioko organoak baizik. Bigarrena: ez dute nortasun juridiko propiorik izango, haiei dagokien udalerriko nortasun juridikoaren aterkipean jardungo baitute. Eta hirugarrena: toki-erakundeen mota bat izateari utziko diote. Erreformaren testuak hiru adierazpen egiten ditu azaleratzen dutenak ULETEak ez direla tokierakundeen mota bat izango. Lehen adierazpena, eta adierazpen garbia, 3.2. artikuluan egiten duena da, toki-erakundeen zerrendatik kendu baititu ULETEak. Gogoratu behar da 3. artikulu horretako 1. puntuak arautzen dituela konstituzio-ikuspegitik izan daitezkeen toki-erakundeen hiru motak: udalerriak, probintziak eta uharteak. Eta horren ondoren, bigarren puntuan gaineratzen du “toki-erakundeen izaera dutela, era berean,” han zerrendatzen direnak. Bada, zerrenda horretatik kendu dira ULETEak. Horren arrazoia da ez direla toki-erakundeen mota bat, ez dutelako nortasun juridiko propiorik. Bestelako kontua da neurri hori egokia ez izatea, erreforma indarrean jarri aurretik eratutako erakundeak eta azaldu dugun araubide iragankorra balia dezaketenak haien nortasun juridiko propioa izango dutelako eta toki-erakundeak izango direlako. Nahiz eta galzorian izango den erakunde-mota izan. Hori adierazi du, esaterako, Gaztela Leongo Udalerrien eta Probintzien Federazioak. Erreformaren testuari egin dion alegazio-idatzian, ULETEak 3.2. artikuluko zerrendan mantentzearen alde egiten du, “aurreproiektuak ez baitu haiek erabat desagertuko direnik arautzen; aitzitik, kontuak aurkezteko betebeharra urratzen dutenean soilik du dagokion autonomia-erkidegoak haiek desegiteko ahalmena”. Aldaketa horren beste adierazpen sotilagoa da izena ere aldatu egingo zaiela; izan ere, gaztelaniaz, “ente” izango dira hemendik aurrera, eta ez, orain arte izan diren moduan, “entidad”. Horren arrazoia izan daiteke erreformaren egileak tokiko “erakundeen” kategoriatik bereizi nahi dituela ULETE eratu berriak. Hala ere, ez da zuzena haiei, gaztelaniaz, “entidad” edo “ente” esatea, nortasun juridikodun subjektuak izendatzeko erabiltzen baitira beti izen horiek. Hori nabarmendu du Estatu Kontseiluko irizpenak: “aurreproiektuak izaera horretan egitekoa duen aldaketa gauzatzen bada, ez litzateke zuzena biztanleriaren elkarketa horiei «entidades» esatea; izan ere, termino hori subjektuak izendatzeko erabiltzen da eta ez administrazio-kudeaketa deskontzentratuko formulak edo modalitateak adierazteko, nortasun juridikorik eta jarduteko gaitasunik gabeak diren aldetik”. Ildo horri berari jarraitzen dio Andaluziako Juntako presidenteordetzako txostenak: “ohartaraztekoa da ematen zaien izendapena bera ere ez datorrela bat erreformak haiei eman nahi dien izaera juridikoarekin; izan ere, «entidad» terminoaren erabilera nortasun juridikoa esleitzearen adierazle da”. 24

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Aldaketa horren azken adierazpena da aldatu egin dela legea ULETEen araupenak zuen sistema-kokapena. Indarrean dagoen 45. artikulua IV. tituluan dago: “Bestelako tokierakundeak” Kontuan izan behar da toki-erakundeen mota baten berariazko araupena egin nahi duela artikulu horrek. Erreformak, bestalde, indargabetu egiten du artikulu hori, eta haren edukia 24.bis artikulu berri batera igortzen du. Aldaketa handiekin igorri ere. Artikulu hori II. tituluko II. kapituluan dago, eta titulua udal-antolamenduaz dihardu. Eta ez da kausalitatea araupen berri hori bis artikulu moduan egitea, egungo 24 .artikuluaren ondoren; izan ere, udalerriaren kudeaketa deskontzentratua egiten duten lurralde-organoak arautzen dituen xedapena da artikulu hori. Beraz, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakunde zirenak (erreforman, enteak) izango duten izaera juridiko berriak bultzatuta eman zaio kokapen hori.

2.3.2. Araubide juridikoaren aldaketa: egungo 45. artikuluaren eta 24.bis artikulu berrien arteko konparaketa Adierazi dugun moduan, erreformak kendu egiten du egungo 45. artikulua, eta haren arauedukia 24.bis artikulura igortzen du. Bi xedapen horiek antzekotasunak dituzten arren, alde handiak dituzte. A. Araupenen arteko puntu komunak Bai egungo 45. artikuluak, bai erreformako 24 bis artikuluak, “autonomia-erkidegoen tokiaraubideari buruzko legeetara” igortzen dute ULETEak arautzeko. Hala ere, estatuko legegileak, haren oinarrizko eskumena baliatuz, ente horiei buruzko zenbait arau ezartzen ditu. Arau horietako hiru berberak dira bi artikuluetan. Lehena ULETEen izendapenari buruzkoa da. Bi artikuluek arautzen dute ente horiek sor daitezkeela “haien betiko izendapena errespetatuz: baserria, parrokia, herrixka, auzoa, elizatea, kontzejua, alkate-auzoa, alberria eta antzekoak, edo legeek ezar ditzatenak erabiliz”. Izen guztiak onartzen ditu oinarrizko arauak emateko eskumena duenak. Bigarren araua ULETEen xedeari buruzkoa da. Aparte dauden biztanleguneen administrazioa izango da beti xedea. Hala ere, hori bai, adierazi dugun bestelako izaera juridiko horren ondorioz, administrazio deszentralizatuak dira indarreko 45. artikuluan, eta administrazio deskontzentratua 24. bis artikuluan. Azkenik, adierazi behar da ULETEak sortzeko araupen berdina egiten dutela bi artikuluek: “ekimena berdin proposa dezake interesa duen biztanleriak zein bertako udalak. Nolanahi ere, udalari beti entzun behar zaio”. Deigarria da 24.bis artikulu berriak ohartaraztea udalari entzun behar zaiola beti, udalerriaren beraren lurralde-antolamendu deskontzentratua sortzea baita 25

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

helburua. Araua irakurrita, badirudi haiek sor daitezkeela haien berariazko erabakirik gabe. Ekimenari buruzko araupen horren harian, komeni da Konstituzio Auzitegiak abenduaren 21n eman zuen 214/1989 sententzia, haren 15 b) oinarri juridikoak adierazi baitzuen oinarrizko izaera duela. A. Bi araupenen arteko diferentziak Antzekotasun nabarmen horiek badituzte ere, oso handiak dira 45. artikuluaren eta 24.bis berriaren arteko diferentziak. Diferentziak azalduko ditugu, baina alde batera utzita funtsezko diferentzia: ULETEei ematen zaien izaera juridiko berria. Gainerako diferentzietatik, deigarriena da 24.bis artikuluak muga edo eskakizun bat ezartzen duela ente horiek sortzeko: efizientzia ekonomikoa. Izan ere, ente horiek era daitezke soilik “hori aukera efizienteena bada” biztanlegune berezitutan deskontzentratutako administrazioarentzat. Efizientzia hori baloratu behar da “apirilaren 27ko Lege Organikoak, Aurrekontu Oreka eta Finantza Iraunkortasunari buruzkoak, arautzen dituen printzipioen arabera”. Arrazoizkoa da efizientziaren irizpidea aintzat hartzeko premia, eta, gainera, Konstituzioaren 35. artikuluaren berme handia du xedapen horrek. Ez da hain erraz ulertzekoa, hala ere, erreformaren egileak zergatik ez duen Konstituzioan oinarritutako beste printzipio batzuen aipamenik egin ente horien sorrera arautzeko. Hori da, besteak beste, Andaluziako Juntako presidenteordetzako txostenak salatzen duen alderdietako bat: “nabarmentzekoa da, era berean, artikulu horrek, aurrekontu-egonkortasunari eta finantza-iraunkortasunari buruzko Legeak arautzen duenari erreparatuta, erakunde horiek sortzeko araupenean aintzat hartzen duen irizpide bakarra efizientziarena dela, baina ez dituela aintzat hartzen garrantzizkoak diren beste batzuk, ekainaren 11ko 5/2010 Legeak [Andaluziako Toki Autonomiari buruzkoa] araututakoak, hala nola, administrazioa herritarrengana gerturatzekoa eta herritarren partaidetza erraztekoa. Erreformak ez ditu aipatzen, ezta ere, biztanleguneek izan ditzaketen interes kolektibo bereziak, udalerriaren gainerako lurralde-eremuarekiko kudeaketa berezitua oinarritzen dutenak, haien ezaugarri geografiko, sozial, kultural edo administratibo komunei erreparatuta”. Ikuspuntu hori erreforma osoko ikuspegira zabalduta, kritika hori bera egiten du Eusko Jaurlaritzaren txostenak: “aurreproiektuan aurreikusten diren neurriak neurriz kanpokoak dira erabat, zer lortu nahi duten kontuan izanda, neurri horiek guztiek ikuspegi ekonomizista eta finantzarioa dutelako betebetean, eta ahaztu egin dira Konstituzioan jasotako beste balio batzuk, tokiko arloaren hezurdura konstituzionala osatzen dutenak horiek ere, hala nola demokrazia, eta estatu soziala garatu nahiz bermatzea”. Horrez gainera, ente horiek sortzeko baldintza bakarra haiek aukera efizienteena izatea baldin bada, ziurgabetasun juridikoa ekarriko duen zehazgabetasuna izango du arauak. Komeni da, beraz, alderdi horiek gehiago zehaztea parlamentu-tramitazioan. Ildo hori bera 26

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

jarraitzen du Estatu Kontseiluaren irizpenak: “haiek sortzeko baldintzetako bat da aukera efizienteena izan behar duela (3. puntua), baina adierazi behar da aurreproiektuak ez duela zehazten nola egiaztatu behar den baldintza horren benetako izatea; izan ere, ematen duen irizpide gidari bakarra apirilaren 27ko 2/2012 Legea da, aurrekontu-egonkortasun eta finantza-iraunkortasunerakoa, baina lege horrek ez du horri buruzko eskakizunik egiten. Aurreproiektuak, beraz, argitu egin behar du nori dagokion baldintza hori ematen dela erabakitzea, eta jarraitu behar diren irizpideak ezarri behar ditu”. Beste alde edo diferentzia bat da ezabatu egin direla indarreko 45. artikuluak arautzen dituen zenbait arau, eta 24.bis artikuluak ez dituela horiek jaso. Zehazki, hiru jarraibide edo arau hauek ezabatu dira: Horietako bat ULETEak antolatu eta hautatzeko moduari buruzko araua da: “Zuzenean hautatutako kide bakarreko organo betearazle bat eta kide anitzeko kontrol-organo bat izango ditu erakundeak; azken horretako kide-kopurua ezin da bi baino gutxiago izan, ez eta udala osatzen duten zinegotzien kopuru osoaren herena baino gehiagokoa ere. Kide anitzeko organoko kideen izendapena, kide bakarreko organoa aukeratzeko barrutia osatzen duten sail edo sailetan udalerako egindako hauteskundeen emaitzen arabera egingo da” (45.2.b art.]). Normala da arau hori desagertzea, Konstituzio Auzitegiak eman zuen 214/1989 sententziak, lehenago aipatuak, adierazi baitzuen haren 15.b) oinarri juridikoan arau horrek ez zuela oinarrizko izaera. Bigarrenik, erreformak ez du jasotzen “erakundeei kontzeju irekiko araubidea ezarri ahal izango zaie” zeritzon araua, araubide berezi horri zegozkion baldintzak betetzen zituzten guneentzat arautzen zena (45.2.b] artikulua in fine). Gogoratu behar da legea indarrean jarri ondoren eratzen diren ULETEak ez direla egiazko toki-erakundeak izango, eta hori izan daiteke haiei araubide hori ukatzearen arrazoia. Dena den, ez da argi geratzen zergatik ukatzen dien erreformak aukera hori lehendik eratuak dauden erakundeei, nahiz eta eutsi egingo dioten haien nortasun juridikoari eta toki-erakundearen izaerari. Azkenik, kendu egin da ULETEentzat bereziki garrantzitsuak diren zenbait erabaki udalen berrespena behar dutela xedatzen zuen araua; zehazki, arau hau: “ondasunak xedatzeari, kreditu-eragiketei eta jabetza nahitaez kentzeari buruzko erabakiak udalak berretsi beharko ditu”. Xedapen horrek oinarrizko izaera zuela erabaki zuen Konstituzio Auzitegiak emandako 214/1989 sententziaren 15.b) oinarri juridikoak. Zentzuzkoa da xedapen hori kentzea erreforma ondoren eratutako ULETEen kasuan, lurralde-deskontzentrazioko moduak baitira, hau da, udalerrian parte baitira. Udalak hartuko ditu erabakiak kasu horietan eta gainerako kasu guztietan. Argitu beharreko beste kontu bat da ea xedapen hori kendu ondoren udalek hemendik aurrera ez ote dituzten erabaki horiek berretsi behar erreforma indarrean jarri aurretik eratu ziren ULETEetan. Udalaren berrespen-baldintza ez da toki-araubideko estatuoinarrietako bat, eta, ondorioz, autonomia-erkidegoetako legeetara igortzen da xedapen horren araupena. 27

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

3. ERREFORMAK UDALERRIA BAINO LURRALDE-EREMU TXIKIAGOA DUTEN ERAKUNDEETAN DUEN ERAGINAREN BALORAZIOA Bidean den toki-erreformak ULETEengan izango duen eraginaren gaineko balorazio negatiboa egin behar da, bai Konstituzioarekiko duen doikuntzari dagokionez, bai haren egokitasunari dagokionez. 3.1. ERREFORMAREN KONSTITUZIONALTASUNARI BURUZKO BALORAZIOA Zalantzazkoa da konstituzioaren araberakoa ote den erreformak ULETEei buruz egiten duen araupena. Hauek dira balorazio horren arrazoiak.

3.1.1. Autonomia-erkidegoek udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeekiko duten eskumena urra dezake erreformak Estatuaren eta autonomia-erkidegoen arteko eskumen-banaketa egiteko Konstituzioak eta estatutuek ezarriak dituzten arauak urra ditzake erreformak. Bereziki, haien estatutuen bidez toki-araubidearen eskumen esklusiboa eskuratu duten autonomia-erkidegoekiko izan daiteke adierazgarria urrapen hori. Konstituzio Auzitegiak izaera orokorrez adierazi du autonomia-erkidegoekiko lotura handiko erakundeak direla, bai konstituzioaren arabera beharrezkoak ez diren toki-erakunde guztiak (ikusi abenduaren 19ko 179/1985 sententziaren 2. oinarri juridikoa) eta, bai, berariaz, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten erakundeak (ikusi abenduaren 21eko 214/1989 sententziaren 4. eta 15. oinarri juridikoak). Hori horrela izanda ere, ezin da ukatu Estatuak ezar ditzakeela erakunde horien oinarrizko arauak, Konstituzioaren 149.1.18. artikuluak ematen dion eskumena baliatuta. Hala ere, muga handiak ditu haren jardun-eremuak. Zehazki, Konstituzio Auzitegiak adierazi du Estatuaren eskumenak ez diola ULETEen izateari (haien sorrerari eta ezabapenari) nahiz eskumen-mailari buruzko erabakiak hartzeko aukerarik ematen. Dagokion autonomia-erkidegoko legegileak erabaki behar du, beraz, alderdi horiei buruz. Gure ustez, auzitegiaren doktrina hori, loturaz eta behartu gabe, erakundearen izaera juridikoa erabakitzeko alorrera zabal daiteke. Agerikoa da horrek aurrez aurre egiten duela talka abian den tokierreformaren edukiekin. Asko dira ikuspegi horrekin bat datozenak. Hasteko, hauxe adierazi du Estatu Kontseiluak bere irizpenean: â&#x20AC;&#x153;Konstituzioko Auzitegiaren jurisprudentziari erreparatu ondoren, ez dago zalantzarik erakunde horiek sortu eta desegiteko baldintzen araupena â&#x20AC;&#x201D;eta, are, haien eskumenesleipenari dagokionaâ&#x20AC;&#x201D; Estatuaren oinarrizko legediak arautu behar duen eremutik kanpo 28

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

geratzen dela, eta, ondorioz, estatuko legegileak berraztertu egin behar du arau-proiektua, eta ikusi ea haren arautze-jardunak urratu egiten ote duen Konstituzioak arautzen duen eskumenbanaketa eta modu bidegabean sartzen ote den autonomia-erkidegoen eskumen-eremuan; hala, berariaz aztertu behar du erakunde horiek derrigorrean desegin beharraren xedapena, aurreproiektuak arautzen dituen egoeretan”. Espainiako Udalerrien eta Probintzien Federazioak ildo hori bera jorratzen du haren alegazio-idatzian: “autonomia-erkidegoek tokiko gai-alorrean duten eskumen esklusiboari dagokion gai tipikoetako bat da erakunde horien araupena. Erakunde horiei nortasun juridikoa modu orokorrean kentzera iristen da estatuaren arautzeinterbentzioa, baina nekez justifika daiteke araupen hori Konstituzioaren 149.1.18 artikuluak estatuari esleitzen dizkion eskumenetan oinarrituta”. Autonomia-erkidegoek argi eta garbi salatu dute estatuak gainditu egin dituela bere eskumenak. Hori adierazi du Andaluziako Juntako presidenteordetzako txostenak: “autonomiaerkidegoek bere egiten badituzte figura juridiko horiek, konstituzioaren kontrako akatsa izan dezake proposatutako araupenak”. Era berean, hauxe dio Eusko Jaurlaritzak erreformari buruz egindako txostenak: “Aurreproiektuak mugatu egiten du autonomia-erkidegoak tokiaraubidearen arloan duen eskumen esklusiboa (EAE, 10.4 art.), zeren eta autonomia-eskumena nola gauzatu zedarritzen du, autonomiako araudiak udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeei nortasun juridikoa aitortzea eragotziz” eta aurrerago hau gaineratzen du erakunde horiei buruz: “foru-araubidearen gune ukiezinaren parte dira”. Agerikoa da, beraz, eskumen-gatazka. Estatuko legegilearen eta autonomia-erkidegoetako legegileen arteko desadostasuna agerian geratzen ari da egun Kataluniako parlamentua izapidetzen ari den Kataluniako Tokiko Gobernuei buruzko lege-proiektuan. Testu horrek luze eta xehetasun handiz arautzen ditu ULETEak. Autonomia-erkidego horretan “udal-erakunde deszentralizatuak” esaten zaie erakunde horiei. Estatuko erreformak esaten duenaren kontra, hauxe arautzen du Kataluniako arau-proiektuaren 41.1. artikuluak: “Erakunde horiek lurraldeizaera eta nortasun juridiko propioa dute, eta haien eskumenen baitan jardunerako autonomia osoa dute biztanlegunea gobernatu eta administratzeko”. Kataluniako autonomia-estatuaren bermea du Kataluniako legegileak hartutako arautze-erabaki horrek.

3.1.2. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeek duten estatutu-bermea urra dezake erreformak Konstituzioak ez du berariaz aitortzen, eta, ondorioz, ez du berariaz bermatzen ULETEen existentzia eta autonomia. Hala ere, bada, aldeak alde, hori bermatzen duen autonomiaestatuturik. Horren adibide da Kataluniako Autonomia Estatutuaren 86.7. artikulua: “Udalerakunde deszentralizatu gisa era daitezke udalerri baten barruan aparteko guneak osatzen dituzten biztanleguneak. Legeak deszentralizazioa bermatu behar die, bai eta haien eskumeneko jarduerak egin eta zerbitzuak emateko behar duten gaitasun nahikoa ere”. Kasu horretan, haien existentzia, izaera juridikoa (deszentralizatuak dira eta ez deskonzentratuak) eta 29

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

gaitasun eta eskumen nahikoak bermatzen ditu autonomia-estatutuak. Autonomia-estatutuak bermatzen duen edukia ez dator bat toki-erreformak ULETEentzat proposatzen duen araupen berriarekin. Egoera argitzeko, gai konplexu eta polemiko bat jorratu behar da zuzenbideiturrietara jota, autonomia-estatutuen eta Estatuko lege oinarrizkoen (toki-araubidearen alorreko lege oinarrizkoa, kasu honetan) arteko harremanarena, eta, zehazki, arau-testu horien arteko kontraesanak konpontzeko moduarena. Gai horrek nabarmen gainditzen du lan honen helburua. Gai horrek duen garrantziaz jabetzeko, nahikoa da ikustea zer-nolako garrantzia duen Konstituzio Auzitegiak Kataluniako autonomia-estatutuari buruz ekainaren 28an eman zuen 31/2010 sententziak eta horrek gerora sorrarazi dituen doktrina-azterlanak. 3.2. ERREFORMAREN EGOKITASUNARI BURUZKO BALORAZIOA Gure ustez, ULETEen araupenean egin nahi den aldaketa uniformeegia da, konplexutasuna eta ziurgabetasuna dakarkio sistemari eta, kasu askotan, ez da beharrezkoa. Gainera, neurrigabea da kasu horietan guztietan. Agerikoa da gure tokiko zuzenbideak aspalditik kokatu izan duela ezjakintasunaren eremuan erakunde-mota hori, eta, batzuetan, mespretxua ere erakutsi zaio figura horri, ez baitzaio aintzatespenik ere egin Datu objektibo baten ematen digu horren berri. Erreformak eragin handia du ULETEengan, haiek galzorian jarriko ditu eta, bere garaian, toki-eremuko gobernu-maila bat, udalerriak baino lurralde-eremu txikiagokoak, desagerraraziko ditu; hala eta guztiz ere, toki-erreformaren eragileak ez du arau-aldaketaren zio-azalpenean gertaera hori azaltzeko lanik hartu, hau da, ez du lerro bakar bat ere erabili azaltzeko zer arrazoi izan dituen arautze-proposamen hori egiteko, berariaz, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten erakundeentzat. Haien aipamen bakarra egiten da, lurraldedeskontzentrazioko modua izango direla argitzeko, baina bestelako tokiko erakundeez ari da kasu horretan: udalerrien bategitea sustatzeko neurri gisa aurkezten du araupena. Adierazgarri da.

3.2.1 . Erreformaren izaera uniformea Toki-araubidearen erreformak irtenbide uniformeak ematen ditu, eta hori agerikoa da udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeen araupenean. Lege-proiektuak tratamendu bera ematen die erakunde guztiei, haien aniztasun handia aintzat hartu gabe. Antzekotasun gutxi dute, izan ere, hiri-inguruneetan dauden apurrek eta landa-inguruneetan nahiz mendietan dauden gehienek. Horien jatorria ere ez da bera kasu guztietan: batzuk, landa-ingurunekoek, ibilbide historiko luzea egin dute, eta beste batzuk, berriz, nahiko berriak dira, eta udalerrietan sortu izan diren urbanizazioei erantzuna emateko sortu dira. Aniztasun horren beste erakusle bat haien kokapen geografikoa da; izan ere, autonomia-erkidego gutxi batzuetan daude gehienak, eta, haien barruan, probintzia jakin batzuetan. Errealitatea horren heterogeneoa eta askotarikoa izanda, arauaren antolamenduak bereizte-printzipioari erreparatu beharko lioke egoera hori arautzeko. 30

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Ez da harritzekoa, beraz, erakunde horietako batzuek ahal duten guztia egitea erreformaren aplikazio-eremuari itzuri egiteko. Horren adibide garbia da Arabako Kontzejuen Elkarteak aurkeztu duen zuzenketa. Zuzenketa horrek adierazten du ez dela zuzena erreformak “araubide komuna duten udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak” eta “Arabako Lurralde historikoko kontzejuak” parekatzea. Hori horrela, “Araban ohiturazkoak diren erakunde horien idiosinkrasia eta izaera errespetatzeko xede bakarraz”, bi erakunde-multzo horiek bereiztea proposatzen da, “ez dezaten” arabarrek “araubide izan lege honek udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeentzat arautzen dituen xedapenak”.

3.2.2. Erreformak konplexutasuna eta ziurgabetasun juridikoa handitzen ditu Administrazio-egiturak arrazionalizatzeko eta sinplifikatzeko helburua duen erreforma batengandik espero zitekeenaren aurka, kontrako eragina lortzen da udalerria baino lurraldeeremu txikiagoko erakundeen araupenaren kasuan, konplexuagoa baita haien araupena. Legea indarrean jarri ondoren, izen ia berbera izango duten bi lurralde-antolamenduko modu izango dira udalerria baino lurralde-eremu txikiagoaren mailan: legea indarrean jarri aurretik (eta legearen araubide iragankorraren babesean) eratutako erakundeak, gaztelaniaz “entidades” deritzotenak, toki-erakunde izaten jarraituko dutenak nortasun juridiko propioarekin, eta hura indarrean jarri ondoren era daitezkeen “enteak”, udalerrien deskontzentrazio-moduak eta nortasun juridikorik gabeak izango direnak. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko bi mota horiek, oso desberdinak izan arren, antzeko izendapena izango dute, eta horrek nahasmendua sor dezake, eta, ondorioz, ziurgabetasun juridikoa. Egoera hori salatu du Espainiako Udalerrien eta Probintzien Federazioak bere alegazioidatzian: “nahasmendua sortuko du, etorkizunean batera gertatuko baitira nortasun juridikodun udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak (arau hau indarrean sartu baino lehen eratutakoak) eta nortasun juridikorik gabekoak (araua indarrean sartu ondoren eratutakoak)”. Adierazpen horrek bereziki azpimarratzen du bikoiztasunak autonomia-erkidegoko legegileari ekar lekizkiokeen arazoak. Ildo hori bera jorratu du Galiziako Xuntak erreformari aurkeztu dion zuzenketa-idatziak: “proposatutako testuak, gaur egun duen antolamenduarekin, egoera nahasia eta segurtasun juridikorik gabekoa sortuko luke, elkarrekin gertatuko baitira nortasun juridiko propioa duten udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak (lehendik existitzen zirenak eta 2013ko urtarrilaren 1a baino lehen eratze-bidean ari zirenak), eta nortasun juridikorik gabeko beste batzuk (egun horren ondoren eratzen direnak). Egoera horrek, gainera, arazoak sor ditzake bikoiztasun hori toki-araubideko oinarrizko arauak garatzeko autonomia-erkidegoetako xedapenak emateko garaian”. Lan honetan behin baino gehiagotan adierazi ditugu erreformak zer-nolako zalantzak dakartzan erakunde horiek bete beharrekoa izango duten araubide juridikoa zehazteko garaian, eta, batik bat, lehendik existitzen zirenek eta erreforma indarrean sartzeko garaian eratzeprozesuan zeudenek bete beharrekoa zehazteko. Ez dugu berriro errepikatuko hori guztia. Hala 31

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

ere, ziurgabetasun juridikoaren beste adibide bat emango dugu. Gaur idatzita dagoen moduan, erreformak ez du aldatzen egun indarrean den apirilaren 19ko 5/1985 Lege Organikoaren 199. artikulua, hau da, Hauteskundeen Araubide Orokorreko Lege Organikoaren 199. artikulua. Jakina denez, ULETEetako organoen hauteskunde-araubidea ezartzen du artikulu horrek, nahiz eta autonomia-erkidegoetako legeek ezarritakoaren osagarria izan. Bada, argitu egin behar da arau horrek aurrez existitzen ziren toki-erakundeei (eta araubide iraunkorrean eratutakoei) soilik aplikatu behar zaien ala gerora era daitezkeenek ere betetzekoa izango ote duten hura. Itxura batean, ez du azken irakurketa edo zabaltze horren alde egiten Andaluziako Juntako presidenteordetzaren txostenak, harentzat “ezin baita lehen graduko hautatze demokratikoaren pareko araubidea izan” udalerrien lurralde-deskontzentrazioko formula hori. Baina, ziur asko, sakontasun handiagoz aztertzeko gaia da hori. Kontuan hartzekoak dira, alde horretatik, zernolako eztabaida biziak sortzen dituen, batik bat Bartzelonako Udalean, barrutietako gobernuorganoak zuzenean hautatzeko sistemen bideragarritasun eta komenigarritasun politikoak. Eta ez da ahaztu behar udalerriaren lurralde-deskontzentrazioko forma klasikoak direla barruti horiek.

3.2.3. Erreformaren premiarik ez izatea, eta, akaso, justifikaziorik eza Kasu batzuetan, abian den toki-araubidearen erreforma ez da beharrezkoa. Ez da beharrezkoa ULETEentzat dakarren araubide berriak ez duelako betetzen erreformaren helburu orokorra eta ez dituelako erdiesten hark zehazten dituen helburu konkretuak. Erakunde-mota horren aniztasuna aintzat hartuta, azterketa berezitua eta xehakatua egin beharko litzateke, baina egia da, lurralde batzuetan bederen, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak egoera ekonomiko onean daudela eta, haiek deseginda ere, ez litzakeela aurrezpen handirik lortuko. Hori da Euskal Autonomia Erkidegoaren kasua. Hori nabarmendu du Eusko Jaurlaritzaren txostenak: “Euskal Autonomia Erkidegoko toki-erakundeek, orokorrean, egoera ekonomiko sendoa eta aurrekontu orekatua erakusten dute, eta salbuespena diren kasu batzuetan, arazo ekonomikoak agertu direnean, foru-aldundien kontrol ekonomiko eta finantzarioa izan dute, eta hori foru-erakunde horiek toki-erakundeen finantzak zaintzeko duten eskumenaren barruan egin da”. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakunde gehien dituen arren, ez da hori, itxura batean, Gaztela Leonen kasua. Hori dirudi, behintzat, autonomia-erkidego horretako udalerrien federazioak erreformari egin dizkion alegazioak irakurrita: “Gaztela Leonen (…) udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko 2.232 toki-erakunde ditugu, haien auzo-batzordeek gobernatuak, eta zenbateko hori Espainian ezaugarri horiek dituzten erakundeen %65 dira, honela banatuta: Leon (1.234), Burgos (654) eta Palentzia (226). Ikuskatutako azken urteko datuen arabera, horien guztien %12’3k soilik agertu dituzte kontuak eta %3’5ek soilik egin du hori legez ezarritako epean. Aurreproiektu hau onartzen bada, desagertu egingo dira udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeen %87’7, hau da, hamarretik bederatzi”. Edonola ere, ez da logikoa erreformaren premiarik eza justifikatu behar izatea; aitzitik, erreformaren premia dagoela justifikatu beharko luke haren egileak. Eta justifikazio horrek, 32

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

gainera, sendoa izan behar luke, aurretiaz egindako azterlan teknikoetan oinarritua. Hala ere, eskura ditugun datuen arabera, ez da justifikazio-lan hori egin ULETEen araupenari dagokionez, edo ez da egin behar adinako neurrian.

3.2.4. Erreforma ez da neurrizkoa Toki-araubidearen erreforma, adierazitako guztiaz gain, neurrigabea da. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakunde guztiek arazo ekonomikoak izango balituzte ere â&#x20AC;&#x201D;eta hori ez litzateke batere harrigarria izango ikusita krisi ekonomikoak zer-nolako eragin handia izaten hari den herri-administrazioetanâ&#x20AC;&#x201D;, arazo horiei aurre egiteko eman nahi den araua neurrigabea da erabat, erakundeak desegin nahi baititu. Posible da helburu hori bera lortzea hain neurri gogorrak hartu gabe. Hori izaten da, gainera, jokamolde normala arazo horiek bestelako ULETE batzuei eragiten dietenean. Neurrien proportzionaltasun eza are nabarmenagoa da aintzat hartzen badira udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakunde horien ezaugarri batzuk, haien iraunaraztearen aldeko arrazoiak izan baitaitezke. Horietako arrazoi behinena da horietako askok mendetako historian daudela lurraldean txertatuak. Leku horiek izendapen bereziak izaten dituzte sarri eta haietan bizi diren pertsonek erakundearekiko duten atxikimendua udalerriari izan diezaioketena bezain handia edo handiagoa izaten da. Bigarren arrazoi nabarmena da udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak izaten direla, eta ez udalerriak, herritarrengandik gertuen dauden administrazioak, eta haiek direla, ondorioz, hurbiltasun-printzipioa hobekien betetzen dutenak eta herritarren partaidetza zuzena ahalbidetzen dutenak. Hirugarrenik, adierazi behar da zilegitasun demokratiko sendoko gobernu-mailak direla, eta sarritan hautaketa zuzeneko mekanismoak aurreikusten dituzte haietarako autonomia-erkidegoetako arauek. Azkenik, azpimarratzekoa da ULETEek, oro har, egokitasunez bete dituztela agindu zaizkien eginkizunak. Landa-ingurunean kokatuak izaten direnez gehienak, haiek arduratu dira herri-ondasunak zaindu eta administratzeaz, hurrengo belaunaldietara iritsiko direla ziurtatuz. Erreformaren giltzarrietako bat da, hain justu, ondasun horiekin zer gertatuko den erabakitzea, baldin eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakunde horiek desagerrarazten badira. Mesfidantza handia sortu du gai horrek. Ez da ahaztu behar erakunde-mota horrek bestelako egiteko funtsezkoak bete izan dituztela; hala nola, biztanleria lurraldean finkatzea eta udalerri-antolamenduak egituratzea, udalerriak bereizteko joerak indargabetu izan baitituzte. Itxura batean, erreformaren egileak ez ditu aintzat hartu erakunde horiek bete izan dituzten funtzioak, azken horren kasuan izan ezik. Izan ere, hau arautzen du aldatua izan den 13. artikuluak, udalerrien bategitea sustatzeko neurri moduan: â&#x20AC;&#x153;bategindako udalerri bakoitzak edo horietako batek antolamendu deskontzentratuko modutzat jardun dezake, 24 bis artikuluak arautzen duena betetaâ&#x20AC;?. Bestela esanda, udal-kontzentrazioa erraztu nahi da, eta, horretarako, herritarrei esaten zaie ez dutela haien nortasun-erreferentea galduko, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko entea sortu ondoren. Horrela azaltzen du egoera hori lege-proiektuko zio-azalpenak: 33

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

“adierazi behar da lehen aldiz aurreikusten direla udalerrien borondatezko bategitea sustatzeko neurri zehatzak (…) Neurri pizgarri horien artean daude (…) bategindako udalerrietako batek antolamendu deskontzentratuko formula gisa jardutea bategindako udalerriek hala adosten badute. Bategindako udalerrien lurralde-nortasuna eta izendapenari eusteko aukera emango luke horrek, nahiz eta haien nortasun juridikoa galduko duten”. Lehen adierazi dugun moduan, egungo egoerarekiko aldea edo diferentzia da “ente” hori bategitearen ondorioz sortzen den udalerriaren deskontzentrazioko antolamendu-formula bat baino ez dela izango, nortasun juridikorik gabea. Ikusteko dago eskaintza hori nahikoa izango ote den herritarrak animatzeko, uzkur samarrak izaten baitira lurralde-eragiketa horiekiko.

LEGE PROIEKTUA LURRALDE ETA LANDATAR BEGIRADAZ VALENTIN CABRERO DIEGUEZ. Salamankako Unibertsitateko Geografia Katedraduna.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Toki-araubidearen erreforma Egungo gobernua erreformak eta murrizketak egiten ari da, ezinbestekoa deritzolako gure herriko ekonomiaren eta aurrekontuen “arrazionaltasuna” eta “iraunkortasuna” erdiesteko, baina, esparru horren baitan, eskubideak galtzen ari dira toki-erakundeak eta birzentralizatzen ari dira tokiko-botereak. Gertakari eta ondorio horiek ez dira soilik Toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako Legearen harian gertatuko, sakoneko aldaketa iragarri baitira, era berean, mapa judizial berrian. Hala, egungo barruti judizialak desegingo direla iragarri da, eta horrek gero eta gehiago urrunduko ditu gertutasun eta independentzia judiziala lurralde eta herritarrengandik1. Lege horien hitzaurreetan (erretorika politikoaren eta banalizazio kontzeptualaren harribitxiak, inondik ere), behin eta berriz gogorarazten digute erreforma horien arrazoiak, guretzat aski ezagunak direnak, hitzetik hortzera baitarabiltzate haien printzipio politiko eta ekonomikoak, gure Konstituzioko 135. artikuluan arautuak. Testuinguru horretan, informazio faltsua ematen zaigu eta eztabaidarako eta defentsarako aukerak oso desorekatuak daudela nabarmendu behar da, erreformaren eragin handiena jasango dutenek, udalerri txikiek eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeek, ez baitute legearen ezagupen handirik, eta, noski, ez dituzte haren xehetasunak eta ondorioak ezagutzen. Erantzuteko gaitasun apala dute erakunde horiek, haietako askok biztanle gutxi dituztelako eta ez dutelako udaletako eta probintzietako botereei aurre egiteko indarrik. Egoera bereziki larria

1 Behin eta berriro adierazten dira proposamen horien printzipioak eta irizpideak, erreforma horiek "arrazionalizazioaren eta efizientziaren" premian oinarrituta egiten direla adierazten baita han eta hemen. Horiek azalduko lukete justiziaren gestio bateratua egiteko neurria eta betiko barruti judizial zurrunak kentzekoa. Oro har, antzeko kritikak egiten zaizkio Espainiako leku guztietatik Epaitegien Mugape eta Antolaketari buruzko Legearen aurreproiektuari, haren ikuspegi lurraldetarraren eta sozialaren hiru alderditan. Alde batetik, egungo barruti judizialak kentzeko iragarpena kritikatzen da, bestetik, organo judizialak probintzia-hiriburuetan kontzentratzeko asmoa gaitzesten da, eta, azkenik —eta batik bat—, hori guztia argiro bidegabea dela irizten da, justizia herritarrarengandik urruntzen duelako eta ez dituelako kostuak merkatzen, nabarmen garestitzen baizik. Kontuan hartzekoak dira abokatuen elkargoek eta Jueces para la Democracia elkarteko idazkaritzak horri buruz egin dituzten txostenak eta adierazi dituzten kexak.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

da Gaztela eta Leongo mendi-ertzetan. Baina hori ez da guztia. Lege-proposamen horren atzean udalerrien eta haien interesak daude, herri-batzarren ondasunak eskuratu nahi baitituzte eta, horren bidez, haien aurrekontuak hobetzeko edo zuzentzeko aukera izan. Erreformak Gaztela eta Leon autonomia-erkidegoan izango du eragin handiena, eta erkidego horretako biziguneen banaketa eta administrazioaren eta udalen egituraketa ikusita, mezu politikoek hiru hizketa-modu baliatzen dituzte, eta horrek nahasmendua ari zaio sortzen iritzi publikoari. Horrez gainera, herri-batzarren aldeko landa-plataformen aldarrikapen-mugimenduak isilarazten saiatzen ari dira. Hizketa-modu horietako bat da, esaterako, autonomia-erkidegoko Juntako presidenteak darabilena, udalerrien protagonismoaren alde eta herri-batzarren iraupenaren alde mintzatzen denean. Hala ere, ildo horretako adierazpenak egiten dituen arren,, Toki-araubidearen erreformaren2 printzipio berak baliatzen ditu onartu berria den Lurralde Antolamenduko Legeak. Beste hizketa-modu eta jarrera bat probintzia-diputazioetako presidenteek erakusten dutena da. Probintzia-diputazioek ordezkaritza handia dute Espainiako Udalerri eta Probintzien Federazioan, Zamorako presidentea federazio horretako presidenteordea baita, eta, presidenteorde moduan hitz egiten duenean, ez da urruntzen federazioko presidentearen, I単igo de la Serna jaunaren, adierazpenetatik. Anbiguotasun kalkulatu batez hitz egiten dute, eta etengabe erakusten dute 20.000 biztanletik gorako eskalaekonomien aldeko jarrera. Azkenaldian, probintzia-diputazioetako presidenteak denak batera ardi dira legearen onurak goraipatzen, eta, bide batez, Gaztela eta Leongo Juntak autonomia-erkidego horretako gorteetan proposatu duen lurralde-antolamenduko legearen balorazio positiboa egiten. Probintzia-ordezkariek transmisio-lanak egiten ari dira gai honetan, eta erreforma-legearen eta erkidegoko lurralde-antolamenduko legearen defendatzaile gisa ageri dira alkateen aurrean. Haien eskuliburuan, efizientzia, arrazionaltasuna, aurrezpena eta iraunkortasuna dira hitz erabilienak. Nekez entzuten da txikienen ahotsa, eta komunikabideek isilarazi egiten dituzte sarritan landa-eremuaren alde egiten diren proposamenak eta aldarrikapenak. Ez dago haien ahotsa entzuterik ezta haien gertuko eta inguruko esparruetan, haiei dagozkien udalek ez baitituzte udalbatzetako gai-zerrendatan sartzen herri-batzordeen eskakizunak. Hori horrela izanda, oso begi onez ikusten ditugu erakunde txiki horien autonomia, eskubideak eta ondasunak defendatzeko tokian-tokian sortu diren mugimenduak. Tokiko bizitzaren eta tokiko bizigune horietan lantzen diren jokabide demokratikoen erdigunean daude kontzejuak eta haien elkartasunezko eta lankidetzako jardunbideak. No al Expolio Rural izeneko plataformak, landa-ingurune bizi baten alde egiten duenak, elkarrizketak egin ditu orain gutxi Espainiako Gorteetan ordezkaritza duten alderdietako bozeramaileekin, eta elkarrizketa horietan agerian geratu da gure diputatuek ez zutela arazo

2 Gaztela eta Leongo Gorteek 2013ko irailaren 24an onartu zen Gaztela eta Leongo Autonomia Erkidegoaren Lurraldea, Zerbitzuak eta Gobernua Antolatzeko Legea, eta hasieran adierazi ditugun printzipio nagusiak baliatzen ditu: zerbitzuen prestazio efizientea, oinarrizko zerbitzuak berrantolaketa (zentralizatzea), eskala-ekonomien gailentasuna kudeaketa-esparru arrazionalaren eredu gisa, aurrekontuen eta finantzen egonkortasuna, funtzioak eta eskumenak udalez gaindiko erakundeen esku uztea, probintzia-diputazioen lurralde-izaera indartzea eta zerbitzu-partzuergoak sortzeko aukera arautzea.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

horien eta haien ondorioen berririk. Ikuspegi partziala eta, batik bat, urbanoa zuten bozeramaileek, eta ez zuten baloratzen zer eragin larria izango duen legeak gure landako lur eta inguruneetan. Horren berri izan ondoren, parlamentu-talde batzuk sentsibilizatu egin dira, eta tramitazio astiroago baten alde egiten ari dira orain. Hala, landa-ingurunean diharduten talde eta elkarteen agerpena eskatu dute, toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako legeproiektuaren edukiaz duten ikuspegia azal dezaten. Lege-proiektuaren zuzenketak idazten eta aurkezten ari badira ere, oso zaila izango da, gure ustez, haiek aurrera egitea, PPk gehiengo osoa baitu. Alde horretatik, Omañako Plataformak eta landa-inguruneko taldeek egindakoak adierazten ditugu3. Espainiako Udalerrien eta Probintzien Federazioa, bien bitartean, berrikusten ari da bere planteamenduak, eta jaso egin ditu Espainiako Landa Kontzeju, Alkate-auzo eta Parrokien Federazioaren proposamenak. Azken federazio horretan biltzen dira udalerria baino lurraldeeremu txikiagoa duten toki-erakundeen federazio gehienak. Eufemismoa Aurreztea

Errotarria irenstea 3 Lege-testuari hobekuntzak egiten dizkio plataformak, eta nabarmentzekoak dira aurkeztu dituzten zuzenketak, parlamentu taldeek eztabaidatu eta onar ditzaten: Leongo Riello, Soto y Amío, Murias de Paredes, Valdesamario eta Omañas udalerrietako 53 herrik osatzen dute Herri-batzarren defentsarako Omañako plataforma, eta plataforma horrek izenpetu eta bere egiten ditu Espainiako Landa Kontzejuen, Alkate-auzoen eta Parrokien Federazioak “Tokiadministrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako legearen" proiektuari (121758) jarri dizkion zuzenketak, Gorteetako parlamentu-taldeen eztabaida ditzaten. Argudio hauek justifikatzen dute Omañako Plataformak proiektuari aurkeztu dizkion zuzenketa partzialak: Toki-erakundeen izaerari eustea udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeek Gaztela eta Leonen udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko 2.230 toki-erakunde daude. Nortasun juridiko propiodun erakunde politiko-administratiboak dira XI. eta XII. mendeaz geroztik. Ez dute udalerrien edo probintzien jatorri edo historia bera, eta oso errotuta daude herrietako kultura eta eguneroko bizitzan. Funtzionamendu erabat demokratikoa dute, eta beren baliabideak autogestionatzeko ahalmena dute. Herri-ondasun askoren jabe dira (erabilera publikoko mendiak, ehiza-barrutiak, etab.), eta antzina-antzinatik betetzen dituzte eskumen publikoak, hala nola, uraren, larreen eta egurren kudeaketa. Haien zorraren zenbatekoa oso txikia da balio absolutu eta erlatiboetan. Autonomia-erkidegoei ematea ULETEak arautzeko eskumena Konstituzio Auzitegiaren jurisprudentzia aintzat hartu ondoren, Estatu Kontseiluak 2013-07-26an eman zuen irizpenak adierazi zuen autonomia-erkidegoen eta foru-lurraldeen eskumena dela ULETEak arautzea. Irizpen horrek esaten duenaz gainera, kontuan izan behar da estatu espainiarreko autonomia-erkidegoetan dauden ULETEak ez direla uniformeak edo parekagarriak, ez haien jatorriari dagokionez, ez haiek egun dituzten eskumenei dagokienez. Hori horrela, uste dugu autonomia-erkidegoak, edo, kasuan kasu, foru-lurraldeak arautu behar dituela ULETEak, lurralde bakoitzaren egoerak dituen ezaugarri berariazkoetara doitzeko haien lege-esparrua. Alternatibak proposatzea ULETEen desegitea dakarten bi egoerei Izatezko egoera da Gaztela eta Leongo ULETEek ez dutela jatorria partekatzen haiei dagokien udalerriekin, eta egia da, era berean, toki-autonomia dutela haiekiko. Hori horrela izanda, ez dago arrazoirik arautzeko udalerriek ULETEak desegiteko eskumena eta betebeharra izango dutela, baldin eta azken horiek plan ekonomiko finantzario bat egin behar badute, urratu egin dutelako aurrekontu-egonkortasuneko helburua. Onartu egiten dugu, nola ez, ULETEek kontuak aurkeztu behar dituztela, ezin baitu bestela izan. Baina arrazoigabea eta neurrigabea da betekizun hori huts egiteagatik haiek desegin behar direla arautzea proiektuan. Horren ordez, proposatzen dugu gestora baten parte-hartzea arau dadila, kontu-emate hori gauzatzeko.

TOKI-ADMINISTRAZIOAREN ARRAZIONALIZAZIO ETA IRAUNKORTASUNERAKO LEGE-PROIEKTUARI BURUZKO OHARRAK. PERU BAZAKO ATUTXA Harreman Instituzionaletarako sailburuordea Herri Administrazio eta Justizia Saila Eusko Jaurlaritza

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

I.- SARRERA Azalpenari ekin aurretik, labur adierazi nahi dut zer-nolakoa izan den Ministro Kontseiluak onartu berri duen proiektuaren tramitazioa, ez baita izan, nire ustez, batere txukuna. Kontu publikoetan aurrezpen handi samar bat egitea izan da eta da erreformaren helburua. Aurrezpen hori 8.000 milioi eurokoa izango zela kalkulatzen da, edo kalkulatzen zen, 2013-2014 eperako, eta horrela saldu zuen Espainiako gobernuak Europan 2012. urteko uztaila aldera. Gerora, testu ugari plazaratu dira, eta, azkenik, lege-aurreproiektua onartu da aurtengo uztailean. Ministerioko lantaldeak (INAP erakundean sortutako) gastu publikoaren aurrezpena eta finantza-egonkortasuna zituen helburu toki-administrazioaren erreforma zehazteko irizpide moduan, eta VELASCO irakasleak egoki adierazi duen moduan, baita bi premisa hauek ere: â&#x20AC;˘ Aurreiritzi bat: toki-administrazioak zarrastelak dira eta ez dira efizienteak, eta â&#x20AC;˘ Intuizio bat: eskala-ekonomia da irtenbidea. Hasiera batean, toki-administrazioaren plantaren erreformari ekin nahi izan zioten, baina berehala konturatu ziren Estatuko Administrazioak ez duela horretarako eskumenik. Izan ere, autonomia-erkidegoek dute, batik bat, eskumen hori. Euskadi horren salbuespena da, lurralde historikoek baitute gai horri buruzko eskumena. Aukera hori bazter utzita, planta-erreforma zeharkako modu batean egiteko aukerak aztertu ziren. Hasiera horretan, planta-erreforma, udalerrien bategitea, zen soluzioa, mantra, horrek emango baitzuen toki-administrazio efikaz eta efiziente bat sortzeko aukera. Horrez gainera, defizit publikoko helburuak betetzeko aukera emango zigun, baita toki-administrazioaren zarrastelkeria eta efizientziarik eza etetekoa ere. Eta, nola lortu nahi zuten hori? Aintzat hartuta zer-nolako

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

ondorioak dituen â&#x20AC;&#x153;kostu estandarrarenâ&#x20AC;? kontzeptu ospetsua ez betetzeak. Estatu Kontseiluak, hala ere, argi eta garbi desegin du kontzeptu hori. Era berean, adierazi behar da Estatu Kontseiluaren txostena jaso zuen aurreproiektuak eta egungo proiektuak probintzia-diputazioak dituela aurrezpen eta finantza-egonkortasun desiratu horiek lortzeko jomuga. Estatu Kontseiluak eta dotrina espezializatuaren zati handi batek gogor egiten du erakunde horien aurka, zeharkako demokraziaren bidez osatzen baita erakunde horietako ordezkaritza, eta, ondorioz, legitimazio demokratikoaren printzipioa urratzen baitute. Finean, aztertzen ari garen proiektuak izapidetze luzea izan badu ere, ez dakigu oraindik Espainiako Gobernuak lortu ote duen harekin lortu nahi zuena, hau da, ez dakigu behar bezala uztartu dituen gizarteak egun dituen nahikundeetara hobeto egokituko den toki-araubideko esparru berri bat diseinatzeko premia eta defiziteko nahiz aurrekontu-egonkortasuneko helburuak. Une honetan, estatu espainiarrak Europarekin hitzartu zituen aurrezpen-helburuei soilik erreparatu zaiela uste dut, eta ez dakigu erreforma honek helburu horiek beteko ote dituen ala ez. Gure ustez, erreformak urratu egiten ditu tokiko autonomiaren printzipioa, Tokiko Autonomiaren Europar Gutunak eta Espainiako Konstituzioak berak araututakoa, eta EAEko foru- eta autonomiaerakundeek toki-araubidearen alorrean dituzten eskumen bereziak. Ministro-kontseiluak Toki Administrazioaren Arrazionalizazio eta Iraunkortasunerako Legea onartu zuen 2013ko uztailaren 26an, eta Gorte Nagusietara igorria izan zen hura eztabaidatu eta, hala badagokio, onartzeko. Erreformaren zio-azalpenak adierazten duenez, haren helburua da udal-eskumenak argitzea bikoiztasunik izan ez dadin beste herri-administrazio batzuen eskumenekin, toki-administrazioaren antolamendu-egitura arrazionalizatzea finantza-efizientziaren, -egonkortasunaren eta iraunkortasunaren printzipioen arabera, finantza- eta aurrekontu-kontrol zorrotzagoa egingo dela bermatzea, eta ekimen ekonomiko pribatuak sustatzea, administrazioen interbentzio neurrigabeak ekidinez.

II.- TOKI-ADMINISTRAZIOAREN ARRAZIONALIZAZIO ETA IRAUNKORTASUNERAKO LEGE-PROIEKTUAREN AZTERKETA. a.- Oro har, adierazi behar da Estatuko Administrazioaren zati batek egin nahi duen erreformak ez duela aintzat hartzen, beste behin, arautu behar dituen tokiko errealitateen beharrizanak (biztanleguneak, hiri handiak, sakabanatuta dauden ala ez, etab.). Estatuko Administrazioak birzentralizatzeko asmoarekin jarraitzen du erreforma honekin; izan ere, horixe egin zuen 1985. urtean Toki Araubidearen Oinarriak arautzen dituen Legearekin

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

eta 1986 eman zen testu bateginarekin. Eman nahi den araua homogeneoa, uniformea eta zabala da, eta ez du aintzat hartzen haren jasotzaile izango diren udalerrien tipologia, ezta Espainiako eta Europako administrazioetan zerbitzuak emateko aztertzen eta/edo probatzen ari diren antolamendu-modu berriak ere. Era berean, ez ditu kontuan hartzen autonomia-estatutuen artean, eta, batik bat, bigarren belaunaldikoen artean dauden eskumen-diferentziak ere, toki-araubideari buruzko eskuduntza esklusiboak dituzten heinean. Azken alderdi horri dagokionez, adierazi behar da Estatu Kontseiluaren irizpenak azaletik aztertzen duela gaia eta aurreproiektuak ematen duen soluzioaren alde egiten duela, nahiz eta horrek mugatu egiten dituen autonomia-erkidegoen eskumen esklusiboak eta tokiko autonomiaren printzipioa. Itxura batean, hori horrela dela adierazten du Estatu Kontseiluaren irizpenak, hau onartzen baitu: “ezin zaio eragozpenik jarri Estatuak udalerrien eskumenak murrizteko izan dezakeen asmoari (….) eta jardun horren ondorioz autonomia-erkidegoek udalerrientzat ezarri duten eskumen-esparrua aldatzen baldin bada, haiek egokitu beharko dituzte beraien arauak Estatuko legegileak eman dituen oinarrizko arauetara”. Hori irakurrita, pentsatzekoa da oinarrizko araua ematen duenak mugatu egiten duela autonomia-erkidegoko legegileak dituen sektoreeskumenen erabilera, baina, muga al ditzake Estatuko legegileak haien autonomia-estatutuak oinarrizko lege baten bidez? b.- TAAI lege-proiektuak aurreikusitako toki-eskumenen araubidea. Udal-eskumenen mugaketa berria da erreformak eragin duen kezka nagusietako bat. Eskumenen mugaketak aldaketa txikiak izan ditu erreforma ezarri nahi duen arau-testuaren aurreko bertsioetan, baina aldaketa horiek guztiek, udalen eskumenak argitu eta bikoiztasunak ezabatzeko aitzakian, ez dute aintzat hartu zer-nolako erasoa egiten dioten tokiko autonomiari. Horrek agerian uzten du erreformaren sustatzaileak ez dituela udalerriak tokiko gobernu gisa ikusten; aitzitik, zerbitzuak ematen dituzten subjektuen moduan ikusten ditu, zerbitzu publikoak betearazten dituzten subjektuen gisan. Toki-autonomian egiten den injerentzia horren berri eman zuten Eusko Jaurlaritzak 2013.02.18ko data duen aurreproiektuari jarritako alegazioek. Hala, bide hauetatik egiten da injerentzia hori: 1.- Mugatu eta ezabatu egiten dira Estatuko eta autonomia-erkidegoetako legeek eskumen propioak udalerrien esku utz ditzaketen gai-alorrak. udalei gai-alor horietako eskumenak aitortzeko, lege bat eman beharko da eta, harekin batera, memoria ekonomiko bat egin beharko da, toki-erakundeen askitasun ekonomikoa segurtatuko duten baliabideak hornituko direla bermatzeko eta ziurtatzeko eskumen hori bera ez dela beste herri-administrazio baten esku utziko. 2.- Nahitaezkoak diren gutxieneko zerbitzuak emateko, probintziaren “koordinazioa” ezartzen zaie 20.000 biztanle baino gutxiagoko udalerriei. 45

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

3.- Kendu egin da udalerriari berezkoak dituen eskumenen osagarri diren jarduerak (eskumen inpropioei dagozkienak) egiteko aukera ematen zien xedapena (TAOL legeko 28. artikulua), eta zenbait betekizun ezarri dira eskumen-mota horiek eskuratzeko. Arauko 25.2. artikuluak jasotzen dituen eskumen propioak aztertuz gero, ikusten da zerrendatik kendu dela kontsumitzaileen eta erabiltzaileen defentsarena eta osasunaren lehen mailako arretaren kudeaketan parte hartzearena, eta berriro zehaztu dela beste batzuen edukia, hala nola, gizarte-gaien gainekoa; izan ere, honetara mugatu da azken horren edukia: â&#x20AC;&#x153;gizartebeharrizaneko egoerak ebaluatzea eta informatzea eta berehalako arreta ematea gizartebazterketako egoeran edo egoera horretan sartzeko arriskuan dauden pertsonei.â&#x20AC;? Araua indarrean sartzen denean, autonomia-erkidegoen titulartasunpekoak izango dira gizarte-zerbitzuak, gizarte-sustapenekoak eta gizarteratzekoak, lehen udalerrien esku zeudenak. Autonomia-erkidegoek araua indarrean jarri ondorengo urtebeteko epean eman behar dituzte zerbitzu horiek (TAAI lege-proiektuko bigarren xedapen iragankorra). Legea indarrean jartzean, autonomia-erkidegoen titulartasunpekoak izango dira orain arte udalerriek betetzen zituzten osasun-eskumenak (osasunaren lehen mailako arretaren kudeaketa), eta autonomia-erkidegoek pixkanaka bereganatuko dute eskumen hori. Urtero eskumenaren ehuneko hogei eskuratuko dute, eta bost urteko epean gehienez, eskumen horri lotutako zerbitzuaren kudeaketa bereganatuko dute (TAAI lege-proiektuko lehen xedapen iragankorra). Antzeko egoera da hezkuntzaren alorreko eskumenena, nahiz eta kasu honetan ez dagoen hain argi, arauak ez baititu epe zehatzak ezartzen haien titulartasuna autonomia-erkidegoetara eskualdatzeko. Autonomia-erkidegoen finantzazio-sistema arautzeko xedapenek eta tokiogasunei buruzkoek zehaztuko dute nola eskuratuko diren eskumen horiek (TAAI lege-proiektuko hamabosgarren xedapen gehigarria). Eskumenak banatzeko modu berriarekin, orain arte toki-erakundeen esku zeuden eskumen batzuk ex lege kendu egiten zaizkie erakunde horiei, eta hori hezkuntzaren, osasunaren eta gizarte-zerbitzuen arloan gertatzen da. Izan ere, erreforma indarrean sartzen denetik aurrera, eskumen horiek erakunde autonomikoek egikaritzea nahi da. Eskualdatze horrek aldatu egiten du udal-zerbitzuen mapa, eta klausula bat ezartzen du udalen eskumenak probintzia-diputazioen eskura igaro daitezen. Nahitaez eman beharrekoak diren zerbitzuak arautzeko, 26.2. artikuluak probintziei ematen die 20.000 biztanle baino gutxiago dituzten udalerrien zerbitzu gehienak koordinatzeko ahalmena. Probintziak proposatuko du, udalerriarekin adostuta, nola emango den zerbitzua, eta azken erabakia Ogasun eta Administrazio Publikoetako Ministerioak hartuko du. Udalerriak zerbitzu horiek emateko izango duen aukera bakarra da udalerriak berak frogatzea zerbitzua zuzenean ematen badu haren egiazko kostua diputazioak emandakoa baino merkeagoa izango dela. Xedapen 46

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

horrek eta 116 TER artikuluak zerbitzuen “egiazko kostua” erabiltzen du kontzeptu moduan, eta ez aurreko bertsioetan erabili den “kostu estandarra” kontzeptua. Estatu Kontseiluaren txostenak egindako balorazio ezkorraren ondoren, probintziaren protagonismo neurritsuago bat arautu nahi izan da; hala, arau berriak eduki instrumentaleko zenbait gai-alor utzi ditu probintzien esku, 20.000 biztanle baino gutxiago dituzten udalerriei eragiten diotenak; hala nola, kontratazio zentralizatua eta administrazio elektronikoa. Horrez gainera, plan ekonomiko finantzarioak lantzen eta haien jarraipena egiten parte hartuko dute, eta, autonomia-erkidegoekin batera, koordinazioko edo ikuskapeneko lanak egingo dituzte udalerriak bategiteko prozesuetan. Hirugarrenik, Toki Araubidearen Oinarriak arautzen dituen Legeko 28. artikulua ezabatuta, udalerriek ez dute eskumenik izango beste erakunde publikoen jarduna osatzeko jarduerak egiteko. Toki-erakundeek aukera bakarra izango dute bereak ez dituzten eskumenak edo eskuordetuta jaso ez dituzten eskumenak betetzeko; izan ere, hori gertatzeko, arriskuan izan behar du udalogasunaren finantza-iraunkortasuna, eta eskumen hori ez dute administrazio batek baino gehiagok batera eman behar. Xedapen hori ezarrita, era nabarmenean mugatzen da Tokiko Autonomiaren Europar Gutunak (3.1. eta 4.2. artikuluetan) arautzen duen toki-autonomiaren kontzeptua eta Udal Askatasunen Gutun Europarrak ezarritako askatasunen kontzeptua. Hau adierazten du, berariaz, azken horietako batek: “udalerriak betetzekoa izango da tokiko interesa duen funtzio oro”. Udal-eskumenen araubidea aldatuta, proiektuak ahuldu egiten du toki-autonomia, eta, gaur egun idatzita dagoen moduan, eraso eta injerentzia ageriko bat egiten du Euskal Autonomia Erkidegoaren eskuduntzetan. Adierazi dugu TAAI lege-proiektuak ezabatu egiten dituela udalerriek orain arte betetzen zituzten eskumen batzuk eta “ito egiten” dituela beste batzuk, haien edukia ia erabat murriztuta. Era berean, berriro gogoratu nahi dut baztertu eta urratu egiten dituela autonomia-erkidegoek haien autonomia-estatutuen bidez 25. artikuluko eskumen propioen zerrendako esparruekiko izan ditzaketen eskumenak, eta eragotzi egiten diela autonomiaerkidegoei zerrenda horretan jasotzen ez diren eskumeneko gai-alorrak haien lurralde-eremuko toki-erakundeen esku uztea, edo eskumenak xedapen horrek gai-alor bakoitzerako arautzen dituen edukietatik kanpora eskuordetzea. Gizarte-zerbitzuen eskumenak inbasio horren adibide garbia ematen digu. Euskal Autonomia Erkidegoko autonomia-estatutuak gizarte-gaien gaineko eskumen esklusiboa ematen dio autonomia-erkidegoari, eta eskumen horren harian eman zen 8/2008 Legea, gizarte-zerbitzuei buruzkoa. Lege horrek adierazten du udalerriak izango direla gizartezerbitzuak emango dituzten subjektuak, baina agerikoa da hori ez datorrela bat lege-proiektuak esparru horretan udalerriei ematen dien eskumen urriarekin. Finean, adierazi behar dugu, gure ustez, lege-proiektuak injerentzia nabarmena egiten duela Euskal Autonomia Erkidegoaren eskumen-esparruan, eta administrazioarekin edo egikaritzarekin 47

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

lotutako funtzioak betetzera mugatzen dituela udalerrien eskumenak, haiek politika-jardunetik urrunduz, edo, gutxienez, herritarrei eragiten dieten politikak zehazteko aukeretatik urrunduz (esaterako, hori gertatzen da osasunaren lehen mailako arretaren gai-alorrean, irakaskuntzaren programazioaren gai-alorrean edo gizarte-zerbitzuenean, kendu egin baitzaizkie eskumen horiek). Tesi edo ideia hori aldarrikatu du Sevillako Udaleko idazkari Luis Enrique Flores jaunak, eta uste dut tesi egokia dela. C.- Egiazko kostua eta probintzia-diputazioen eskumenak Ministro Kontseiluak azkenean onartu duen testuak nabarmen hobetzen ditu Estatu Kontseiluak 2013.06.26ko irizpenean gogor kritikatu zituen alderdietako batzuk. Irizpen horrek adierazten zuen eskumen-araubidearen berrikuspenak eta horietako batzuk murrizteak ez diola, bere horretan, berme instituzionala urratzeko adinako neurrian eragiten tokiautonomiaren printzipioari, baina azaldu zuen berme hori urra zezakeela kostu estandarraren ezarpenarekin batera udal-eskumenen funtzio ablatiboa ezartzeak, hau da, kostu estandar bat ezartzea eta udalek beren eskumenak diputazioen edo udalaz gaindiko beste erakundeen baten esku utzi beharra lekarkeen xedapen bat ezartzeak. Horrez gainera, eskumenak udalerriengandik diputazioetara eramateko sistema kritikatu zuen irizpenak, eta adierazi zuen udalerriak demokrazia zuzenaren edo lehen graduko demokraziaren legitimotasuna duten bitartean, zeharkako ordezkapeneko toki-erakundeak direla diputazioak. Azkenean onartu den proiektuak zuzendu egin ditu, neurri batean bada ere, kritikatzen ziren zenbait alderdi. Besteak beste, “kostu estandarraren” kontzeptua baztertu ondoren, “egiazko kostuaren” alde egin du, eta udalerrien eskumenen murrizketa lehen baino neurritsuagoa da, hasiera batean. Denbora laburrean aldatu da formula, eta lehen kostu estandarra urratzeak eskumenaren gabetzea eta hura diputazioaren esku uztea bazekarkion udalerriari, oraingo formulak udalerriaren aurretiazko onespena eskatu beharra dakarkio diputazioari, eta ministerioak erabakiko du zein izango den gestio-modu egokia. Aurrekoa baino hobea iruditzen zaigu azken irtenbide hau, baina ezin esan egokia iruditzen zaigunik. Aztertzen ari garen proiektua gogor kritikatu zuen Víctor Zafrak abuztuaren 1ean El País egunkarian argitaratutako artikulu batean, eta hauxe adierazi zuen proiektuak probintzien eta udalerrien arteko harremanari buruz egiten duen araupenaz:“Araupena akatsez beterik egoteaz gain (udalez gaindiko zerbitzuen prestazio generikoa arautzen du beste artikulu batean, Probintziako Obra eta Zerbitzuen Planak araututakoaren arabera), proiektuak, eta aurreproiektuek, kontraesan handi bat jasotzen dute: udalerriak laguntzen eta ordezten ditu probintziak, baina, paradoxa bada ere, ez da bi funtzio horien arteko harreman-modua arautzen. Probintziak behar bezala laguntzen badie udalei azken horien kudeaketa-gaitasun urriak eskumenik gabe utz ez 48

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

ditzan, nekeza da ulertzen zergatik baliatzen den arrazoi hori bera baliatzea haiek ordezteko; hau da, probintziak ordezten badu udalerria, agerikoa izango da probintziak ez diola behar bezala lagundu udalerriari. Aurreko araupenari gainjartzen zaio araupen berria; hala, gutxieneko zenbait zerbitzu emateko laguntza ematen dio probintziak udalerriari , eta probintziak, xede hori bera betetzeko, udalerriak ordezten ditu. Ez da behar bezala argitu noiz eman behar duen laguntza probintziak eta noiz ordeztu behar duen udalerria.â&#x20AC;?. Azkenik, adierazi behar da emandako zerbitzuen egiazko kostua kalkulatzeko betebeharra ezartzen diela onartutako proiektuak toki-erakundeei. Ogasun eta Administrazio Publikoetako ministroaren agindu bidez araututako kalkulu-irizpideak erabili beharko dituzte kostu hori zehazteko. Estatu Kontseiluak adierazi zuen ez zitzaiola egokia iruditzen Estatuak irizpide uniformeak baliatzea eta errege-dekretu bidez arautzea kostu estandarra kalkulatzeko erabili beharko diren elementuak, baina, orain, proiektu berriarekin, ministroak egingo du hori. Ez dugu uste proiektuan egiten den interpretazioak behar bezala erantzuten dionik Estatu Kontseiluak egindako kritikari. Kostu horiek kalkulatzeaz gain, Ministerioari jakinarazi beharko dizkiote toki-erakundeek, azken horrek argitara ditzan. Euskal Autonomia Erkidegoan, lurralde historikoen finantza-zaintzako eskumenarekiko lotura estua izan behar du, nire ustez, zerbitzuen egiazko kostua kalkulatzeko jardunak, eta haiek izan behar dute egiazko kostu hori kalkulatzeko arauak eman behar dituztenak. Arau horiek adostuak izatea komeni da, eta antzekoak izatea hiru lurralde historikoetan. D.- Tokiko egitura arrazionalizatzeko neurriak eta udalerrien bategiteak sustatzekoak. Arrazionalizazio-neurri hauek nabarmendu behar ditugu atal honetan: 1. Toki-erakundeak plan ekonomiko finantzario bat edo doikuntza-plan bat bete behar badu, ezingo du erakunde instrumentalik (partzuergoak, fundazioak eta antzekorik) eratu edo horiek eratzen parte hartu plan horrek irauten duen denboran. 2. Erakunde instrumentalek jarduera ekonomikoak egiten badituzte eta finantza-egoera desorekatuan badaude, bi hileko epea izango dute, tokiko kontu-hartzailearen txostena jaso ondoren, desoreka hori zuzentzeko plan bat onartzeko. Desoreka ez bada 2014ko abenduaren 31rako zuzentzen, desegin egin beharko dira, eta desegiten ez badira, automatikoki deseginak izango dira. 3. Debekatuta izango da, beti, bigarren mailako erakunde instrumentalak sortzea. Hiru hileko epean desegin beharko dira aurretik sortutakoak, eta, hala egiten ez bada, automatikoki deseginak izango dira sei hileko epean. 4. Merkataritza-sozietateak sortzeko, iraunkortasuneko eta efizientziako irizpideetan oinarrituz justifikatu beharko da hori egitea onuragarriagoa dela kudeaketa zuzena 49

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

egitea baino, hau da toki-erakundeak berak edo erakunde autonomiadun batek zuzenean kudeatzea baino. Agerikoa da kudeaketa-neurri horiek zuzenean ukitzen dituztela udalen autonomia, autonomia-erkidegoen eskumen esklusiboen egikaritza, eta, Euskal Autonomia Erkidegoan, lurralde historikoen eskumenak. Estatu Kontseiluak gogor kritikatu ditu neurri horiek, baina gobernuak ez ditu kritika horiek aintzat hartu. Hirugarren puntuak arazo ugari sorraraz ditzake, badelako gaur egun haien eskumenak kudeatzeko merkataritza-sozietateak sortu dituzten partzuergoak. Bestelako gai batera joz, udalerriak bategiteko pizgarriak aztertu behar ditugu. Udalerrien bategitea sustatu nahi du lege-proiektuak, gaur egungo udal-planta arrazionalizatu edo sinplifikatzeko. Hasiera-hasieratik adierazi du gobernuak hori dela aurreikusitako aurrezpena lortzeko moduetako bat. Ezin izan duenez udalerrien planta diseinatu, diseinu hori zeharka gauzatzeko asmoa du. Alor honetan, estatuak bere buruari esleitu dio autonomia-erkidegoena zen eskuduntza bat. Kasu zehatz honetan, oinarrizko arauek izaera hedagarria dute, eta, ondorioz â&#x20AC;&#x153;ez diote egituratze-eskumenak betetzeko lekurik uzten autonomia-erkidegoko legegileari, edo leku oso murritza eta garrantzirik gabea uzten diote. Oinarrizko arauak luzeak, zabalak eta xeheak dira. Ez dirudi araupen horrek oinarrizko legegintzaren konstituzio-baldintzak betetzen dituenik, izan ere, izatez, oinarrizko arauek jarduteko tartea utzi behar diote autonomia-erkidegoko legegileariâ&#x20AC;?. Rafael JimĂŠnez Asensio irakaslearen hitzak dira. Euskal Autonomia Erkidegoan, lurralde historikoei legokieke haien foru-arauak egokitzea, baina, adierazi dudan moduan, estatuko legegileak hustu egin du haien eta autonomiaerkidegoetako legegileen eskumen-eremua. Gaiari lotuta, aztertzekoa da ea Konstituzioak aukerarik ematen ote duen bategiteko erabaki horiek gehiengo bakunez hartzeko, kontuan izanda udalerrien existentziari edo izateari buruzko erabakiak gehiengo osoz hartu behar direla. Lurralde-mailako toki-erakundeak arrazionalizatzeko neurrien gaiari lotuta, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeen kasua aztertu nahi nuke, eta, bereziki, Arabako kontzejuen kasua. Toki-araubidearen egitura berrantolatzea da TAAI lege-proiektuaren xedea, eta araubide horrek efizientziaren eta efikaziaren irizpideak betetzea, eta, xede hori lortzeko, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak desagerrarazi nahi ditu. 50

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Proiektuak egiten zuen araupena berraztertzeko eskatu zuen Estatu Kontseiluko irizpenak, eta, zehazki, hau adierazi zuen: “aintzat hartuta zer esaten duen aztertutako jurisprudentzia konstituzionalak, erabat ziurra da Estatuko oinarrizko legegintzaren esparrutik kanpo dagoela erakunde horiek sortu eta desegiteko baldintzak —eta, are, haiei eskumenak esleitzeko baldintzak— arautzeko eskumena, ... autonomia-erkidegoen eskumen-esparruan sartzea bailitzateke hori egitea.” Ministro Kontseiluak onartutako testuak aldaketak egin baditu ere, arauaren funtsa berdina da. Izan ere, arauko 3.2. artikuluak “toki-erakundeen” indarreko zerrendatik kendu ditu ULETEak. Aurrerago, laugarren xedapen gehigarriak borobiltzen du legegilearen asmoa; izan ere, araua indarrean jarri aurretik existitzen ziren toki-erakundeen nortasun juridikoa aitortzen badu ere, nortasun horri eusteko baldintza moduan ezartzen du haien kontuak estatuko edo autonomiaerkidegoko erakunde eskumendunari aurkeztu behar dizkietela, eta, horrez gain, haiek desegingo diela ohartarazten du, baldin eta ez badute betebehar hori betetzen. Proiektuak ezabatu egiten du toki-araubidearen oinarriak arautzeko indarreko legearen 45. artikulua, xedatzen duena autonomia-erkidegoek toki-araubidearen esparruan ematen dituzten legeek arautuko dituztela udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak. Proiektuaren maiatzaren 24ko bertsioak ez zien nortasun juridikorik aitortzen ULETEei, eta haien izaeraren “mutazio” horrek Estatu Kontseiluaren kritika gogorrak jaso zituen. Horrez gainera, autonomiaerkidegoen eskumenak urratzen zituela kritikatu zuen organo horrek. Jarritako eragozpen horiek gainditzeko, TAAI lege-proiektuak osorik kendu du xedapen hori. Egin asmo den erreformak, eskuduntzak berrantolatu ondoren, ahuldu egiten badu tokiko autonomia, ez da ulertzekoa zergatik kentzen diren udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko tokierakundeak eta zergatik egiten den antolamendu-modu deskontzentratuen alde, jakina bada haiek direla auzo-komunitatearen partaidetzarako bide zuzena haiei zuzenean eragiten dieten gaietan. Horrez gainera, kontuan izan behar da aurreproiektuak mugatu egiten duela autonomiaerkidegoak toki-araubidearen arloan duen eskumen esklusiboa (EAE, 10.14. art.), zeren eta autonomia-eskumena nola gauzatu zedarritzen du, autonomiako araudiak udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeei nortasun juridikoa aitor diezaien eragotziz. Gure ustez, azken bide hori jorratu behar litzateke, edo, foraltasunaren gune ukiezinean daudela aintzat hartuta, toki-erakunde horiek Euskal Autonomia Erkidegoko lurralde historikoetan duten errotze historikoari erreparatu beharko litzaioke, eta, ondorioz, berariaz aitortu eta errespetatu beharko litzateke udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten toki-erakundeak; izan ere, egokia den ala ez jakin gabe, hor kokatu izan dira orain arte Arabako kontzejuak. Ez da hori gertatu lurralde historikoekin, doktrinaren gehiengoak aitortu baitu ez direla estatuko zerbitzuak ematen dituzten probintzia-eremuko administrazioak soilik. Doktrinak 51

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

onetsi du foru-erakundeak direla, tokiko autonomiaren legitimitateaz jantziak eta foru-araubide juridikoaren bermea dutenak. Ez da hori kontzejuen egoera, toki-erakunde gisa sailkatuak izan baitira, bestelako adjektiborik erantsi gabe izendapen horri. Hala, ezin dira sailkatu, kasu honetan, Arabako Lurralde Historikoko antolamendu propioaren antolamendu-modu gisa. Doktrinak adostua jarraituz, MARTÍN MATEO autoreak adierazten du foru-izaerak ez duela herriadministrazioaren oinarriekiko loturarik, eta zuzenean Konstituzioan oinarritzen direla foruorganoen funtzionamenduari eta haren erakundeen funtzionamenduari buruzko eskumenak. Oinarri hori, gainera, zuzena izateaz gain, propioa edo berezkoa da. Eta horixe bera arautzen du Espainiako Konstituzioaren lehen xedapen gehigarriak: “Konstituzioak foru-lurraldeetako eskubide historikoak babestu eta errespetatzen ditu. Foruaraubide horren eguneratze orokorra, hala denean, Konstituzioaren eta autonomia-estatutuen eremuan burutuko da.” Euskal Autonomia Erkidegoko autonomia-estatutuaren 37.3. artikuluak bakarreko eskumena ematen die lurralde historikoei beren erakunde propioen antolaketa, araubidea eta jarduketa egikaritzeko, eta arau horren 37.2. artikuluak arautzen du foru-eskumenak babesteko klausula: “Estatutu honetan xedatutakoak ez du ekarriko lurralde historiko bakoitzak bereak dituen foruaraubidearen izaeraren zein bakoitzak bereziak dituen araubidearen eskumenen aldaketarik”. Doktrinaren ordezkari nabarmen batzuek, eta, horien artean, LARUMBE, CASTELLS eta LASAGABASTER autoreek, adierazi dute foru-araubidearen izate-ezaugarrietako bat dela Euskal Autonomia Erkidegoari aitortu zaizkion zenbait eskubide ez direla ope constitutionis edo Konstituzioa eta Estatutua eman direnean sortu; aitzitik, adierazten dute foruen berrezarpena eta XIX. mendeko zentralizazio-prozesuan, eta bereziki, aro frankistan galdutako eskubideen eta Eusko Jaurlaritzak galduriko legitimotasun historikoaren aitorpena izan zela estatutu-prozesuaren abiaburua. Lurralde historikoek beren erakunde propioak antolatzeko dituzten eskumen esklusiboen eremuan kokatu behar dira kontzejuak, toki-erakunde moduan. Arabako kuadrillak ere foruizaerako toki-erakunde moduan eratu ziren, udalerriez osatuta daude eta partaidetzako eta kontsultako organo gisa eratuta daude, Arabako eskualdeen, Batzar Nagusien eta Foru Aldundiaren arteko lotura izateko, zerbitzu komunak sustatu eta kudeatzeko, udal-eremua gainditzen duten politiken ezarpenerako lurralde-esparru izateko eta, are, Arabako Batzar Nagusietarako hauteskundeetako barrutiak izateko. LARRAZABAL BASAÑEZ 1 irakasleak Aialako kuadrillari buruzko artikulu eder batean adierazi zuen Arabako foru-araubide klasikoaren sorburua edo abiaburua 1332. urtean dagoela finkatua,

1 LARRAZABAL BASAÑEZ, SANTIAGO: El Régimen Jurídico de Derecho Público de la Cuadrilla de Ayala. Pasado, presente y futuro.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

“Borondatezko Entregaren” edo “Arriagako Paktuaren” urtean; izan ere, horren ondorioz, bere burua desegin zuen ordura arte Arriagako Kofradia arabarra zenak eta modu itundu horretan sartu zen Gaztelako Erresuman, baldintza honekin: errespetatuak izango zirela haren foru, ohitura, askatasun, salbuespen eta pribilegioak. Bestalde, hauxe adierazten du ALFONSO Mª ABELLA Y GARCÍA DE EULATE autoreak “Las otras especialidades Forales de Álava” lanean: “ez da ahaztu behar Arabako antzinako kontzejuak ez direla inoiz izan haien udalerrietako auzo soilak, administrazioaren eta ekonomiaren ikuspegitik udalerri horietako korporazioen mendekoak; aitzitik, udalerri horiek baino aurrekoak dira, eta ondorioz, denbora igarota, nortasun osoa eta independentzia ekonomiko erabatekoa izan dute haiekiko, eta udalerriaren ekonomia-egoera orokorrean parte hartzeko ahalmena izan dute.” eta aurrerago honako hau adierazten du: “horrenbestez, araubide komuneko lurraldekoekin konparatuz gero, nortasun juridiko oso berezikoak dira udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten erakunde horiek, eta esan daiteke haiek direla egiazko udalerriak, eta gaur egun Araban udalerri direnak elkarketa bat direla, udala dela haien gobernu-batzordea, haiei elkartua dauden kideen jardun-arau orokorrak ematen dituena, nahiz eta arau horien eraginkortasuna, neurri batean, kide horien borondatezko ekarpenen mende dagoen, ikuspegi ekonomikoari dagokionez.” Kontzejuei buruzko kontzeptu teoriko horiek jaso zituen martxoaren 20ko 11/1995 Foru Arauak, Arabako Lurralde Historikoko Herri Batzarrei buruzkoak. Arau hori aztertuta, ondorioztatu behar da Arabako Lurralde Historikoaren foru-antolamendu propioaren parte direla, eta haien izaera juridikoa ez dela, ez soilik eta ez nagusiki, toki-erakunde bati dagokiona. Horrenbestez, kontzejuen legitimotasun politiko eta juridikoa toki-erakunde guztiei aitortutako autonomian datza alde batetik, eta, bestetik, Konstituzioaren lehen xedapen gehigarriak berariaz aitortutako eskubide historikoetan. Azken arrazoi hori da, hain justu, udalerria baino lurraldeeremu txikiagoa duten toki-erakundeen arauak Arabako kontzejuei ez aplikatzeko eskaeraren arrazoi nagusia, aintzat hartuta hori arautzen duela, hasiera batean, TAAI lege proiektuko lehen xedapen gehigarriaren bigarren puntuak: “Legea Euskal Autonomia Erkidegoan aplikatuko da Konstituzioaren 149.1. 14 eta 18. artikuluak eta lehen xedapen gehigarriak araututako moduan, baina xede horretarako kontuan hartzekoak izango dira abenduaren 18ko 3/1979 lege organikoak —Euskal Autonomia Erkidegoko Autonomia Estatutua onartzekoak— eta Aurrekontu Egonkortasun eta Finantza Iraunkortasunari buruzko apirilaren 27ko 2/2012 lege organikoak azken xedapenetako hirugarrenean arautzen dituzten berezitasunak.” Alde horretatik, ulertzen dut foru-arauek arautuko dituztela aurrerantzean ere Arabako kontzejuak, eta, ondorioz, uste dut ez zaizkiela aplikatu behar lege-proiektuko xedapenak; hala ere, esan dezaket Jaurlaritzak ahal duen guztia egingo duela hori horrela izan dadin, eta hemen 53

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

azpimarra dezaket horrela azaldu ziola berariaz ministerioari, aurreproiektuari buruz bere garaian igorri genien txostenaren ataletako batean. E. Aipamen laburra 116 bis artikuluari. Benetan polemikoa da Toki Araubidearen Oinarriak arautzen dituen Legeko 116 bis artikulua, haren bidez zabaldu egiten baita udalerriek, Aurrekontu Egonkortasun eta Finantza Iraunkortasunerako abenduaren 27ko 2/2012 Legeko 21. artikulua betetzeko, onartu beharrekoak dituzten plan ekonomiko finantzarioek jaso behar dituzten neurriak. Egiturazko izaera dute 116 bis artikulu horrek proposatzen dituen neurrietako batzuek, haien xede baitira zerbitzu-zorroa (propioak ez diren eskumenak eta eskuordetutakoak kentzen ditu), nahitaezkoak diren gutxieneko zerbitzuen kudeaketa bateratua, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeen deuseztapena, eta mugakide diren udalerriekin bategitea. Ez da onartzekoa koiunturari edo uneari dagokion arazo bat konpontzeko (defizit publikoko helburuetatik, zor publiko helburuetatik edo gastu-arautik urrundu izana), neurri traumatikoak ezartzea udalerriei: haien izateari eragiten dioten neurriak (bategiteak), haien autonomiaren edukiari eragiten diotenak (eskumenak kentzea) edo, finean, haien zerbitzuak kudeatzeko eskumena duen subjektu instituzionalari eragiten diotenak (zerbitzu horien kudeaketa koordinatua edo bateratua egin beharra). Agerikoa da araupen horrek urratu egiten duela Konstituzioak bermatutako udal-autonomia, koiunturari dagokion arrazoi batengatik zuzenean jartzen duelako auzitan udalerrien eta haien zerbitzu-zorroaren (eskumenen) existentzia edo izatea. Horrez gainera, 116 bis artikulu horrek xedatutakoa nekez aplika dakioke euskal sistema instituzionalari. Egia da foru-aldundiek dutela toki-erakundeen finantza-zaintza egiteko eskumena, baina eskumen horrek ez du zerikusirik probintzia-diputazioei ematen zaien eskumenarekin. Ez da jokabide logikoa laguntza eta berme teknikoa ematen duen erakundea izatea, horren beharra baldin badago, plan ekonomiko finantzarioak onartu behar duen erakundea (75.000 biztanle baino gehiago dituzten udalerrietan gutxienik). Horrez gainera, apirilaren 27ko 2/2012 Lege Organikoak, aurrekontu-egonkortasun eta finantza-iraunkortasunari buruzkoak, hirugarren xedapen gehigarriko bigarren puntuak arautzen duen foru-babesa eta proiektuak berak lehen xedapen gehigarriko bigarren puntua arautzen duen babesa-xedapena kontuan izanda, posible litzateke pentsatzea euskal erakunde eskumenduna (une honetan Batzar Nagusiak izango lirateke, foru-arauen bidez) izango litzatekeela gai-alor hori arautzeko eskumenduna, ageriko lotura baititu eskumen ekonomiko eta finantzarioekin eta toki-erakundeen finantza-zaintzarekin. Muzin egiten bazaio aukera horri, maila instituzionalean kontraesanez beteta dagoen araubide bat aplikatuko litzateke. Bestalde, Konstituzioarekiko koherentziaren ikuspegitik, oso arau-aldaketa eztabaidagarria da ikustea oraindik ematekoa den oinarrizko lege batek 2/2012 lege organikoa alda dezakeela; izan ere, aurrekontu-egonkortasun eta finantza-iraunkortasunari buruzko legearen 21. artikuluko neurrien osagarritzat hartuta, nabarmen larritzen baitira 54

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

egonkortasun-helburuen urratzearen ondorioak. Ez da onartzekoa koiunturari edo uneari dagokion arazo bat konpontzeko (defizit publikoko helburuetatik, zor publiko helburuetatik edo gastu-arautik urrundu izana), neurri hain larriak ezartzea udalerriei: haien izateari eragiten dioten neurriak (bategiteak), haien autonomiaren edukiari eragiten diotenak (eskumenak kentzea) edo, finean, haien zerbitzuak kudeatzeko eskumena duen subjektu instituzionalari eragiten diotenak. F. Antolamendu politikorako neurrien berrantolatze sistematikoa. Atal honetan, Ogasun eta Administrazio Publikoetako Ministerioari igorritako txostenean egindako balorazioak adieraziko ditugu. 1. Mugak jartzen zaizkio toki-korporazioetako kideen ordainketa-araubideari (ALRASOAL, 3. xedapen gehigarria), baita toki-erakundeetan arduraldi esklusiboa duten kargu publikoen kopuruari ere (10. xedapen gehigarria) Eremu honetan ALRASOALek muga hauek ezarri nahi ditu: gehienezko muga Estatuko Aurrekontu Orokorretan ezarritakoa izango da; arduraldi esklusiboa duten karguen kopurua mugatuko da, eta 1.000 biztanletik beherako udalerrietan zinegotziei ordaintzea eragotziko da. Muga horiek ez dute justifikazio nahikorik EAEri dagokionez, bai toki-erakundeek autoantolatzeko duten eskumena mugatzen dutelako (CEAL, 4. eta 7. artikuluak), bai EAEk finantziaziorako sistema propioa eta berezia duelako, printzipio honetan oinarritua: â&#x20AC;&#x153;Euskadiko erakundeek euren eskumenak garatu eta erabiltzeko autonomia izango dute, zergen eta finantzen eremuetanâ&#x20AC;?2; sistema horren bidez, bere gain hartzen du bere eskumenak finantzatzeak dakarren finantza-arriskua. Hori horrela, euskal toki-erakundeei dagokie, lehendabizi, tokiko ordezkarien ordainsariaraubideari dagozkion erabakiak hartzea, eta, hala dagokionean, Euskal Autonomia Erkidegoko erakunde eskumendunei dagokienez ezartzekoak izan daitezkeen gehienezko mugak ezartzea, haren finantzazio-sistema propioari erreparatuta. Azken batean, gure ustez, muga horiek ez datoz bat printzipio demokratiko honek ematen duen bermearekin: kudeatzaileek eta ordezkari politikoek erantzukizuna eta kaudimena izatea, beren eginkizunak gauzatzerakoan. Arlo horretako ez-betetze oro toki-erakundeen autonomiari buruz Espainiako Konstituzioaren 140. artikuluan jasota dauden xedapenen kontrakoa litzateke, artikulu horretan udalei ematen baitzaie beren udalerriak gobernatu eta administratzeko ardura. Horretaz gainera, EAEk eta haren erakundeek (komunak, foralak eta lokalak) duten eskumen esklusibo bat ere urratuko litzateke: Autonomia Estatutuaren arauen barruan (EAE, 10.2 art.),

12/2002 Legea, maiatzaren 23koa, Euskal Autonomia Erkidegoarekiko Ekonomia Ituna onartzekoa; 48. artikulua.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

autogobernu-erakundeen antolamendu, araubide eta funtzionamendurako eskumena, eta eskumen hori, zalantzarik gabe, Konstituzioaren 1. xedapen gehigarritik datorren foraltasunaren eremu ukiezinari loturik dago. 2. Tokiko funtzio publikoaren mugapena Adierazi behar da ALRASOAL arauak tokiko funtzio publikoaren araubidean oinarrizko izaerako eraginak dituela, Toki araubidearen oinarriak arautzen dituen legeko bost artikulu aldatuta: 92. artikulua (toki-administrazioko funtzionarioak); 92 bis artikulua (tokiadministrazioko funtzionarioak, Estatu osorako gaikuntza dutenak); hirugarren xedapen gehigarria (toki-korporazioen kideen eta toki-erakundeetako langileen ordainketa-araubidea); bederatzigarren xedapen gehigarria (toki-erakundeetako aldi baterako langileak); eta hamabigarren xedapen gehigarria (tokiko sektore publikoko lan-kontratuko langileen soldatamasa). ALRASOAL arauak zabaldu egiten du estatuko oinarrizko araudia Konstituzioko. 149.1.18 artikuluan oinarrituta, baina ez daude horrekin ados, kontuan izanda horrek mugatu egiten duela EAEk “Euskal Autonomia Erkidegoko funtzionarioen estatutuaren” gai-alorrean duen eskumena (Euskadiko Autonomia Estatutuko 10.4. artikulua). Euskal Autonomia Erkidegoan, bestalde, haren sistema instituzionalaren berezitasunen ondorioz, zalantzazkoa da 92 bis artikulua aplikatzeko modukoa ote den ALRSOAL arauaren ondoren, “zerga-kudeaketaren” funtzioa jasotzen baitu toki-korporazio guztiek izan beharreko funtzio publikoen artean eta habilitazio nazionala duten toki-administrazioko funtzionarioentzat gordetakoen artean”. Estatuak bere buruari ematen dio habilitazio nazionala duten funtzionarioei erreserbatutako lanpostuak sortu, sailkatu eta ezabatzeko eskumena, orain arte autonomiaerkidegoen esku zegoena; hala, urratu egiten ditu gaur egun EAEk dituen eskumenak. Toki-korporazioetako langileen ordainketa-sistemari ezarri nahi zaizkion mugei dagokienez, egun Estatuan eta autonomia-erkidegoan indarrean den araudiaren kontra doaz argiro, eta toki-eremuko negoziazio kolektiboari eragiten zaio, eta eremu horretan hain justu, adostasun sendoak lortu dira EAEn, eta EUDELek ere hala adierazi du alegazioetan. Bestalde, kargu publikoen araubidearekiko azaldu dugun moduan, ez zaizkigu arrazoizkoak iruditzen behin-behineko langileen araubidearen alorrean jartzen diren mugak ere, euskal ereduan udal-gobernuei beraiei baitagokie haien erantzukizun politikoaz baliatzea, eta EAEko erakunde eskumendunei dagokie erabaki horien aurrekontu- eta finantza-esparrua finkatzea; betiere, finantzazioko foru-sistemari dagozkion lankidetzako eta koordinazioko printzipioak betez. 56

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

III. ONDORIOAK 1. Aztertutako erreformaren xedea da aurrekontu-egonkortasuneko helburuak betetzea, eta horretarako sistema uniforme eta homogeneo bat ezartzen du, errespetu gutxi diena autonomia-erkidegoen eskumenei eta, larriagoa dena, tokiko autonomiaren printzipioari. 2. Espainiako gobernuak 8.000 milioi € aurrezteko helburua finkatu du, baina ezin da ziurtasunez esan helburu hori bete egingo denik. Parlamentura igorritako memoria irakurriz gero, ikusten da hitzez hitz esaten duela arauaren aurreikuspenak berak 4.000 eurotik gorako aurrezpena eragin duela 2011 eta 2012 urteetan. Hala ere, kontuan hartzekoa da aurrezpen moduan eta arauaren eragin moduan zenbatetsi dutela I. kapituluan egiten den 2000 milioi eurotik gorako aurrezpena, VI. kapituluan egiten den 3.000 milioi eurotik gorako aurrezpena eta VII. kapituluan egiten den 300 milioi eurotik gorako aurrezpena. Agerikoa da inbertsioaren murrizketari aurrezpen esaten bazaio, administrazio publiko guztiak desagerraraz daitezkeela epe luzean. 3. Arauak ziurtzat jotzen du udalerrien bategiteak aurrezpena eta gastuaren efizientzia dakarrela. Baina ez du esaten zein diren aurrezpen horren arrazoiak, eta ez da aurresuposamendu hori oinarrituko duen azterlanik egin. Toki-araubidearen esparruan ezagunak diren autore asko dira –Galán, Velasco, Zafra irakasleak eta beste batzuk— hori zalantzan jarri dutenak, politikaren kostua deritzon horretatik harago. 4. Galán irakasleak haren idatzietako batzuetan iradoki du aintzat hartu beharko liratekeela toki-administrazioak antolatzeko Europan lantzen ari diren eta Gaztela Leonen aztertzen ari diren modu berriak; izan ere, azken autonomia-erkidego horrek 2.000 udalerri baino gehiago ditu eta 2.500.000 biztanle baino gutxiago. Egoera hori ikusita, agerikoa da tokiko antolamendua birpentsatu behar dela, toki-araubideak egiten duen araupena uniformea eta homogeneoa baita udalerri-mota guztientzat, eskumenak bereizi gabe udal-kudeaketaren mailen arabera. 5. Ildo hori bera jorratzen du Velasco irakasleak, eta Madrilgo autonomia-erkidegoan bikoiztasunaren eta eskumen inpropioei buruz eman zuen hitzaldi batean, iradoki zuen eskualde-mankomunitateak ezar zitezkeela Madrilgo autonomia-erkidegoan udal-zerbitzuak emateko. Demokrazia zuzena baliatuko litzateke eskualde-mankomunitate horietan, eta kanpo garatuko lirateke 40.000 biztanletik gorako udalerriak. 6. Toki-erakundeentzat aurreikusten diren ondorioak agiri honen sarreran aurreratu ditugunak dira eta bat datoz proiektuko premisekin. Erreforma honek aurreiritzi bat eta intuizio bat ditu abiapuntu: aurreiritzia da toki-administrazioa, oro har, zarrastela eta efikaziarik gabea dela, eta intuizioa, berriz, eskala-ekonomia dela egoera horren irtenbidea. Ez da premisa horien egiazkotasunari buruzko frogarik aurkeztu, baina ondorioak argiak dira: udalerrien bategitea

sustatu behar da eta gainerako toki-erakundeen egoera argitu behar da, bai udalerriaz gaindikoena, bai udalerriaz azpikoena. 7. Euskal Autonomia Erkidegoaren ikuspegitik, aurreratu dezaket gure foru-berezitasuna defendatuko dugula lurraldeen finantzazioari, finantza-zaintzari eta antolamendu pribatiboari dagokion guztian eta foraltasunaren gune ukiezinari dagokionean, handia baita erreformak haiengan duen eragina. Era berean, Euskal Autonomia Erkidegoaren Autonomia Estatutuko 10.4. artikulua arautzen duena aintzat hartuta, toki-araubidearen gai-alorrean ditugun eskumen esklusiboak defendatuko ditugu, eskumen horren lanketa mugatzen den heinean. Vitoria-Gasteizen, 2013ko urriaren 2an.

TOKI-ADMINISTRAZIOAREN ARRAZIONALIZAZIO ETA IRAUNKORTASUNARI BURUZKO LEGEAREN AURREPROIEKTUA JORGE IBARRONDO BAJO Jauna Senataria Arabatik.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Gorteetako diputatu jauna, auzo-alkate eta zinegotzi agurgarriak, EKEko presidentea, administrazio-juntetako presidenteak, jaun-andreak. Arratsalde on. Hasteko, ACOA-EKE elkartearen gonbidapena eskertu nahi dut. Eta eskerrak eman nahi dizkiot, bereziki, haren presidente Javier Argoteri. Nire poza azaldu nahi dizuet, beste behin dugulako aukera gure lurraldearentzat interesgarria den proiektu batean parte hartzeko. Toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako lege-proiektuaren proposamena aurkeztuko dizuet, eta Espainiako Gobernuak eta hura sostengatzen duen parlamentu-taldeak hari buruz duen ikuspegia azalduko. Ministro Kontseiluak, uztailaren 26an, ostiralarekin, egin zuen bileran, Espainiako tokiadministrazioan azken urteotan egin den erreformarik berritzaileena onartu zuen. Zalantzarik gabe, aurkeztu den azken lege-proiektua gure demokrazian izan den adostuenetako bat da eta partaidetza handiena izan duena. Eta hori guztia lortu da elkarrizketa-prozesu luze eta neketsu baten ondoren, kontsultaprozesu etengabea, irekia eta dinamiko baten bidez, arau-testua hobetzeko aukera eman duena. 61

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Testua hainbat erakunde eta organizaziori bidali zitzaien otsailaren 18tik aurrera, egoki iritzitako balorazioak egin zitzaten. Hau da haien zerrenda: - Autonomia-erkidegoak eta Ceuta eta Melilla hiriak. - Espainiako Udalerrien eta Probintzien Federazioa eta autonomia-erkidegoetako udalerrien federazioak eta elkarteak. - Lehiaren Batzorde Nazionala. - Sindikatuak. - Toki-administrazioko idazkarien, kontu-hartzaileen eta diruzainen elkargo ofizialetako kontseilu orokorra (COSITAL). Otsailaren 18an egin zitzaien eskaerari erantzuteko, autonomia-erkidego guztiek egin dituzte iradokizunak eta oharrak, eta alegazio-idatziak ere jaso dira. Hauek egin dituzte alegazioak: –– Udalerrien eta Probintzien Espainiako Federazioak, –– sindikatuek (FSC-CCOO, FSP-UGT, CSI-f, CIG, ELA, FEP-USO), Lehiaren Batzorde Nazionalak eta COSITAL kontseiluak. –– Horiez gainera, askotariko erakunde eta organizazioek egindako oharpenak jaso dira; hala nola, Urrutiko Hezkuntzarako Unibertsitate Nazionalarena, –– Ezintasunak dituzten Pertsonen Ordezkarien Espainiako Komitearena (CERMI), –– Espainiako Merkataritza Konfederazioarena, –– Lurgaineko Hiri Garraio Kolektiboen Elkarte Nazionalarena, –– Joventut Nacionalista de Catalunya erakundearena, –– eta Toki Erakunde Autonomiadunen Federazioarena. Bestalde, lege-aurreproiektuaren testua Ogasun eta Administrazio Publikoetako Ministerioaren web-orrian argitaratu zenetik, otsailaren 18tik, toki-erakundeen 71 erabaki jaso dira. Erreforma konplexua da, baina beharrezkoa eta funtsezkoa, garrantzi politiko eta sozial handia duena. Adierazgarriak dira datuak. Tokiko Sektore Publikoak 18.290 erakunde publiko biltzen ditu gaur egun; horien artean, 52 diputazio, kabildo eta kontseilu, 8.117 udal (20.000 biztanle baino gutxiagokoak haien %95,10), 3.728 ULETE edo ELA, 1.003 mankomunitate, 976 partzuergo, 453 fundazio eta horien guztien mendeko erakundeak. Kontu Auzitegiak, Tokiko Sektore Publikoaren Sektorearen 2006-2009 urteetako Fiskalizazio Txostena egitean, ohartarazi zuen haiek eratzea “ez dagoela beti justifikatuta”. 62

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Espainiako Konstituzioaren 135. artikulua aldatu zen 2011. urtean, arautzeko aurrekontuegonkortasunaren printzipioak herri-administrazio guztien jardunaren gidalerroa izan behar duela. Konstituzio-xedapen hori garatzeko, apirilaren 27ko 2/2012 Lege Organikoa eman zen, aurrekontu-egonkortasun eta finantza-iraunkortasunari buruzkoa, eta lege horrek arautzen du egokitzapenak egin behar direla toki-administrazioaren araubidean, behar bezala bete daitezen aurrekontu-egonkortasunaren, finantza-iraunkortasunaren eta tokiko baliabide publikoen erabilera efizientearen printzipioak. Hori guztia betetzeko, egokitu egin behar dira tokiadministrazioaren antolamenduaren eta funtzionamenduaren zenbait alderdi, eta hobetu egin behar da haren kontrol ekonomiko eta finantzarioa. Azaldutako horregatik guztiagatik, toki-araubidearen oinarriak arautzen dituen apirilaren 2ko 7/1985 Legea onartu zenetik ia hogeita hamar urte igaro diren honetan, eta haren jatorrizko testuari hogei aldaketa egin ondoren, adierazi behar da iritsi dela unea toki-administrazioaren estatutu juridiko osoko xedapenen berrikuspen sakona egiteko. Hori da erreforman honen asmoa. Bestalde, Konstituzioko 135. artikuluari 2011. urtean egin zitzaion aldaketak arau horretan barneratu zuen Espainiako egiturazko defizit publikoa mugatzen duen arau fiskal bat , eta, arau horren arabera, Europar Batasuneko Funtzionamendu Tratatuko erreferentzia-baliora mugatzen du zor publikoa. Alde horretatik, adierazi behar da xedapen horren garapena egiten duela apirilaren 27ko 2/2012 Lege Organikoak, aurrekontu-egonkortasun eta finantza-eraginkortasunari buruzkoak, eta indarrean dagoela 2012ko maiatzaren 1etik. Lege organikoak Espainiako Administrazio Publiko guztien jarduera ekonomiko eta finantzarioa zuzentzeko hiru printzipio arautzen ditu, eta printzipio horiek funtsezkoak dira toki-administrazioko araubidearen erreforman: a) Aurrekontu-egonkortasunaren printzipioa, administrazio publikoen egiturazko superabiteko edo orekako egoera da. b) Finantza-iraunkortasuneko printzipioa, Administrazio Publikoen egungo eta etorkizuneko gastu-konpromisoak finantzatzeko gaitasuna mugatzen du. Printzipio horien bidez, egonkortasuna indartu nahi da, bai oraingoa, bai gerokoa. c) Efizientzia-printzipioa baliabide publikoak esleitu eta erabiltzeko. Printzipio hori betetzeko, administrazioak aztertu egin behar du legeak, erregelamenduek, administrazioegintzek, kontratuek, lankidetza-hitzarmenek eta oraingo nahiz etorkizuneko gastu eta sarrera publikoetan eragina duten gainerako jarduerek izango dituzten ondorioak eta eraginak, eta horiek guztiek zorrotz bete behar dituzte aurrez adierazi diren printzipioek dakartzaten eskakizunak. 63

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Onartu den toki-administrazioaren erreforma Erreformak udalerriaren figura juridikoaren alde egiten du, eta hura indartzen eta modernizatzen du. Erreformak herritarrei zerbitzu hobeak emateko aukera emango du, eta diru-xahutzeak baztertzea ekarriko du, “administrazio bat eskumen bat” printzipioa eta tokikorporazioen gaitasun demokratikoaren errespetua abiapuntutzat hartuz. Udalen eskumenak argitzen ditu bikoiztasunik izan ez dadin, haien arrazoizko antolamenduegitura bat ezartzen du, finantza- eta aurrekontu-egonkortasuna bermatzen du, eta ekimen ekonomiko pribatua laguntzen du. HELBURUAK Hauek dira lege-aurreproiektuaren xedea eta helburuak, eta azken horiek betetzeko ezartzen diren tresnak: Lehena.- Aurrekontu Egonkortasun eta Finantza Iraunkortasunerako Lege Organikoak araututako eskakizunetara egokitzea Toki-araubidearen oinarriak arautzen dituen legea, eta derrigorrezko zerbitzuak eta aukerakoak bereiztea. Udalerrien eskumenak zehazteko, alde batera utzi dira “eskumen inpropioak”, eta hori egiteko 13.223 milioi euro behar izan dira, Azterlan Fiskalen Institutuak adierazitakoaren arabera. Derrigorrezko zerbitzuen prestazioa bermatuta dagoenean soilik eman ahal izango dira derrigorrezkoak ez diren zerbitzuak. Xedapen hori araututa, derrigorrezko zerbitzuak bermatzen dira, eta udal-egiturak behar duen estaldura finkatzen da. Hori horrela, Aurrekontu Egonkortasun eta Finantza Iraunkortasunerako Lege Organikoa jarri zen indarrean 2012ko maiatzaren 1ean, eta lege horrek toki-erakundeen eskumenen egokitzapena egiterakoan, hau arautu zuen: “erakundeek ezingo dute gastatu diru-sarreretatik eskuratzen dutena baino gehiago”. Administrazio ororentzat arautzen den moduan, debekatu egiten dira aurrekontu publikorik aurkezten ez duten egitura opakoak. Bigarrena.- Udal-eskumenak eguneratzea. Ez da udalerririk kentzen eta ez da zinegotzi-kopurua murrizten. Ez da mankomunitaterik edo udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakunderik ezabatzen. Legeak arautzen du autonomia-erkidegoek hartuko dituztela osasuneko eta gizarte-zerbitzuetako eskumenak. 64

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Hezkuntzaren gai-alorrean, udalerrien eskumen propioak izaten jarraituko dute derrigorrezko eskolaldia betetzen dela zaintzeko eskumena eta irakaskuntza-zentro berriak eraikitzeko orubeak lortzeko lankidetza emateari dagokiona. Autonomia-erkidegoak eta toki-ogasunak finantzatzeko sistema arautzen duten xedapenek horrela agintzen dutenean hartuko dute autonomia-erkidegoek haien gaineko eskumena. Autonomia-erkidegoek ez badituzte betetzen eskumen horiek hartzeko epeak, Estatuak atxiki egingo du eskumen-transferentzia, eskumen horiek beteko direla bermatzeko. Horrela jokatuta, eskumenak doitzen dira eta udalerriak garatu beharreko eskumenak zehaztasunez esleitzeko eskakizuna arautzen da, argi eta garbi bereiz daitezen estatuak eta autonomia-erkidegoek dituzten eskumenetatik. Haien eskumenen baitan, aurrekontuegonkortasunaren eta finantza-iraunkortasunaren printzipioak bete behar dituzte udalerriek beren interbentzio-eskubidea betetzeko. Udalerriek, era berean, leialtasun instituzionalaren printzipioa betetzeko, aintzat hartu behar dute gainerako administrazio publikoekiko hartzen dituzten erabakien finantza-eragina. Hirugarrena.- Probintzia-diputazioen egitekoa indartzea, udalerriei laguntza eman diezaieten eta finantza-zaintza egin behar duen administrazioarekin lan egin dezaten, aurrekontuegonkortasuneko helburua, zor publikoko helburua edo gastu-araua urratzen duten udalerriek onartutako plan ekonomiko finantzarioak prestatzeko eta haien jarraipena egiteko. Hirugarren helburu hau jartzearen asmoa da udalerrien lanari balioa ematea, eta, era berean, zerbitzuak behar bezala emango eta finantzatuko direla bermatzea. Udalerri batek frogatzen baldin badu diputazioak baino prezio merkeago batean ematen duela zerbitzu bat, haren eskumenari eutsiko dio. Hori guztia gauzatzeko, lurraldeen arteko lankidetzaren bidea jorratu behar da, zerbitzu publikoak emango direla ziurtatzeko; hala, zerbitzu horien finantzazioa iraunkorra izango bada, hiri handietan bizi direnek ahalegin bat egin behar dute biztanle gutxi bizi dituzten udalerrietan bizi direnekiko. Horrez gainera, zerbitzuen kudeaketa profesionala egingo dela bermatzen da, profil teknikoak eskatzen baitira kasu guztietan, salbuespenik gabe. Laugarrena.- Aurrekontuak egonkorrak izango badira, administrazioek hitzarmenak egin behar dituzte haien artean, eta horien bidez finkatu zerbitzuen iraunkortasuna eta administraziobikoiztasunen desagerpena. Halaber, estatuak, autonomia-erkidegoek edo toki-erakundeek, hitzarmenen bidez, udalerrien esku uzten badute eskumenen bat, azken horiek berariaz onartu beharko dute hura eta kudeaketa publikoaren efikazia handitu beharko du eskuordetze-jarduera horrek. Bosgarrena.- Eskumenak eskuordetzeko erabakiarekin batera, urteko aurrekontu-hornidura bat zehaztu beharko da, zerbitzuaren kostuaren ehuneko ehuna estaliko duena eta kobrantza bermatua izango duena. Zerbitzua eskuordetzen duen administrazioak beretzat gordeko ditu 65

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

eskuordetutako zerbitzua behar bezala emango dela ziurtatzeko beharrezkoak diren kontrolmekanismoak. Beren nortasun juridikoari eutsiko diete erreforma indarrean jarri aurretik eratu ziren udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeek, baina desegin eta haiei dagokien udalerrian txertatuko dira haien kontuak hiru hileko epean aurkezten ez dituztenak. Erreformaren ondoren eratutako ULETEek ez dute nortasun juridikorik izango. Seigarrena.- Tokiko sektore publikoaren neurria egokitzeko xedapenak jasotzen ditu erreformak. Erreformak udalerrien borondatezko bategitea sustatzen du (Estatu Kontseiluak hori iradoki ondoren), eta, berariaz, neurri zehatzak arautzen ditu haien finantzazioa hobetzeko eta haiei lehentasuna emateko lankidetza-planen eta diru-laguntzen esleipenean edo beste derrigorrezko zerbitzu batzuek emateko aukeretan. Eratzen diren udalerri berriek 5.000 biztanle izan beharko dituzten gutxienez. Autonomia-erkidegoek koordinazio eta ikuskapeneko eskumenak izango dituzte udalerriak bategiteko prozesuetan. Baina, era berean: Mugatu egiten da tokiko sektore publikoaren hazkundea eta haien mendeko erakundeena. Horrez gainera, erakunde horien defizit-egoerak zuzentzeko epe bat ezartzen da, eta desegin egingo dira ez badira egoera horiek zuzentzen. Zazpigarrena.- Ahalik eta modu iraunkor eta efizienteenean kudeatzea toki-eskumeneko zerbitzu publikoak. Horrez gainera, zerbitzu horien kudeaketa zuzena egingo bada, gardentasunaren baldintza bete beharko da, hau da, publizitatea emango zaie errentagarritasun ekonomikoko, inbertsioaren berreskurapeneko eta jasotako laguntza teknikoaren berri emateko irizpideei, eta tokiko kontu-hartzaileak txosten bat egingo du, berariaz ziurtatzeko egiten diren proposamenek bete egiten dituztela iraunkortasun- eta efizientzia-irizpideak. Zortzigarrena.- Jarduera ekonomikoak egiteko ekimen publikoak abiatzeko aukera izango dute toki-erakundeek, baina, betiere, bermatuta badago haien eskumenak aurrekontu-egonkortasuneko eta finantza-iraunkortasuneko irizpideen arabera beteko dituztela. Finantza-desoreka dagoen ala ez baloratzeko irizpidea ez da haien kostu estandarra izango; aitzitik, zerbitzuen egiazko kostuari erreparatuko zaio. Azken horiek urtero kalkulatuko dira eta, toki-erakundeen emandako informazioan oinarrituta, argitaratu egingo dira, herritarrek horien berri izan dezaten. Irizpide horren bidez ziurtatzen da zerbitzuen kudeatzaileek haien kudeaketa-gaitasunaren araberako erantzukizunak hartuko dituztela beren gain zerbitzu horiek emateko garaian, eta horrek toki-autonomiaren printzipioa indartzen du. 66

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Bederatzigarrena.- Ordainsari-sistema homogeneo ea erantzukizun handiagoko bat arautzen da toki-korporazio kideentzat, tokiko funtzionarioentzat eta tokiko sektore publikoko zuzendarientzat. Erreformak eskala baten baitan homologatzen ditu hautetsien ordainsariak, eta, eskala horretan, estatu-idazkariaren ordainsariari izango da handiena. Harmonizatu egingo dira, era berean, toki-erakundeentzat lan egiten duten langileen ordainsariak. Mugatu egiten dira jardun esklusiboko kargu publikoen ordainsariak eta udaletan eta diputazioetan behin-behineko egoeran lan egiten duten langileenak. Hamargarrena.- Udal kontu-hartzailetzaren eginkizunak eta udalen barne-kontrola indartzen dira, orain artean alor horietan indarrean zen arau aldatuta, hau da, apirilaren 12ko 7/2007 Legea, Enplegatu Publikoaren Oinarrizko Estatutuarena. Horrez gainera, kontu-hartzailetzaren eginkizunak indartzen dira, diskordantziak erabakitzeko txostenei buruzko arauen bidez. Legezkotasun-kontrolaren eginkizuna izango dute kontu-hartzaileek, baina ez egokitasun politikoarena edo komenientziarena, horiek hautetsien esku izango baitira. Kontu-hartzaileek udalbatzari, Ogasun eta Administrazio Publikoetako Ministerioari eta Kontuen Auzitegiari igorri behar diete alderdi ekonomiko eta finantzarioei buruzko informazioa. Lehendabiziko aldiz, defizit handiegirik ez izateko kontrol eraginkorrak ezarriko dira, eta, berariaz, kudeaketa ona saritzeko lege-tresnak arautuko dira; izan ere, bete ditzaketen eskumen guztiak izango dituzte kontuak egoera onean dituzten udalerriek, haien herritarren mesedetan. Eta baliabide gutxien dituzten toki-erakundeek diputazioen laguntza izango dute derrigorrezko zerbitzuak emateko, egoera horretan dauden udalerrien onespenarekin. Hori horrela, inor ez da geratuko, bizi den lekuan bizi dela, derrigorrezko zerbitzuak berdintasunezko egoera batean jasotzeko aukerarik gabe.

Ondorio nagusiak 1. - Toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako legeak arautzen dituen neurriek 8.016 milioi euroko aurrezpen garbia eragingo dutela kalkulatzen da. 2. - Denbora-eraginari dagokionez, kalkulatu da ereduak sortuko duen aurrezpenaren %63,97, hau da, 5.127,9 milioi euro, 2015. urtean gauzatuko dela. Adierazitako atalean adierazten diren baldintzak betetzen badira, 2014. urteko aurrekontuen gauzapenean aurrera daiteke 1.145,4 milioi euroren aurrezpena (%14,29). Aurrezpenaren zati bat, 1.111,2 milioi euro (%13,8) 2016. urtean gauzatuko da, erreformak proposatutako eredua doitzean. 67

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

ESPARRU JURIDIKOAREN ANALISIA

Azken xedapenetako lehena. Eskumenarentitulua Lege hau eman da Konstituzioaren 149.1 artikuluko 14. eta 18. zenbakiko eskumen-tituluek arautzen dituzten eskumenak baliatuta. Lege-mailako aurreproiektua da, eta Espainiako Konstituzioko artikulu hauekin du lotura: lehenik eta behin, 135. artikuluarekin, aurrekontu-egonkortasuna administrazio publiko guztien jarduna zuzendu behar duen printzipio gidaria izan behar duela arautzen duen aldetik. Bigarrenik, 137., 140. eta 141. artikuluekin lotzen da, udalerrien, probintzien eta uharteen eskumen- eta egitura-sistemaren oinarriak zehazten dituen aldetik, Estatuaren lurralde-antolamenduaren erakunde izateko. Bestalde, arau-proposamen hau bat dator ordenamendu juridikoaren gainerako arauekin, lege bat baino gehiago baitira haren osagarri. Hauek dira horietako batzuk: a) 2/2012 Lege Organikoa, apirilaren 27koa, Aurrekontu Egonkortasun eta Finantza Iraunkortasunerakoa. b) 30/1992 Legea, azaroaren 26koa, Herri Administrazioen Araubide Juridiko eta Administrazio Prozedura Erkidearena. c) 11/2007 Legea, ekainaren 22koa, herritarrek zerbitzu publikoetan sarbide elektronikoa izateari buruzkoa. d) 2/2004 Legegintzako Errege Dekretu, martxoaren 5ekoa, Toki Ogasunak arautzen dituen Legearen testu bategina onartzekoa. Espainiako Konstituzioaren 148. eta 149. artikuluek eskumenen zerrenden bidez arautzen dute nolakoa izango den boterearen lurralde-banaketa Estatuaren eta autonomia-erkidegoen artean, baina Konstituzioak ez ditu berariaz arautzen toki-administrazioen (udalerrien eta probintzien) eskumenak. Egoera horren aurrean, Konstituzio Auzitegiak zehaztu du, interpretazio hermeneutikoaren bidez, zer harreman edo lotura dagoen Espainiako Konstituzioko 149.1.18. eta 137. artikuluen artean, Estatuari esleitzeko udalerrien eta probintzien arteko eredua arautzeko eskumen-titulua. Ildo horretatik, Konstituzio Auzitegiak uztailaren 28an eman zuen 32/1981 sententziaren ondoren, Espainiako Konstituzioaren 149.1.18a artikuluaren interpretazioa ÂŤEstatuaren ekintza erreflexiboaÂť izatearena da, hau da, Estatuak haren jarduera-tresna normala duen administrazio-

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

aparatuarekiko egiten duen ekintzari dagokio. Konstituzio Auzitegiaren sententzia horrek adierazten du berezitasun hori Espainiako Konstituzioaren 137. eta 140. artikuluaren «berme instituzionalaren gaiarekin lotzen dela». Aurresuposamendu hori ezarririk, hau ondorioztatzen du: «Estatuari dagokio konstituzioaren arabera beharrezkoak diren toki-erakundeen antolamendualderdien eta alderdi instituzionalen oinarriak ezartzeko eskumena. Eskumen horretan sartzen da toki-erakunde horien eskumenak arautzeari dagokion alderdia ere» (1. oinarri juridikoa). Udalerriz, probintziaz eta uharteaz ari da, noski, konstituzioak araututakoari jarraituz. Doktrina hori bera berretsi du auzitegi horrek abuztuaren 5eko 76/1983 sententzian (19. oinarri juridikoa) eta otsailaren 27ko 27/1987 sententzian (12. oinarri juridikoa), eta doktrina horren arabera, Estatuko legegileak du, izaera orokorrez eta gai-alorren mota guztietarako, hainbat gairi buruzko printzipioak eta oinarriak arautu behar dituena, eta horien artean dauden eskumenak. Jaun-andreok, lurraldearen berezitasunei buruz hitz egiten hasteko, Euskal Autonomia Erkidegoaren eta Nafarroaren berezitasunak eta Ceuta eta Melillaren berezitasunak aipatu behar dira. Baita Madril hiriburuaren eta Bartzelonaren berezitasunak ere. Kasu guztietan dira betetzekoak, noski, aurrekontu-egonkortasuneko eta finantza-iraunkortasuneko printzipioak. Kontzejuei dagokienez, errege-dekretuak izan ziren bere garaian haiek arautzeko. Berezitasun historiko horren erakusgarri izan dira 1924 ED eta 1954 ED. Bigarrenik; martxoaren 20ko 11/1995 Foru Araua aipatu behar da, Arabako Lurralde Historikoko kontzejuei buruzkoa, eta, zehazki, haren zio-azalpeneko zenbait paragrafo ekarri nahi nituzke hona. (Kontuan izan behar da arau hori alderdi popularreko Antonio Salazar batzarkide jaunaren ekimen batetik abiatu zela, hark batzorde bat osatzea proposatu baitzuen “kontzejuen biziraupena eta finkapena lortzeko” sic Alderdi popularrak egindako 50 zuzenketetatik, 35 onartu ziren.) Araua onartua izan zen 46 batzarkideren aldeko botoekin eta abstentzio batekin. Hauxe dio arauaren zioen azalpenak: “Arabako Lurralde Historikoko Herri-Batzarrek sustrai zaharrak dauzkate gure herrialdean eta,zalantzarik gabe, gure Erregimen Lokalaren bereizgarririk nabarienetako bat dira. Gaur egun, honelako 324 batzar dauzkagu oraindik; horrek argi uzten du nolako lotura handia duten zerbitzatzen dituzten gizataldeekin …”. Eta hauxe adierazi behar dizuet: egungo Espainiako Gobernuak bat egiten du araupen horrekin. 69

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Baina begira zer jarraipen bitxia duen zioen azalpen horrek, lege-aurreproiektua 1995eko foru-arau horri jarraituz idatzi dela baitirudi: “Gaurko egunean, behar-beharrezkoa da Herri-Batzarren “estatutu juridikoa” ahal den neurrian eta ahal bezain egoki bateratzea, halako arautze positibo baten bitartez, beraietan bete beharreko arau-legeak argitzeko, haien jarduera publikoa bete ahal izateko behar dituzten tresna juridikoak beren esku jartzeko, eta, batez ere, Konstituzioaren araberako arau berberak finkatzeko denentzat, Herri-Batzarreko bizilagunen segurtasun juridikoari begira.” Harrigarria da ikustea, urte askotako (18) aldeaz emandakoak izan arren, zer nolako antzekotasuna duten bi arauen xedeek. Hauek arautzen dituzten artikuluek: 6. artikulua.- Ahalmenak. 7. artikulua.- Eskumenak. 8. artikulua.- Ordezkapenak. 1. Herri-Batzarrek beste Herri-Batzarren, udalerrien, ermandadeen, kuadrillen eta bestelako entitate publikoen esku utzi ahal izango dituzte beren ahalmenak. 35. eta 36. artikuluak. Herri-batzarren ogasuna. Ogasunaz dihardu arau-atal horrek. (Aurreproiektuan hari horri jarraitzen diote zenbait artikuluk 57. artikulua.- eskuordetutako eskumenen ordainketa bermatzea. 75. artikulua. Kargu publikoen kopurua mugatzea. 116. artikulua.- Plan ekonomiko finantzarioa). 48. artikulua.- Herri-batzarren aldaketa. Bategiteak eta bereizteak (13. artikulua lege-proiektuan, haiek sustatzeko neurriak dakartzana, autonomia-erkidegoen eskumenak errespetatuz). 49. artikulua. Iraungi edo desegitea. Bada, hori guztia arautzen saiatzen da lehen xedapen gehigarria. Ez dakit helburu hori hobeto ala okerrago lortzen duen, baina arautu, arautzen du. Lehen xedapen gehigarria. Lege hau Nafarroako Foru Komunitateari aplikatuko zaio... 70

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Lege hau Euskal Autonomia Erkidegoan aplikatuko da Espainiako Konstituzioaren 149.1.14. eta 18. artikuluek eta haren lehen xedapen gehigarriak araututako moduan, eta betetzekoak izango dira, era berean, abenduaren 18ko 3/1979 Lege Organikoak, Euskal Autonomia Erkidegoko autonomia-estatutua onartzekoak, eta apirilaren 27ko 2/2012 Lege Organikoak, aurrekontuegonkortasun eta finantza-iraunkortasunekoak, arautzen dituzten berezitasunak. Era berean 2/2012 Lege Organikoa, apirilaren 27koa, aurrekontu-egonkortasun eta finantzairaunkortasunekoa. Aurrez adierazi dugun moduan, lege-proiektu honekiko lotura estua du, foruberezitasunak errespetatzen dituen aldetik, haren hirugarren xedapen gehigarriak. Foru-ogasunak. 2/2012 Lege Organikoa, apirilaren 27koa, Aurrekontu Egonkortasun eta Finantza Iraunkortasunekoa. Azken xedapenetako hirugarrena. Foru-ogasunak. 1. Haren foru-araubideari erreparatuta, Lege hau Nafarroako Foru Komunitatean aplikatzeko, betetzekoa izango da Nafarroako Foru Eraentza Berrezarri eta Hobetzeari buruzko Lege Organikoaren 64. artikulua, aintzat hartuta, betiere, Estatuaren eta Nafarroako Foru Komunitatearen artean izenpetutako Ekonomia Itunak arautzen duena. 2. Euskal Autonomia Erkidegoan, haren foru-araubidea aintzat hartuta, Ekonomia Itunaren Legeak araututakoa errespetatu beharko da lege-organiko hau betetzeko garaian. Udalerriei buruz hori guztia esan ondoren, hau esango dut amaitzeko. Konstituzioak, estatuaren lurralde-antolamendua arautzean, ez ditu aitortzen (eta horixe berresten du Estatu Kontseiluak aurreproiektu honi egindako txostenean), berriro esango dut, ez ditu aitortzen udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak. Espainiako Konstituzioak arautzen duena alde batera utzita, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten toki-erakundeek toki-erakundeen izaera dute, hori arautzen baitu Toki Araubidearen Oinarriak arautzen dituen 7/85 Legeko 3.2. artikuluak. Autonomia-erkidegoek toki-araubidearen gaialorrean ematen dituzten arauek arautzen dituzte Udalerria baino LurraldeEeremuTxikiagoko Toki-erakundeak. (ULETE) Alde horretatik, bereziki nabarmendu behar da Konstituzio Auzitegiaren jurisprudentzia erabaki duela autonomia-erkidegoei dagokiela, esklusibotasunez, hairen lurralde-eremuan sortu beharreko toki-erakundeen eskumenak erabakitzea eta finkatzea: Konstituzio Auzitegiaren 214/89 sententzia. Ikuspegi juridiko eta konstituzionaletik, beraz, ez dirudi toki-araubidearen oinarriak arautzen legean sartzekoa denik, ezta oinarrizko izaerarekin ere, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko 71

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

toki-erakundeen antolamenduari, funtzionamenduari, eskumenei eta baliabideei buruzko arauak. Ondorioz, toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako legeak ere ezin du eskumen horretan sartu. Laburbilduz: Konstituzioak ez ditu arautzen udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak. Toki-araubidearen oinarriak arautzeko legeak arautzen ditu gaur egun. Konstituzio-auzitegiaren jurisprudentziak erabaki du, eta, berriro esaten dut, Estatu Kontseiluak ere ildo horretatik jo du, autonomia-erkidegoen eskumena da haien eskumenak, antolamendua, funtzionamendua eta baliabideak arautzea. Estatuko oinarrizko legeren batek gai-alor horiei buruzko araupenik egiten badu, autonomiaerkidegoentzat ez da derrigorrean betetzekoa izango. Ohar eta erreferentzia juridiko horiek aintzat hartuta, agerikoa da foru-araubidea zaintzen eta errespetatzen duela erreformak. Jaun-andreok, horixe da lege-proiektu honi buruz adierazi nahi nizuen guztia; izan ere, haren xede bakarra da bultzada bat ematea gure herria, Espainia, egituratzen duten udalerri, probintzia eta kontzejuen jardun onari eta kudeaketa are hobeagoari. Mila esker.

PPREN UDAL-ERREFORMA: HORRELA EZ SANTIAGO MARTÍNEZ ARGÜELLES. PSOE alderdiko bozeramailea Gijongo Udalean

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

â&#x20AC;˘ PPk sustatutako erreforma gogorrak izango dituen zenbait eragin. â&#x20AC;˘ PPk emandako arrazoien ondorio politikoak. â&#x20AC;˘ Hala ere, erreformen beharrean daude udalak.

PPk sustatutako erreforma gogorrak izango dituen zenbait eragin. Toki-araubidearen Oinarriak arautzeko Legearen aldaketa puntualak ari da bultzatzen, berriro ere, PP alderdia, eta aldaketa horiek onartzen badira, eduki politikoaz gabetuko dira Espainiako udalak. Deigarria egiten den lehen gauza da PPk bakar-bakarrik, adostasun handiak bildu gabe, ekin nahi diola Espainiako lurralde-antolamenduaren elementuetako baten erreformari. Izan ere, Espainiako lurralde-eredua egituratzen duen elementuetako bat da udal-antolamendua, eta historian zehar funtsezko zeregina izan du. Udalerriak beti izan dira funtsezko erakundeak auzotarrentzat, haien ordezkari direlako eta arazo kolektiboei konponbidea emateko instantziak direlako. Harritzekoa eta arduragabea da indar politiko batek, unean-unean izan dezakeen gehiengo osoa izanda ere, berak bakarrik ekitea udal-erreforma bati, horrelako erreformek, lurraldeantolamenduari eragiten dioten heinean, adostasun politiko zabalak bildu behar baitituzte sinesgarriak izango badira eta behar adinako egonkortasuna izango badute. 75

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

PP alderdiak bultzatzen duen erreformak ez ditu Espainiako udalerriek funtsean dituzten funtzionamendu-arazoak konpontzen, baina bikoiztasunak kendu beharraren eta aurrekontu- eta finantza-egonkortasuneko legea bete beharraren aitzakia baliatzen du, gizarte-zerbitzuak eta hezkuntza nahiz osasuneko eskumenak kentzeko udalei, eta haiei berariaz esleitutako eskumenen zerrendan jasotzen ez diren jarduerak egitea eragozteko edo berariaz autonomia-erkidegoekin hitzartzeko modukoak izango dituzten eskumenen artean ez dauden jarduerak egiteko aukera kentzeko. Horren ondorioz, udalek utzi egingo diote enpleguari edo emakumeen eta gizonen arteko berdintasunari dagozkion gai-alorrak jorratzeari Erreformak eragotzi egiten die udalei haien eskumen propioetatik edo haien esku utzitako eskumenetatik kanpoko ekintzak egitea, eta, ondorioz, udalek ezingo diote erantzunik eman aurrerantzean sortu eta herritarrei eragin diezaieketen arazoei. Iraganean irizpide hori betearazi izan balitz, ez lirateke landuko udal-jardueren bidez garatu izan diren lehen politikak, gerora beste administrazio batzuen eskuetara igaro direnak, nola diren, esaterako, berdintasun-politikak eta politika sozialak. PPko gobernuak tramitatutako aurreproiektuaren beste paradoxa interesgarri bat da etxebizitzen sustapenera mugatuko dela etxebizitzen gai-alorrean izango dituen eskumenak, eta sustapen horiek egonkortasun eta iraunkortasun finantzarioari buruzko legea betez egin behar dituztela. Hau da, sustapen horiek errentagarriak izan behar dute, edo, gutxienez, autofinantzatzeko modukoak; beraz, aurreproiektua lege bihurtzen bada, errentagarritasun ekonomikoko irizpideak gailenduko dira etxebizitzen sustapen publikoetan, irizpide sozialen ordez. Egia da debate zentzudun bat egin behar dela gaiaren inguruan, ez baita zentzuduna udalen betebeharra izatea haiek eraiki ez dituzten eta kudeatzen ez dituzten eskolen kontserbazio-lanak egitea. Hala ere, onartezina da eskola itundu eta pribatuak eraikitzeko sustapenetara zabaltzea eskola publikoak egiteko lurren lagapenari dagokion betebeharra. Eta ulertezina da, era berean, udalei kentzea gizarte-politiken eskumena eta gizarte-zerbitzuak autonomia-erkidegoetara eskualdatzeko epea urtebetekoa izatea, bost urteko epea ezarri denean osasuneko eta hezkuntzako eskumenak eskualdatzeko. Azken eskumen horiek eskualdatzea kostua eta gizarte-eragina nabarmen apalagoa da gizarte-zerbitzuen eskualdaketak dakartzanak baino. Horrenbestez, erabaki politiko baten aurrean gaudela esan dezakegu, gizarte-zerbitzuetako egitura publiko guztiak lehenbailehen desegiteko erabaki politikoaren aurrean, hain justu. Hala ere, autonomia-erkidegoek udalerriei eskualda diezaieketen gai-alorren zerrenda bat arautzen du aurreproiektuak, eta horren bidez, ihesbide-tranpa bat prestatu da, dena aldatzen denaren itxurak egin eta ezertxo ere ez aldatzeko, udalei itzuliko baitzaizkie gizarte-politikako eskumena. Baina hori ez da horrela izango, autonomia-erkidegoek hitzarmenak izenpetuko baitituzte udalerriekin, guztiak ere antzekoak eta egiazko kostuaren irizpidearen arabera ebaluatuak. Konponbiderik gabe garatuko dira, beraz, landa-udalerrien kasuak, orain arte ez bezala. 76

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

PPk proposatu duen testuak berariaz erakusten du zerbitzuen zeharkako kudeaketaren (pribatizazioen) aldeko joera, eta hondar-izaera bat ematen dio kudeaketa zuzenari, kudeaketamodu hori egiteko baldintzak gogortu baititu. Aurreproiektua lege bihurtzen bada, 2015eko abuztuaren 1a baino lehen likidatu beharko dira enpresa publiko defizitarioak. Horrek izan ditzakeen ondorioen adibide bat ematearren, esan dezakegu hiri-garraioko txartelak izugarri garestituko direla, baldin eta udal-eskumenekoak izaten jarraitzen badute. Hori bai, garraio kolektiboak dakartzan onurak bultzatu nahi baditu udalerriren batek, hori egiteko aukera izango du, baina kudeatzaile pribatu bati diru-laguntzak emanez egin beharko du. Onartezina da modu subsidiarioan diputazioen esku uztea zerbitzu publikoak kudeatzeko betebeharra, beste garai bateko erakunde horiek ez baitute inoiz ere zuzenean kudeatu zerbitzu publikorik. Hori bai, ziurra da diputazioak zerbitzuak eman beharrean ikusten badu bere burua, pribatizatu egingo dela zerbitzu horren prestazio-modua. Toki-araubideren erreformaren efektu ekonomikoa, PPko gobernuaren arabera, 7.200 milioi eurokoa izango da. Horren eragin zuzena izango da herritarrek enplegu eta zerbitzu publiko gutxiago izango dituztela. Horren harian, Rajoyren gobernuak aldez aurretik onartu duen lanerreformak bidea ireki dio udaletako langile-soberakinen gaiari irtenbide bat emateko aukerari, eta enplegu-erregulatzeko espedienteak, iraungipenekoak, egitea aurreikusten du herriadministrazioetako lan-kontratupekoen artean.

PPk emandako arrazoien ondorio politikoak. Udalek ematen dituzten zerbitzu publikoengan izango dituen sakoneko ondorioak ikusita, iritzi publikoa ahazten ari da erreforma hau irensteko jendarteari jarri zitzaion amua: kostuak murriztuko ziren, udalerri txikien eta hautetsien kopurua murriztuta. PPk eman zituen arrazoi â&#x20AC;&#x153;ekonomikoâ&#x20AC;? horiek modu oportunista batean baliatzen zuten Espainiako gizartearen zati batek zuen haserrea (politikoak dira arazoa, garesti baita haiei ordaintzea eta aurreztu egin beharra dago), egungo PPren estrategia politikoaren helburuak betetzeko xedea duen erreforma hau justifikatzeko. Izan ere, helburu horiek dira lurralde-zentralizazioa indartzea eta ahalik eta zerbitzu publiko gehienak desegitea, â&#x20AC;&#x153;ez gaudelako haiek ordaintzeko moduanâ&#x20AC;?. Erreforma horrek, gainera, alde batera uzten du Espainiako udalerriek historian bete izan duten egiteko identitarioa eta politikoa. Indar gutxiko arrazoia da esatea udal txikiek ezin dituztela eskala-ekonomiak aprobetxatu zerbitzu publikoak ematean, errealitateak berak gezurtatzen baitu hori horrela denik; izan ere, udalerri txiki gehienak elkartuta daude gaur egun zerbitzu horiek emateko. Hori gezurtatzen

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

duen bigarren arrazoia da eskala-ekonomien aprobetxamendua populatze-motaren araberako dela, eta ez udalerrien kopuruaren araberakoa. Hau da, zaborrak 200 biztanle dituen herri batean jasotzeak kostu berbera du, hark udal propioa izan edo udal handiago baten parte izan. Bestalde, ez da egokia eskala-ekonomiak beste garai batzuetakoak diren diputazioen bidez eta erakunde horiek erreformatu gabe baliatu nahi izatea, erakunde horiek ez baitute inoiz zuzenean eman zerbitzu publikorik. Horrek esan nahi du, finean, zerbitzu horiek pribatizatu egingo direla, nahiz eta diputazioek ez duten besteren esku utzitako zerbitzuak ikuskatzeko eta kontrolatzeko eskarmenturik. Udaletako zinegotzien kopurua murrizteko asmoa adierazi zuen PPk hasiera batean, baina bertan behera utzi du, gerora, asmo hori. Horren ordez, arautu egin ditu hautetsien ordainsariak eta horiek jasotzeko eskubidea izango dutenen kopurua; horrez gainera, udaletan gehienez izan daitezkeen konfiantzazko karguen kopuruak arautu ditu. Ordainsarien gehienezko mugak ezarri ondoren, ikusi da PP berak gobernatzen dituen udaletan gainditu ohi direla gaur egun muga moduan jarri diren gehienezko ordainsariak. Araupen horren arriskua da gehienezko ordainsari horiek izan daitezkeela, gerora, “ordainsariak”, eta, gainera, udalerri txikietako alkateei soldata moduko ordainketak jasotzeko aukera debekatzen dienez, irudimena erabili beharko du batek baino gehiagok kargu publiko horien lana konpentsatzeko. Erabaki populista da jardun esklusiboa duten hautetsien kopurua mugatzekoa, eta parez pare zabaltzen du zentzugabekeria hauetarako atea: arauari itzuri egiteko ihesbide irudimentsuak “asmatzea” da bat (jardun partzialak nabarmen erakargarriagoak izatea esklusiboak baino, dietak neurrigabeak izatea...), eta beste bat da oposizioan dauden gutxiengoak erabat babesgabe izango direla, ez baitute haien lana egiteko giza baliabiderik izango. Azkenik, paradoxa lotsagarria da jardun esklusiboko “aholkulari” gehiago izan daitezkeela jardun esklusiboko zinegotziak baino. Hori horrela, pentsa daiteke PPren ustez milaka herritarren babesa jasotzea ez dela arrazoi nahikoa hautatuak izan ondoren bete behar duten lana jardun osoan betetzeko, edo, bestela, pentsa daiteke arau berri honen bidez PPk arau-babesa eman nahi diela egun gertatzen diren zenbait egoera haserregarriri (eta Madrilgo Udalekoa da, hain justu, herritarrak nazkatzen dituen gehiegikeria horien adibide nabarmenetako bat).

Hala ere, erreformen beharrean daude udalak Ez da harritzekoa izango inorentzat adabaki ugari dituen 1985eko arau batek goitik beherako berrikuspen bat behar izatea. Eta Espainiako udalek, arrazoi askorengatik, aldaketa sakonak behar dituzte ikuspegi politikotik, finantzariotik eta funtzionarioen eta eskumenen ikuspegitik. 78

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Berrikusi edo aldatu behar diren gauzen zerrenda osoa emateko asmorik gabe, bereziki nabarmendu beharreko alderdi batzuk aipatzea komeni da. Lehenik eta behin, beste garai batzuei dagokien erregimen presidentzialista nabarmendu behar da, alkateek eskumen ugari baitituzte eta udalbatzek gaitasun txikia haien erabileraren kontrol demokratikoa egiteko. Horrekin batera, nabarmenak dira udal-jardunaren kalitate demokratikoaren hutsune agerikoak (bateraezintasunak, ordainsariak, oposizioaren estatutua edo udal-informaziorako sarbide eraginkorrak); goi-mailako udal-funtzionarioen (idazkaritzako eta kontu-hartzailetzako funtzionarioen) egitekoen arteko desorekak; korporazioen ahultasuna enplegatu publikoen ordainsariak finkatzeko eta udalfinantzazioa eta finantzazio autonomikoa lotzeko premia. Urte asko dira egoera eta arrazoi horiek atzeraezina bihurtu zutela toki-araubidea erreformatzeko premia. Kontuan izan behar da, alde horretatik, Espainiako udalerriak aitzindariak izan direla zerbitzu publikoak hobetzen eta herritarrek argi eta garbi ikusi dutela hobekuntza hori; hala ere, ez dute bereganatu iritzi publikatuaren arretarik. Baina hori ez da kasualitatea. Udaletan izan diren ustelkeria-kasuek eta haien itolarri ekonomikoak erakarri dute komunikabideen arreta. Arazo horiek existitzen dira eta konpondu egin behar dira, baina horrek ez du esan nahi Espainiako udalerriak ekintzen bidez desegin behar direnik. Hirigintza-kudeaketarekin lotu ohi da ustelkeria; argi eta garbi identifikatuta dauden udalerri jakin batzuen zorpetze neurrigabea izan ohi da finantza-egoera txarraren arrazoia. Finean, agerikoa da Espainiako udalen funtzionamendua berritzeko premia. Adostasun zabala dago aspalditik horren inguruan. PSOEk gidatutako azken gobernuak prest zuen tokiko gobernuei buruzko lege bat, baina haren tramitazioa bertan behera geratu zen, PPk ez zuelako ezer ere adostu nahi izan aurreko legegintzaldiaren erditik aurrera. PSOEk ulertu zuen estatu-gai bat dela hau eta ez zuela zentzurik haren tramitazioarekin jarraitzea. Espainiako lurralde-eredua adosteko nahia eta premia horretan sartzen da toki-araubidearen erreforma. PP alderdiak aurreikusi duen erreformak kudeaketa-bulego soil bihurtu nahi ditu udalak, eta erreforma horren ondorioz, herritarren arazoei lehen arreta emateko gaitasuna kenduko zaie udalei eta hutsaldu egingo da udalerrien eduki politikoa. Abiapuntua, beraz, onartezina da, betebetean.

TOKI-ADMINISTRAZIOAREN ARRAZIONALIZAZIORAKO LEGEAREN IRRAZIONALTASUNA JERÓNIMO AGUADO MARTÍNEZ.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten toki-erakundeetako alkate eta presidente gehienak haren aurka azaldu badira ere, PPko gobernuak temati jarraitzen du toki-administrazioa arrazionalizatzeko lege-proposamenarekin. Haren asmoa da urtea amaitu baino lehen amaitzea lege horren parlamentu-tramite guztiak, hura behin betiko onartzeko. Udalerri gehienentzat eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakunde gehienentzat, desagerpenerako bideari ekitea da lege horren onarpena. Herritarrengandik gertuen dauden erakundeak ixteko asmoari ematen zaion justifikazio politikoa da udalen aurrekontu-oreka eta ekonomia-iraunkortasuna bermatu behar dela, eta hori bermatzeko duten aukera bakarra 20.000 biztanletik gorako administrazio-unitate bati â&#x20AC;&#x153;askatasunezâ&#x20AC;? atxikitzea dela, unitate haietatik emateko zerbitzuak herriei. Lege horren aurka egiten dugunok behar bezala frogatu dugu ez direla justifikagarriak proiektu berriaren alde egiteko eman diren arrazoiak. Gure udal txikiak ez daude zorpetuta. Proiekturen bati ekiten diotenean, ordainduko dutela dakitelako abiatzen dute. Ez da egia iraungarriak ez direnik, bizilagunek doako ekarpenak egiten baitituzte askotan komunitatearen beharrizanak asetzeko, eta horren barruan sartzen dira gure ordezkariek sartzen dituzten ordu guztiak, desinteresatua izaten baita haiek beren gain hartzen duten ardura politikoa. Eta ez dugu uste gure zerbitzu publikoak hiri handietan ematen direnak baino garestiagoak direnik, ez ditugulako, besteak beste, ezinbestekoak izan beharko luketenak: garraioa, gizarte- eta osasun-zerbitzuak, eskolak, etab. Baina, funtsezko zer arrazoi dago gure alkate-auzoak, udalerria baino eremu txikiagoko batzordeak eta udalak ixteko, jakin bai baitakite ez garela arazo bat? Zergatik kendu nahi gaituzte mapatik, jakina baldin bada gizarteak herri biziak behar dituela lurrak, basoak, haziendak, janariak eta gizakiak oinarrizkoa eta ezinbestekoa duen oro kudeatzeko? 83

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Hiru helburu daude lege-proiektu honen atzean: gure herrien autonomia eta burujabetza suntsitzea, partaidetzaren eta demokrazia errealaren adibide diren arren horietako asko; erraztasunak ematea lurrak eta basogintza-baliabideak (herri-izaerako gure mendi eta lurrak) botere-talde jakin batzuen esku kontzentra daitezen; eta, udalen kudeaketa administrazioerakunde berrien eskura igarotzen denean, zerbitzu publikoen gestioa pribatizatzea, haiek gure jendearengandik eta herrietatik urruntzeko. Neurri horiek ondorio konponezinak ekar ditzakete landa-inguruneari. Azkartu egingo da mendiak husteko prozesua, aukera ugari galaraziko zaizkie herri-ondasunetan herritara itzultzeko aukerak ikusi eta herrietara itzuli nahi duten gazteei, autonomia eta burujabeak izateko gaitasuna galduko dugu, espekulatzaileen esku jarriko ditugu gure aberastasuna, eta gure kulturen eta antolamendu-eredu anitzen ( herri-ondasunen kudeaketa komunitarioa, italdiakâ&#x20AC;Ś) zati handi bat suntsituko da, nahiz eta mende askotan erakutsi duten gai direla komunitatearen arazoei erantzuteko eta mendez mende irauteko. Lurraren desamortizazio berri bat ezkutatzen du toki-administrazioa arrazionalizatzeko legeproposamenak, eta lege-bidea ematen dio landa-ingurunearen lapurretari eta harrapaketari. Lurra kenduko die herriei haiek sozietate anonimoei emateko, eta azken horiek, batere eskrupulurik izan gabe, etorkizuneko negozia ikusten dute hor, herriak bizirik mantendu dituzten pertsonen presentziaren axolarik gabe. 2013KO URRIA

ETORKIZUNA BERMATZEKO ALA IRAGANERA BUELTATZEKO? TOKI-ADMINISTRAZIOARI BURUZKO LEGE-PROIEKTUA IKUSPEGI HISTORIKOTIK AZTERTUA. JOSÉ-MIGUEL LANA BERASAIN. Nafarroako Unibertsitate Publikoa1.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Aurkezpen honi ekiteko egiten den galdera erretorikoa da. Galdetzen badidate ea Toki Administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako Legeak, guztiontzat etorkizun hobea bermatuko ote duen —hori esaten dute, bederen, haren bultzatzaileek— ala, kontrara, atzerakada historikoa ekarriko ote digun —gainditutzat jotzen ziren iraganeko dinamiketara eramango gaituela diote zenbaitek—, ez nago, gaur egun, erantzun irmo bat emateko moduan.1 Lege-proiektuari ikuspegi historikoa ematea da egingo dudan azalpenaren helburua, eta, horretarako, toki-araubideak Espainian egin duen bilakaeraren etapa edo ziklo handiak aztertuko ditut. Azterlan honetan, udalerriaren azpiko unitate politiko eta administratiboek izan duten bilakaera aztertzen saiatuko naiz, eta XX. mendeko udal-legeek izan duten ezaugarri komuna da erabili izan dituzten izendapenek (“baserriak, parrokiak, herrixkak, auzoak, elizateak, kontzejuak, alkate-auzoak, ledaniak eta antzeko beste batzuk”) penintsulako landa-ingurunearen aniztasuna islatu izan dutela. Ikusiko dugun moduan, administrazio maila horietako erritmoak eta noranzkoak ez dira beti denbora-une berean gertatu, eta paradoxa bat baino gehiago ikusteko aukera izan dugu Lege-proiektuaren testuinguru historikoa azaldu ondoren, hura irakurri ondoren sortzen zaizkidan bi zalantza hauek planteatuko ditut: Desagertu egingo al dira kontzejuak (eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko gainerako erakundeak) toki-erakundeen mapatik? Eta hori gertatzen baldin bada, zer gertatuko da kontzejuetako herri-mendiekin?

1. Historia-zikloaren aldaketa bizi al dugu? Toki-araubidearen bilakaera-etapak. Ziklo historikoez hitz egiteko ohitura dugu historialariek. Ziklo ekonomikoak dira ezagunenak, agerikoak izaten baitira ekonomiaren goraldiak eta krisialdiak, baina bada ziklo politiko edo 1 Lan hau DGICYT zuzendaritzak finantzatutako HAR2012-30732 ikerketa-proiektuaren baitan egin da.

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

legegintzako ziklo ezagunik ere. Ziklo bakoitzak bere ezaugarri propioak izaten ditu, aurrekoaz eta haren ondorengoaz bereizten dutenak. Jardun-ildoen aldaketak dakartzate zikloek, egituren edo funtzionamendu-moduen aldaketak. Sarritan, kanpo-jatorriko danbatekoek edo asaldurek sorrarazten dituzte aldaketak. Horren adibide dira, munduko gerrak edo hogeita hamarreko nahiz hirurogeita hamarreko krisiak. Kasu honetan, 1985eko oinarri-legea aldatzeko xedea du 2013ko lege-proiektuak, toki-araubidearen eredua zuzendu eta birbideratzeko. Historia-zikloaren aldaketa al dakarkigu horrek? Lehenik eta behin argitu behar dugun kontua da toki-araubideak lau ziklo historiko handi bizi izan dituela Espainian. Lehen zikloa XVIII. mendearen erdialdean hasi zen, eta XIX. mendearen amaierara arte iraun zuen. Behe Erdi Aroan sortutako kontzejuen sistematik gaur egungo udalera bitarteko trantsizioa gertatu zen aroa izan zen hura. Esku-hartzea, zentralizazioa eta berdintzeko joera izan ziren ezaugarri nagusiak etapa horretan. Zentralizatzeko etapan egin ziren gehiegikeriei aurre egiteko eta toki-erakundeen funtzionamendu gero eta okerragoari erantzuteko sortu zen bigarren etapa; hala, arrakastarik izan ez zuten zenbait erreformaekimenen ondoren, 1924. urteko udal-estatutua eta 1935. urteko udal-legea eman ziren. Bi arau horiek berariaz aldarrikatu zuten toki-autonomiaren printzipioa. Francok Gerra Zibila irabazi ondoren, joera aldatu eta zentralizazio zorrotzaren bideari ekin zion toki-araubideak. Toki-erakundeekiko zaintza eta interbentzioa gailendu ziren berriro ere, baina finkatu egin zen udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko administrazio-maila. Laugarren etapa trantsizio demokratikoaren garaikoa da, eta toki-autonomiaren bultzada izan zuen ezaugarri nagusi, diktaduraren etenaren ondoren. Kontuan izan behar da Europan sartzeko prozesua ere garai hartan gertatu zela eta antolamendu politikoaren oinarrizko printzipio hori aitortzen eta defendatzen duela Erroman izenpetu zen Europar Gutunak. Orain, zehaztasun handiagoz aztertuko dugu etapa bakoitza. 1.1. Esku-hartzea eta zentralizazioa Estatu modernoa sortzeko garaian. Historiara izendapen sendo horrekin igaro bada ere, Antzinako Erregimeneko monarkia ez zen izenak iradokitzen duen bezain â&#x20AC;&#x153;absolutuaâ&#x20AC;?. Sistema politiko korporatiboa zen hura, eta kontzejuek lekua zuten monarkiaren egituran, organismo handi bateko atal agerikoak ziren aldetik. Horrez gainera, parekotasunik gabeko sistema hierarkikoa zen, kontzejuak askotarikoak izan baitzitezkeen haien eraketa-garaian: hiri-izaerakoak (hiriak eta hiribilduak), landa-eremuan izaera bakunez eratuak (herrixkak, ledaniak, parrokiak) edo konposatuak (tokiko edo bailarako â&#x20AC;&#x153;unibertsitateakâ&#x20AC;?, ermandadeak), eta kontzeju mistoak (hiribilduko eta tokiko komunitateak) edo atipikoak (Mesta). Boterea erabiltzeko modua ere askotarikoa zen, baina erabilera pribatuak zuen gailentasuna (handiagoa edo txikiagoa) tokian-tokian, jauntxoen erregimenarekin edo koroak besterendutako ofizioen bidez. Kontraesana dirudi toki-autonomiaz hitz egitea testuinguru horretan, baina egia da toki-komunitate horiek beren burua arautzeko gaitasuna zutela, haien mugapeak zedarritu eta ezartzekoa, ordenantzak egitekoa, ordenantza horien urratzeak epaitzekoa eta epai horietan ezarritako zigorrak betearaztekoa. 88

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Estatuak handitu egin zuen XVIII. mendean tokian tokiko erakundeekiko eta haien baliabideekiko esku-hartzea, despotismo ilustratuaren pentsamendu-ildoa landuz. Kontzejuetako kontuak ikuskatzeko helburuaz, Propio eta Arielen Kontularitza Orokorra sortu zen 1760. urtean, eta Estatuaren gastuak ordaintzen laguntzeko xedez, %2ko zerga ezarri zen propioen errentekiko, hau da, udalek higiezinen (larreen, lantzeko lurren, erroten, labeen, teilerien, eta abarren) errentamenduetatik edo lagapenetatik nahiz salgaien (okelen, ogien, tabernen, arrain fresko eta gatzatuen, hirugiharren eta abarren) monopolioetatik eskuratzen zituzten diru-sarrerekiko. Tasa hori %10era igo zen 1794an, eta zor publikoaren arazoak konpontzeko baliatu zen hortik aurrera, erret txartel gisa ezagutu ziren billeteen amortizazioaren bidez. Azkar jaitsi zen haien balioa. Zerga hori %20ra igo zen1818an, eta1945. urtera arte eutsi zitzaion tasa horri. Eragin nabariak izan zituen egoera horrek desamortizazioaren garaian, udal-ondasunak saldu ondorengo zenbatekoak banatzeko. Iraultza liberalak oinarri-oinarriko gai bat argitu beharra ekarri zuen: zer egin behar zen antzinako antolamendua sistema politiko berriari egokitzeko? Estatu liberalak, toki-araubidearen gai-esparruan, tirabira eta zalantza ugari izan zituen, eta bidean geratutako ekimen bat baino gehiago ezagutu zituen; izan ere, hogeita hamar urte baino gehiago behar izan ziren aldaketa politikoa gertatzeko, eta epe horretan bi erreakzio-aldi (1813-20 eta 1823-33) eta gerra zibil bat (1833-39) izan ziren. Jauntxoen erregimena 1811. urtean abolituko zela iragarri bazen ere, 1837. urtean gauzatu zen aurreikuspen hori. Urte horren ondoren, hala ere, lurraren jabetzan bizirauten zuen jauntxoen botereak, nahiz eta batzuetan bide-zorrak aitortzen zitzaizkien herrietako biztanleei. Bertan behera geratu zen, beraz, errege-herrien eta jaurerrien arteko bereizketa. Hortik aurrera, udalerria eta haren ordezkari den organoa, udala, izan ziren estatu-nazioaren oinarrizko egiturak. Horren ondorioz, kontzejuen ondasunez eta eskumenez gain, auzokoei (“al común de vecinos”) zegozkien ondasunak bereganatu zituen konstituzioan araututako udalerriak. Hala ere, ez zen auzokoen jabetzako eta udal-jabetzako ondasunen arteko nahasmendua garai hartako aukera bakarra; izan ere, Gipuzkoan esaterako, “auzotar zaharrek” elkarren artean banatu zituzten herri-ondasunak, haiek zatitu edo haiekiko partaidetza-kuotak ezarri ondoren. Edonola ere, udalondasunak pribatizatzeko bideari ekin zitzaion, eta bide horren lehen urratsa 1813an eman zen, gerra napoleonikoak ordaintzeko egin ziren salmentekin. Azken urratsa, Desamortizazio Orokorreko 1855eko Legea izan zen, lurra agirietara ekarri zuena. Lege horren bidez, zor publiko bateratuaren titulu besterenezinetan jaso zuten herriek saldutako ondasunen balioaren %80 (Estatuak beretzat hartu zuen gainerako %20a, propioen errenten gaineko zergaren baliokidetzat). Tokiko mapak bi ezaugarri nagusi izan zituen, administrazioaren arrazionalizazioa, kontzentraziora jotzen zuena, eta herritarren partaidetza politikoa, zatitzearen alde egiten zuena. Tokiko organoen eginkizunak ere ezaugarri horren arabera zehazten ziren: Estatuak eskuordetutako eragile soilak ziren ala herritarren ordezkari ziren? Gai horiei eta beste batzuei erantzuteko moduak bereizten zuen alderdi politikoen ikuspegi ideologikoa eta programatikoa; izan ere, deszentraliazioaren aldekoak eta kide anitzeko organoen aldekoak, hau da, udalen eta probintzia-diputazioen aldekoak (823ko udal-legea) ziren ezkerreko alderdiak, eta eskuinekoak, 89

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

berriz, zentralizazioaren aldekoak eta alkateen eta buruzagi politiko edo gobernadore zibilen figurak indartzearen aldekoak. Sistema politiko uniforme, mailakatu eta ordezkapenezko bat abiarazi zuen 1812ko Konstituzioak, hauteskundeen bidez hautatutako udal eta diputazioak arautu zituen aldetik, baina ahalmen ugari ematen zizkien sistema horrek buruzagi politikoei, hau da, gobernuak probintzietan zituen eragile betearazleei. Denbora laburrean izan zen indarrean sistema hori, baina epe labur horretan agerian geratu ziren hura ezartzeko zailtasunak. Horren erakusgarri da Arabako herriek aurre egin ziotela, 1813an, buruzagi politikoak ezarri nahi izan zuen udal-maparen proiektuari. Konstituzioak arautu zuen mila biztanle beharko zirela udalerri berriak eratzeko, baina baldintza hori ez zen egokia penintsulako iparraldean ohikoa zen lurralde-antolamendurako. Azkenean, ikuspegi pragmatikoa gailendu zen, eta 1845eko udal-legeak, alderdi moderatuak bultzatua, 30 bizilagunera murriztu zuen gutxieneko baldintza hori, eta bat egitera behartu zituen kopuru horretara iristen ez zirenak (hala ere, ez zen kasu guztietan bete arau-agindu hori). Lege-testu horiek ez dituzten aipatu edo arautzen udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak. Salbuespen bakarrak dira 1823ko eta 1845eko legeek auzo-alkateari egiten dioten erreferentzia laburra, auzo-ordezkari soila dela adierazteko. Horren ondorioz, egoera zehaztugabe horretan geratu ziren, denbora luzean, kontzejuak, parrokiak, herrixkak eta bestelako izendapenen batekin ezagutzen ziren gune horiek guztiak. Izan ere, esan daiteke desamortizazio-legediak aitortu zuela erakunde horiek indarrean zeudela, 1859. urtean Herri Mendien Katalogo Orokorra osatu eta inprenta eraman zenean. Katalogo horrek sailkatu egin zituen herri-mendiak, eta besterentzeko modukoak edo desamortizaziotik salbuetsiak ziren zehazten zuen. Ez zuen udalerrien esku uzten haien titulartasuna, herrien esku baizik, azken horiek udalerria osatzen zuten ala ez aintzat hartu gabe. Azkenik, 1870eko legeak aitortu zituen udalerritik gora eta behera zeuden erakundeak, eta 1877ko legeak eutsi egin zion lege-aitorpen horri. Lege horiek 2.000 biztanlera igo zuten udalerri berriak sortzeko gutxieneko kopurua, baina lehen aldiz aitortu zituzten, berariaz, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak. â&#x20AC;&#x153;Herriek udalerria osatzen badute beste herri batzuekin eta lurralde propioa nahiz ur, larre, mendi edo bestelako eskubide bereziak baldin badituzte, eutsi egingo diote beren administrazio partikularrari.â&#x20AC;? Era berean, lehen aldiz ezarri ziren â&#x20AC;&#x153;udalerri bati elkartutako herrien administraziorakoâ&#x20AC;? arauak. Presidente batek eta lau kidek osatutako auzo-batzordeen bidez egingo zen administrazio-lan hori. Leongo probintzian herrixkako batzar ugari izan dira eta daude oraindik ere, eta, garai hartan, gai horri buruzko kontsulta bat egin zuen probintzia horretako diputazioak. Estatu Kontseiluari entzun ondoren, 1875ean erabaki zen administrazio-junta horiek ez zutela juridisdikziorik, eta, ondorioz, ezingo zutela aurrerantzean, ordura arte egin zuten moduan, ordenantzarik eman edo zehapenik ezarri. Hori horrela, eskumen-transferentzia bat izan zen herrixketako kontzeju edo herri-batzarretatik udaletara, nahiz eta haiek Behe Erdi Arotik betetzen zituzten eskumen 90

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

horiek. Horrez gainera, 1870eko eta 1877ko legeek udalerrien elkarketak egiteko aukera arautu zuten helburu komunak betetzeko; hala nola, bideak eraiki eta haien mantentze-lanak egiteko, landa-eremuak zaintzeko edo herri-ondasunak ustiatzeko. Horrela jokatuta, herri eta lurreko kontzeju-mankomunitate zaharrak arautu ziren, nahiz eta 1837an abolitu ziren modu ofizialean. Ibilbide horretan guztian, gainerako probintziek baino jardun-eremu handiagoa izan zuten foruprobintziek lege horiek beren lurraldetara egokitzeko. Hori lortzeko, hala ere, etengabean aritu behar izan zuten gobernu zentralarekin tirabiran. Horrenbestez, bertako probintziek gainerakoek baino kontrol handiagoa zuten tokiko gaietan, estatuaren administrazio zentralaren lekua hartzen baitzuten zati batean. Zentralizazioa, beraz, ez zen izan, uniformizazioarekin gertatu zen moduan, erabatekoa izan. 1.2. Kritika erregenerazionista, erreformismoa eta toki-autonomiaren bultzada. XIX. mendearen amaiera aldera, nekazaritzaren krisiak, emigrazioak ekarritako galerak eta testuinguru orokorrak berak nahigabe handia sortu zuen mendearen aurreko erdian abiarazi zen eraldatze sozial, politiko eta ekonomikoko prozesuarekiko. Mendearen erdialdera idatzitako testuen baikortasun aurrerazaletik, 98ko belaunaldiko autoreen eta erregenerazionisten ezkortasun ezagunera igaro zen. mendearen amaiera aldera Mende amaierako testuek egiten zuten diagnostikoa gogorra zen: politika hidraulikorik gabe, aurrerabiderik gabeko egoeran zen nekazaritza; desamortizazioak galdu egin zuen gizarte-erreformarako aukera eta toki-ogasunen krisiaren arrazoi nagusia izan zen; bizitza politikoak faltsutasun-garai bat bizi zuen, eta sistema osoa behetik gora, tokiko politikatik abiatuta, eraberrituta soilik konpon zitekeen egoera hori. Egoera horri aurre egin nahi izan zioten toki-araubidea aldatzeko 1884 eta 1919 urteen bitartean egin ziren proiektuek, baina porrot egin zuten guztiek. Kritikak salatzen zuen “naturalismoak” hartzen zituela literatura, zientzia, zuzenbidea (iusnaturalismoa) eta beste hainbat alor, eta, egoera horri aurre egiteko, adierazten zuen errealitate soziologikora egokitu behar zuela antolamendu politiko eta administratiboak, hura “naturaltzat” hartuta. Hau zen autore erregenazionista ezagunaren, Joaquín Costa aragoarraren, ikuspegia: “Udal Lege bat beteko bada, udalerriaren beraren gainean sortu behar da; baina, nolakoa da Espainiako udalerria? (…) gaur egun ez dugu horren berririk. Zer alde dago udalerri baskongadoen eta udalerri espainiar orokorraren artean; udalerri gaztelarren eta asturiarren edo kataluniarraren artean; mendikoen eta lautadakoen artean, industriakoen eta abeltzaintzakoen artean, edo nekazaritzakoen artean, edo mistoen artean, sakabanatutako herrixkez osatutakoen eta biztanle-multzo handiek osatutakoen artean? Zerk bizirauten du gaur egun garai bateko kontzejutik eta zergatik bizirauten du? Haren zer gauza desagertu dira eta zergatik? Zer eragin ekarri ditu erakunde tradizional horren mutilazioak eta, egoki bada, nola berrezar daitezke? (…) bide horri ekiten ez zaion bitartean (…) legea idazteko jardun zabal eta erosoa lehenesten den bitartean (…) Correos 91

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

etxeko tximiniaren ondoan, Puerta del Soleko zarata burrubatsuaren inspirazio bakarrarekin, legegileak etsitzen ez duen bitartean herrietako adinekoen esanak idaztera, alkateen, idazkarien, epaileen, agenteen eta abokatuen esanak idaztera, lege asko eta adostasun handia bildutakoak argitara daitezke Gacetan, baina ez da emango gure Udalerriaren egituraren isla argia, haren barne-eraketa bereziaren izatea erakutsiko duen lege egiazkoa, ez da lege hori emango, eta Penintsulako herriak orain arte bizi izan diren bezala bizitzen jarraituko dute, legerik gabe, haien ohituren arabera edo haien agintarien nahiak zuzenduta”. [Joaquín Costa, Revista de Legislación y Jurisprudencia, 1896] Luzea da aipua, baina baliagarria izan dakiguke Costaren hitzek gaur egun zentzurik ba ote duten aztertzeko. Lau ideia nabarmenduko nituzke: 1) analisi sakon bat egiteko eta diagnostiko egoki bat egiteko premia; 2) aniztasunaren aitorpena eta askotariko egoeretara egokituko diren arauak emateko premia; 3) partaidetza-dinamikak exijitzea; eta 4) arauaren efikazia nabarmentzea, egokitasunaren ondorio gisa, eta ez haren inposizioaren ondorio moduan. Azkenik, 1924ko udal-legean gauzatu zen erregenerazionistek eskatu eta politika-esparruko ezkerraldean (Moret) zein eskuinaldean (Maura) zeuden zenbait politikari erreformistek saiatutako aldaketa. Politikan Mauraren itzalean hasitako José Calvo Sotelo ministroak burutu zuen aldaketa hori. Lege horrek 1880ko hamarkadan egin ziren proposamenak eta eztabaidak hartu zituen kontuan, eta argi eta garbi egiten du toki-autonomiaren alde, esaldi irmo hauen bidez: “Beharrezkoa izaki (…) udal-bizitzari aire ematea, eta toki-korporazioei berriro ematea ikuspegi zentralistak lehenik, eta gobernuaren esku-hartzeko sistema gaizto batek geroago, haiei kendu zien duintasuna, bitartekoak eta maila handiak”. Dena den, legea idazteko lan horiek Errestaurazioaren erregimenean zentzua bazuten ere, erregimenaren krisiak eta legea eman aurreko urtean Primo de Riverak zuzendu zuen estatukolpeak desitxuratu egin zuten araua, eta haren zati asko apaingarri izunak baino ez ziren, eta, kasu batzuetan, sarkastikoak ere bai, hau baitzen diktadura militarrak emandako legearen lehen esaldia: “Estatua, demokratikoa izango bada, udalerri askeak izan behar ditu oinarri”. Hala ere, eragin handia izan zuen lege horrek: 1924ko udal-legeak bertan behera utzi zuen desamortizazioa “udalerrien eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeen ondasunei dagokienez” (5. artikulua), erakunde horien aitorpen osoa egin zuen 4. artikuluan, eta pareko mailan jarri zituen toki-administrazioaren bi maila horiek: “Udalak eta auzo-batzordeek, lege honen araupean, gaitasun osoa izango dute edozein ondasun eskuratu, aldarrikatu, kontserbatu edo besterentzeko, kontratuak egiteko, obra eta zerbitzu publikoak ezarri eta ustiatzeko, obligazioak hitzartzeko eta akzio zibilak, kriminalak, 92

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

administratiboak edo administrazioarekiko auzien arlokoak egikaritzeko, udalerrien eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeen izenean, hurrenez hurren”. 1924ko Estatutuak izaera juridikoa eman zion kontzeju irekiari, baldin eta udalerriak 500 biztanle baino gutxiago baldin bazituen eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko tokierakundeak 1.000 biztanle baino gutxiago baldin bazituen. Haien partaide izango ziren “bi sexuetako hautesle guztiak”, eta urtean bitan bildu behar zuten gutxienez. Auzoko edo, kasuan kasu, parrokiako batzarrei aitortutako eginkizunen artean zeuden ordenantzak ematekoak (ukatu egin zitzaiena, lehen adierazi dugun moduan, 1875. urtean), akzio judizialak abiaraztea, bide, iturri, ibai eta mendietako polizia-lanak egitea eta “herri-ondarea zaintzea, hura bidegabeki dutenak eta usurpatzen dutenak jazarriz”. Nabarmentzekoa da, azkenik, legearen 290. artikulua, toki-erakundeen esku uzten baitu Auzitegi Gorenean“botere-gehiegikerien aurkako errekurtsoak” jartzeko ahalmena, baldin eta beren udal-autonomia urratu dela uste badute. Ildo horri berari jarraitu zion 1935eko legeak, lehen artikuluan bertan aitortzen baitzituen toki-administrazioko hiru mailak (“Lege honek ezarritako araubidearen baitan sartuko dira udalerriak, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak eta udalerrien arteko elkarketak ”). era berean, alkatearen eta udalaren funtzioekin parekatu zituen haien lurraldeeremuetan presidenteen eta auzo-batzordeen funtzioak (67. artikulutik 70. artikulura). Kontzeju irekien araubidea handitu zuen, eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeen kasuan ez luke biztanle-kopuruaren araberako mugarik izango; hala, kontzeju-batzarra osatuko lukete “familiaburu diren sexu bateko zein besteko bizilagun guztiek”, baldin eta lurraldeeremuan bizi badira. Hiru hilean behin bildu behar zuten gutxienez. Arauak zekarren berrikuntza nabarmenetako bat nekazaritza-erreformaren inguruko gizarte-mobilizazioaren harian sartutakoa izan zen, haren 155. artikuluak arautu baitzuen herri-ondasunek gizarte-helburua izan behar zutela, eta familiaren tamainaren proportzio zuzenean eta egoera ekonomikoaren alderantzizko proportzioan banatu behar zirela haien ustiapenen emaitzak. Horrez gainera, foru-probintziek eta Kanariar Uharteek udal-administrazioaren araubidearen alorrean zituzten berezitasunen iraupena arautu zuen. Gerra zibila piztu bitartean, beraz, ziklo bikoitza osatu zen gai-alor horretan. Lehenak zentralizazio administratiboa eta toki-erakundeen finantza-ahultzea zuen xede, eta besteak, berriz, kontrako noranzkoa jorratu zuen, baina, hala ere, XIX. mendean egin ziren aldaketen norainokoa konpentsatzetik urrun geratu zen bigarren ziklo hori. Zer-nolako eragina izan zuten prozesu horiek herriengan eta haien biztanleengan? Lehendabizi esan beharrekoa da naturabaliabideen kontrol komunitarioa egiteko eskumena galdu zutela desamortizazioaren ondorioz eta kazikeek babestu zituzten lurren usurpazioen ondorioz. Gertakari horiek, ordea, ez zuten izan, ondoko mapetan ikus daitekeen moduan, lurralde-banaketa homogeneorik, eta aldeak ikusi ziren eskualdetik eskualdera. Kontuan izan behar da Estatuak ez zituela XX. mendean aurrera egin arte bere gain hartu gaur hari egozten dizkiogun oinarrizko funtzioetako batzuk, hala nola, hezkuntza eta osasuna; izan ere, udalen eta auzo-batzarren esku zeuden eskumen horiek. Horrenbestez, 93

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

herri-ondasunak haien esku irauteak eragin handia izan zuen haientzat. Ez da kasualitate hutsa mapa horiek antzekotasun handiak izatea alfabetatze-tasen aurrerapena edo heriotza-tasen eragina erakusten duten mapekin. Tokiko komunitateen indarra eta haiek herri-ondasunetatik eskuratzen zituzten errentei eustea izan ziren, finean, giza kapitalean (hezkuntza eta osasuna), bizi-baldintzetan eta aukeren banaketan ikusten ziren aldeen arrazoiak. 1 irudia. Herri-jabegoaren geografia-banaketa 1860. eta 1930. urteetan (probintzialurraldeetako ehunekoak adierazten dira)

Iturria: Beltrán, F.J. (2013): “Enclosing Literacy? Common lands and human capital in Spain, 1860-1930”, Journal of Institutional Economics, doi:10.1017/S1744137413000209

1.3. Frankismoa: zaintza, kontrola, babesa eta interbentzioa (erakundeen aitorpenarekin). Frankok gerra zibila irabazi ondoren, erabat aldatu ziren estatuaren eta herrien hartzeko harremanak. Eutsi egin zitzaien gerran sarrarazi ziren kontrol- eta interbentzio-mekanismoei eta, gerora, indartu egin ziren. Horren ondorioz, indargabetu egin zen, praktikan, errepublika garaiko udal-legeria. Mussoliniren Italiak 1934an eman zuen udal-legeria eta 1924ko Estatutua oinarri hartuta, udal-lege berria eman zen 1945. urtean, eta lege horretan argi ikus daiteke antolamendumodu faxistaren ezaugarri zen dualtasuna. Alde batetik, gobernadore zibilarekiko mendetasun zorrotza arautu zuen, haren esku baitziren legearen betetzea zaintzeko eta kontrolatzeko eskumenak. Bestalde, Gobernazio Ministerioaren mende zegoen Toki-korporazioen Ikuskapen eta Aholku Zerbitzu Nazionalaren esku geratu ziren ikuskapeneko, babeseko eta interbentzioko funtzioak. Gobernadore zibilei eman zitzaien, era berean, hamar mila biztanle baino gutxiagoko udalerrietako (eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakunde diren auzoetako) alkateak zuzenean izendatzeko esku mena eta udalek eta auzo-batzarrek hartutako erabakiak baliogabetzekoa. Legeak, era berean, aitortu eta zehaztasun handiagoz zehazten ditu udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeen funtzioak, eta “erakunde naturalak” esaten die. Eskumen hauek ematen zizkien legeak udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeei: “iturriak, garbitegiak eta edanlekuak eraikitzea; polizia-lanak egitea mendi-bide, baso, iturri eta

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

ibaietan; kaleak garbitzea; bere ondarea administratu eta zaintzea eta herri-ondasunen ustiapena arautzea; eta udal-eskumenekoak diren obrak egin eta zerbitzuak ematea, erakundearen interes esklusibokoak diren heinean”. Eskumen horiek ematen zizkien, baldin eta udalak bere gain hartuak ez baldin bazituen. Eskumen horiek berak ezarri zituen 1955eko legeak, baina xehetasun handiagoz arautu zituen udalen eta auzo-batzarren kontrol ekonomikoa eta finantzarioa. Diruzko eta lanaren bidezko zerga-ordainarazpenak arautu zituen, eta aurrekontuak eta urteko kontuak aurkezteko arauak ezarri zituen. Paradoxa bat zen zentralizazioarekin eta kontrolarekin obsesionatutako diktadurak auzoetako kolektiboak onartzea, baina adierazi behar da basogintzako legediak ere horixe bera egin zuela. Mendiei buruzko legea eman zen 1957. urtean, eta salbuespen bat arautu zuen “ohituraz leku bateko auzotarren ustiatu dituzten” mendien kasuan, adierazi baitzuen udalerriaren izenarekin katalogatuko zirela, baina auzotar horien eskubideak errespetatuko zirela. Lege hori garatzeko erregelamendua eman zen 1962an, eta urrats bat gehiago eman zuen bide horretan, herri-basoen hiru mota berariazko arautu baitzituen: “auzotarren komunitatearen basoak”, “auzotarren esku komunean dauden mendiak, Galizian” eta herri-onurako basoak. Urte batzuk geroago, 1968an, esku komuneko herri-basoak aitortu zituen lege batek, eta lege horrek arautu zuen haien “titulartasuna eta ustiapena komunitate-taldea unean-unean osatzen duten auzotarrena izango dela, berariazko kuotarik esleitu gabe”. Auzotarren jabetza aitortzeko arau hori harrigarria izanda, adierazi behar da hura ematearen arrazoia landa-ingurunean sortutako gatazka handiak izan zirela, eta, bereziki, Galiziako probintzietan sortutakoak, basoak berritzeko Estatuko Basoen Ondareak lehenik eta ICONA erakundeak gero egin zuten interbentzio-politikaren ondorioz. Erabaki hori hartzeko beste arrazoietako bat izan zen estatuko erakunde horrek herri-onurako izaera ez zuten basoetara zabaldu nahi zituela basoak berritzeko partzuergoak. Herri-ondasunak esku komuneko herri-baso moduan erregistratzeko, 1970ko erregelamendua eman arte itxaron behar izan zen, eta prozesu hori ia osatu egin zen Galizian 1973 eta 1980 urteen bitartean, Espainian aldaketa politiko eta sozial handiak gertatu ziren garaian, hain justu. 1.4. Demokraziaren itzulera eta toki-autonomiaren berreskurapena. Erregimen frankistaren gainbeherak berriro jarri zituen mahaiaren gainean gerren arteko garaian izan zen agenda erreformistako gaiak, eta, horien artean, sistema politikoaren deszentralizazioa eta toki-autonomiaren berreskurapena, demokrazia parlamentarioa berrezartzeko prozesuaren baitan. Mailaz maila desegin ziren toki-araubidean esku hartzeko mekanismoak. Beste bide bati ekiteko asmoa iragarri zitekeen1975eko azaroko udal-legean (1978an indargabetua), haren hitzaurrean “inspiratzeko printzipiotzat” jotzen baitziren deszentralizazioaren eta autonomiaren kontzeptuak. Hala ere, adierazpen horretara mugatzen zen legea, “tokian tokiko bizitzaren gainetik” jartzen baitzuen “bizitza nazionala”. Lege horren esanetan “ezin da —hala zioen legeak— barne-immigrazioaren fenomenoa ukatu”; hala, egoera horri aurre egiteko, udalerrien bategiteak sustatu nahi zituen, nahiz eta hura aurreko 95

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

hamarkadatik zetorren joera izan. Espainian 60 udalerri desegin ziren 1930. eta 1960. urteen bitartean, 547 udalerri gutxiago zeuden1960ko hamarkadaren amaieran eta zenbateko hori 633ra igo zen 1970. eta 1981. urteen bitartean. Ziur asko, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeen kopurua handitzea eragin zuen udalerrien galera horrek, baina haien kopuru adierazgarri bat urtegietan. urperaturik geratu zen. Urte batzuk behar izan ziren tokiautonomiaren bidetik aurrera egiteko; zehazki, 1979ko ekainera arte. Konstituzioa onartu ondorengo urtea zen, eta autonomia-erkidegoen Estatua zabaltzearekin batera, kendu egin ziren garai batean indarrean izan ziren kontrol eta fiskalizazio, interbentzio eta zaintzako prozedura ugari. Toki-araubidearen oinarriak arautzeko legea 1985ean eman zen, autonomien Estatua erkidego bakoitzaren autonomia-estatutuen onarpenarekin osatu ondoren. Erroman Toki Autonomiaren Gutun Europarra izenpetu zen urtean eman zen, beraz, oinarri-lege hori, eta indarrean dago gaur egun ere. Gutun Europar horren 3. artikuluak honela definitu zuen toki-autonomiaren kontzeptua: “toki-kolektibitateek duten eskubide eta gaitasun efektiboa, legearen esparruaren baitan, gai publikoen zati handi bat arautu eta administratzeko, haien erantzukizunpean eta haiek osatzen dituzten biztanleen onurarako”. Gutun horretako printzipio abstraktuetatik harago joan zen 1985eko oinarri-legea, eta haren hitzaurreak Costak ehun urte lehenago iradoki zuen bideari jarraitzen dio, hau da, Historiaren pisuari: “Izan ere, toki-araubidea osatzen duten erakundeek berez dute garrantzia, eta horrez gainera, berehalako gertutasuna dute, bai jende gehiago edo gutxiago bil ditzakeen kolektiboekiko, bai herritar ia guztiekiko. Presentzia handia izan dute historian, eta mende ugariko iragana dutenez, egokiak dira, haien izate hutsean oinarrituta, gauza baliotsuak ikasteko eta legegilearen ekimenak orientatzeko”. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak arautzeko garaian, ordea, anbiguoa da Toki Araubidearen Legea, ez baitu toki-erakunde lurraldetarren izaera arautzen, eta horrek, hasiera batean, toki-autonomiaren printzipiotik kanpo uzten dituela iradoki dezake, baina, era berean, lurraldetasunaren printzipioa adierazten du haien izendapenean bertan (“udala baino lurraldeeremu txikiagoko erakundeak”). Oinarriak arautzeko legeak, zehazgabetasun hori argitzera egin beharrean, indartu egiten du hura, egiteko prozesuan zeuden edo gerora ematekoak ziren tokiaraubidearen esparruko lege autonomikoen esku uzten baitu erakunde horien definizio xehatuagoa. Gainera, legearen arabera, “sakabanatutako biztanleguneen administrazio zentralizatua” egitea da erakunde horien funtzio bakarra. Horren guztiaren emaitza arau-corpus anitz bat da, arau bat baino gehiago dituena udalak eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak eratu eta haien eskumenak eta funtzioak zehazteko. Horrez gainera, berariazko araudiak ere eman ziren, 1986an Asturiaseko landa-parrokien nortasun juridikoa aitortu zuenaren modukoak. Bestalde, urte horietan eguneratu zen esku komuneko herri-basoei buruzko legedia, 1980an emandako lege izenkidearen bidez. Izaera kolektiboko ondasun pribatu gisa arautu ziren, eta ez herri-basoen eratorpen atipikoen moduan. 96

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

2. Toki-administrazioaren arrazionalizazio eta iraunkortasunerako lege-proiektua: aldetik aldera beste behin? Ameriketako Estatu Batuetan 2008. urtean abiatu zen finantza- eta ekonomia-krisiak, eta, bereziki, haren bigarren erauntsiak, euroaren Europan ardaztua, testuinguru egokia sortu dute, ziklo-aldaketa bat sustatzeko. Hala gertatu izan da historian, kanpo-shockak izan direnean. Legeproiektu honek krisiaren aitzakia baliatzen du, Tokiko Gobernuaren Erreformarako Liburu Zuriak 2005. urtean zentralizazioaren eta kontzentrazioaren ildotik proposatzen zituenak baino aldaketa askoz ere handiagoak bultzatzeko. Zio-azalpenean, ikuspegi-aldaketa justifikatzeko, “ hitz prestigiodunak” baliatzen dira. Esamolde hori erabili du, hain justu, Alex Grijelmo autoreak berriki El País egunkarian (2013ko irailaren 29ko alean) argitaratu duen artikuluan. Hitz horiek erabilita, eragin irmo eta taumaturgikoa lortzen da: arrazionalizazioa, efikazia, efizientzia, iraunkortasuna, egonkortasuna. Hala ere, hitz horien erabilera partziala eta mugatua da. Iraunkortasuna finantzarioa da soil-soilik eta egonkortasuna, berriz, aurrekontuen esparrukoa; ez da iraunkortasun ekologikorik edo populazioaren iraunkortasunik bultzatzen. Era berean, ekonomikoa eta pribatua adjektiboak soilik eransten zaizkio ekimen hitzari eta ekonomikoa eta finantzarioa kontrol hitzari. Lege-proiektuko artikuluek interbentzio eta kontroleko mekanismo ugari sortzen ditu, eta derrigorrean egin beharreko aipamen gutxi batzuekin baino ez du dute disimulatzen zentralizaziorako borondate argia. Borondate horren erakusgarri dira, esaterako, gaikuntzasistema nazional bat ezartzea udal-idazkarien kidegorako, Ogasun Ministerioak eskumenak bereganatzea interbentziopean dauden udalerrien “plan ekonomiko finantzarioak” osatu eta haien jarraipena egiteko edo koefiziente batzuk arautzea toki-erakundeek ematen dituzten zerbitzuen “egiazko kostua” zehazteko. Lege-proiektuak landa-eremuan du eragina, eta aintzat hartu behar da aldaketa handiak izan direla eremu horretan azken mende-erdian; izan ere, nekazaritza-baliabideen galera handia gertatu da eta bortizki apaldu da nekazaritza-sektoreak enpleguaren alorrean eta Barne Produktu Gordinean zuen garrantzi erlatiboa. Landa-eremuak husten joan dira 1955. urteaz geroztik, eta, horren ondorioz, bizilagunik gabe geratu dira eskualde asko eta zahartu egin da herrietan geratu diren pertsonen adina. Aurrerago erantsi den irudiak berretsi egiten du prozesu horren indarra eta azkartasuna, eta erakusten du hau gertatu dela 1900. eta 2011. urteen bitartean udalerri txikietan bizi den biztanleria-ehunekoekin: 500 biztanle baino gutxiagoko udalerrien ehunekoa %5,6koa zen bitarte horretako lehen urtean eta %1,6koa bitarte horren amaierako urtean; mila biztanle baino gutxiagoko udalerrien kasuan, ehunekoak % 14,8koa eta %3,2koa izan dira, hurrenez hurren; eta, azkenik, 5.000 biztanle baino gutxiagoko udalerrien kasuan, ehunekoak %12,7ra jaitsi dira, aurreko mendearen hasierako %50,9tik. Gaur egun, beraz, nekazarien kopurua txikia dela esan dezakegu, eta, ondorioz, horrelako lege-ekimen batek izan dezakeen eragina ez da izango historian izan diren zentralizazioko eta kontroleko beste etapa batzuetakoak izan dutena, garai haietan nekazalgoak egungoa baino askoz ere indar handigoa baitzuen. 97

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

2. Irudia 500, 1000 eta 5000 biztanle daukaten udalerrien pisuen gutxitzepeena, espainiko erroldan 1900-2011 60 50 40

30 20 10 0 1900

1910

1920

1930

1940

1950

< 500 Hab

1960

< 1000 Hab

1970

1981

1991

2001

2011

< 5000 Hab

Nabarmentzekoa da, justifikaziorik gabea eta bortitza den aldetik, lege-proiektuak kendu egiten diela nortasun juridikoa udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeei. Kontuan izan behar da horrek bertan behera uzten duela 1870. urteaz geroztik erakunde horiek izan duten lege-aitorpena. Neurri muturrekoena 1.1. artikuluak hartzen du, toki-erakundeen motak zehazten dituen zerrendatik kendu baititu, baina, zalantza guztiak uxatzeko, hauxe arautzen du 7. artikuluak: “Autonomia-erkidegoek toki-araubidearen gai-alorrean ematen dituzten legeek arautuko dituzte udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak, erakunde horiek ez dute nortasun juridikorik izango, eta udalerrien antolamendu deskontzentratuko moduak izango dira aparte dauden biztanleguneak administratzeko, haien betiko izendapena errespetatuz: baserria, parrokia, herrixka, auzoa, elizatea, kontzejua, alkate-auzoa, alberria edo antzekoak…”. Horrez gainera, 1.30 artikuluak adierazten du porrot-egoeran dauden udalerriek plan ekonomiko finantzarioak behar badituzte, derrigorrezkoa izango dela “udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeak desegitea”. Harritzekoa da muturreko neurri horretan tematzea, ez baita erakunde-mota hori tokiadministrazioaren finantza-arazoak eragin dituena. Artikuluek argi hitz egiten badute ere, xedapen iragankorrek arindu egiten dute, itxura batean, presio handi hori. Lege-proiektuko 4. xedapen iragankorrak 1.1. eta 7. artikuluek araututakoa bortxatzen du: “Haien nortasun juridikoari eutsiko diote lege hau indarrean jartzeko garaian existitzen diren udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeek”. Hori nahikoa ez, eta 5. xedapen iragankorrak arautzen du haien nortasun juridiko propioari eutsiko diotela legea indarrean jartzeko unean eratze-prozesuan dauden udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

erakundeek ere. Horiek guztiek, hori bai, hiru hileko epea izango dute beren kontuan dagozkion organismoetan aurkezteko, “desegiteko kausarik ez izateko”, eta, zalantzarik gera ez dadin, hau arautzen du berriro: “Kontuak ez aurkeztea... desegiteko arrazoia izango da”. 1. taula. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeen diru-sarrerak 1935. eta 1955. urteetako aurrekontuetan (1958ko pezetatan), egungo autonomia-erkidegoen arabera sailkatuak.

Andaluzia Aragoi. Asturias Balear Uharteak Kanariak Kantabria Gaztela-Mantxa Gaztela eta Leon Katalunia Valentziako Erkidegoa EAE Extremadura Galizia Errioxa Madril Murtzia Nafarroa Guztira

1935 Pezetak (000) 24,37 218,70 0 0 0 56,90 19,97 977,23 e. e. 27,21 e. e. 19,21 3,37 22,75 0 0 e. e.. 1.369,70

% 1,8 16,0 0 0 0 4,2 1,5 71,3 e. e. 2,0 e. e. 1,4 0,2 1,7 0 0 e. e. 100

1955 Pezetak (000) 118,34 979,92 62,49 0 1.221,91 152,91 66,48 3.575,32 78,45 91,74 50,53 158,22 155,56 178,17 57,17 0 e. e. 6.947,21

% 1,7 14,1 0,9 0 17,6 2,2 1,0 51,5 1,1 1,3 0,7 2,3 2,2 2,6 0,8 0 e. e. 100

Iturriak: BOE, 256. gehigarria, 1940/9/12; Anuario Estadístico de España, 1956. urtea. Prezioen deflaktorearen jatorria da J.Maluquer de Motes (2009): “Del caos al cosmos: Una nueva serie enlazada del Producto Interior Bruto de España entre 1850 y 2000”, Revista de Economía Aplicada, 49, 5-45 or.

Legeko testua nekez izan daiteke, beraz, nahasgarriagoa. Gogora dakartza 1812, 1845 eta 1877 urteetako legeak, haiek ere orduko egoera onartzen baitzuten azkenean, nahiz eta, hasiera batean, biztanle-kopuru jakinak eskatzen zituzten udalerriak eratzeko. Baina hori alde batera utzita, egiaz desegingo al dituzte udalerria baino lurralde-eremu txikiagoa duten toki-erakundeak kontuak aurkezten ez badituzte? Egia da historian zehar udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki erakundeek (eta mendien mankomunitateen moduko beste erakunde atipiko batzuek) kontuak aurkeztu dizkietela haien administratuei eta Estatuari. Ondo ezagutzen dut Nafarroako kasua,

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

eta han kontzejuek eta mankomunitateei urtero aurkeztu behar dioten 1887tik aurrera haien kontuan foru-diputazioari. Antzeko zerbait gertatzen da Espainiako gainerako lurretan. Horren berri ematen du erantsi den taulak. Hor ikus daitezke udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeek izan zituzten diru-sarrerak, Gobernazio Ministerioari 1935. eta 1955. urteetan aurkeztu zizkioten udal-kontuen arabera. Lehen urtean ez dira Kataluniako eta EAEko probintzien datuak ematen, ministerio-kontroletik kanpo baitzeuden, haien prozesu estatutarioen ondorioz. Bigarren urtean Arabako eta Nafarroako datuak falta dira soilik, diktadurak errespetatu egin baitzuen haien foru-araubidea. Bi urte horietako balioak 1958ko pezetatan homogeneizaturik ageri dira, Maluquer de Motes autoreak proposatutako deflaktorea baliatu baita, datuak konparatu ahal izateko. Ziur asko, 1935. urteko informazioa ez da osoa izango, nekez azal baitaiteke urte horretako zifrak bost aldiz handiagoak izatea 1955ean. Hala ere, datuek agerian uzten dute udalerriek eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeek kontuak aurkezten zituztela. Pentsa dezagun, hala ere, legeak nortasun juridikoa kentzen diela udalerria baino lurraldeeremu txikiagoko erakundeei. Zer ondorio lekarke horrek? Araubide-oinarriak arautzeko 1935eko legeak “gaitasun juridiko osoa” aitortzen zien erakunde horiei “besteak beste, edozein ondasun eskuratu, aldarrikatu, kontserbatu edo besterentzeko, kontratuak egiteko, obra eta zerbitzu publikoak ezarri eta ustiatzeko, obligazioak hitzartzeko eta akzio zibilak, kriminalak, administratiboak edo administrazioarekiko auzien arlokoak erabiltzeko nahiz legeek haien esku utzitako gainerako ahalmenak egikaritzeko”. Udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki-erakundeen heriotza zibilak dilema itzela lekarke, haiek, kasurik onenean, unitate “deskontzentratuak” izatera igarotzen badira ere. Ondasunik ezin badute izan nortasun juridikorik ez dutelako, zer gertatuko da kontzejuen eta udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko beste erakunde batzuen jabetzakoak diren herri-ondasunekin? Kontuan izan behar da herri-erabilerako mendien katalogoek 1859tik aitortzen dutela erakundeen ezaugarri hori eta bat baino gehiago Jabetza Erregistroan inskribatua izango dela. Hori horrela, zabala da gerta daitekeenaren aukera-esparrua. Gerta daiteke lege-proiektuaren aurkako oposizioak hura geldiaraztea edo aldatzea; hala, nortasun juridikoari eutsiko diote udalerria baino lurraldeeremu txikiagoko toki-erakundeek eta haien jabetza-eskubideei eutsiko diote. Gerta daiteke proiektua orain idatzita dagoen moduan onartzea eta, hala eta guztiz ere, denak orain arte bezala jarraitzea, beste askotan gertatu izan den moduan, 4. xedapen iragankorraren indarraldia luza daitekeelako. Ogasun Ministerioak irmo eusten badio lege-testuari eta kontzejuek ez badituzte kontuak garaiz aurkezten, edo, kontzejuen gaineko udalerriak plan ekonomiko finantzario bat egitera behartuta baldin badaude, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeak desegiteko espedienteak abiaraz daitezke. Kasu horretan, zer gertatuko da erakunde horien herri-ondasunekin? Gobernuak, zorrak estututa, XIX. mendeko jokabidea errepikatzeko tentazioa izan dezake, hau da, haiek eskaintzaile onenari saltzekoa. Hori gertatuz gero, pribatizatu egingo lituzke orain artean zuzenean inplikatutako biztanleek kudeatu dituzten baliabideak. Argi eta garbi esan ez duten arren, pertsona batzuek ildo horretako adierazpenak egin dituzte. Beste aukera bat litzateke ondasun horien jabetza udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko toki erakundea xurgatzen duen udalerriari eskualdatzea, hau da, jabetza-eskubideak beste kolektibo 100

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

bati ematea (ordura arte haien titulartasuna izan duen taldearen mugetatik haragokoa izango litzatekeen neurrian). XIX. mendeko lehen herenean egin zenaren moduko “usurpazio” bat egitea litzateke hori, garai hartan udalerrien eskubideen baitan sartu baitziren “auzotarren komunitatearen” eskubideak. Hirugarren aukera bat litzateke Galizian gertatutakoaren ereduari jarraitzea; izan ere, han ez zen oinarrizko bizitza-unitateen, landa-parrokien, aitorpenik egiten, eta, egoerari aurre egiteko, esku komuneko auzo-mendien arau-berrikuntza egin behar izan zen 1968an. Kontzejua edo udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundea desagertuta, ordura arte haiek sostengatzen zituzten kolektiboek esku komuneko auzo-mendi moduan erregistratzeko aukera izan dezakete 1980ko azaroaren 11ko legearen araupean, eta ondasun horiek jabetza pribatu kolektiboa izango dute ordutik aurrera. 3. Irudia Neurri ertaineko udalerriak Europar Batasunean. 1812 eta 1870en eskatutako biztanleriaren atalasca Espainako mailaren simulazioa.

Rep.Checa Francia Hungría Austria Luxemburgo Estonia España (posición actual) UE Malta Alemania Rumania Italia Eslovenia España (criterio de 1812) Grecia Finlandia España (criterio de 1870) Polonia Bélgica España (criterio de 2013) Letonia Chipre Bulgaria Suecia Portugal Países Bajos Irlanda Lituania Dinamarca Reino Unido Eslovaquia 0

20000

40000

60000

80000

100000

Tamaño medio (habitantes)

101

120000

140000

160000

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Ez dakigu lege honen tramitazioak zer-nolako ondorioak izango dituen eta zer eragin izango duen tokian tokiko bizitzan eta herrien biziraupenean. Mehatxupean daudela dakigu gaur egun. Aurreikustekoa da, ordea, legearen zurruntasunak gora egiten duen neurrian, orduan eta kaltegarriagoak izango direla haren ondorioak herrientzat, edo, kontrako ikuspegitik begiratuta, orduan eta efikazia txikiagokoa izango dela, Costak orain ehun urte baino gehiago adierazi zuen zentzuan, udal-lege â&#x20AC;&#x153;konplituâ&#x20AC;? batekin alderatuta. Historian asko izan dira, ministerioetako bulegoetan diseinatuak izan ondoren, herrietan bete gabe geratu izan diren arauak, herrien errealitatearen aurka zihoazelako eta eraginkorrak ez ziren alderdi asko zituztelako. Horren adibide izan daiteke udalerriei eskatzen zaien tamaina (ez da ahaztu behar gaur egun garrantzi handia ematen zaiola gai horri, eskala-ekonomien bidez lortutako efizientzia baliatze aldera). Zorroztasunez bete izan balira 1812. urtean arautu ziren irizpideak (1.000 biztanle) edo 1870ean arautu zirenak (2.000 zirenak), oso bestelakoa izango litzateke gaur egungo tokiko mapa, eta Espainiak udalerrien batez besteko tamainaren rankingean duen lekua egungoa baino goragokoa izango litzateke. Hori ikus daiteke 3. irudian (Fernando LĂłpez RamĂłn autoreak eman dituen datuetatik abiatuta egina da). Espainiaren egoera ahula da itxura batean, baina, hala ere, Txekiar Errepublikaren, Frantziaren, Hungariaren eta Austriaren aurretik ageri da. Beste muturrean daude Irlanda, Lituania eta Danimarkako udalerriak, 40.000 biztanle baino gehiago baitituzte batez beste, eta Erresuma Batua eta Eslovakiakoak, 120.000 biztanle baino gehiago baitituzte. Pentsatzekoa da, 1812ko edo 1870eko arauen eskakizunak bete izan balira, Espainiako udalerriak postu hobeago izango liratekeela adierazle horretan, baina urrun izango lirateke oraindik lehengo postuetatik. Baina, ziur al gaude modu objektiboan desiragarria den eredu baten argazkia erakusten duela irudi horrek? Ziur esan al daiteke Frantziako eredua baino efizienteagoa dela Eslovakiakoa? Austriako udalerriek baino funtzionamendu hobea al dute Irlandakoek? Ala, ez al da izango erratuta dabiltzala efizientziaadierazle moduan berez ezer gutxi esaten duten zifra batzuek lehenesten dituzten horiek? Konklusio moduan, esan dezakegu 2008an hasitako eta 2010ean laztutako krisiak testuinguru egokia eman duela egiturazko erreformak egiteko, eta, horien artean, toki-araubidearen erreforma abiarazteko. Ez dakigu erreforma honek ziklo historiko baten aldaketa ekarriko duen ala ez. Hori jakiteko, ikusi beharko da, historiako beste garai batzuetan gertatu den moduan, zer mobilizaziogaitasun erakusten duten erreformak ukitutako interesatuek presioa egiteko eta urruneko bulegoetan egindako planak geldiarazi edo birbideratzeko.

Kontsultatu diren iturriak eta bibliografia: Gaceta de Madrid: http://www.boe.es/buscar/gazeta.php Estatuko Aldizkari Ofiziala (BOE) http://www.boe.es/buscar/boe.php Estatistika Institutu Nazionalaren (INE) datu-basea: http://www.ine.es/ 102

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Beltrán-Tapia, Francisco J.: “Enclosing Literacy? Common lands and human capital in Spain, 18601930”, Journal of Institutional Economics, doi:10.1017/S1744137413000209 Castro, Concepción de: La revolución liberal y los municipios españoles. Madril, Alianza, 1979. Comín, Francisco eta García, Carmen: “Haciendas locales y revolución liberal en la España del siglo XIX”, Hacienda Pública Española, 133. zk., 1995, 80-106. or. Toki-kolektibitateen eskumena duten Europako ministroen konferentzia (Erroma, 1984ko azaroak 6, 7 eta 8). Konferentziako konklusioak (Estrasburgo, 1984ko azaroak 19). Revista Catalana de Derecho Público, 2, 1985, 315-333. or. Fernández Albadalejo, Pablo: Fragmentos de monarquía: trabajos de historia política. Madril, Alianza, 1992. Fernández Criado, Jaime: “Régimen actual y futuro de las entidades locales menores”, Tierras de León: Revista de la Diputación Provincial, 60, 1985, 25-36. or. Gallego, Domingo, Iriarte-Goñi, Iñaki, eta Lana-Berasain, José-Miguel: “Las Españas rurales y El Estado, 1800-1931”, in R.Robledo, ed., Sombras del progreso. Las huellas de la historia agraria. Barcelona, Crítica, 2010, 85-116. or. GEHR [Grupo de Estudios de Historia Rural]: “Política forestal y producción de los montes públicos españoles. Una visión de conjunto, 1861-1933”, Revista de Historia Económica, 20. lib., 3. zk., 2002, 509-541. or. González Dios, Estíbaliz: Comunidad, vecindad y comunales en Guipúzcoa durante la Edad Moderna. Doktorego-tesia Erdi Aroaren, Aro Berriaren eta Amerikaren Historia Saila – Euskal Herriko Unibertsitatea, 2011. Grupo de Estudos da Propiedade Comunal –IDEGA: Os montes veciñais en man común: O patrimonio silente. Naturaleza, economía, identidade e democracia na Galicia rural. Vigo, Xerais, 2006. López Ramón, Fernando: “Políticas ante la fragmentación del mapa municipal”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, 313-314 zk., 2010, 67-104. or. Maluquer de Motes, Jordi: “Del caos al cosmos: Una nueva serie enlazada del Producto Interior Bruto de España entre 1850 y 2000”, Revista de Economía Aplicada, 49, 2009, 5-45. or. Mangas Navas, José M.: La propiedad de la tierra en España: los patrimonios públicos. Madril, M.A.P.A., 1984. 103

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Martín Retortillo, Cirilo: “Contenido jurídico-social de las ordenanzas municipales de finales del siglo pasado. Importancia de las mismas en los municipios rurales”, Revista de Estudios AgroSociales, 12, 1955, 55-78 or.. Nieto, Alejandro: Bienes comunales. Madril, Revista de Derecho Privado, 1964. Pérez-Soba, Ignacio eta Solá-Martín, Miguel Angel: “La tragedia de los comunales: legalidad y realidad de los montes comunales en España”, Revista Española de Estudios Agro-Sociales y Pesqueros, 203. zk., 2004, 187-232. or. Rico Boquete, Eduardo: Política forestal e repoboacións em Galícia (1941-1971). Konpostelako Santiago, Universidade de Santiago de Compostela, 1995. Secretaría de Estado de Cooperación Territorial: Libro Blanco para la Reforma del Gobierno Local. Madril, Administrazio Publikoetako Ministerioa, 2005. Serrano Álvarez, José: La pervivencia del comunal en la transición a una economía capitalista, León (1800-1936). Doktorego-tesia. Bartzelonako Unibertsitate Autonomiko Ekonomia eta Ekonomiaren Historiako Saila, 2006.

104

“KONTZEJUAK TOKIKO ERREFORMAREN AURREAN” JAVIER ARGOTE URZELAI. ACOA-AKE

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

KONTZEJUAK Haien lurraldean jarduteko gaitasun osoa duten toki-erakundeak dira Arabako kontzejuak, milaka urte dituzte eta oso errotuta daude herritarren artean. gainera, berebiziko garrantzia dute Arabako landa-eremuen biziraupenerako. Kontzejuak herritarren artean errotuak izatearen arrazoia ez da soilik oso erakunde zaharrak direla. Bizilagunek partaidetza aktiboa izaten dute erakunde horien gobernatzeko, eta administrazio-modu berezi horrek eragin handia du errotze horretan. Kontzeju irekietan, esaterako, bizilagunen batzarra da, kontzejuan bilduta, biztanleguneari komunitate gisa dagozkien gaiak arautzen eta erabakitzen dituena. Hori horrela, bizilagunak izaten dira funtsezko gai ugari proposatzen, eztabaidatzen eta erabakitzen dituztenak, hala nola, hornidurak, saneamenduak, kaleko argiak, kale eta bideen mantentze-lanak, gizarte-zentroaren kudeaketa, hilerriarena, mendi eta herri-ondasunena, eta abarrena. Horrez gainera, aurrez adierazitako guztiari eusteko egin beharreko proiektuei eta obrei buruzko erabakiak hartzen dituzte, eta gaitasun juridiko eta administratibo osoa dute erabaki horiek betetzeko, kontratatzeko unetik hasi, egiteko fasearekin jarraitu eta haiek hartzeko egintzarekin amaitu arte. Kontzeju deritzogun toki-erakunderik gabe, Arabako landa guneak ez lirateke gaur egun ezagutzen ditugun modukoak izango. Gure herriak eta haien herritarrak ezagutzen dituen orok esango du haietako bizilagunek lan handia agiten dutela haien bizilekuaren alde, haren tamaina edozein dela ere. Borondatez eta doan lan egiten dutela kalitatezko zerbitzuak izateko, eta auzolanaren bidez laguntzen diotela elkarri inguruak txukuntzeko. Horren berri duen orok jakingo du zenbat lan egiten duten herri-ordezkariek proposatzen 107

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

diren obrak eta proiektuak gauzatzeko, zer ekarpen egiten dituzten bizilagunek obra horien defizitak estaltzeko. Ez da ahaztekoa, era berean, erakunde handien laguntza. Gure herrietako bizilagunak, kontzeju izeneko administrazioaren bidez, gai izan dira haien bizilekuak bizirik mantentzeko, gai dira gaur egun bizitasun horri eusteko eta izango dira, zalantzarik gabe, aurrerantzean horrela jarraitzeko. Baina ez da hori kontzejuaren egiteko bakarra. Gure ustez, badu garrantzi handiagoko egitekorik. “Guztion ondarea” zaintzeaz hitz egiten ari gara, zehazki. Ahalmen eta eskumen osoak dituzten administrazioak diren aldetik, baso, lur eta higiezin ugarik osatutako ondare baten jabe zatiezinak izateko aukera ematen diete kontzejuek gure herriei eta, ondorioz, haien herritarrei, Komunitateak haren ondasunekiko duen atxikipena da horren sustraia, bai eta haiek zaintzeko kontzejuak komunitate horri ematen dizkion aukerak ere. Kontzejuek partaidetza-modu askotarikoak eman izan dizkiete haien biztanleei historian zehar, eta horrek aukera ematen dio komunitateari ororen ongia jartzeko norbanakoen ongiaren gainetik. Hori egiten da kontuan izanda “guztion ondareari” eutsita, biztanleek ondasun partikular bati eusten diotela, ondasun horien partaide direla dakitelako eta komunitate osoak hartzen dituelako, eta ez hautatutako pertsona gutxi batzuk, “guztion ondareari” buruzko erabakiak. Gure ustez, kontzejua ez den bestelako antolamendu-moduren batek ez luke hain balio handiko ondare publikoa administrazioaren eta biztanleen esku iraunaraziko. Ez da ahaztu behar Araban kontzejuena dela basoetako ondare publikoaren %80a —gainera, ororen esku dago haren zati handi bat—, eta kontzejuen jabetzakoa dela ondare higiezinaren %70a, elizak kontuan hartu gabe. Finean, esan dugu, eta behar adina alditan esango dugu, bizilagunen batzarraren sinonimoa dela kontzejua, eta adierazi berri dugun ondare hori guztia bizilagunena dela. Azken horiek hartzen dituzte, eta ez haien ordezkariek, ondareari buruzko erabakiak.

LEGE-PROIEKTUARI BURUZKO OHARRAK Espainiako Konstituzioaren 135. artikulua aldatu zen 2011. urtean, aurrekontuiraunkortasunaren printzipioa herri-administrazio guztien jardunaren gidalerroa izan behar duela arautzeko. Konstituzioaren aldaketa horren harian eman da Aurrekontu Egonkortasuneko eta Finantza Iraunkortasuneko Legea, zailtasun handiak ekarri dizkiena tokierakundeei zero defizitaren eskakizuna betetzeko. Eskakizun horren harian, urritu egin dira erakunde horiek ematen dituzten zerbitzuak. Orain, Arrazionalizazio eta Iraunkortasunerako Legearen proiektua aurkeztu zaigu. Hura izango da toki-administrazioaren oinarrizko araua, eta aldatu egingo ditu Toki Araubidearen Oinarriak arautzeko Legearen zenbait funtsezko alderdi. Lege berriak, aurrekontu-egonkortasunaren aitzakian, erreforma neoliberal bat ezarri nahi du, eta kolokan jarri toki-erakundeak gainerako administrazioekiko izan behar luketen berdintasun-egoera. 108

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Lege-proiektu honek askotariko eraginak izango ditu, eta horietako gehienak toki-erakundeen autonomia murriztea dute helburu, horren alde egiten baitute Espainiako Konstituzioak eta Toki Autonomiaren Europako Gutunak, Espainiako Gobernuak berretsitakoa. Jardun-ildo horren bidez, eta arrazionalizazioaren nahiz iraunkortasunaren moduko kontzeptuak baliatuta, araupen gehiegizko bat ezarri nahi da, tokiko-administrazioen autonomiaren aurkakoa. Etengabe esaten dute tokiko administrazioen sistema oso konplexua dela eta sinplifikatu egin behar dela; hala ere, konplexua izateak ez du esan nahi kaltegarria denik. Izan ere, ez da gauza bera sistema bat konplexua izatea edo konplikatua izatea. Iraunkortasun hitza darabilte hitzetik hortzera (hori bai, finantza hitzarekin lotuta beti), eta gure erakundeen ekintza guztien gidari izan behar duela esaten digute. Baina, ez al dira beharrezko, era berean, iraunkortasun soziala, instituzionala edo ekologikoa? Eskumenezko administrazioaz dihardute, eta eskumen propioak eta inpropioak bereizten, baina ez dago eskumen inpropiorik, eskumenak eskuragarriak edo eskuraezinak baitira. Eskumenak gainjartzearen aurka daude, baina gainjartze horrek ez du zertan kaltegarria izan: erakunde batek ez badu eskumen bat betetzen, beste batek bete dezake eta herritarraren premiak ase, haiek kaltetu gabe. Baliabide publikoen erabilera efizientea aldarrikatzen dute, baina efizientzia ezin da ikuspegi ekonomiko soil batetik neurtu, horrek pribatizazio-jardun amaigabe batera eraman baikaitzake. Luze ari gara entzuten sistema sinplifikatu beharra dagoela, eta bide hori jorratzeko proposatzen zaigun irtenbidea eskumenak birzentralizatzea da. Haien esanetan, erakunde deszentralizatuak zarrastelak dira, efizientziarik gabeak, eta are gehiago txikiak badira. Eskalaekonomiak aplikatzea da etengabe proposatzen duten beste balizko irtenbide edo soluzio bat. Bada, ezin dugu ez eskumenen zentralizazioaren alde egin, eta ez eskala-ekonomiaren alde egin. Ez dira horiek tokiko erakundeek herritarrei ematen dizkiegun zerbitzuak hobetzeko eta merkatzeko bideak. Aitzitik, garestitu egingo ditu zerbitzuok eta urrundu egingo ditu erabakitzeko guneak. Administrazio zentralizatuek, gainera, desberdintasun edo diferentzia handiak sorrarazten dituzte. Finean, lege-proiektu honek 1945. urtera bueltatu nahi duela dirudi, urte horretan eman baitzen Udal Oinarrien Legea, udalerrien interbentzio, zaintza eta kontrol handia bermatzeko. Horrez gainera, udalerria baino lurralde-eremu txikiagoko erakundeen izatea ukatzen du, ez baitie bizirauteko behar dutena eman nahi, eta herri-ondasunen beste desamortizazio bat bultzatzen du.

HERRI-ONDASUNAK Haiek pribatizatzeko asmoak bultzatuta, ugariak izan dira, historian zehar, herri-ondasunen aurkako erasoak. Hala ere, XIX. mendean egin zen herri-ondasunen aurkako erasorik handiena. 109

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

Cadizko Gorteak abian jarri ondoren, Nekazaritza Erreforma Liberala izan zen ildo horretako lehen ekintza, legezkotu egin baitziren nobleziak bereganatu zituen herri-ondasunak. Horrez gainera, pribatizatu egin ziren nekazariek egindako luberritzeak. Horren ondoren, Desamortizazioko Lege Orokorra eman zen 1855ean, eta esku pribatuetara joan ziren berriro ere herri-ondasun ugari. Hori horrela izan bazen ere, nabarmentzekoa da iparraldeko herri askotan herrien esku jarraitu zuela herri-ondare gehiena. Arabako kasuari erreparatzen badiogu, Ortiz de ZĂĄrateren hitzak ekar ditzakegu hona, izan ere, haren esanetan, aukera hau eman zion foru-araubideak Arabari: â&#x20AC;&#x153;herriondasunak desamortizatzeko helburuz XIX. mendean eman ziren xedapenek ez zuten eragin handia izan, Foruaren aurkakoak zirelako; hala, Estatuak ezin zituen gauzatu herrietako ondasunak nahitaez desjabetzeko ekimenakâ&#x20AC;?. Hori horrela, desjabetze-asmo horiek bertan behera geratu ziren kontzejuak ororen ongiaren bermatzaile izan zirelako eta Aldundiak desamortizazio horien aurka egin zuelako. Esan dugun moduan, beraz, guztion jabetzakoak izaten jarraitu dute Arabako mendilur publiko gehienek. Pribatizaziorako joera horrek segida izan zuen Francoren diktadurapean, nahiz eta pribatizazio horrek erabileran eta gozamenean izan zuen isla, eta ez jabetzan. Horren ondorioak izan ziren, batetik, landa-ingurunearen pobretzea, eta, bestetik, herri-izaerako ondareek gure komunitateetan txertatua zuten nortasunaren galera (hau da, galerak izan zituzten sustraitzeak, komunitateko kidetza-sentimenduak, auzo-lanak, etab.). Baina herri-ondasunak ez dira toki-erakundeetako ogasunak ikuspegi ekonomikotik laguntzeko ondasunak soilik. Herri-ondasunak gizarteko eta inguruneko ondasunak dira herritar guztientzat, eta ez soilik haien inguruan bizi direnentzat. Arabako kasu zehatzari erreparatzen badiogu, ikusiko dugu kontzejuen jabetzako dela herrimendien %80a, eta horren ondorioz mendi horiek oso ondo zainduta daudela, mendi pribatuak baino duintasun handiagoz. Agerikoa da herri-mendiek ingurumen-kalitate eta dibertsitate biologiko handiak dituztela. Gure aurrekoek ondorengotzan eman diguten ondare hori arriskuan dago tokiadministrazioaren alorrean indarrean jarri nahi den erreforma honekin, finantza-iraunkortasuna jarri nahi baitu beste ezeren gainetik.

ARABAKO FORU ALDUNDIA Arabako Foru Aldundiari buruz hitz egiten hasteko garaian, Arabaren eraketari, haren foruei nahiz ekonomia-itunari buruz hitz egiten hastea komeni da, hori baita bidea ulertzeko zer-nolako garrantzia duen foru-araubideak eta hura gaur egunera arte iraun izanak. Izan ere, 110

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

foruak funtsezkoak izan dira Arabako toki-erakundeak, eta bereziki, kontzejuak zaindu eta mantentzeko. Oro har hitz eginda, esan dezakegu Arriagako Kofradia izan zela Arabako Lurralde Historikoaren hastapena. Ez zuen foru idatzirik, eta aukeramena zuen arau; horrez gainera, nobleziako, kleroko eta kontzejuetako ordezkariek Batzar Nagusiak eratu zituzten. Arabako Gobernu Ordenantzak, 1417koak, (Juan II) dira iritsi zaizkigun lehen arau idatziak. Horrez gainera, 1463ko urriaren 12an, Gobernu Ordenantzak onartu zituzten Rivabellosan Arabako Batzar Nagusiek; hala, foruak normalizatu zituzten, eta gerora, zenbait erregek haiek berretsi zituzten XIX. mendera arte. Azken mende gatazkatsu horretan, hainbat alditan kendu eta berrezarri ziren foruak, eta tirabira horiek gerrak sorrarazi zituzten liberalen eta tradizionalisten artean (karlistadak). Gerra horien xedea ez zen erregetzaren ondorengotza argitzea izan soilik, foruen geroa ere auzitan baitzegoen. Gatazka horietan Ingalaterrako eta Frantziako gobernuek egin zuten bitartekaritza-lanetan ere, garrantzitsua izan zen foruen aitorpenaren gaia, gerrari amaiera emateko baldintza moduan. Lortu zen azken akordioak funtsezko bi alderdi dituela esan dezakegu: Espainiaren konstituziobatasuna finkatu zen batetik, eta, bestetik, ekonomia-ituna sortu zen, foruari jarraipena emateko. Gerra Zibila bitartean berrikusi zen ekonomia-ituna, eta haren ondoren ere indarrean jarraitu zuen Araba, probintzia adiskidea izan baiten diktadura-garaian. Akordio hori berretsi egin zen konstituzio demokratikoan eta autonomia-estatutuan, eta, horrekin batera, berrezarri egin ziren Bizkaiko eta Gipuzkoako foru-aldundiak. Historiaren azterketa labur horri erreparatzea nahikoa da konturatzeko Arabak luzaroan eutsi diola bere foru-araubideari, eta, haren ahalbide nabarmenak galdu dituela egia den arrean, egia da, era berean, eutsi egin diela beste batzuei, hala nola, ogasuna eta toki-administrazioarena. Azken hori da, hain justu, hemen aztergai duguna. Hori horrela izan da mendetan zehar eta horrela dago jasota aurreko mendean eman ziren xedapenetan. Horren erakusgarri da 1924an eman zen errege-dekretua, udal-estatutuari buruzkoa. Arau horrek atal berezi bat zuen euskal probintzietarako, eta bertan adierazten da aldundiek ordezkatzen zutela estatua zaintza-lanetan, estatutu horrek arautzen zuen udal-autonomiaren baitan. Nabarmentzekoa den hurrengo araua 1954ko abuztuaren 10eko lege-dekretua da, Arabako probintziara egokitu baitzituen Toki Araubideko Legea eta Toki Ogasunen Erregelamendua, Araba izan zedin estatuaren ordezko toki-erakundeak zaindu eta finantzatzeko esparruan. Azkenik, Toki Araubidearen Oinarriak arautzen dituen Legea aipatu behar dugu, foruaraubidea aitortu baitzuen, araubide orokorraren aurrean. Orain, berriz, Madrilgo gobernuak Toki Araubidearen Oinarriak arautzen dituen Legea aldatzeko bideari ekin dio, baina eta oinarrizko araubide berri horrek arriskuan jartzen du orain arteko toki-araubidearen gai-alorrean izan ditugun eskumen esklusiboak. 111

K O N T Z E J U A K ,

T O K I K O

E R R E F O R M A R E N

A U R R E A N

ONDORIOAK Ezin dira kontzejuak desegin. Historia dira, partaidetzaren berme eta ondare komunaren bermatzaile. Ez dago eskumen inpropiorik. Eskumenak eskuragarriak eta eskuraezinak dira (eskolak edo errepideak, esaterako). Zentralizazioa eta eskala-ekonomia ez dira irtenbideak, kontrakoa baizik. Irtenbide egokia izan daiteke tokian tokikoa eta partaidetza sustatzea. Ondare komuna ez dago ondasun materialez soilik osatua. Haren parte dira nortasuna, gizartea, ingurunea eta kultura ere, eta ezin ditugu galdu. (zuhaitz lepatuak dira horren adibide). Berrasmatu egin behar da eta balioa eman behar zaio ondare komunari. Toki-araubidearen gai-alorrean dituen eskumenak defendatu behar ditu Arabako Foru Aldundiak.

112