ACADEMIA DE DERECHO FISCAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA, A.C.
Revista No. 5
Julio – Diciembre 2016
Junta Directiva
Dr. Alonso Pérez Becerril Presidente
Mtro. Jaime Roberto Guerra Pérez Vicepresidente-Tijuana
Mag. Mtro. Irineo Lizárraga Velarde Vicepresidente-Mexicali
Mtro. Iván José Curiel Villaseñor Vicepresidente-Ensenada
Lic. Juan Diego Beristaín Ávila Secretario
Lic. Jesús Raúl Mérigo Villa Tesorero
Mag. Flora Arguiles Robert Oficial Mayor
Mtra. Clemencia González González Mtro. Erick Fimbres Ramos Vocales Tijuana
L.C. Guadalupe Jackes Contreras Mtro. Víctor Manuel Alcantar Contreras Vocales Mexicali
Mtro. Gabriel Agustín Fuentes Huesca Lic. Sergio Almazán Olachea Vocales Ensenada
Comisión de Honor y Justicia
Mag. Mtro. Martín Donís Vázquez
Mag. Inosencio del Prado Morales
Mag. Mtra. Yolanda García Medina
Comisiones Legislación Financiera Estatal y Municipal
Legislación Fiscal Federal
Mag. Alberto Loaiza Martínez
Lic. José Jesús Enrique Rosano y Maldonado Mtro. Eduardo Mainero del Paso Lic. Adrián G. Ocampo Romero
Derecho Procesal
Derecho Penal Fiscal
Mag. Mtro. Santiago González Pérez
Mag. Mtro. Alejandro Rodríguez Escobar
Legislación Aduanera y de Comercio Exterior
Política Fiscal
Lic. Fabián Octavio de la Torre de Stéffano Mtro. Ricardo Méndez Castro
Dr. Adolfo Cuauhtémoc Solís Farías
Derecho Constitucional
Eventos Académicos
Mtro. Luis Antonio Sandoval Romero
Lic. Sarah Elizabeth Chávez de la Mora
Editorial
Lic. Alejandra Fabiola Hernández Chávez
Derechos Reservados © 2017, conforme a la Ley por Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California, A.C.
Las opiniones expresadas en esta revista, son responsabilidad de los autores y no necesariamente de la Academia. El hecho de que los artículos aparezcan publicados no significa que la Academia se solidarice con el contenido de los mismos.
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Lic. Alejandra Fabiola Hernández Chávez Titular de la Comisión Editorial
@afiscalbajacali
Índice Presentación…………………………………………………………………………….
7
1.-
Actualidad de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en México...……. Mag. Mtra. Magda Zulema Mosri Gutiérrez
8
2.-
Evolución de los Derechos Humanos en la Legislación Fiscal Mexicana...... Mag. Mtro. Irineo Lizárraga Velarde
36
3.-
Reforma Fiscal 2017…...……………………………………………………………… Dr. Adolfo Cuauhtémoc Solís Farías
56
4.-
Los Derechos Humanos desde una Perspectiva Histórica – Juridica............ Lic. Juan Diego Beristaín Ávila
97
5.-
La competencia de la autoridad, frente a una resolución extemporánea....... Mtro. Eduardo Mainero Del Paso
121
6.-
Contabilidad Básica: Una Introducción para no Financieros….……………… C.P.C. Víctor Manuel Cerda Romero
131
7.-
Los Delitos Fiscales ante el Nuevo Sistema Penal Acusatorio en México..... Mtro. Erick Fimbres Ramos
156
8.-
Derecho Aduanero Electrónico. Regulación de los Procedimientos Digitales…………………………………………………………………………………. Mtro. Ricardo Méndez Castro
191
9.-
“Sistema SCCCYG - A31” Obligación de las Empresas IMMEX ….………… Mtro. Ricardo Méndez Castro
245
10.-
Impacto de las Políticas Públicas Fiscales en el entorno socioeconómico y sus consecuencias legales y financieras………………………………………. Mtro. Jose Cristóbal Hernández Tamayo
265
11.-
Juicio Contencioso Administrativo.................................................................... Dr. Alonso Pérez Becerril
12.-
Candidatos Idóneos para las Sociedades por Acciones Simplificadas: Tópicos Fiscales……………………………………………………………….……… C.P. y Lic. Victoria García Galindo
274
305
13.-
Semblanzas de los ensayistas………………………………………………………
317
14.-
Segundo Informe de actividades de la Junta Directiva 2014-2017……………
331
15.-
Desayunos Académicos………………………………………………………………
370
16.-
Ceremonia Conmemorativa del 2do. Aniversario de la Academia y sesión Solemne Togada de Ingreso…………………………………………………………
382
Participación en las XXIX Jornadas Latinoamericanas de derecho tributario del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia……..……………………………………………………….
396
17.-
El esfuerzo del hombre no es inútil; El hombre pasa, pero la obra queda. Adolfo López Mateos
Presentación La Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California cumple, dos años de existencia. Documentan su trayectoria las cinco revistas editadas hasta ahora. Conmemoramos estos años con el estudio de diversos temas. En el año 2014 iniciamos una fructífera exposición de ideas, motivo de análisis, reflexión, consideración y crítica. Esperamos y confiamos en que así siga siendo por mucho tiempo. Algunos, se han retirado, otros, se han incorporado. Estamos en constante renovación. Hoy, al igual que ayer, meditamos en torno a los desafíos que nos depara el futuro.
Dr. Alonso Pérez Becerril Presidente
Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California A.C
ACTUALIDAD DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
Mag. Mtra. Magda Zulema Mosri Gutiérrez 8
Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California A.C.
ACTUALIDAD DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA EN MÉXICO
Mag. Mtra. Magda Zulema Mosri Gutiérrez
A continuación se expone brevemente un recuento de la evolución de la Justicia Fiscal y Administrativa en México durante los siglos XIX, XX y XXI, en el que se destacan las recientes reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, principalmente las relacionadas con la creación del Sistema Nacional Anticorrupción y las atribuciones otorgadas al Tribunal Federal del Justicia Administrativa, antes Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
También, se aborda en forma general, las recientes reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, con la cuales se procura ajustar la justicia administrativa a las necesidades de la sociedad, sobre todo, para garantizar que sea impartida en los términos del artículo 17 de nuestra Constitución Política Federal, es decir, de manera pronta, completa e imparcial.
Evolución de la justicia administrativa en México
La justicia fiscal administrativa ha estado unida al desarrollo de la competencia del Poder Judicial (hasta 1937) y del Poder Ejecutivo Federal -léase administración pública-, así como del principio de división de poderes, que se ha reformulado para incorporar la institucionalización de órganos constitucionalmente autónomos a los que se les han atribuido competencias estatales importantes.
Con la premisa de garantizar un límite al ejercicio del poder de los agentes de la administración pública, se estipuló que no podrían actuar más allá de lo previsto por la norma y conforme al interés público. La Constitución Política Federal de 1824 encomendó al Poder Judicial Federal la justicia administrativa, reconocida en los litigios 9
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ocasionados por contratos y negociaciones del Supremo Gobierno o por sus agentes, y a las infracciones de éstos a la Ley Suprema y a las leyes generales.
Las bases y leyes del Estado Centralista, de 1836, 1843 y 1847 conservaron la competencia administrativa en manos del Poder Judicial Federal, que conocería de lo contencioso tributario a través de los tribunales de hacienda pertenecientes a su estructura orgánica. Sin embargo, las Bases Centralistas de 1853, previeron la posibilidad de una jurisdicción contenciosa administrativa ajena al Poder Judicial Federal.
Con la publicación de la Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo en mayo de 1853 –elaborada por el prestigiado jurista Teodosio Lares– se instauró la jurisdicción contenciosa administrativa en nuestro país, encargándola a una sala integrante del Consejo de Estado, organismo creado siguiendo el modelo francés.1
La Ley para el Arreglo de lo Contencioso Administrativo fue declarada inconstitucional por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, presidida por el Ministro Ignacio L. Vallarta, con el argumento de que un Consejo de Estado con funciones de tribunal administrativo, en el que las sentencias eran dictadas a nombre del Presidente de la República, violaba el principio de la división de poderes, ya que el poder ejecutivo no podía hacerse justicia a sí mismo, ni ejercer violencia para declarar su derecho.
La Constitución Política Federal de 1857, dispuso que el Poder Judicial de la Federación era competente para conocer todas las controversias en que la Federación fuere parte, en oposición a la instauración de tribunales autónomos encargados de impartir justicia administrativa. En la Constitución de 1917, la justicia administrativa continuó en el ámbito jurisdiccional judicial, pues se encomendó a los órganos del Poder Judicial de la Federación, mediante el Juicio de Amparo, considerado con mayores ventajas respecto al sistema contencioso administrativo del Poder Ejecutivo. 1
http://tcaeslp.gob.mx/site/historia/ 10
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En los años treinta del siglo XX, tres factores cambiaron el modelo de justicia administrativa en México para sustraerla de la órbita del Poder Judicial de la Federación:
(i)
La crisis que vivió el Poder Judicial Federal con la carga de trabajo y
rezago de los asuntos jurisdiccionales;
(ii)
El fortalecimiento del Presidencialismo; y
(iii)
El surgimiento de procedimientos de auto tutela en la administración
pública activa, como el recurso de revisión contra multas tramitado ante la Secretaría de Hacienda.
Por lo anterior, en agosto de 1936, fue emitida la Ley de Justicia Fiscal, y con su vigencia, también en enero de 1937, también la Ley del Tribunal Fiscal de la Federación como un órgano del Poder Ejecutivo, responsable de dirimir las controversias planteadas por los particulares contra los actos impositivos de la Secretaría de Hacienda.
La competencia del Tribunal Fiscal de la Federación se limitó a la materia fiscal, y los efectos de sus resoluciones se restringían a la anulación del acto administrativo impugnado. Era un Tribunal de Anulación de una instancia, que funcionaba en Pleno y Salas de manera similar al modelo de la SCJN, introducido en 1928, para desahogar su carga de trabajo, y respecto a cuyas resoluciones sólo admitían la procedencia del Juicio de Amparo cuando las sentencias eran desfavorables para el particular, ya que las autoridades no podían impugnarlas.
La Ley de Justicia Fiscal de 1936, terminó con el modelo de justicia administrativa judicialista y principió la vigencia de otro: el procedimiento “de lo contencioso 11
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administrativo”, que algunos tribunales administrativos locales han adquirido y aún conservan, como el de Sonora.
La Ley de Justicia Fiscal de 1936, es importante históricamente, no solo porque instauró el Tribunal Fiscal de la Federación encargado del control de la legalidad de los actos administrativos fiscales y de la tutela de la esfera jurídica de los administrados, sino porque instituyó una jurisdicción especializada administrativa fuera de la tradición “judicialista”, -en un principio- en el ámbito del Poder Ejecutivo, y por ello con cierta influencia de este poder en la justicia fiscal.
El Código Fiscal de la Federación, promulgado en diciembre de 1938, abrogó la Ley de Justicia Fiscal pero conservó las normas y principios generales de esta última ley, al mantener la misma estructura orgánica y competencia para el Tribunal Fiscal de la Federación.
Con esas características reguladas en el Código Fiscal de la Federación, transcurrió la justicia administrativa alrededor de 30 años, durante los que hubo una intensa discusión sobre la constitucionalidad del Tribunal, ya que algunos académicos y juristas consideraban que la Carta Magna no autorizaba su creación y también planteaban que su autonomía respecto del Poder Ejecutivo, de quien dependía, era cuestionable.
En 1946 se reformó el artículo 104 de la Constitución Federal para que la Suprema Corte de Justicia de la Nación pudiera conocer de los recursos en contra de las sentencias de los tribunales administrativos, siempre que estuvieran dotados de plena autonomía para dictar sus fallos. A partir de esa reforma constitucional y con la entrada en vigor de la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, el 1º de abril de 1967, se determinó la plena autonomía jurisdiccional del Tribunal Fiscal de la Federación.
12
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La constitucionalidad y autonomía del Tribunal se consolidó con la reforma constitucional de 1968, que incluyó, en el artículo 104, la facultad del legislador para crear tribunales de lo contencioso administrativo, con plena autonomía para dirimir controversias entre particulares y la administración pública. Esta disposición constitucional fue la base para que en los años setenta del siglo pasado se instituyeran en las Entidades Federativas, Tribunales de lo Contencioso Administrativo.
El Tribunal Fiscal de la Federación fue la tercera institución pública creada como órgano constitucionalmente autónomo –después de la Universidad Nacional Autónoma de México en 1929 y del Banco de México en 1932–, situación que ha ampliado el principio de división de poderes y de distribución de competencias en México.
El 24 de enero de 1966 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación, en vigor a partir del 19 de enero de 1967. En esta ley se reconoció la plena autonomía del Tribunal y su integración con tan solo 22 magistrados, quienes podían reunirse en pleno o en salas.
Con la publicación de una nueva Ley Orgánica del Tribunal Fiscal de la Federación publicada el 2 de febrero de 1978 –y que derogó a su homóloga de 1966– se instalaron once Salas Regionales y una Sala Superior integrada por nueve magistrados, distinguiendo la competencia de ambas, desconcentrando territorialmente la impartición de justicia fiscal y administrativa para hacerla más incluyente y accesible para los gobernados.
El 15 de diciembre de 1995 se publicó la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, que entró en vigor el 1º de enero de 1996 y derogó a la Ley Federal del Tribunal Fiscal de la Federación de 1978. En esta Ley se cambió el nombre del Tribunal y se le facultó para administrar directamente su presupuesto.
De 1937 a 2000, el Tribunal Fiscal de la Federación fue incrementando paulatinamente su competencia en las materias administrativas, además de la fiscal. 13
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Con las reformas de que fue objeto en varias ocasiones el Código Fiscal y otras leyes fue conociendo de otras materias: pensiones militares; cumplimiento e interpretación de contratos de obras públicas celebrados por las dependencias federales; depuración de créditos a cargo del gobierno federal; cuotas del seguro social que se consideraron créditos fiscales; fianzas otorgadas a favor de la Federación y territorios federales, entre otras.
Debe destacarse que fueron las reformas a la Ley Orgánica del Tribunal del 31 de diciembre de 2000, las que fortalecieron sustancialmente su competencia en materia administrativa, otorgándole atribuciones para conocer de los juicios promovidos contra las resoluciones que dictan las autoridades para poner fin a un procedimiento administrativo, a una instancia o resuelven un expediente en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
A partir de las reformas de 2000, se le denominó Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, lo cual reflejó fielmente su naturaleza y competencia. Posteriormente, diversas leyes en distintas materias le confirieron al Tribunal competencia para conocer también de los actos de autoridad que nieguen indemnizaciones derivadas de la responsabilidad patrimonial del Estado, y en las materias de responsabilidades de los servidores públicos federales.
Mediante la Ley Orgánica de diciembre de 2007, se incorporó a la Junta de Gobierno y Administración a la estructura del Tribunal, para que iniciará su operación a partir de la segunda mitad de 2008. La creación de la Junta permitió al Tribunal incrementar la eficacia de su administración, así como la vigilancia, disciplina y carrera jurisdiccional, actividades encomendadas a ésta; así como en las funciones jurisdiccionales, reservadas para la Sala Superior y las Salas Regionales.
Otro avance importante, fue la incorporación del Sistema de Justicia en Línea, en la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo en junio de 2009, en vigor desde agosto 2011, que permite al particular optar por el juicio en línea para 14
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reducir los tiempos de tramitación de los expedientes, ahorrar importantes recursos, además de fortalecer y facilitar el acceso de los gobernados a la justicia fiscal y administrativa.
Lo anterior colocó al Tribunal, como el primero en América Latina en promover, sustanciar y resolver juicios a través de la “Internet”. El Sistema de Justicia en Línea ha permitido crear y adoptar una nueva visión de la justicia administrativa para materializar las exigencias de los gobernados y los principios plasmados en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: una impartición de la justicia expedita, pronta, completa e imparcial, eficiente y de calidad, y dictada en los plazos y términos fijados por las leyes.
Con las reformas publicadas en diciembre de 2010, a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, se incorporó la vía sumaria para el juicio contencioso administrativo, que implicó –entre otras cuestiones– una reducción de los plazos legales de su tramitación ya que en esta vía los juicios son resueltos por los juzgadores de manera unitaria. Los plazos pueden abreviarse aún más si el juicio se promueve mediante el Sistema de Justicia en Línea.
Por otra parte, con la reforma constitucional en materia de derechos humanos del 10 de junio de 2011, la justicia impartida por el Tribunal adquirió una nueva dimensión: ya que ahora no sólo ejerce un control de legalidad de los actos de la autoridad administrativa, sino que, ha adoptado un modelo de control constitucional y de convencionalidad difuso de acuerdo con los nuevos criterios emitidos por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con motivo del expediente Varios 912/2011.
De acuerdo con la Suprema Corte de Justicia de la Nación nuestro país adoptó un nuevo modelo de control constitucional y de convencionalidad concentrado y difuso, por el que los juzgadores del ahora llamado Tribunal Federal de Justicia Administrativa también pueden ejercer un control de constitucionalidad y convencionalidad sobre las normas y actos de la autoridad administrativa, esto es, el Tribunal está obligado a 15
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realizar ex officio un control de las normas relativas a derechos humanos cuya aplicación sea objeto de controversia en los asuntos sometidos a su conocimiento.
Lo anterior tiene su antecedente en el caso Rosendo Radilla Pacheco vs. México, resuelto por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en noviembre de 2009, que condenó al Estado Mexicano a cumplir con una serie de obligaciones. Al respecto, el párrafo 339 de dicha sentencia estableció lo siguiente: “339 (…) los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, que desde un inicio carecen de efectos jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer un ‘control de convencionalidad’ ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, evidentemente en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes. En esta tarea el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la interpretación que del mismo ha hecho la CIDH, interprete última de la Convención Americana.”
La expresión –de la sentencia del caso Radilla Pacheco– relativa a “los jueces, como parte del aparato del Estado”, lleva implícita la consideración de que al estar comprometido el Estado mexicano a respetar los derechos y libertades reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos y a garantizar su ejercicio y cumplimiento, todos los órganos que lo integran también asumen esta obligación, tanto las instancias federales, estatales y municipales como las autoridades administrativas, legislativas y jurisdiccionales, en términos de lo previsto por los artículos 3o., 39, 40, 41, 115, 116 y 122 de la Constitución Política Federal2, las autoridades –de cualquier orden y ámbito de gobierno– están obligadas a ejercer un control de convencionalidad en los actos que realicen conforme a sus respectivas competencias, de acuerdo con las regulaciones procesales correspondientes.
2
El artículo 3º de la Constitución Política Federal se refiere expresa y claramente al Estado mexicano y lo define como el conformado por la Federación, los Estados (entidades federativas), el Distrito Federal y los Municipios, y en diversos preceptos constitucionales se refiere al Estado en el sentido apuntado.
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La obligación de los jueces –como parte de los órganos del Estado– de ejercer un control de convencionalidad ex officio proviene de lo dispuesto por los artículos 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos respecto a que los Estados Partes se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en dicha Convención y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona sujeta a su jurisdicción. De igual forma, se obligan a adoptar las medidas –legislativas o de otro carácter– necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades, entre las cuales se encuentran, desde luego, las relativas a las prácticas jurisdiccionales que permitan ajustar dichas disposiciones a la Convención Americana.
Cabe mencionar que conforme a los artículos 62, 67 y 68 de la Convención Americana, los Estados están obligados a cumplir las decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) en todos los casos en que sean parte, cuando han aceptado o reconocido su competencia contenciosa –México reconoció la competencia de la CoIDH en 1999.
Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación reconoció en la tesis P./J./21/2014 que la jurisprudencia emitida por la COIDH también es vinculante para México aunque no haya formado parte del juicio, en concordancia con el artículo 1o. Constitucional.3
3
Tesis: P./J. 21/2014 (10a.) JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes para los Jueces nacionales al constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia interamericana se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o. constitucional, pues el principio pro persona obliga a los Jueces nacionales a resolver cada caso atendiendo a la interpretación más favorable a la persona. En cumplimiento de este mandato constitucional, los operadores jurídicos deben atender a lo siguiente: (i) cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado Mexicano no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente al caso específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento; (ii) en todos los casos en que sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional; y (iii) de ser imposible la armonización, debe aplicarse el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos.
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Es innegable la influencia que tuvo el caso Radilla Pacheco en la reforma de junio de 2011 al artículo 1o. Constitucional, por la que se estableció una nueva concepción sobre los derechos fundamentales de las personas y de las garantías para su protección efectiva, ya que amplió la cobertura de protección de los derechos básicos de las personas al elevar a rango constitucional el reconocimiento de los derechos humanos –un concepto más amplio que el de garantías individuales–, tanto a los previstos en la Constitución como a los reconocidos en los tratados internacionales. Por ello, a los derechos civiles y políticos de la persona –libertad, vida, propiedad, seguridad jurídica– que son los clásicos liberales, se han incorporado los derechos económicos, sociales y culturales, estos últimos estrechamente vinculados con el derecho administrativo y los órganos de la Administración Pública Federal, por lo que su tutela y protección corresponden el ámbito competencial del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
La transparencia y el combate a la corrupción constituyen elementos imprescindibles para la protección efectiva de los derechos humanos; evitar el abuso de poder y el uso indebido de los recursos públicos es tarea de la administración pública, y por ello, el 25 de mayo de 2015, se publicó la reforma constitucional por la que se creó el Sistema Nacional Anticorrupción (SNA), que al reconocer a la corrupción como un fenómeno social, e instituyó mecanismos con capacidad de autorregulación para generar mejores estándares en los servicios públicos.
Un antecedente de esta nueva función, aunque por razones diferentes, se puede encontrar en la reforma constitucional publicada el 4 de diciembre de 2006, que modificó la fracción XXIX-H del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para establecer como competencia del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa la imposición de sanciones a los servidores públicos federales por responsabilidad administrativa. Sin embargo, la reforma no entró en vigor ya que ésta se condicionó a la adecuación de las leyes secundarias –Orgánica de la 18
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Administración Pública Federal y de Responsabilidades de los Servidores Públicos– que siguieron aplicándose debido a que no se modificaron.
La reforma constitucional de 2006 tuvo por objeto la distribución competencial en el régimen de responsabilidades administrativos de los servidores públicos a efecto de que la autoridad administrativa encargada de investigar las conductas indebidas de estos fuere distinta de aquella facultada para imponer las sanciones administrativas procedentes, con lo cual se evitaría que la primera fuera juez y parte, en detrimento de lo previsto en el artículo 17 constitucional.
Se consideró que un tribunal de lo contencioso administrativo de los previstos en el artículo 73 constitucional, asumiría esa función sancionadora de manera más objetiva, imparcial y profesional, lográndose con ello la modernización del régimen constitucional en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos federales, así como una mayor transparencia y respeto a las garantías de los gobernados, porque la corrupción no es un fenómeno privativo de una sociedad en particular sino que perjudica a todos los países, afecta los cimientos de la democracia, destruye la estructura legal y, sobre todo, crea un gran desaliento moral en la sociedad.
La creación del SNA busca no sólo sancionar los actos de corrupción, sino también prevenir y perseguir el delito de enriquecimiento ilícito de forma transexenal, mediante la colaboración de los tres órdenes de gobierno y la participación de diversas instituciones autónomas.
Al frente del SNA, estará el Comité Coordinador, integrado por los titulares de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), de la fiscalía contra el combate a la corrupción, la Secretaría de la Función Pública Federal; el Magistrado Presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; el Comisionado Presidente del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI); un representante del Consejo de la Judicatura Federal, y otro del Comité de Participación Ciudadana. 19
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El Comité Coordinador será el responsable del diseño y promoción de políticas de fiscalización y control de recursos públicos; la prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción; la emisión de recomendaciones a las autoridades competentes para que adopten medidas dirigidas al fortalecimiento institucional y mejoramiento del control interno, y a la prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción.
El
Sistema
Nacional
Anticorrupción
integra
la
fiscalización,
prevención,
investigación, control, vigilancia y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción; la transparencia; la rendición de cuentas y la participación ciudadana, para crear un esquema abierto en el que se coordinan todos los órdenes y poderes de la Unión con los sectores sociales participativos.
Para ello, se instituye un nuevo modelo de responsabilidades administrativas de los servidores públicos, el cual distingue las faltas graves de las no graves; modifica las facultades encargadas de prevenir, investigar, sancionar y corregir los actos y hechos de corrupción; y fortalece las funciones de las autoridades que participarán en el sistema para cumplir con sus finalidades, principalmente la investigación e imposición de sanciones a los servidores públicos por faltas graves, así como a los particulares que participen en la comisión de éstas y en hechos de corrupción.
De esta manera, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa evoluciona para convertirse en Tribunal Federal de Justicia Administrativa con un papel central en dicho sistema. Gracias a estas nuevas atribuciones otorgadas, el Tribunal conoce y abarca prácticamente todo el ámbito administrativo, que comprende, además de las atribuciones señaladas, todas las controversias que se produzcan entre los particulares y la administración pública, incluidas las de carácter fiscal, parte importante de la materia administrativa.
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Al Tribunal Federal de Justicia Administrativa corresponderá sancionar las faltas administrativas graves de funcionarios federales y de los particulares vinculados con ellas, así como a los servidores públicos locales que incurran en irregularidades en el manejo o aplicación de recursos federales.
Esto último significa que las contralorías o a los órganos de control interno de los entes públicos de los órdenes federal, estatal o municipal conservan sus facultades de corrección y sanción respecto de las conductas que se estimen no graves por el legislador ordinario.
Es importante destacar, que la actuación autónoma, objetiva, imparcial y profesional del Tribunal Federal de Justicia Administrativa fue uno de los argumentos determinantes en para que durante la discusión de la reforma, los legisladores consideraran a este tribunal la instancia idónea para cumplir con la función sancionadora de los servidores públicos por responsabilidades administrativas en el contexto del Sistema Anticorrupción, ya que en algunas de las iniciativas se propuso la creación de un órgano autónomo o tribunal de cuentas de la federación para asumir la función sancionadora, propuesta que finalmente fue desechada.
Basta recordar que mucho se ha discutido a lo largo de su historia, respecto a la autonomía del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, una disputa medianamente resuelta con la reforma constitucional de 1968 en materia administrativa, se implantó la facultad del legislador para crear tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonomía para dirimir las controversias entre particulares y la administración pública.
El reconocimiento de la naturaleza autónoma del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa como un tribunal de lo contencioso administrativo, contenida en su Ley Orgánica, no fue suficiente para muchos administrativistas y fiscalistas en el país, que consideraban que no había una redacción clara en ese sentido, y por tanto, ubicaban al TFJA en el Poder Ejecutivo con funciones jurisdiccionales, por lo que la 21
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previsión expresa de la autonomía del tribunal en el artículo 73 fracción XXIX-H de la Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos
Mexicanos,
puso
fin
a
esas
interpretaciones incorrectas.
La autonomía del Tribunal Federal de Justicia Administrativa respecto a sus sentencias, organización, funcionamiento, procedimientos y los recursos contra sus resoluciones, le permitió afianzar su posición toral en el SNA, en cuyo ámbito –a partir del 18 de julio de 2016, fecha en que se publicaron en el Diario Oficial de la Federación las leyes secundarias del SNA, entre éstas la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa–4 tendrá las atribuciones siguientes: Dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares. Imponer las sanciones graves a los servidores públicos de los poderes federales
y
de
los
órganos
constitucionalmente
autónomos
por
responsabilidades administrativas en los términos que disponga la ley. Imponer sanciones a los servidores públicos locales por las irregularidades cometidas en el manejo o aplicación de recursos federales. Imponer sanciones a los particulares vinculados con faltas administrativas graves o que incurran en actos de corrupción, en los términos que determinen las leyes, las cuales deberán incluir, entre otras, la inhabilitación para participar en procedimientos de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas.
4
Con esta reforma se amplía la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el cual también cambió de nombre, ya que se eliminó la referencia a la materia fiscal, ya que la misma está comprendida dentro del ámbito administrativo.
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Imponer a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que derivaran de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales. Sancionar a los funcionarios que incurran en irregularidades administrativas mediante la suspensión, destitución o inhabilitación, según corresponda. En el caso de las personas morales que participen en actos de corrupción podrá ordenarse la suspensión de sus actividades, su disolución o intervención de la sociedad respectiva, cuando causen perjuicio al patrimonio de los entes públicos.
También continuará conociendo de las impugnaciones promovidas contra las resoluciones definitivas por las que los órganos internos de control impongan sanciones por faltas no graves a los servidores públicos en los términos de la ley correspondiente, como lo hace actualmente.
En la nueva modalidad del SNA, la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control de los entes públicos, en lugar de fincar responsabilidades directamente a servidores públicos o a particulares que cometan faltas administrativas graves, tendrán que investigar y abrir los procedimientos de responsabilidades y denuncias ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa y ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción de la Fiscalía General de la República, según corresponda.
A partir de la reforma Constitucional que crea al SNA, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa adoptará tres características fundamentales: 1. Autonomía plena para dictar sus fallos, estableciendo las normas para su organización, funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus 23
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resoluciones. 2. Imposición de sanciones a los servidores públicos de los poderes federales y los
órganos
constitucionalmente
autónomos
por
responsabilidades
administrativas graves; a los servidores públicos locales por irregularidades cometidas en el manejo o aplicación de recursos federales; y a los particulares que incurran en actos de corrupción, en los términos que determinen las leyes, y 3. Determinación de las responsabilidades resarcitorias, las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.
Con
las
nuevas
competencias
otorgadas
Tribunal
Federal
de
Justicia
Administrativa, se incrementa la conformación de la Sala Superior que pasará de trece a dieciséis Magistrados, que podrán actuar en Pleno General, Pleno Jurisdiccional o en Secciones; de estas últimas, a una corresponderá la resolución de los procedimientos para sancionar faltas administrativas graves.
La designación de los magistrados que integrarán la Sala Superior, se hará por el Presidente de la República con la ratificación por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Senado de la República; en tanto que la ratificación de los magistrados de las Salas Regionales sólo requiere mayoría simple.
En su calidad de servidores públicos a los que se les encomienda la función de impartir justicia administrativa, los Magistrados del Tribunal Federal de Justicia Administrativa deben gozar de la permanencia e inamovilidad en sus cargos durante el período para el que fueron designados por lo que sólo serán removidos por causas graves, en los términos de los artículos 108 a 114 de la Constitución Política Federal. Ello implicó la eliminación de la facultad del Presidente de la República de remover de 24
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sus cargos a los Magistrados de dicho Tribunal, prevista en el artículo 7 de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa de 6 de diciembre de 2007.
En el SNA el Tribunal Federal de Justicia Administrativa no sólo sancionará, sino que también participará de las funciones de prevención general previstas en éste, al formar parte del Comité Coordinador del Sistema; responsable de diseñar y promover políticas integrales en materia de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como de las causas que los generan, para que sean adoptadas por las autoridades competentes e involucradas en el sistema de combate a la corrupción.
En el nuevo modelo de responsabilidades de los servidores públicos incorporado con la reforma constitucional del SNA se incluyeron las nociones de faltas administrativas no graves y graves. Las primeras investigadas y substanciadas por la Auditoría Superior de la Federación y los órganos internos de control, pero sancionadas por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa o los tribunales homólogos en las entidades federativas, en tanto que las faltas administrativas no graves serán investigadas, sustanciadas y resueltas por los órganos internos de control.
La integralidad del Sistema Nacional Anticorrupción se logró porque la reforma constitucional prevé que las constituciones y leyes de los Estados instituyan Tribunales de Justicia Administrativa que reproduzcan la identidad y características atribuidas al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, para que dicten sus fallos y establezcan su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones; diriman las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares e impongan sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa, así como a los particulares que incurran en hechos de corrupción.
Para la imposición de las sanciones que la Ley General de Responsabilidades 25
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Administrativas –publicada el 18 de julio de 2016 pero en vigor a partir del 19 de julio de 2017– la autoridad investigadora tendrá que remitir todas y cada una de sus investigaciones para el conocimiento final del tribunal de justicia administrativa competente –federal o estatal–, por lo que cualquier conducta que se aparte de este proceso institucional debe ser sancionada. En ese sentido, la reforma establece sanciones para evitar que los servidores públicos responsables del combate a la corrupción simulen, encubran o entorpezcan las investigaciones.
El traslado de la función sancionadora de los servidores públicos por faltas graves y de los particulares vinculados con éstas, y que cometan actos de corrupción, de la Auditoría Superior de la Federación y de los órganos internos de control de los entes públicos al Tribunal Federal de Justicia Administrativa representa nuevos e importantes desafíos y tendrá un gran impacto para la sociedad en general. La asunción de la función sancionadora en el ámbito administrativo –“jus puniendi” administrativo– por el Tribunal, no sólo es el último eslabón de la cadena del Sistema Anticorrupción, sino que también garantiza en forma directa y efectiva –con resultados visibles– la reducción y disuasión de los actos de corrupción, y con ello, la reducción de los actos de corrupción en el desempeño de los servidores públicos.
El Sistema Nacional Anticorrupción no fue creado sólo para sancionar sino para que la administración y ejercicio de los recursos públicos se realice conforme a los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, transparencia, eficiencia y con altos estándares de integridad pública para el adecuado funcionamiento de la actividad administrativa en general.
Reformas a la Ley de Procedimiento Contencioso Administrativo
La labor del Tribunal Federal de Justicia Administrativa deberá ser sólida, eficaz y apegada a derecho, para coadyuvar en el fortalecimiento de la confianza de los ciudadanos en los controles legales, instrumentos institucionales para el combate a la 26
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corrupción. Por lo anterior, y para garantizar que la administración de justicia administrativa se imparta cada vez con mayor fidelidad a lo previsto en el artículo 17 Constitucional, el 13 de junio de 2016 se reformó la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, para agilizar y dar mayor eficiencia a la labor del Tribunal.
Una de las reformas a la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo se relaciona con las notificaciones: Boletín Jurisdiccional sustituye al Boletín Electrónico; se crea la figura del "aviso electrónico", con el que se alerta a los particulares de que aparecerá una notificación en el Boletín Jurisdiccional, para que estén atentos a su consulta; y se autoriza al magistrado instructor a ordenar las notificaciones personales cuando lo estime conveniente, a través de una resolución fundada y motivada.
Se restringen las notificaciones personales al eliminar la obligación de hacerlas en los casos del requerimiento o prevención a que se refieren los artículos 14, 15, 17 y 21 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo a la persona que deba cumplirlo; de la resolución de sobreseimiento en el juicio y la sentencia definitiva, dado que por regla general deben de efectuarse a través del Boletín Jurisdiccional, previo al aviso electrónico que deberá enviarse para alertar al destinatario que se publicará una notificación a través del citado boletín.
Con relación a las medidas cautelares, se distingue con claridad en qué consiste la suspensión y en qué las medidas cautelares positivas. La suspensión del acto impugnado tiene como efecto mantener las cosas en el estado en que se encuentran y las medidas cautelares positivas, preservar la materia del juicio e impedir que la parte actora sufra daños irreparables.
Asimismo, se precisan aspectos específicos en el trámite de dichas figuras:
a) el acuerdo que admita el incidente de medidas cautelares deberá emitirse dentro de las 24 horas siguientes a su interposición, y el informe deberá 27
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rendirse dentro de las 72 horas siguientes a que surta efectos la notificación del acuerdo relativo; b) el magistrado instructor decretará las medidas cautelares positivas y no la Sala; c) el magistrado instructor también deberá proveer sobre la suspensión provisional de los actos de ejecución dentro de las 24 horas siguientes a la presentación de la solicitud, y d) el informe deberá rendirse en un término de 48 horas siguientes a que surta efectos la notificación respectiva, al cabo del término, el magistrado resolverá dentro de los cinco días siguientes.
Respecto al juicio ordinario, el plazo para presentar la demanda y la contestación se redujo de 45 a 30 días, así como para la ampliación de la demanda y su contestación, que se abrevió de 20 a diez días (igual plazo se previó para el apersonamiento del tercero); aunque en el juicio sumario se determinó un término de tres días para formular alegatos, transcurrido el cual se tendrá por cerrada la instrucción.
En lo que hace a la procedencia de este juicio, la reforma eliminó el supuesto relativo a la violación de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación –sobre inconstitucionalidad de leyes o de la jurisprudencia del Pleno de la Sala Superior del propio Tribunal–, e incrementó la cuantía para la vía sumaria –contra resoluciones cuyo importe no exceda de quince veces el salario mínimo general vigente en la Ciudad de México– elevado al año al momento de su emisión.
Asimismo, se dispuso que el error en la vía no conduciría al desechamiento del juicio, sino que el magistrado instructor tendrá que reconducirlo mediante la regularización de procedimiento correspondiente.
Por lo que respecta a la Facultad de atracción,
ahora se permite al Pleno
jurisdiccional de la Sala Superior del Tribunal –a través de la emisión de un acuerdo 28
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general– determinar el valor del negocio de los asuntos que deban ser atraídos para su resolución, considerando la Unidad de Medida y Actualización (UMA) vigente.
Para fortalecen a la prueba pericial en el procedimiento contencioso administrativo se estableció la obligación para el perito tercero de rendir su dictamen, exponiendo las razones y sustentos en que se apoya y sin hacer referencia o sustentar sus respuestas en lo manifestado por los peritos de las partes contendientes. Adicionalmente, el magistrado instructor podrá convocar a una junta de peritos con el propósito de solicitar aclaraciones sobre los dictámenes.
Así, otras de las medidas adoptadas para la simplificación del procedimiento consistieron en: reducir el plazo para formular los alegatos –de diez a cinco díasaclarando que con ellos no se podrá ampliar la litis fijada al admitir la demanda o la ampliación; eliminar la obligación del magistrado instructor de decretar el cierre de instrucción luego de agotarse los plazos concedidos para formular alegatos; disminuir de 45 a 30 días el plazo para formular el proyecto de sentencia y de 60 a 45 días para su emisión.
Por otra parte, se suprimió la fracción III del artículo 52, que establecía la posibilidad de que la sentencia declarara la nulidad para efectos, con el propósito de – según la exposición de motivos- no generar duplicidad y confusión, debido a que este tipo de nulidad se encontraba ya regulada en la fracción IV del mismo precepto", que se convierte en la fracción III por lo que se recorren las siguientes fracciones. En la reforma se prevé –para el cumplimiento de sentencias– que si la resolución obliga a la autoridad a realizar determinado acto o iniciar un procedimiento, tendrá sólo un mes de plazo para acatarla si se trata de un juicio sumario; plazo que correrá a partir de que la sentencia quede firme y cause ejecutoria.
Y con relación a la queja, se indicó también que el magistrado instructor deberá prevenir al quejoso para que presente una demanda –dentro de 30 días, antes 45– 29
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cuando dicha instancia sea improcedente debido a que se plantean cuestiones novedosas que no fueron materia de la sentencia, prevención que no se puede hacer cuando la improcedencia de la queja derive de la falta de un requisito procesal para su interposición.
Con relación al Juicio en línea, se suprime la necesidad de plasmar la firma digital en el Juicio en Línea –pues las actuaciones ya cuentan con la firma electrónica avanzada de magistrados y secretarios–; incorpora como optativo en el sistema el uso de la Firma Electrónica Avanzada (FIEL) de las personas morales, y se establece la presunción de que los archivos electrónicos en los que se ha utilizado la FIEL de la persona moral, fueron signados por el administrador único o el presidente del Consejo de Administración, según corresponda.
Se adicionó como supuesto para la procedencia del recurso de revisión, cuando en la sentencia se haya declarado la nulidad con motivo de la inaplicación de una norma general en ejercicio del control difuso de constitucionalidad o convencionalidad.
Se adicionó también al catálogo de las causales de improcedencia, que el juicio es improcedente cuando la demanda se hubiere presentado por la misma persona en contra del mismo acto, por dos o más ocasiones, y se redujo a diez días el plazo (antes 15 días) para la promover el recurso de reclamación previsto en el artículo 59 de la Ley. Por otra parte, se redujo –de diez a siete votos de los magistrados- el quórum necesario para sentar jurisprudencia por contradicción, y se facultó a los magistrados para imponer multas –de 100 a 1,500 veces la Unidad de Medida y Actualización (UMA) vigente– en caso de que las partes no utilicen lenguaje apropiado, así como cuando interpongan promociones, incidentes o recursos notoriamente frívolos.
30
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Juicio contencioso de resolución exclusiva de fondo
Finalmente, el pasado 27 de enero de 2017, se publicó en el Diario Oficial de la Federación un decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y del Código Fiscal de la Federación, para incorporar el juicio de resolución exclusiva de fondo, como una nueva alternativa para mejorar la eficiencia de la justicia administrativa.
El juicio contencioso de resolución exclusiva de fondo se tramitará a petición del particular en las Salas Regionales Especializadas en la materia y versará únicamente sobre la impugnación de resoluciones definitivas derivadas del ejercicio de las facultades de comprobación a que se refiere el artículo 42, fracciones II, III o IX del Código Fiscal de la Federación y la cuantía sea mayor a 200 veces la UMA, elevada al año, a vigente al momento de la emisión de la resolución impugnada.5
En este juicio, como su nombre lo señala, el propósito fundamental es que el demandante haga valer conceptos de impugnación que tengan por objeto resolver el fondo de la controversia planteada y no sólo requisitos de forma o procedimentales.
En términos del artículo 58-17, se entenderá por concepto de impugnación de fondo, aquellos referidos al sujeto, objeto, base, tasas o tarifa de las obligaciones revisadas que contravengan algunos de los supuestos siguientes:
5
Las fracciones II, III y IX del artículo 42 del Código Fiscal de la Federación, establecen lo siguiente: Artículo 42. Las autoridades fiscales a fin de comprobar que los contribuyentes, los responsables solidarios o los terceros con ellos relacionados han cumplido con las disposiciones fiscales y aduaneras y, en su caso, determinar las contribuciones omitidas o los créditos fiscales, así como para comprobar la comisión de delitos fiscales y para proporcionar información a otras autoridades fiscales, estarán facultadas para: II. Requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, para que exhiban en su domicilio, establecimientos, en las oficinas de las propias autoridades o dentro del buzón tributario, dependiendo de la forma en que se efectuó el requerimiento, la contabilidad, así como que proporcionen los datos, otros documentos o informes que se les requieran a efecto de llevar a cabo su revisión. III.- Practicar visitas a los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros relacionados con ellos y revisar su contabilidad, bienes y mercancías. IX. Practicar revisiones electrónicas a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros con ellos relacionados, basándose en el análisis de la información y documentación que obre en poder de la autoridad, sobre uno o más rubros o conceptos específicos de una o varias contribuciones.
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I.
Los hechos u omisiones calificados en la resolución impugnada como constitutivos de incumplimiento de las obligaciones revisadas.
II. La aplicación e interpretación de las normas involucradas. III. Los efectos que haya contribuido la autoridad emisora al cumplimiento total o parcial de requisitos formales o de procedimiento que impacten o trasciendan al fondo de la controversia. IV. La valoración o falta de apreciación de las pruebas relacionadas con los supuestos mencionados en las fracciones previas.
En la reforma se menciona también que una vez que el particular haya elegido tramitar el juicio en esta vía –juicio de resolución exclusiva de fondo– no podrá cambiar su elección.
Algunas de las particularidades más destacadas de este juicio de resolución exclusiva de fondo son las siguientes:
- Una vez que el Magistrado instructor admite la demanda, ordenará de plano la suspensión de la ejecución del acto impugnados sin necesidad de que el demandante garantice el interés fiscal, suspensión que operará hasta la resolución que ponga fin al juicio.
- Ante el desechamiento de la demanda procederá el recurso de reclamación conforme al artículo 59 de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo, que podrá interponerse en un plazo de 10 días.
- Las pruebas de ambas partes se presentarán en el momento de la presentación de la demanda y de la respuesta a la misma, según corresponda, incluyendo los dictámenes periciales cuando se ofrezcan como prueba, en caso contrario, se requerirá al demandante para que en un plazo de cinco días, subsane la omisión, de lo contrario, se desechará la demanda. 32
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- La demanda sólo se podrá ampliar si con motivo de la contestación, se introducen cuestiones desconocidas por el actor al presentar la demanda, excepto cuando se trate de negativa ficta y sean los hechos y el derecho expresados por la demandada respecto a ésta. El plazo para la ampliación será de 10 días.
- Recibida la contestación de la demanda, y en su caso, la contestación de la ampliación de la misma, el Magistrado Instructor citará a las partes para la audiencia de fijación de Litis, la que se desahogará de manera oral dentro de los veinte días siguientes a la recepción de la contestación respectiva, para que las partes manifiesten sus alegatos.
- Las partes no podrán hablar en privado con el Magistrado Instructor sin la asistencia de su contraparte.
- Solo se admitirán las pruebas ofrecidas y exhibidas en el procedimiento de comprobación del que derive el acto impugnado, en el procedimiento de Acuerdos Conclusivos regulados en el Código Fiscal de la Federación o en el recurso administrativo correspondiente.
- El desahogo de la prueba pericial se hará oralmente en una audiencia especial, para que responsan los peritos a las dudas o cuestionamientos del Magistrado Instructor. Para esta audiencia se debe notificar a las partes cinco días antes de la fecha prevista para su realización.
- Una vez celebrada la audiencia de la fijación de Litis, desahogadas las pruebas que procedan y formulados los alegatos quedará cerrada la instrucción del juicio, sin necesidad de una declaratoria expresa, y a partir del día siguiente hábil se tendrán 45 días para dictar sentencia.
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- Se permite a las Salas Regionales Especializadas –que tendrán que ser tres adscritas antes del 30 de junio de 2017 en las circunscripciones territoriales que determine la Junta de Gobierno y Administración– apartarse de los precedentes establecidos por el Pleno o las Secciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, siempre que en la sentencia se expresen las razones por las que se apartaron de los mismos, debiendo enviar al Presidente del Tribunal copia de la sentencia respectiva.
Esta modalidad de juicio tuvo por propósito propiciar un procedimiento sustentado en los principios de celeridad, oralidad, resolución sustantiva y proporcionalidad, así como fortalecer el ejercicio del derecho humano al recurso judicial efectivo, privilegiando la resolución de fondo y eliminando los formalismos que en muchas ocasiones, generan retrasos en la resolución de las controversias planteadas.6
Como se puede advertir, la justicia administrativa se encuentra en constante evolución, siempre con la pretensión de anticiparse para establecer procedimientos sencillos y eficientes para atender los conflictos planteados por los particulares respecto a la actuación de las autoridades fiscales y administrativas.
Por ello, el Tribunal Federal de Justicia Administrativa continua en una mejora continua que próximamente se verá reflejada en su nuevo reglamento interior, cuya comisión redactora ha trabajado asiduamente para responder a la altura de las necesidades de justicia del México del siglo XXI.
Conclusiones
La justicia fiscal y administrativa abarca la totalidad de los actos y materias de la misma naturaleza que despliega la administración pública federal y otros órganos 6
Dictámenes a discusión de la Ley Federal de Procedimiento Contencioso Administrativo y Código Fiscal de la Federación, Diario de los Debates de la Cámara de Diputados, Año II, Primer Periodo, 17 de noviembre de 2016, p. 47.
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públicos, cuyos actos son objeto de control de legalidad por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Durante más de tres cuartos de siglo este Tribunal se ha consolidado como una institución confiable, eficiente, eficaz y de calidad que administra justicia en términos del artículo 17 constitucional, y ofrece a los justiciables la posibilidad de inconformarse con las resoluciones de las autoridades, anular actos ilegales, incluso reconocer la existencia de derechos subjetivos y restituir el goce de sus derechos a los afectados.
La administración está en un constante desarrollo y su interés de intervenir y regular las diversas actividades de los particulares también va en incremento con lo cual aumenta la posibilidad de afectar la esfera jurídica de éstos, por lo que es necesario estar atentos al desarrollo de los actos administrativos para que mediante las reformas legales respectivas, se incluyan en la competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa para ejercer un control de la legalidad de los mismos.
El Tribunal Federal de Justicia Administrativa ha acompañado la consolidación del Estado Mexicano, ya que no hay mejor forma de garantizar los derechos de los ciudadanos y fortalecer su confianza en las instituciones que mediante el establecimiento de una instancia autónoma y profesional como ésta, para velar por que la actividad de la administración pública federal y los entes autónomos se realice con estricto apego a la ley y garantizando los derechos humanos.
Para quienes integramos este Tribunal es un honor y una gran responsabilidad ser depositarios de una de las mayores reformas institucionales de la historia, la creación del Sistema Nacional Anticorrupción. Sin duda, este emprendimiento representa un enorme desafío para todo el Estado, por ello, el Congreso de la Unión le encomendó al Tribunal Federal de Justicia Administrativa, una institución con demostrada solidez, ser el orgulloso garante de esta conquista social.
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EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA LEGISLACIÓN FISCAL MEXICANA
Mag. Mtro. Irineo Lizárraga Velarde 36
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EVOLUCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS EN LA LEGISLACIÓN FISCAL MEXICANA.
Mag. Mtro. Irineo Lizárraga Velarde
En esta exposición se pretende hacer una análisis breve, pero preciso, relativo a la evolución de los derechos humanos (DH) en México, es decir, dilucidar de una manera sintetizada cuáles han sido los beneficios que en materia fiscal se han generado al incorporarse al Derecho Mexicano, el estudio de los D.H.
Al realizar un estudio sobre la generalidad y la observancia de los criterios relativos a la aplicación de los D.H. en las distintas áreas del derecho, me formulé un cuestionamiento:
Cuáles son los DH mayormente vulnerados en el derecho fiscal.?
Esa interrogante me llevó a otra:
Cuál es la ubicación de ese tipo de DH en la plataforma legislativa de México.?
Para analizar esas interrogantes, me encontré con una tercera pregunta, que es la que lleva a la conclusión que persigue esta exposición:
Cuál es la evolución que han tenido los DH en el ámbito fiscal.?
Pues el resultado de ello, me permitiría saber cómo los ha concebido nuestro sistema jurídico tales DH. Sobre esto me permito platicar hoy con ustedes. 37
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En primer lugar, considero necesario destacar que atendiendo a la propia naturaleza del derecho tributario, se cuestiona si los DH de esa índole son de tercera o cuarta generación, es decir, que no son de primer orden, ni siquiera de segundo nivel, y que por tanto, no reflejan un aspecto de principal observancia, como se ha llegado a considerar en otras áreas del derecho, en la medida en que da preferencia a aquellos DH que defienden el respeto a la vida y la integridad corporal, la libertad, etcétera.
Sin embargo, en este punto es importante destacar también que algunos tratadistas, han establecido que los DH no se encuentran en conflicto ni en rangos, sino que todos gozan de un mismo nivel de respeto.
Es decir, que al tratarse de derechos fundamentales del hombre, con independencia de su contenido y ubicación en la esfera jurídica del gobernado, no deben considerarse de menor valor, ni de respeto condicionado, sino igual que todos, como verdaderos estatutos universales de respeto para todas las personas, sin distinción alguna.
Por ello, considero que debe optarse por ésta acepción amplia de otorgar el mismo rango de respeto a los DH, pues incluso así lo delimita la constitución, al establecer en el tercer párrafo de su artículo 1°, la obligación de todas las autoridades de promover, respetar, garantizar y proteger los DH, conforme a los principios de universalidad, progresividad, interdependencia e indivisibilidad.
Esto último, me permite considerar que los DH deben considerarse como un conjunto de derechos inherentes a la persona, de manera que no pueden limitarse, segmentarse ni dividirse, deben apreciarse como relacionados de forma que no sería posible distinguirlos en orden de importancia o como prerrogativas independientes, prescindibles o excluyentes unos ante otros, sino que todos deben cumplirse en la mayor medida posible, así sea en diferente grado por la presencia de otro derecho fundamental que también deba respetarse y que resulte eventualmente preferible, por 38
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asegurar un beneficio mayor al individuo, sin que el derecho fundamental que ceda se entienda excluido definitivamente (indivisibilidad e interdependencia).
En una vertiente de la fuente internacional de los DH, se ha destacado incluso por la SCJN, que sólo la constituyen los tratados internacionales relativos a los DH, no los comerciales, fiscales, etc. Punto a partir del cual, algunos críticos han llegado a debatir que esa postura constituye una discriminación y división de los DH, pues si algún DH deriva de ese tipo de pactos, no tendrían observancia obligatoria ni relevancia en beneficio de los gobernados.
Empero, en esta exposición no abordaremos ese aspecto a detalle, sólo como un apunte de reflexión, pues lo que interesa es cómo el Estado Mexicano ha velado por hacer cumplir ese mandato constitucional en la materia fiscal.
No obstante pues, lo comentado, sobre el marco que en la propia constitución se prevé para entender en un mismo rango todos los DH, en su artículo 107, fracción I, en lo relativo a la declaratoria general de inconstitucionalidad, se dispone que si la Corte declara la inconstitucionalidad de una norma en dos ocasiones o si se establece jurisprudencia al respecto, se le comunicará al órgano que lo emitió y si no se repara el vicio, se hará una declaratoria general de inconstitucionalidad de esa disposición.
Dicha declaratoria, conforme lo dispone el artículo 234 de la Ley de Amparo, tiene efectos generales, lo que significa una excepción al principio de relatividad del juicio de amparo, y podrá ser aplicada en forma retroactiva únicamente en materia penal.
Sin embargo, para efectos de esa declaratoria se exceptúa la materia fiscal. Por qué razón? es decir, puede realizarse en todas las materias salvo en tratándose de la fiscal.
Qué razones se tuvieron para ello? 39
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Qué significado tiene ello respecto a los DH en materia tributaria?
Es difícil establecer una justificación para esa diferenciación, si se aprecia desde el punto de vista objetivo de la igualdad de todos los DH.
Las corrientes mayoritarias, se enfocan a elucidar que la diferencia estriba en dos puntos fundamentales, una, que los amparos contra leyes, en su mayoría, son contra normas tributarias; y otra, que hacer genérico un beneficio tributario podría colocar en una situación difícil a la Hacienda pública.
Sin embargo, esto también lleva a considerar que la propia Ley Fundamental de México hace una distinción de la progresividad de los DH en materia tributaria, pues en
ésta
restringe
el
beneficio
que
pudiese
generar
una
declaratoria
de
inconstitucionalidad con efectos erga omnes.
De esto me surge la interrogante; el DH a la seguridad jurídica que genera la declaratoria general de inconstitucionalidad, no es aplicable al ámbito fiscal.?
Este punto de reflexión lo dejo a su consideración.
Otro acotamiento con relación a ello, para justificar esa distinción, podría ser que la legislación fiscal es bastante amplia y extensa, de manera, que permite tener seguridad jurídica con su contenido.
Esto me lleva a corroborar si ese extremo es verídico, pues ello significa una verdadera evolución legislativa de los DH en materia tributaria.
En ese sentido, considero prudente hacer remembranza sobre el modelo inicial del juicio de nulidad, consignado en aquella Ley de Justicia Administrativa de 1936, 40
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que dio origen a ese órgano especializado que se nombró como Tribunal Fiscal de la Federación, dicho texto legal que aludía a la obligación, aunque no expresa, de examinar todo lo alegado, que fuese expresamente impugnado.
Aunque posteriormente se creó el C.F.F. que derogó dicha Ley en 1966, y este a su vez se derogó con la diversa reforma de 1983, en su redacción se mantenía la misma obligación de analizar todos los argumentos relativos a vicios formales y de procedimiento aún cuando alguno resultara fundado.
En la reforma de 1995 al C.F.F. se estableció que deberían analizarse de manera preferente los conceptos encaminados a obtener una nulidad lisa y llana. Ello a su vez implicaba la posibilidad de omitir el estudio de los restantes conceptos de impugnación, pues ya no contenía la obligación de analizar todos y cada uno de los conceptos. A partir del año 2000, se estableció que dichos fallos deberían fundarse en derecho y analizar la pretensión que se deduzca de la demanda, en relación con la resolución impugnada.
El C.F.F. que fue derogado parcialmente por la L.F.P.C.A., la cual extrajo todo lo relativo al juicio contencioso, de cuyo contenido se advierte que aun contiene esa misma redacción, es decir, que se analice la pretensión que en realidad se deduzca. Lo cual puede considerarse que se vincula a la obtención del mayor beneficio, en la medida en que las circunstancias particulares del caso lo hagan posible.
De esas reformas pudiera pensarse, en forma preliminar, que el avance legislativo en la protección de los derechos fundamentales en materia tributaria, se encaminaron a lograr que el estudio que debe llevar a cabo el tribunal contencioso debe resolver a plenitud lo que el actor demanda, esto es, debe quedar plenamente satisfecha su pretensión.
Sin embargo, tal premisa conlleva necesariamente a establecer otra que es fundamental en ello, relativa a establecer cuándo queda totalmente satisfecha la 41
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pretensión, o cuando es de tal manera favorable el fallo, que los efectos del acto impugnado dejan de trascender a la esfera del particular.
Sobre ese orden de ideas, es importante también hacer referencia al contenido del artículo 170 fracción II de la Ley de Amparo, en la medida en que establece limitaciones para impugnar sentencias en materia administrativa, que sean favorables al particular.
Lo anterior, debido a que dicha norma prevé que la procedencia del juicio de amparo contra sentencias definitivas de los Tribunales Contencioso Administrativos que sean
favorables
al
quejoso,
pero
sólo
para
formular
planteamientos
de
inconstitucionalidad de las normas generales aplicadas, sujetándose la tramitación del juicio a que la autoridad demandada interponga el recurso de revisión contencioso administrativo y éste sea admitido, y el examen de constitucionalidad a que se califique como procedente y fundado dicho recurso.
Para la comprensión de la procedencia del juicio de amparo directo en el supuesto contemplado en la fracción II del artículo 170 de la Ley de Amparo, es necesario definir el alcance que debe darse al concepto de resolución favorable utilizado en esta norma legal por el órgano legislativo.
En este sentido, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, estableció que la lógica de la disposición lleva a considerar que el concepto de resolución favorable al particular, en materia contencioso administrativa, supone el dictado de una sentencia que resuelva de manera absoluta la pretensión de la parte actora y que le proyecta el máximo beneficio sin posibilidad de una afectación posterior, con independencia del tipo de nulidad declarada; es, en otras palabras, aquella sentencia que implica que el acto impugnado sea irrepetible, al proscribir circunstancia alguna que provoque que la autoridad pueda emitir un nuevo acto en el mismo sentido que el declarado nulo, en tanto que el vicio que dio lugar a tal declaratoria no puede, de ninguna manera, ser purgado. 42
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Todo esto que se trae a colación, aunque parezca ajeno, resulta relevante para dilucidar este tema porque constituye una limitación que en vez de acercar o ampliar ese espectro de justicia, parece que se complica.
Me explico, por lo siguiente, dicho artículo prevé que un fallo favorable no es impugnable, salvo lo siguiente: que se haya interpuesto recurso de revisión fiscal, que éste se admita y resulte fundado; empero, si no se dan esos supuestos es improcedente el amparo. Además, que al tratarse de una resolución favorable, solo se pueden plantear cuestiones de constitucionalidad de leyes.
De ello, parecería que la norma es precisa en cuanto limita a no rebatir lo que le beneficia al particular, para que las decisiones no sean redundantes en detrimento de la función jurisdiccional.
Sin embargo, el problema se suscita en definir qué es una sentencia favorable. Ello tuvo tal relevancia, que inicialmente la Corte lo interpretó como aquél fallo que beneficiaba al particular, con independencia de sus alcances, por ende, con base en esa definición declaró inconstitucional dicho precepto, porque limitaba el DH de acceso efectivo a la justicia, pues no le permitía obtener el mayor beneficio.
No obstante, en un nuevo estudio que procedió a realizar el alto tribunal, concluyó que esa expresión debía entenderse como el fallo que dejó totalmente satisfecha la pretensión del particular, se obtuvo el máximo beneficio y no hay posibilidad de que se repita el acto anulado. Por tanto, con base en esto concluyó que no es inconstitucional dicho precepto.
Sin embargo (nuevamente), esa definición genera una incógnita nada fácil de dilucidar, que es determinar cuándo se está en presencia de una sentencia favorable, esto es, bajo esos parámetros de máximo beneficio y que se haya dilucidado sobre le pretensión de la demanda. 43
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Si se parte de la base que se debe analizar la pretensión que se deduzca de la demanda y ésta se entiende como alcanzar un mayor beneficio, lo que a su vez podríamos estimar que significa la insubsistencia del acto en forma total e irrepetible (es decir, que eso es lo que pretende el actor), es necesario demostrar cuál es la pretensión que ha quedado colmada, lo cual no resulta nada fácil, pues incluso ello no se podría saber con exactitud ni el propio causante, como se verá adelante.
Por qué considero lo anterior?
Porque esto lleva a examinar, en un aspecto meramente de procedencia, atinente a si quedó cubierto ese extremo en relación con las cuestiones que se plantearon en el juicio.
Por ejemplo, en el caso en que el tribunal contencioso analiza de oficio la competencia de la demandada y con base en ello declara la nulidad lisa y llana, puede considerarse una resolución favorable, pues incluso ello fue suficiente para omitir el estudio de las demás cuestiones alegadas que pudieran tener el mismo resultado. Aunque la Ley contempla que en el supuesto de que sea fundada la incompetencia, debe analizarse el argumento relativo al fondo (OJO: dice incompetencia, no falta, insuficiente o indebida fundamentación de la competencia).
Sin embargo, es difícil estimar que realmente esa resolución puede considerarse como una sentencia favorable, pues para ello se requieren los requisitos que la Corte definió como necesarios para tener esa cualidad, que supone el dictado de una sentencia que resuelva de manera absoluta la pretensión de la parte actora y que le proyecta el máximo beneficio sin posibilidad de una afectación posterior, con independencia del tipo de nulidad declarada; es, en otras palabras, aquella sentencia que implica que el acto impugnado sea irrepetible, al proscribir circunstancia alguna que provoque que la autoridad pueda emitir un nuevo acto en el mismo sentido que el 44
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declarado nulo, en tanto que el vicio que dio lugar a tal declaratoria no puede, de ninguna manera, ser purgado.
Esto, como ven, torna aún más complicado el panorama, y enseguida voy a llegar al punto de relación de esto que traje a colación.
Desde el inicio de la Novena Epoca , en una nueva configuración de la Corte, de estableció en una jurisprudencia derivada de una ejecutoria que muy ampliamente estudió la constitucionalidad del C.F.F., que un fallo contencioso federal sólo tenía tres vertientes, la validez, la nulidad lisa y llana, y la nulidad para efectos, esta última, para que se repusiera el procedimiento administrativo o se emitiera una nueva resolución, siempre y cuando no se afectaran las facultades discrecionales, en cuyo caso no se podía obligar ni impedir, en ese tipo de nulidad para efectos, que la autoridad actuara o no en un determinado sentido, salvo que tuviera que reparar un derecho subjetivo, en cuyo caso era obligatoria la actuación reparadora.
Así fue que desde esa ejecutoria que data de casi 20 años, en relación con los diversos criterios que se sostuvieron por los tribunales del P.J.F., se mantuvo siempre esa firme postura de que la nulidad lisa y llana implicaba una violación de fondo, lo cual generaba una destrucción total del acto y el procedimiento que le dio origen, de manera tal, que aunque no estaba contemplado en la ley, era una práctica común partir del hecho de que esa nulidad ya no permitiría la intervención de la autoridad nuevamente respecto de los mismos hechos.
Incluso, el vicio atinente a la incompetencia de la autoridad que emitió el acto impugnado o que tramitó el procedimiento del que derivó, por disposición legal y así refrendado en la jurisprudencia, tenía como consecuencia declarar la nulidad lisa y llana, al considerarse actualizados los supuestos normativos que la contemplaban. Incluso, ese vicio debía ser ponderado en forma oficiosa,
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Posteriormente, la propia Corte estableció en jurisprudencia que esa facultad oficiosa llevaba también a dilucidar la insuficiente o indebida fundamentación de la competencia, y que ello tenía como resultado la nulidad lisa y llana.
Es decir, como un vicio que genera una nulidad como si se tratara de una cuestión de fondo.
No obstante todo ello, que parecería un avance significativo para el respeto del DH de seguridad jurídica en materia tributaria, se viene una nueva visión del derecho, lo que algunos consideran retroceso en la LFPCA, pues de una manera no muy clara pero sí expresa, previene que la incompetencia es un vicio subsanable.
Por eso anticipaba que el panorama se siente cada vez más complicado.
La referida ley señala en su artículo 57, que en los casos en los que la sentencia declare la nulidad por incompetencia (ojo, incompetencia, no falta ni indebida fundamentación) la autoridad competente podrá iniciar el procedimiento o dictar una nueva resolución, sin violar lo resuelto por la sentencia, siempre que no hayan caducado sus facultades. Este efecto se producirá aun en el caso de que la sentencia declare la nulidad en forma lisa y llana.
Si se analiza a detalle esta norma se puede advertir una evolución, pero regresiva en materia de DH, propiamente busca dar apoyo a lo que actuó una autoridad incompetente. En efecto, la finalidad es proteccionista a la autoridad, porque en un vicio muy trascendental que actúe una autoridad carente de facultades, por lo que es regresivo que sea subsanable esa actuación que generó transgresión a la esfera jurídica del particular, como si nada hubiese pasado, y con base en ello actúa otra que a su vez se dice que es la competente.
No obstante ello, para evidenciar que no ha sido progresiva la evolución, sino regresiva, si se analiza la LFPCA se puede advertir que refiere, de manera por demás 46
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sorprendente, que aunque se declare una nulidad lisa y llana va a ser para efectos en caso de que se trate de vicios formales subsanables.
De lo que se sigue, que aun cuando se haya declarado esa nulidad lisa y llana, que se supone es la máxima, la de mayor alcance, la que todos buscan, pues resulta que ya no, y que ahora tiene sus asegunes.
De hecho, si se acredita la incompetencia de la autoridad demandada, que era el mayor de los vicios, casi como un desvío de poder, porque se utilizan facultades para un fin diverso al que se otorgaron y se actúa sin ninguna atribución, eso ya quedó en la memoria de quienes de hace algún tiempo se interesan por esta materia, pues tales violaciones no conllevan a una nulidad lisa y llana, es decir, son subsanables. Todo ello, no obstante que en la Ley se “destaca” el respeto a los DH, en cuanto se señala que la nueva autoridad no violará la sentencia (pues como lo hará si ni siquiera se resolvió otra cuestión) y siempre que no hayan caducado sus facultades (pues nomas faltaría que aun caducado les permitieran emitir el acto, además esa extinción de facultades opera conforme a derecho).
Pues bien, con este avance en materia de DH en la legislación adjetiva fiscal, se puede advertir un panorama confuso y regresivo, lo que lleva a evidenciar que una cuestión muy difícil de dilucidar, si tratamos de definir qué es una sentencia favorable o si tratamos de decir que ya tenemos colmada la pretensión deducida. En este punto pudiera llegarse a considerar que los cimientos de la justicia fiscal que antes se precisaron, quedaron plenamente destruidos con las reformas que contiene la LFPCA.
Pero en fin, continuando con esa búsqueda incansable de ver esa evolución legislativa de los DH en México (en materia fiscal), llama más la atención ese referido artículo 57 de la LFPCA, que en otro apartado señala que si la nulidad tiene su causa en un vicio de forma o procedimental, se puede reponer la actuación, tal como lo 47
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preveía el CFF, dentro del plazo de 4 meses, aun cuando haya transcurrido el plazo de la caducidad.
Pero además, se hace referencia, tal como se adicionaron excepciones en su momento a la caducidad especial y la general que prevén los artículos 46-A y 67 del CFF, que cuando la autoridad deba realizar actos en el extranjero, en el plazo de cuatro meses no se contará el tiempo transcurrido entre la petición de la información o de la realización del acto correspondiente y aquél en el que se proporcione dicha información o se realice el acto. Es decir, opera una suspensión de ese plazo, en tales supuestos, así como en los previstos en dicho artículo 46-A (muerte, cambio de domicilio, huelga, no se atiendan requerimientos, etc)
Y para complementar (en forma favorable a la autoridad) dice ese apartado, que la autoridad puede optar por actuar o no actuar, y hará lo conducente conforme a la naturaleza del vicio, y que “Los efectos que establece este inciso se producirán sin que sea necesario que la sentencia lo establezca, aun cuando declare nulidad lisa y llana.”
Como se puede apreciar, la evolución legislativa no se encamina a la progresividad de los DH, sino al proteccionismo de la autoridad hacendaria, de manera que cada vez se blindan un poco más sus actos, OJO, no para ajustarlos más al marco de derecho, sino para que su impugnación no debilite el accionar de la autoridad. Al menos así parece.
Pero aun hay más.
El propio artículo refiere más adelante, que si la resolución impugnada está viciada de fondo, la autoridad no podrá dictar una nueva resolución sobre los mismos hechos, (bien, parece que se avanzó en esta parte), PERO, ello opera salvo que la sentencia le señale efectos que le permitan volver a dictar el acto (una casilla avanzada y retrocedemos tres). Y adiciona la norma: “En ningún caso el nuevo acto 48
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administrativo puede perjudicar más al actor que la resolución anulada.” Bueno, ya sólo eso faltaba, que pudiera perjudicar más, empero, ello no genera una situación de beneficio como parece, porque parece que SI puede afectar más, pues la propia norma dice que no se entenderá que el perjuicio se incrementa cuando se trate de obligaciones de pago que se aumenten con actualización por el simple transcurso del tiempo y con motivo de los cambios de precios en el país o con alguna tasa de interés o recargos.
Es decir, el nuevo acto repuesto, sí puede tener una afectación mayor al anterior, lo que tornaría que en ese supuesto, mejor podría optarse por pago del crédito fiscal y evitar actualizaciones futuras, que ejercer una defensa que probablemente pueda tener como resultado un escenario todavía peor al inicial. Ello evidentemente afecta el ejercicio del DH de optar por una adecuada defensa.
Continuando con este avance legislativo en materia de DH, porque aun no termina ese artículo 57, que parece interminable, se señala que cuando prospere el desvío de poder, la autoridad queda impedida para dictar una nueva resolución sobre los mismos hechos que dieron lugar a la resolución impugnada, salvo que la sentencia ordene la reposición del acto administrativo anulado, en cuyo caso, éste deberá reponerse en el plazo que señala la sentencia.
Como se observa no hay avance, úes hasta el desvío de poder es subsanable. Ya prácticamente no habría cuestión alguna que pudiera quedar fuera de ese remedio legislativo a favor de la autoridad.
Como se puede ver, a partir de las normas que rigen para la ejecución de las sentencias de nulidad, en vez de otorgarse seguridad jurídica a fin de conocer cuál es la situación que prevalece después de obtener una sentencia favorable, se establecieron normas que propiamente amplían la capacidad de la autoridad administrativa de restaurar esos actos anulados. Diríamos coloquialmente, salió peor 49
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el remedio que la enfermedad. De manera tal que se dificulta la decisión de ejercer una defensa en esta materia.
Así es, se debería legislar sobre normas que establezcan ciertos límites a la autoridad una vez que su actuación se ha considerado ilegal o fuera del derecho. De manera que se pueda saber hasta dónde o en qué términos se puede fijar el alcance de una nulidad, de manera que pueda saberse con certeza el margen del beneficio obtenido y si ello permite obtener otro mayor, precisamente para saber cuándo se puede contar con interés jurídico en el juicio de amparo directo; pues en vez de ello, lo que hay, sólo son disposiciones que facultan más a la autoridad y que hacen más complicado saber hasta dónde una nulidad que se supone debe restaurar totalmente la situación jurídica del particular afectado, en realidad lo deja a la deriva o con la necesidad de emprender el estudio de otras cuestiones ante esa indefinición de la Ley.
En abundamiento de lo expuesto, considero también importante enfatizar que todo parecía avanzar en sentido positivo de los DH en materia tributaria, cuando se emitió la Ley Federal de Derechos del Contribuyente. Esta pequeña Ley que se consideró de avanzada, pues se esperaba un cúmulo legislativo en materia de protección de esos derechos, ya que de origen y en forma nunca antes vista, se estableció que cuando las autoridades fiscales determinen contribuciones omitidas, no podrán llevar a cabo determinaciones adicionales con base en los mismos hechos conocidos en una revisión, pero podrán hacerlo cuando se comprueben hechos diferentes. Empero, la comprobación de hechos diferentes deberá estar sustentada en información, datos o documentos de terceros o en la revisión de conceptos específicos que no se hayan revisado con anterioridad; y la orden relativa, deberá estar debidamente motivada con la expresión de los nuevos conceptos a revisar; y, que si bien podrían revisar nuevamente los mismos hechos, contribuciones y períodos, de ello no debía derivar crédito fiscal alguno a cargo del contribuyente.
Es decir, se establecieron límites, si la autoridad ya efectuó la revisión y con base en ello emitió un liquidación, ya no se encuentra en aptitud de volver a determinar 50
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sobre lo mismo, salvo cuestiones no comprendidas en esa revisión, empero, la orden relativa debe sustentar de manera fundada y motivada la necesidad de hacerlo y acreditar esos nuevos conceptos.
De hecho tuvo suma relevancia esta nueva ideología, que a la par se declaró la inconstitucionalidad del último párrafo del artículo 46 del CFF, en la medida en que permitía llevar a cabo una nueva visita por los mismos hechos, contribuciones y contribuyente. Pues la Corte delimitó que ello era una violación al principio de non bis in ídem, previsto en el artículo 23 constitucional.
Para remediar eso y salir del apuro el legislador federal modificó ese párrafo y estableció, acorde con la referida Ley Federal de Derechos del Contribuyente, que la nueva visita sobre el mismo contribuyente, contribución y ejercicio, sólo podría comprender hechos nuevos.
Pero muy poco duró esa reforma que daba seguridad jurídica en ese sentido, y para no andar con rodeos, y dejar en claro cuál era y a dónde iba la nueva política tributaria, se derogó ese párrafo que contemplaba la visión de evitar un doble enjuiciamiento.
Es decir, la progresividad inicial, retrocedió de un plumazo y para hacer evidente esa nueva faceta, se adicionó del artículo 53-C del CFF, que dispone en lo medular, la facultad de la autoridad de revisar nuevos rubros, conceptos y contribuciones no revisadas antes, y que si se descubren nuevos hechos, con motivo de información obtenida de terceros, de datos que resulten de declaraciones o por cualquier otro motivo (prácticamente) se motiva la necesidad de que la autoridad ejerza sus facultades de comprobación en forma adicional.
Si se advierte del contenido de esa norma, ya no existe la limitación en cuanto a la emisión de una orden de visita por el mismo período, causante y contribución, ni 51
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formalidad que deba seguirse, pero eso sí, si la autoridad por alguna causa descubre nuevos hechos, puede llevar a cabo su actuación sin limitación alguna.
En otras palabras, este artículo 53-C, refuerza la facultad de la autoridad hacendaria para que sin limitación alguna pueda ejercer sus facultades, sólo con que señale que ha conocido hechos nuevos. De lo que se llega al resultado de que el DH del causante en cuanto a la seguridad jurídica DESAPARECIÓ.
Como
estos
ejemplos
comentados
hay
muchos
más,
empero,
sólo
ejemplificativamente se invocaron para analizar la evolución de los DH en materia tributaria en México.
En ese sentido, resulta relevante, además de que no ha habido una verdadera progresividad en ese tipo de DH, sino al contrario, que la legislación mexicana ha resultado insuficiente para atender los nuevos retos y exigencias que presentan en la actualidad los problemas jurídicos en el derecho fiscal, pues no se puede estar tratando de llenar esa falta de legislación adecuada, sólo con la emisión de sentencias y jurisprudencia que llenen esos vacíos y traten de dar algo de certeza, sino que debe emanar del propio legislador la voluntad de emitir las normas que otorguen las bases para generar certeza y seguridad jurídica en esta importante área del derecho.
Se necesita legislación más eficaz, hay cientos de reformas sustantivas, hemos visto, desde 1936 que nació el TFF, a la fecha, cientos de reformas que crean modifican y adicionan impuestos y obligaciones en materia tributaria, sin embargo, muy pocas reformas adjetivas en materia fiscal.
No hay parámetros precisos para definir con claridad el actuar jurisdiccional que permita obtener una justicia pronta y completa. Incluso, hay incertidumbre si se cuenta con una sentencia favorable, o con un fallo que aun puede reportar un mayor beneficio, debido a que no existen normas precisas que delimiten las consecuencias de esas actuaciones que resulten contrarias a derecho. 52
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Ello, debido a que NO hay bases para establecer cuándo la autoridad ya no puede continuar su actuación una vez que fue anulada la que se impugnó. Sólo hay bases para subsanar actos que ya no deberían ser repuestos.
Como se aprecia, no evolucionan los DH en esta materia, en el procedimiento contencioso no hay normas que otorguen plena certeza jurídica.
Ya ni se diga del cumplimiento de sentencias, que no tiene procedimientos completos para obligar a cumplirlas, tema que por su amplitud no se analiza aquí.
Por todo esto, es que me refería también a la limitación en la procedencia del amparo directo, cuando se trate de sentencias que en apariencia son favorables.
Por ejemplo, la emisión de una sentencia que aunque declare la nulidad no deje satisfecho al particular, no obstante que sea lisa y llana, pues ésta increíblemente ya puede considerarse para efectos, requiere a su vez la necesitad de acreditar el interés jurídico (exclusivamente por ser acto jurisdiccional) en el juicio de amparo para impugnar esa sentencia favorable, como requisito de procedencia del juicio para que pueda examinarse el fondo.
Si la legislación no es clara, no sólo quedan sin herramientas los órganos jurisdiccionales, tanto contenciosos como de amparo, sino además el particular que no tiene mucho de donde poder anteponer su mayor beneficio, lo que generaría mucha subjetividad relacionada con el fondo, para decidir la procedencia del juicio, es inverosímil,
Pero además, ello lleva a considerar si es la legislación la que debe indicar con claridad cuándo y porqué la justicia es completa, o bien, si el particular se encuentra obligado a expresar con claridad lo que pretende y qué es lo que lo genera mayor beneficio, para que el orden de su planteamiento sea el que debe atenderse por el 53
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juzgador. Pues si se tiene que resolver la pretensión que se deduce, cómo se puede conocer con exactitud esa pretensión?, podría ser que se imponga la carga de que la exprese en la demanda y así adicionar cargas al promovente, en vez de la Ley subsanar sus deficiencias.
Es decir, se puede llegar al extremo de imponer esa carga al particular, de manera adicional, que deba señalar el orden en el que desea que se analicen sus conceptos de impugnación. Ello, ante la deficiencia legislativa de prever cuándo la nulidad de un acto genera una limitación a la autoridad que da certeza al particular que obtuvo una sentencia favorable.
Porque desde la Ley de 1936 se decía que sólo lo expresamente impugnado y en relación a la materia de la impugnación, sin que se pudieran incluir otros actos u aspectos, lo que delimita la necesidad de que sea expresa y especifica la impugnación, y a su vez revela que tiene una carga el particular de cubrir para la promoción del juicio de nulidad.
Por ello, podría pensarse que una solución adicional a las bases que debe sentar la legislación sobre la materia, pudiera incluir esa carga específica del particular de precisar qué puntos son los que le generan mayor beneficio y, en su caso, la potestad jurisdiccional de definir, con elementos normativos precisos, si ello es acorde a la realidad o si el estudio de otro punto jurídico puede lograr un beneficio total o igual al pretendido y las razones de ellos, es decir, hasta dónde alcanza una nulidad y qué actos pudieran quedar vedados a la autoridad para que se pueda delimitar los alcances de una anulación en cualquiera de sus vertientes, para que se pueda concluir si se ha logrado una justicia completa.
Por todo lo comentado, es fácil llegar a la inesperada conclusión que para efectos de la defensa de los contribuyentes, o para efectos de la justicia tributaria, o fiscal y administrativa, la evolución legislativa ha sido regresiva, pues no hay una evolución legislativa en defensa de los DH en materia fiscal. 54
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Ello implica la necesidad de que los operadores del derecho (contadores, notarios, abogados, barras, asociaciones, etc,) tengan una intervención mayor e impulsen la emisión de reformas que en realidad otorguen certeza y sobre todo, evolucionen en pro de los DH.
El juzgador sólo aplicará la ley, corresponde a los gobernados exigir leyes equitativas y que generen un Estado de Derecho que responda a las nuevas exigencias, a la actualidad.
Se requiere evolución legislativa que se adecue a la realidad política y social del país.
Por consiguiente, no puede considerarse que todo marcha bien si la responsabilidad se ha dejado en su totalidad a los tribunales respectivos, porque finalmente éstos deben aplicar la Ley, por tanto no se puede dar certeza jurisdiccional completa, si las leyes no otorgan las bases para ello.
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REFORMA FISCAL 2017
Dr. Adolfo Cuauhtémoc Solís Farías
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LOS DERECHOS HUMANOS DESDE UNA PERSPECTIVA HISTORICA - JURIDICA
Lic. Juan Diego Beristaín Ávila
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LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD, FRENTE A UNA RESOLUCIÓN EXTEMPORÁNEA
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LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD, FRENTE A UNA RESOLUCIÓN EXTEMPORÁNEA. Mtro. Eduardo Mainero Del Paso
No cabe duda que para aquellos que vivimos del litigio administrativo, financiero y fiscal, hemos padecido la duda sobre la competencia de la autoridad al momento en que se dicta una resolución fuera del plazo establecido en ley. Puesto que el tema casi a nadie admira frente a las figuras de la preclusión, la caducidad o inclusive la llamada caducidad especial.
Sin embargo hoy frente a tantos procedimientos administrativos sancionadores que remiten ora a la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, la Ley Federal para Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, la Ley General de Operaciones y Actividades Auxiliares de Crédito y tantas otras especiales o al propio Código Fiscal de la Federación, hace necesario ahondar en el tema.
Para poder afrontar éste cuestionamiento es preciso llamar a la mesa a dos figuras conocidas en el foro. Por una parte: El Silencio Administrativo, que sin ser materia del presente, se propone como un tema continuado en su estudio para redondear en ensayo posterior sus elementos y definiciones, pero que toma especial relevancia al ser, como diría Francisco González Navarro 1 “…el callar que es un hablar…”.
Y en la otra mano, el concepto mismo de Competencia de la autoridad administrativa, que hemos limitado por dogmas o ignorancias a no ser resuelto por los tribunales más allá de la legalidad.
1
FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO. El Silencio Administrativo: Ficción, Trampa y Caos. Ponencia presentada en las Jornadas hispano-argentinas en homenaje al profesor doctor Laureano López Rodó (1999) La Coruña, España, septiembre 2000.
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Así pues, tenemos sin lugar a duda que existen procedimientos administrativos que seguidos en forma de juicio (procedimientos sancionadores) o períodos de investigación, tienen un fatal término para su conclusión. La que se presenta como Resolución, sancionatoria o no, determinante de responsabilidad o no y, desde luego las más conocidas como la determinación de créditos fiscales, sean por autoridades estrictamente fiscales o aduaneras.
No
nos
cabe
responsabilizantes
se
duda
que
instruyen
éstos bajo
un
actos
indagatorios,
procedimiento,
sancionadores,
administrativo,
pero
procedimiento constituido como una serie de pasos que de forma continua o continuada, generan éste último acto administrativo resolutor o determinante de crédito fiscal, responsabilidad, sanción, etc.
Es de explorado Derecho que tanto el Proceso como el Procedimiento, son de Orden Público, puesto que es parte del interés y objeto principal del Estado que se cumplan las normas que otorgan Certeza, Legalidad y Protección a sus ciudadanos. Es, fin mismo del Estado en tanto Estado, dar y promover la Seguridad, tanto interna como externa.
Y desde luego tampoco caigamos en la tentación de definir en este ensayo las diferencias entre Proceso y Procedimiento, toda vez que el primero es el continente y el segundo es el contenido; ya que mientras que en la justicia podemos hablar de procedimiento como concepto formal y proceso como concepto teleológico, en la administración no tenemos sino un término —procedimiento— para abarcar tanto la serie de actos (concepto formal) como la serie de actos destinados al dictado de un acto administrativo (concepto teleológico). Coligiendo, para el profesor argentino Roberto Dromi2, “El procedimiento es en rigor respecto de la voluntad administrativa lo que el acueducto al agua, el conducto por
2
ROBERTO DROMI. El Acto Administrativo. Ediciones Ciudad Argentina. Buenos Aires, 1997.
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el que transita, en términos de Derecho, la actuación administrativa”. Esta sumisión de la actuación administrativa incluso se encuentra consagrada a rango constitucional y legal, como un presupuesto de garantía procedimental para el gobernado (administrado)3.
Visto lo anterior, resulta del todo oportuno hacer presente la frase alegre: No hay acto sin procedimiento ni procedimiento sin acto.
No menos cierto y vinculado con lo que venimos expresando tenemos el elemento del propio acto administrativo llamado: competencia, que como concepto genérico es la atribución y facultad de los entes y órganos del estado, determinada tanto por el Derecho objetivo o el ordenamiento jurídico positivo.
En otros términos, la competencia de los órganos administrativos es el conjunto de atribuciones que, en forma expresa o razonablemente implícita, confieren la Constitución, leyes y reglamentos a los diversos órganos del Estado para el ejercicio de su función pública.
La competencia es irrenunciable e improrrogable. Debe ser ejercida directa y exclusivamente por el órgano que la tiene atribuida y su delegación, sustitución o avocación debe estar expresamente prevista en ley.
A título de resumen, digamos que el procedimiento administrativo es una serie de actos sucesivos, cumpliendo la formalidad expresa en la ley, para la formación y emisión de un resultado llamado acto administrativo y, dentro de los elementos esenciales de éste acto, debe considerarse a la competencia, como esencial, atento a que reporta la atribución y facultades que le han sido dotadas por ley a un órgano público para su emisión.
3
Artículos 14, 16 y 17 de la Constitución y, en rango legal en el artículo 3° de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo.
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Dentro de la propia competencia se subsumen sus componentes que doctrinalmente referimos como: Materia, Grado, Territorio, Cuantía y Tiempo. Y a su vez de éstos tomamos exclusivamente el último. TIEMPO.
En este último citado, se comprende el ámbito temporal en el cual es legítimo el ejercicio de la función. Por ello, se descompone en su regla general que es permanente, en cuanto el órgano puede ejercer en cualquier tiempo las atribuciones que le han sido conferidas. Y su excepcional o Temporal o Temporaria, que es cuando el órgano puede ejercer la atribución sólo por un lapso determinado.
Para nuestro leal y saber entender, éste último (léase temporal), donde la gran mayoría de la doctrina actual del Derecho Administrativo reconoce y nuestra Ley Federal del Procedimiento Administrativo contiene en sus fracciones I, II y VII del artículo 3° incluyen, máxime lo normado en las fracciones II y III del artículo 114; que en materia estrictamente fiscal, como especie del Derecho Administrativo se encuentra en el artículo 46-A y 50 del Código Fiscal de la Federación; así como 150 fracción II en relación con el 153 de la Ley Aduanera, es precisamente el termino de competencia temporal, a que nos venimos refiriendo.
Partamos de un axioma, el acto administrativo dictado fuera de los plazos de las leyes especiales (Protección al Consumidor, Ecología, Agua, CONDUSEF, CNBV, etcétera), que pueden tener un plazo distinto a los (3) tres meses más (1) uno, contenidos en los artículos 17, 60 y 92 de la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, es NULO.
Si a esto adicionamos el año o dos años, contenido en el artículo 46-A; los seis meses del primer párrafo del artículo 50, y desde luego el plazo máximo de los
4
Artículo 11 (LFPA).- El acto administrativo de carácter individual se extingue de pleno derecho, por las siguientes causas: I.Cumplimiento de su finalidad; II.- Expiración del plazo; III.- Cuando la formación del acto administrativo esté sujeto a una condición o término suspensivo y éste no se realiza dentro del plazo señalado en el propio acto; IV.- Acaecimiento de una condición resolutoria; V.- Renuncia del interesado, cuando el acto hubiere sido dictado en exclusivo beneficio de éste y no sea en perjuicio del interés público; y VI.- Por revocación, cuando así lo exija el interés público, de acuerdo con la ley de la materia.
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ordinales 67 y 146 del Código Fiscal de la Federación, con distintas temporalidades, hacen patente la misma condición de incompetencia temporal.
¿Cabe alguna duda que el acto es ilegal?
Definitivamente NO, pues el presupuesto normativo que lo sustenta no se adecua a los hechos y se transgreden normas expresas, según sea el caso, de leyes especiales, leyes generales, el Código Fiscal de la Federación y Jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación5.
Esto que representa la generalidad y, que seguramente será el primero y toral argumento de aquellos que ejercemos la práctica forense administrativa nos impulsa a una solución: ILEGALIDAD del acto. Pero… y aquí viene lo bueno:
¿Frente
a
este
acto
ilegal,
extemporáneo,
puede
cuestionarse
la
competencia de la autoridad por razón de tiempo?
Al parecer, alguien antes del que escribe ya lo intentó y desde este foro, le envío mis más altas consideraciones científicas y artistitas; pues definitivamente se requiere ser un artista para gozar de ésta sensibilidad. 5
Novena Época; Registro digital: 170688; Instancia: Segunda Sala; Jurisprudencia; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XXVI, Diciembre de 2007; Materia(s): Administrativa; Tesis: 2a./J. 211/2007; Página: 209 NOTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN QUE DETERMINA UN CRÉDITO FISCAL. LA DECLARATORIA DE SU ILEGALIDAD Y SU CONOCIMIENTO DESPUÉS DEL PLAZO PREVISTO POR EL ARTÍCULO 50 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2003), TIENE EL ALCANCE DE DEJAR SIN EFECTOS LA RESOLUCIÓN Y LAS ACTUACIONES DERIVADAS DE LA VISITA O REVISIÓN. Conforme a lo previsto por el artículo 50 del Código Fiscal de la Federación, vigente hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil tres, en el sentido de que, quedará sin efectos la orden y las actuaciones derivadas de la visita o revisión relativa, corresponde cuando no se emite y notifica en forma personal la resolución administrativa en el plazo de seis meses, lo cual significa que si en virtud de un juicio de nulidad se determina de ilegal la notificación practicada respecto de la resolución liquidatoria y, por ende, el contribuyente conoce el crédito respectivo fuera del término antes aludido, tiene como consecuencia de facto que quede sin efectos la propia resolución administrativa y las actuaciones derivadas de la misma. Lo anterior es así, habida cuenta que los plazos para emitir y notificar en forma personal la resolución liquidadora no fueron cumplidos dentro del término de seis meses; en tanto que el contribuyente conoció la resolución liquidadora fuera del plazo que para ese efecto establece la ley. Contradicción de tesis 179/2007-SS. Entre las sustentadas por el Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito y el entonces Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Cuarto Circuito, actualmente Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa del Décimo Cuarto Circuito. 10 de octubre de 2007. Mayoría de tres votos. Disidentes: Genaro David Góngora Pimentel y José Fernando Franco González Salas. Ponente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Secretario: Roberto Martín Cordero Carrera. Tesis de jurisprudencia 211/2007. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del siete de noviembre de dos mil siete.
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Volviendo al tema, su resultado fue el siguiente:
COMPETENCIA TEMPORAL. INEXISTENCIA DE LA.- Conforme al artículo 16 constitucional los actos de autoridad deben estar fundados y motivados. Así, para cumplir con el requisito de fundamentación, las autoridades administrativas deben citar los preceptos legales aplicables al caso y acreditar su competencia por razón de territorio, materia, grado o cuantía. Sin embargo, el precepto constitucional citado de ningún modo les obliga a acreditar una competencia temporal que legalmente no existe, ya que en el supuesto de que exista disposición legal que establezca un límite temporal para ejercer una facultad determinada, es evidente que tal disposición no se refiere a la competencia, sino que entraña la preclusión de la facultad por no ejercerla oportunamente. R.T.F.J.F.A. Séptima Época. Año I. No. 5. Diciembre 2011. p. 335 Registro No. 38802 VI-TASR-XL-103 PRECEDENTE: Juicio Contencioso Administrativo Núm. 2862/10-13-02-4.- Resuelto por la Segunda Sala Regional del Golfo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, el 26 de abril de 2011, por unanimidad de votos.- Magistrada Instructora: Juana Griselda Dávila Ojeda.- Secretario: Lic. Ramiro Olivo Leal.
No comparto ni comulgo con esta resolución o el criterio que sostiene esta Sala Regional del Golfo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por virtud de lo siguiente:
Como hemos visto, la competencia de la autoridad administrativa es uno de los elementos esenciales para la existencia del acto administrativo, sin cuya justificación simplemente es nulo absoluto o si se prefiere inexistente. Puesto que las consecuencias son iguales.
Si entendemos y aceptamos que aunados a los viejos conceptos de materia, grado, territorio y cuantía, existe el concepto de tiempo en la competencia, tendremos que admitir que ésta no es infinita o ilimitada, en su ámbito temporal de validez.
Cruzar el dintel entre la competencia permanente y la temporal o temporaria como la llaman algunos autores, es la consecuencia directa de su ejercicio. Veamos por qué: 127
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Es indudable que la facultad discrecional de la autoridad para iniciar una verificación fiscal, auditoría o visita domiciliaria a un particular-contribuyente, encuentra solamente el límite temporal de la caducidad que se contiene en el artículo 67 del Código Fiscal de la Federación, cuya regla genérica es de (5) cinco años. De ahí, que cualquier ejercicio fuera de éste plazo, pudiésemos considerarlo por una parte moroso o retardado, pero también caducas sus facultades.
¿Qué significa esto? Pues ni más ni menos que extintas sus facultades, es decir se mueren, fallecen, YA NO EXISTEN. Por consecuencia no pueden sustentar la competencia de la autoridad para la realización de tal procedimiento de verificación, puesto que ya no están en el mundo jurídico hipotético normativo del Derecho Fiscal.
Por tanto si así sucediere, es indudable que estamos frente a una ilegalidad, pero esta se conforma no solo por la indebida o insuficiente fundamentación o motivación, sino por la incompetencia (rationi temporis) que el propio legislador federal estableció en la norma llamada Código Fiscal de la Federación.
Con ello demostramos que contrario a lo sostenido por la Sala Regional, si existe la competencia temporal, integrada precisamente al concepto mismo de competencia y, formando parte de sus elementos que debe tomarse en consideración como Derecho Humano de la Legalidad, Seguridad Jurídica y Debido Proceso que se consagran en los artículos 14, 16 y 17 de nuestra Constitución.
Es más, el propio legislador federal le otorgó a esta inactividad de la administración una sanción a la que llamamos caducidad y la forma en que ésta se suspende.
Sin perjuicio de ello, el último párrafo del artículo 46-A y 50 de este mismo Código Impositivo, no extingue la facultad, sino prevé un resultado diverso cuando señala: “…quedando sin efectos la orden y las actuaciones que de ella se derivaron…”, es 128
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decir, se refiere al procedimiento indagatorio fiscal, no a la facultad de la autoridad para practicar su visita o verificación, éstas quedan incólumes (sin que obste en su caso la excepción Non bis In Idem).
No menos cierto es lo acontecido con cualquier ley especial administrativa que nos remita en un procedimiento sancionador a la Ley Federal del Procedimiento Administrativo, que con plazos y términos distintos, materializa igual hipótesis de retraso o mora en la actuación de la autoridad administrativa.
No podemos hablar de preclusión, puesto que ésta figura emana de la legislación procesal en la que existe una contención o enfrentamiento de dos pretensiones sujetas a un juicio. En éste tema que estudiamos no existe tal contención, la autoridad está obligada a realizar su función, son precisamente facultades regladas las que nacen a posteriori de la facultad discrecional.
De ahí que nazca el cuestionamiento, ¿Qué facultad ejercita la autoridad, si ya se agotó por razón de exceso en el tiempo otorgado por ley?
Desde luego que es ilegal, desde ya que está colmando la hipótesis sancionadora por su inactividad o morosidad en el desempeño de sus facultades, pero además o aparte de ello, ya no cuenta con la competencia para ello.
¿Qué numeral, fracción o inciso le dota de la competencia para dictar una resolución, determinación o sanción, fuera del tiempo que la ley le otorga?;
¿Cómo va a justificar la expresión de las causas particulares o situaciones especiales que le permiten emitir un acto administrativo de molestia extemporáneo?
En la especie, la competencia otorgada por ley se agotó, pues el legislador le otorgo al órgano que emite el acto un tiempo, para ejercitar su facultad reglada. Sea por pereza, sea por desidia, sea por ineficiencia, la causa no importa, simplemente 129
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calló, por consecuencia su silencio convirtió su inactividad en un decir, que se traduce en no tengo interés, no quiero resolver, no cumplo mi obligación.
Este decir callando lleva implícita la irregularidad del acto administrativo dictado extemporáneamente y con ello, la responsabilidad patrimonial por ese no hacer oportuno. Pues sin duda violenta lo previsto en los artículos 25, 26, 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en concordancia con los ordinales 11, 12, 13 y demás relativos de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. De todo ello se colige:
I.
Si existe y nuestra legislación positiva le reconoce como elemento integrante de la competencia al tiempo;
II.
No es lo mismo la incompetencia (ratione temporis) que la preclusión o la caducidad;
III.
El silencio administrativo también incluye el retardo o mora en el ejercicio de facultades regladas y, se evidencia la irregularidad del acto extemporáneo;
IV.
La incompetencia de la autoridad es un agravio adicional cuando se somete este tipo de asuntos al contencioso administrativo;
V.
Queda del todo posible, con las formas y formalidades de ley, el reclamo de la responsabilidad patrimonial del Estado por acto irregular.
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CONTABILIDAD BÁSICA: UNA INTRODUCCIÓN PARA NO FINANCIEROS
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LOS DELITOS FISCALES ANTE EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO EN MÉXICO
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LOS DELITOS FISCALES ANTE EL NUEVO SISTEMA PENAL ACUSATORIO EN MÉXICO
Mtro. Erick Fimbres Ramos
INTRODUCCIÓN.-
Los Delitos Fiscales contenidos en el Código Fiscal de la Federación, inmersos en su Título Cuarto, Capítulo II, se ha definido como una rama específica del Derecho conocida
como
Derecho
Penal-Fiscal
o
Derecho
Penal
Tributario,
la
cual
históricamente se ha desarrollado por juristas y practicantes del Derecho dentro del sistema tradicional del Derecho Penal.
A raíz de la reforma constitucional del 18 de Junio de 2008 en la que se modificó el sistema penal mexicano, para transformarlo en un nuevo modelo de sistema penal acusatorio, sentando las bases constitucionales al modificar el contenido de los artículos 14, 16, 17, 19. 20 y 21 de nuestra Constitución y disponiendo en el transitorio segundo un periodo de adecuación y transición de ocho años, por lo que en las bases de dicho precepto se dispuso que dicho sistema penal acusatorio sería obligatorio en todo el territorio nacional cuando se cumplieran los ocho años, es decir, el 18 de junio de 2016.
En consecuencia de la reforma precisada también se vio afectada la rama del derecho que nos ocupa, es decir, la materia Penal-Fiscal, ya que el Código Fiscal de la Federación su capítulo de “Delitos Fiscales” es mixto, al contener una parte adjetiva y otra sustantiva, siendo la primera la que resultó afectada, al quedar derogada tácitamente por disposición del transitorio “cuarto” del Código Nacional de 157
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Procedimientos Penales, resultando afectadas todas las personas que sean sometidas a disposición del Órgano Investigador acusados de cualquier ilícito de naturaleza fiscal, ya que la Representación Social de la Federación carece de un sustento legal, en el que pueda fundar y motivar una detención y deberá poner en inmediata libertad al inculpado, sin mayor trámite que el escucharlo en declaración ministerial, no lo debe caucionar, ya que esa figura ha quedado abrogada (libertad provisional bajo caución) y de aplicarle una medida cautelar diversa, tendrá que estar muy bien justificada.
Por lo anterior, el presente trabajo de investigación pretende establecer las contradicciones por las cuales se deroga tácitamente el Código Fiscal de la Federación, específicamente en su artículo 92 Párrafos Cuarto y Quinto y las razones por las cuales dichas disposiciones están ante una “vacatio legis”, ante lo cual habremos de analizar el espíritu del legislador, los actores del derecho penal-fiscal, otras ramas del derecho o delitos especiales, ante los cuales se observe el mismo fenómeno y concluir con una posible propuesta que contribuyan a restablecer las condiciones legales y jurídicas para terminar con la figura de la “vacatio-legis” vigente al momento. 1.1 Antecedentes Jurídico – Históricos del Derecho Penal Tributario.
Dentro del conjunto de normas jurídicas de naturaleza financiera y tributaria, existen algunas que contienen las sanciones penales que surgen con motivo del incumplimiento de los mandatos de esas normas jurídicas.
A ese conjunto de normas jurídicas de naturaleza financiera se les llama Derecho Penal Financiero, o Derecho Penal Tributario y nuestra preocupación, por el momento, es definir cuál es la situación de ese conjunto de normas dentro del sistema general del Derecho.
En todo sistema jurídico existe una rama que es el Derecho Penal calificado como común u ordinario, porque representa el conjunto total de normas jurídicas que 158
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establecen los ilícitos y las sanciones represivas, intimidatorias o aflictivas que les corresponden. Generalmente se encuentra contenido en un Código Penal.
El Derecho Penal común u ordinario está constituido por el conjunto sistemático de
normas jurídicas
que
establecen
distintos tipos de
infracciones y sus
correspondientes sanciones. Pero con la evolución del Derecho Penal y la complicación de la vida económica y social, los estudiosos de esta disciplina han venido progresivamente proclamando la división del Derecho Penal Común en varios sectores, por lo cual dicha proclamación, a veces de hecho se independiza del tronco común.
Así, se ha proclamado la existencia de un Derecho Penal Administrativo, el cual puede ser definido como el derecho represivo de la Administración Pública y como el conjunto de disposiciones legales punitivas de las transgresiones de las normas jurídicas administrativas.
El Derecho Penal Administrativo fue definido por Jiménez de Asúa (1950) como el conjunto de disposiciones que se asocian al incumplimiento de un concreto deber de los particulares con la administración de una pena determinada o como el conjunto de normas que garantizan “bajo amenaza de una pena dirigida contra los particulares, el cumplimiento de un deber particular con respecto a la Administración”.1
A su vez, dentro del Derecho Penal Administrativo se identifica como un conjunto de normas jurídicas que definen los hechos ilícitos cometidos en contra del patrimonio del Estado y establecen las sanciones con que se castigan. Obviamente se comprenden las transgresiones a todas las normas que integran el Derecho Financiero, en sus tres aspectos, de ingresos, egresos y patrimonio estable. Se le conoce como Derecho Penal Financiero.
1
Sebastían Soler, ambos citados por Lomelí Cerezo, Margarita, “El Poder Sancionador de la Administración Fiscal”, México, Editorial CECSA.
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Por último, dentro del Derecho Financiero se localiza un sector todavía más reducido, que es el Derecho Fiscal, en cuanto que constituye el conjunto de normas jurídicas relativas a los ingresos del Estado, que pueden ser tributarios y no tributarios. La violación de las normas jurídicas que constituyen el Derecho Penal Fiscal, y las sanciones que acarrean esas transgresiones, constituyen el Derecho Penal Fiscal, y en una comprensión más reducida, el Derecho Penal Tributario. Lomelí Cerezo (1997) definió el Derecho Penal Tributario como el conjunto de disposiciones que vinculan una sanción o pena determinada al incumplimiento de las normas que garantizan los intereses fiscales de la Administración, esto es, de las normas que establecen deberes para con el Fisco.2 Llamamos Derecho Penal Tributario al conjunto de normas jurídicas que tipifican las hipótesis que tienen el carácter de delitos o faltas y que establecen las sanciones que deben imponerse a aquellas personas que no cumplan con los mandatos de las normas jurídicas tributarias. Abdón Esparza (1962), para quien el Derecho Penal Tributario es parte del Derecho Penal Administrativo, dice que éste, en sentido amplio es el conjunto de normas especializadas que establecen las sanciones de que goza la administración pública para el aseguramiento del eficaz funcionamiento de la actividad teleológicamente encauzada del Estado.3 Y que “podemos concluir que de la doctrina y la legislación se deduce que el Derecho Penal Administrativo, siendo una subdivisión dentro del Derecho Penal, es un Derecho Penal Especial”. Y agrega que el Derecho Penal Fiscal, en sentido propio, es el conjunto de disposiciones que asocian a la lesión de los intereses financieros del Estado, una sanción penal determinada. El Derecho Penal Fiscal forma parte del Derecho Penal Administrativo. La doctrina así lo considera, pues subdividen los autores del derecho penal administrativo en derecho penal financiero, derecho penal de policía y derecho disciplinario”.
Héctor B. Villegas (2001) reduce el ámbito del Derecho Penal Tributario al sector de las contravenciones o simples infracciones y excluye de él el sector de los delitos 2 3
Lomelí Cerezo, Margarita (1997) El Poder Sancionador de la Administración Fiscal. México. CECSA. Cassagne, Juan Carlos. Estudios de Derecho Público. Argentina. Depalma.
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fiscales. Afirma Villegas que es el conjunto de disposiciones mediante los cuales la administración estatal vincula una sanción a la infracción fiscal, entendiendo por esta última a toda transgresión a disposiciones administrativas de carácter impositivo.
Siendo la última parte la que corresponde a las infracciones y los delitos en el primer Código Fiscal de la Federación, dicho Código contuvo cuatro artículos transitorios, de los cuales únicamente el último, es decir, el artículo 4 transitorio, contuvo IX fracciones, que en lo que nos interesa, dichos transitorios disponen que dicha ley entraría en vigor el primero de enero de 1939; que derogaba las leyes anteriores y cualquier otra que contraviniera lo que ésta dispone, que el Tribunal Fiscal de la Federación y los tribunales federales del Poder Judicial tendrán la competencia que les atribuyen los artículos 4º y 6º transitorios de la Ley de Justicia Fiscal.
La Comisión de Hacienda de la H. Cámara de Diputados sometió a discusión en lo general el dictamen de la Comisión de Impuestos, que hizo suyo el proyecto del Código Fiscal de la Federación enviado por el Ejecutivo de la Unión, se procedió a recoger la votación nominal, en lo general. Por la afirmativa. 4 Por unanimidad de votos fue aprobado el proyecto de ley, en lo general. Pidieron la palabra los diputados Antolín Jiménez y Vázquez del Mercado, quienes objetaron algunos artículos del recién, entonces, aprobado Código Fiscal de la Federación, entre ellos, algunas observaciones al artículo 219, manifestando al respecto: dice así: En el orden judicial corresponde exclusivamente a los tribunales federales la facultad de imponer las penas que procedan en los casos de delito.5 Para mayor claridad del artículo, me permito proponer que quede redactado así: En el orden judicial corresponde exclusivamente a los tribunales federales la facultad de imponer las penas a que se refieren las fracciones IV, V y VI del artículo 235, en los casos de delito.”
Resultan los anteriores los primeros antecedentes de nuestro actual Código Fiscal de la Federación, que por el objetivo de nuestra investigación resulta imprescindible 4 5
Diario Oficial de la Federación. Sec. de Gobernación. México, D.F. Lunes 19 de diciembre, 1938, pág. 43. Id., pág. 46.
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conocer, más sin embargo observamos tanto de lo que se desprende del Diario de Debates, como de la exposición de motivos relatada por la Comisión de Impuestos de la H. Cámara de Diputados de la Legislatura en funciones en el año de mil novecientos treinta y ocho, no exponen, como era de esperarse, las razones, por las que, tanto el Ejecutivo Federal, como el Legislativo consideraron que dicho Código Fiscal de la Federación estableciera las conductas delictivas o los tipos penales que eran considerados delitos, aunque propiamente, aún no eran denominados como la actual ley lo hace, como defraudación fiscal, contrabando, presunción de contrabando, equiparado a la defraudación fiscal, etc. Por lo menos, no sabemos los motivos y razones por lo que dichas figuras fueron contempladas en el Código Fiscal de la Federación y no en la legislación penal, como era de esperarse, a criterio muy personal del suscrito, y no lo sabemos, ya que en el Diario Oficial de la Federación del Lunes diecinueve de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, no expone dichas razones, o los fundamentos que consideró el Ejecutivo y los legisladores para que fuera así.
1.2 Exposición de Motivos, Diario de Debates, Infracciones y Sanciones (Delitos Fiscales) Del Código Fiscal De La Federación De 1938.
Mi trabajo de investigación, implica conocer las bases legales o bien los motivos que consideró en su momento tanto el Ejecutivo, como el Legislativo para que los delitos fiscales fuesen contemplados por el Código Fiscal Federal, por lo que para efectuar un análisis lógico y objetivo, es menester remitirnos al primer Código Fiscal Federal que operó o reguló los procedimientos fiscales en nuestra República mexicana, es decir, el que entró en vigor el primero de enero de mil novecientos treinta y nueve.
En la ciudad de México Distrito Federal, capital de la República Mexicana, lunes, diecinueve de diciembre de mil novecientos treinta y ocho, el C. Molina J. Maximino, Secretario de Gobernación, en asamblea del H. Congreso de la Unión, leyendo la exposición de motivos dijo: “Comisión de Impuestos”. “Honorable Asamblea”. A la Comisión que suscribe fue turnado para su estudio y dictamen el proyecto de Código Fiscal de la Federación, enviado por el Ejecutivo de la Unión”. 162
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“El objeto de la presente Ley es mejorar de una manera muy sensible la organización fiscal de la República, en cuanto a las contribuciones que el Congreso de la Unión decreta con alcance federal y dentro de la competencia que establece la fracción VII del artículo 73 constitucional.”
En la ley de que se trata se establecen cinco títulos que se refieren a las disposiciones generales; a los créditos fiscales; a la fase oficiosa del procedimiento tributario; a la fase contenciosa del mismo procedimiento y a las infracciones y sanciones.6
1.3 Conceptualización y Análisis Sobre Los Llamados Delitos Fiscales
Tomando en consideración lo establecido por el ahora párrafo final del artículo 17 constitucional, parece imperativo que nuestra doctrina profundice en el concepto constitucional de deudas de carácter puramente civil, pues parece claro que el legislador tiene acotada constitucionalmente su facultad de tipificar delitos por la prohibición de sancionar con pena de prisión por deudas civiles.
Ahora bien, un análisis sistemático e histórico del texto constitucional, parece llevar a la conclusión de que la violación de obligaciones patrimoniales cae bajo el ámbito de tal prohibición constitucional, a la mayoría de los delitos previstos por el Código Fiscal de la Federación, así como a gran parte de los llamados delitos patrimoniales.
Ese imperativo alcanza niveles de urgencia, si se toma en consideración que el mismo ha sido recogido -y en ocasiones con amplitud mayor, al referirse a cualquier deuda- por tratados internacionales que obligan al Estado mexicano ante diversos países, por lo que la urgencia de tal deslinde debe preocupar por igual a los internacionalistas.
6
La “negrita” es para dar énfasis.
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Dado que la Convención Americana en su artículo 7º párrafo 7 prohíbe la prisión por deudas en general -con la sola excepción de las alimentarias- es evidente que todas las disposiciones que establecen penas de prisión por delitos fiscales que sancionan la falta de pago de impuestos, recargos y multas, son violatorios de tal tratado internacional.
Si el párrafo tercero del artículo 14 constitucional, con su exigencia de que la ley sea exactamente aplicable al caso, se adelantaba al pensamiento de Maurach en su exigencia de que la ley penal sea escrita y estricta, al convertir en imperativo constitucional la exigencia de que la ley sea exactamente aplicable al caso, la frase inicial del párrafo primero del texto original del artículo 17 constitucional exigía diferenciar el ámbito del ilícito civil del penal. En efecto, dicho texto establecía: “Art. 17.- Nadie puede ser aprisionado por deudas de carácter puramente civil.”7
La reforma publicada en el Diario Oficial del 17 de marzo de 1987, si bien modificó la ubicación del precepto, para convertirlo en el párrafo final del artículo, dejó inalterada su redacción original.
El precepto, que fue aprobado sin discusión por el Congreso Constituyente de 1916-1917 en su sesión del 21 de diciembre de 1916, encuentra su antecedente inmediato en la oración inicial del artículo del mismo numeral de la Constitución de 1857, misma que aparecía como oración inicial del artículo 28 del proyecto de constitución sometido a la consideración del Congreso Extraordinario Constituyente de 1856-1857.8
7
8
CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, reproducción facsimilar del manuscrito original, México, Biblioteca Mexicana Manuel Porrúa, vol. III, Joaquín Porrúa, Editor, 1989. Se han tenido también a la vista las versiones incluidas en el Diario de Debates del Congreso Constituyente, México, Imprenta de la Cámara de Diputados, 1922, tomo II, págs. V y siguientes y en Felipe TENA RAMIREZ (dirección y efemérides de), Leyes Fundamentales de México 1808-1989, 15a. ed. revisada, aumentada y puesta al día, México, Editorial Porrúa, S. A., 1989. Las tres versiones coinciden literalmente en la frase transcrita. Zarco, Francisco. (1857) Historia del Congreso Extraordinario Constituyente de 1856 y 1857. Extracto de todas sus sesiones y documentos parlamentarios de la época, México, Imprenta de Ignacio Cumplido.
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La primera parte del precepto fue discutida y aprobada en la sesión del 21 de agosto de 1856.9 Sólo Ruiz se refirió a la misma, y dijo: “...está en favor de la primera parte del artículo, puesto que no introduce ninguna novedad, y que sólo sanciona lo ya establecido...”10
Hecha la división (para efectos de discusión y votación), la primera parte que dice: "Nadie puede ser preso por deudas de un carácter civil", es aprobada por unanimidad de los 92 votos de los diputados presentes. (Art. 17 de la Constitución.)”11
Como puede verse, según las discusiones del Constituyente de 1916-1917 y las del Constituyente de 1856-1857, la diferenciación entre lo criminal y las deudas de carácter civil resultaba muy clara. De los constitucionalistas de la época, Ramón Rodríguez, en 1875, afirmaba: “Para mejor asegurar la observancia del precepto relativo a que sólo pueda haber lugar a prisión por delito que merezca pena corporal, la Constitución hace varias aclaraciones, a mi juicio innecesarias, pero que revelan el laudable empeño con que sus autores procuraron asegurar la libertad personal del hombre.”
Y por último dijeron expresamente en el artículo 17 que nadie puede ser preso por deudas de un carácter puramente civil.12
José María Lozano, en 1876, se refería al precepto en los siguientes términos: La primera parte del preinserto artículo (el 17) consigna como una garantía individual, que nadie puede ser preso por deudas de un carácter puramente civil.
En la teoría del antiguo derecho romano la obligación -vinculum juris- constituía un lazo -nexum- que ligaba íntimamente al deudor con su acreedor. Si aquél no pagaba su obligación, el acreedor no tenía una acción expedita contra los bienes de su deudor; 9
Zarco, Francisco. (1857) Historia del Congreso Extraordinario Constituyente de 1856 y 1857. Extracto de todas sus sesiones y documentos parlamentarios de la época, México, Imprenta de Ignacio Cumplido. 10 Id., pág. 191. 11 Id., pág. 192. 12 Rodríguez, Ramón. (1978) Derecho Constitucional Escrito para servir de Texto a los Alumnos del Colegio Militar. México. UNAM.
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éste, y no sus cosas o propiedades, era el obligado; en consecuencia, su persona era el objeto perseguido y la acción de la ley "manus injectio" en los variados casos en que tenía lugar, sometía al acreedor la persona del deudor, quien sólo por un acto propio de su voluntad podía, por medio de sus bienes, haciendo pago a su acreedor a falta de un vindex, libertarse de su poder y redimir su persona. De otra suerte, su libertad y aún su vida quedaban a merced de su acreedor, quien además podía vender a la mujer e hijos de su deudor, que formaban parte con él una sola persona jurídica.
Este bárbaro derecho, consecuencia rigurosamente lógica de las teorías elementales del derecho civil primitivo, se modificó posteriormente. En el día, en la generalidad de los modernos, se tiene como un principio elemental, que el hombre responde de sus obligaciones con todo lo que posee; sus bienes, y no su persona, quedan obligados al acreedor al cumplimiento de las obligaciones contraídas. Si la acción se dirige personalmente contra el deudor, es porque en el debate jurídico que provoca hay necesidad de una persona; pero el objeto de la persecución judicial son los bienes; y en el caso de no haberlos, la acción es de hecho y de derecho ineficaz. Pero es preciso reconocer que en la teoría antigua del derecho romano primitivo, de que acabamos de dar una ligera idea, debe buscarse y se encuentra el origen de la prisión por deudas de un carácter puramente civil, que se mantuvo por muchos siglos en las legislaciones antiguas y que se mantiene hoy entre algunos pueblos cultos aunque con grandes restricciones.
En la legislación española se autorizaba también la prisión por deudas; pero las numerosas excepciones establecidas dejaban la regla general reducida a una verdadera excepción. Entre nosotros puede asegurarse, que sin estar expresamente consignada esta garantía antes del año de 1857, la prisión por deudas de un carácter puramente civil había desaparecido.
Si la deuda no tiene un carácter puramente civil, sino que participa de un carácter criminal, la prisión podrá decretarse, porque entonces se trata propiamente de un delito y de una responsabilidad criminal. 166
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Aún en este caso creemos, que debe hacerse una distinción importante. Si la deuda civil tiene además el carácter de un delito, deberá examinarse si éste es penado con una pena corporal conforme a la ley, o si sólo se castiga con una pena pecuniaria u otra que no sea corporal. En el primer caso procederá la prisión y no en el segundo, porque no basta que se trate de un delito, sino que es necesario que este merezca pena corporal para que haya lugar a prisión, conforme a la prescripción del artículo 18.13
Por su parte, José M. del Castillo Velasco decía en 1879: “...La prisión es una pena, porque importa la privación de la libertad, y es pena que no tiene reparación ninguna. Las deudas meramente civiles no pueden ser un delito. Lo es una deuda en aquellos casos en que hay circunstancias en que constituyen el delito. No hay por tal causa fundamental, ni justicia en reducir a prisión a los deudores que no son delincuentes, y las leyes que autorizaron semejante atentado no pueden tener más explicación sino la de que nacieron de las desigualdades sociales que no reconoce la Constitución de 1857. Así es que el artículo 17 previene que "nadie puede ser preso por deudas de un carácter puramente civil".14
Eduardo Ruiz dijo al respecto que solamente los hechos que son punibles, conforme a la naturaleza del acto, constituye un delito; y aún en este caso, como se verá más adelante, no todos los delitos ameritan la prisión del delincuente, pues ésta sólo procede en los que se castigan con pena corporal.
La deuda civil, contraída con pleno consentimiento del acreedor y del deudor, es un hecho lícito. La falta de cumplimiento por parte de este último, no cambia la naturaleza de las cosas, ni perjudica al acreedor, quien tiene siempre el derecho de exigir el pago, haciéndolo efectivo en los bienes de su deudor. En caso de insolvencia, no es la prisión fuente de recursos para que con ella pueda indemnizarse el que por
13
Lozano, José María Lozano. (1972) Estudio del Derecho Constitucional Patrio en lo Relativo a los Derechos del Hombre, 2a. ed. facsimilar, México. Editorial Porrúa, S. A. 14 Del Castillo, José M. (1879) Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional. 2a. ed., México. Imprenta de Castillo Velasco e Hijos.
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falta de previsión ha tratado con persona sin crédito, o que por causas ajenas a la voluntad del deudor no ha podido verificar el pago.
Esto mismo explica que hay ocasiones en que la deuda no es puramente civil, no le ha dado ese carácter el consentimiento de las partes. La estafa, el abuso de confianza, el fraude, constituyen en el autor del hecho un delito que procede de un hecho en que también hay una deuda; pero no es ésta la causa del castigo, lo es el acto que la hace participar de un carácter criminal, es decir, bajo el ánimo doloso de ocasionarle a otro un perjuicio en su patrimonio, haciéndose de algo o alcanzando un lucro indebido.15
Como puede verse, para los estudiosos de la Constitución de 1857 era claro que existía una diferencia entre delito y deuda civil, y que tal diferenciación implicaba, entre otras limitaciones, que el incumplimiento de las deudas civiles no podía ser sancionado con pena de prisión. Tal diferenciación no debe extrañarnos, si se toma en consideración que desde el derecho romano solía diferenciarse, entre las fuentes de obligaciones, a los contratos, los cuasicontratos, los delitos y los cuasidelitos, diferenciación que fue adoptada por el Código Civil napoleónico, de los cuales nuestros Códigos Civiles de 1870 y 1884 regularon bajo el concepto, que se conserva hasta el Código Civil vigente, de causas de responsabilidad civil tanto al incumplimiento de contratos como a la llamada responsabilidad extracontractual.16
La diferenciación debe también haber sido bastante clara para los constituyentes de 1916-1917, pues la disposición se aprobó sin discusión alguna.
Ahora bien, el precepto constitucional que prohíbe la prisión por deudas puramente civiles implica, en tanto derecho subjetivo público, que el legislador aunque puede tipificar como delito el incumplimiento de deudas civiles, no puede penar tal clase de delitos con pena de prisión. Es decir, obliga a la construcción de una definición 15 16
Ruiz, Eduardo. (1978). Derecho Constitucional, 2a. ed. corregida y condensada. México. UNAM. V. Código Civil del Distrito Federal y Territorio de la Baja California, de 1870, Art. 1574 fracción II y el de 1884, Art. 1458.
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del delito a partir de los textos constitucionales, que no se agota con el tradicional concepto de conducta típica, antijurídica, culpable y punible, sino que implica una limitación al legislador en cuanto al tipo de actos que aunque puede llegar a tipificar como delitos, puede sancionar con pena de prisión.
Hechas las anotaciones anteriores, me pregunto si situaciones tales como la responsabilidad por hechos ilícitos, e incluso la derivada de falta de pago de impuestos, no son deudas meramente civiles que, por lo tanto, aunque pueden ser tipificadas como delitos por el legislador, no pueden ser sancionadas con pena de prisión. Lo anterior pone en entredicho las penas previstas para varios de los “delitos fiscales”, así como a varios de los llamados "delitos contra el patrimonio". Posiblemente sólo el robo y el despojo resistan un sólido análisis constitucional desde el punto de vista de la penalidad establecida a los llamados "delitos contra el patrimonio"; pero delitos tales como el fraude, los fraudes específicos y el abuso de confianza, posiblemente no sean sino figuras meramente civiles que han sido tipificadas como delito y sancionadas con penas de prisión en clara violación del precepto constitucional que se comenta. Otro tanto puede decirse de la mayoría, si no es que de la totalidad, de los “delitos fiscales”, que no son, en la mayoría de los casos, sino meros incumplimientos de obligaciones de carácter patrimonial.
Pero esta necesidad de diferenciar el ámbito de lo penal del incumplimiento de deudas puramente civiles, ha alcanzado no sólo los niveles constitucionales, sino que ha sido incorporada ya en tratados internacionales de los cuales México es parte y que, debidamente aprobadas por el Senado y promulgados, forman parte del derecho interno.
Esa diferenciación encuentra dos expresiones diversas, una en el Pacto Internacional de derechos Civiles y Políticos, que la interpreta en términos similares a la interpretación propuesta por Eduardo Ruiz al referirse a la Constitución Mexicana de 1857, pues la disposición relevante establece: 169
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“Artículo 11.- Nadie será encarcelado por el sólo hecho de no poder cumplir una obligación contractual.”
Dicho sea de paso, el derecho consagrado por tal precepto no es suspendible ni siquiera en casos de emergencia.17
En el caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la recepción del principio de diferenciación entre el ámbito de lo civil y lo penal es más amplia, pues la disposición relativa establece: “Artículo 7. Derecho a la libertad personal.” “7. Nadie será detenido por deudas. Este principio no limita los mandatos de autoridad judicial competente dictados por incumplimiento de deberes alimentarios.”
Como puede verse, mientras que el Pacto se limita a prohibir la prisión por el incumplimiento de obligaciones contractuales, la Convención implica una prohibición más amplia, al prohibir la detención por deudas en general, aun si no fueren de origen contractual, permitiendo como única excepción a tal prohibición las medidas relativas dictadas por incumplimiento de obligaciones alimentarias.
2 Los Delitos Fiscales ante el Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio.
El 18 de junio de 2008 tuvo lugar en nuestro país la reforma constitucional que sentó las bases para el nuevo sistema penal acusatorio estableciéndose en el artículo segundo transitorio del Decreto correspondiente que “…El sistema procesal penal acusatorio previsto en los artículos 16, párrafos segundo y decimotercero; 17, párrafos tercero, cuarto y sexto; 19; 20 y 21, párrafo séptimo, de la Constitución, entrará en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin exceder el plazo de ocho años, contado a partir del día siguiente de la publicación de este Decreto…(sic)” 17
V. Art. 4, inciso 2 del Pacto.
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La envergadura de la reforma constitucional en materia penal dice José Nieves Luna Castro18 representa no sólo un parte aguas en los sistemas de procuración e impartición de justicia, sino un verdadero cambio de paradigma que todos los actores que
conforman
un
Estado
democrático
de
Derecho
debemos
asumir
con
responsabilidad y compromiso. A través de la reforma constitucional, el procedimiento penal transita del procedimiento semi-inquisitorio al acusatorio y oral, siendo categorizado por los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación. El sistema acusatorio, resulta en esencia dialéctico, tal y como lo prevé el artículo 20 Constitucional, modelo contrapuesto al inquisitivo, el cual tiene su base en el principio de autoridad. Las funciones del juez inquisitivo tenían las funciones de investigar y enjuiciar, confirmando en primer lugar, la comisión del delito de manera externa, para poder posteriormente determinar la responsabilidad del autor del mismo. Esa antítesis entre el hecho y la autoría sólo podía resolverse, por regla general, a través de la confesión del reo, dado que la constatación de la culpabilidad requería, al menos, la confirmación por dos testigos, que rara vez conseguía ser presentada. Esta concepción del proceso fue abandonada con la adopción de un nuevo modelo procesal regido por el principio acusatorio. En éste, se separan las fases de instrucción y enjuiciamiento y, por ello, el juez encargado de juzgar ya no se ocupa de la investigación del delito y del autor, sino que esa función está encomendada al instructor que debe definir al autor del delito por lo averiguado. Así, se deja al juez la labor de subsunción de los hechos acusados en el tipo. El juez inquisitivo debe encontrar al autor de los hechos. El juez de sentencia acusatorio, recibe al acusado ya identificado como tal por otro juez. Al respecto, en una conferencia dictada en el Ciclo Proceso y Democracia en febrero de 1952 en la Universidad Nacional Autónoma de México, el gran jurista Piero Calamandrei cinceló el espíritu que contrasta a ambos paradigmas: “en el proceso dialéctico la sentencia es la consecuencia, incierta hasta el final, del desarrollo del proceso; en el proceso totalitario el desarrollo del proceso es la consecuencia de la 18
Luna Castro, José Nieves y Co-autores. El Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio desde la perspectiva Constitucional. Primera Ed. México 2011. CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL.
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sentencia ya acertada desde el principio”. Por su parte, la oralidad es el medio por excelencia para poner en marcha los principios rectores del sistema acusatorio. Así, el proceso penal estará presidido por la idea de debate, de controversia, de contradicción, de lucha de contrarios y será la síntesis dialéctica de la actividad de las partes encaminada a velar por los intereses que representan. El proceso será un diálogo abierto entre los diversos actores que confrontarán por el predominio de lo que consideran es la verdad procesal. Gracias a la reforma, la trascendencia de la labor de los jueces tendrá una preeminencia sin precedentes en México. El cambio de paradigma, cada vez más cercano en el horizonte, de un sistema inquisitivo a otro acusatorio, es revolucionario y equivalente al que se dio en la ciencia, al transitar de las férreas y monológicas leyes de la física clásica a los principios, más dialógicos, interactivos y tolerantes de la física cuántica. La Memoria del curso “El Nuevo Sistema de Justicia Penal
Acusatorio desde la Perspectiva Constitucional” recaba las
reflexiones de distinguidos especialistas que analizan los diversos tópicos que entraña el nuevo sistema de justicia penal. Como atinadamente acota el Magistrado José Nieves Luna Castro en su estudio introductorio, al tratarse del establecimiento de una serie de principios rectores más allá de las diferencias que puedan establecerse de carácter local, el sistema acusatorio penal que se pretende en México es único, y esa uniformidad requiere de un esfuerzo a nivel nacional en el que estamos involucrados todos los operadores del sistema y la sociedad misma, no obstante, nos embarga la incertidumbre e ineficacia del legislador que habiendo tenido en sus manos la oportunidad jurídica de armonizar sistemáticamente y de forma congruente la parte adjetiva del Código Fiscal de la Federación que regula el procedimiento en tratándose de los Delitos Fiscales, la haya dejado escapar con tan aberrante e incipiente reforma que finalizó con la publicación del Decreto correspondiente en el Diario Oficial de la Federación del 17 de junio de 2016: “DECRETO por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código Nacional de Procedimientos Penales; del Código Penal Federal; de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; de la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Procedimiento Penal; de la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la fracción XXI del Artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley de 172
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Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, de la Ley Federal de Defensoría Pública, del Código Fiscal de la Federación y de la Ley de Instituciones de Crédito.” …Del CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN: … Artículo 92.- La Secretaría de Hacienda y Crédito Público tendrá el carácter de víctima u ofendida en los procedimientos penales y juicios relacionados con delitos previstos en este Código. Los abogados hacendarios podrán actuar como asesores jurídicos dentro de dichos procedimientos. ... I. ... II. Declare que el Fisco Federal ha sufrido o pudo sufrir perjuicio en lo establecido en los artículos 102, 103 y 115. III. ... ... Los procesos por los delitos fiscales a que se refieren las tres fracciones de este artículo se sobreseerán a petición de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuando los imputados paguen las contribuciones originadas por los hechos imputados, las sanciones y los recargos respectivos, o bien esos créditos fiscales queden garantizados a satisfacción de la propia Secretaría. La petición anterior se hará discrecionalmente, antes de que el Ministerio Público Federal y el asesor jurídico formulen el alegato de clausura, y surtirá efectos respecto de las personas a que la misma se refiera. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el fin de formular ante el Ministerio Público el requisito de procedibilidad que corresponda, podrá allegarse de los datos necesarios para documentar hechos probablemente constitutivos de delitos fiscales. ... Al resolver sobre las providencias precautorias la autoridad competente tomará como base la cuantificación anterior, adicionando la actualización y recargos que haya determinado la autoridad fiscal a la fecha de que se ordene la providencia. En caso de que el imputado no cuente con bienes suficientes para satisfacer la providencia precautoria, el juez fijará en todos los casos una medida cautelar consistente en garantía económica por el mismo monto que correspondería a la providencia precautoria. En el caso de que al imputado se le haya impuesto como medida cautelar una garantía económica y, exhibida esta sea citado para comparecer ante el juez e incumpla la cita, se requerirá al garante para que presente al imputado en un plazo no mayor a ocho días, advertidos, el garante y el imputado, de que si no lo hicieren o no justificaren la incomparecencia, se hará efectiva a favor del Fisco Federal. Para efectos de la condena a la reparación del daño, la autoridad competente deberá considerar la cuantificación referida en este artículo, incluyendo la actualización y los recargos que hubiere determinado la autoridad fiscal a la fecha en la que se dicte dicha condena. En caso de que el imputado hubiera pagado el interés fiscal a entera satisfacción de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la autoridad judicial, a solicitud del imputado, podrá considerar dicho pago para efecto de la determinación de providencias precautorias, la imposición o modificación de las medidas cautelares. ... ... Artículo 96.- ... I. ... 173
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II. Ayude en cualquier forma al imputado para eludir las investigaciones de la autoridad o sustraerse de la acción de esta u oculte, altere, destruya, o haga desaparecer los indicios, evidencia, vestigios, objetos, instrumentos o productos del hecho delictivo o asegure para el imputado el objeto o provecho del mismo. ... Artículo 102.- ... I. a III. ... ... ... Se deroga. Artículo 103.- ... I. a XX. ... ... No se formulará declaratoria de perjuicio, a que se refiere la fracción II del artículo 92 de este Código, si quien encontrándose en los supuestos previstos en las fracciones XI, XII, XIII, XV, XVII y XVIII de este artículo, cumple con sus obligaciones fiscales y de comercio exterior y, en su caso, entera espontáneamente, con sus recargos y actualización, el monto de la contribución o cuotas compensatorias omitidas o del beneficio indebido antes de que la autoridad fiscal descubra la omisión o el perjuicio, o medie requerimiento, orden de visita o cualquier otra gestión notificada por la misma, tendiente a la comprobación del cumplimiento de las disposiciones fiscales y del comercio exterior.
Misma que será objeto de análisis en párrafos subsecuentes.
Por su parte el 5 de marzo de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que promulgó el “Código Nacional de Procedimientos Penales” abrogando al “Código de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 30 de agosto de 1934” y los de las respectivas entidades federativas vigentes a la entrada en vigor del Decreto de referencia para efectos de su aplicación en los procedimientos penales iniciados por hechos que ocurran a partir de la entrada en vigor del presente Código, quedarán abrogados, sin embargo respecto a los procedimientos penales que a la entrada en vigor del presente ordenamiento se encuentren en trámite, continuarán su sustanciación de conformidad con la legislación aplicable en el momento del inicio de los mismos.
Lo anterior en virtud de las disposiciones establecidas en los artículos transitorios del Decreto en los que se establece que toda mención en otras leyes u ordenamientos al Código Federal de Procedimientos Penales o a los códigos de procedimientos 174
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penales de las entidades federativas que por virtud del presente Decreto se abrogan, se entenderá referida al presente Código, estableciendo lo siguiente: “ARTÍCULO CUARTO. Derogación tácita de preceptos incompatibles Quedan derogadas todas las normas que se opongan al presente Decreto, con excepción de las leyes relativas a la jurisdicción militar así como de la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada.” “ARTÍCULO OCTAVO. Legislación complementaria En un plazo que no exceda de doscientos setenta días naturales después de publicado el presente Decreto, la Federación y las entidades federativas deberán publicar las reformas a sus leyes y demás normatividad complementaria que resulten necesarias para la implementación de este ordenamiento.”
La reforma trajo consigo las características del nuevo sistema penal acusatorio y dispuso lo siguiente: “CAPÍTULO I PRINCIPIOS EN EL PROCEDIMIENTO” “…Artículo 4o. Características y principios rectores El proceso penal será acusatorio y oral, en él se observarán los principios de publicidad, contradicción, concentración, continuidad e inmediación y aquellos previstos en la Constitución, Tratados y demás leyes.” “Artículo 5o. Principio de publicidad Las audiencias serán públicas, con el fin de que a ellas accedan no sólo las partes que intervienen en el procedimiento sino también el público en general, con las excepciones previstas en este Código.” “Los periodistas y los medios de comunicación podrán acceder al lugar en el que se desarrolle la audiencia en los casos y condiciones que determine el Órgano jurisdiccional conforme a lo dispuesto por la Constitución, este Código y los acuerdos generales que emita el Consejo.” “Artículo 6o. Principio de contradicción Las partes podrán conocer, controvertir o confrontar los medios de prueba, así como oponerse a las peticiones y alegatos de la otra parte, salvo lo previsto en este Código.” “Artículo 7o. Principio de continuidad Las audiencias se llevarán a cabo de forma continua, sucesiva y secuencial, salvo los casos excepcionales previstos en este Código.” “Artículo 8o. Principio de concentración Las audiencias se desarrollarán preferentemente en un mismo día o en días consecutivos hasta su conclusión, en los términos previstos en este Código, salvo los casos excepcionales establecidos en este ordenamiento.” “Artículo 9o. Principio de inmediación Toda audiencia se desarrollará íntegramente en presencia del Órgano jurisdiccional, así como de las partes que deban de intervenir en la misma, con las excepciones previstas en este Código. En ningún caso, el Órgano 175
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jurisdiccional podrá delegar en persona alguna la admisión, el desahogo o la valoración de las pruebas, ni la emisión y explicación de la sentencia respectiva.” “Artículo 10. Principio de igualdad ante la ley Todas las personas que intervengan en el procedimiento penal recibirán el mismo trato y tendrán las mismas oportunidades para sostener la acusación o la defensa. No se admitirá discriminación motivada por origen étnico o nacional, género, edad, discapacidad, condición social, condición de salud, religión, opinión, preferencia sexual, estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y las libertades de las personas.” “Las autoridades velarán por que las personas en las condiciones o circunstancias señaladas en el párrafo anterior, sean atendidas a fin de garantizar la igualdad sobre la base de la equidad en el ejercicio de sus derechos. En el caso de las personas con discapacidad, deberán preverse ajustes razonables al procedimiento cuando se requiera.” “Artículo 11. Principio de igualdad entre las partes Se garantiza a las partes, en condiciones de igualdad, el pleno e irrestricto ejercicio de los derechos previstos en la Constitución, los Tratados y las leyes que de ellos emanen.” “Artículo 12. Principio de juicio previo y debido proceso Ninguna persona podrá ser condenada a una pena ni sometida a una medida de seguridad, sino en virtud de resolución dictada por un Órgano jurisdiccional previamente establecido, conforme a leyes expedidas con anterioridad al hecho, en un proceso sustanciado de manera imparcial y con apego estricto a los derechos humanos previstos en la Constitución, los Tratados y las leyes que de ellos emanen.” “Artículo 13. Principio de presunción de inocencia Toda persona se presume inocente y será tratada como tal en todas las etapas del procedimiento, mientras no se declare su responsabilidad mediante sentencia emitida por el Órgano jurisdiccional, en los términos señalados en este Código.” “Artículo 14. Principio de prohibición de doble enjuiciamiento La persona condenada, absuelta o cuyo proceso haya sido sobreseído, no podrá ser sometida a otro proceso penal por los mismos hechos.” “Artículo 19. Derecho al respeto a la libertad personal Toda persona tiene derecho a que se respete su libertad personal, por lo que nadie podrá ser privado de la misma, sino en virtud de mandamiento dictado por la autoridad judicial o de conformidad con las demás causas y condiciones que autorizan la Constitución y este Código.” “La autoridad judicial sólo podrá autorizar como medidas cautelares, o providencias precautorias restrictivas de la libertad, las que estén establecidas en este Código y en las leyes especiales. La prisión preventiva será de carácter excepcional y su aplicación se regirá en los términos previstos en este Código.”
2.1 Inconstitucionalidad e Ilegalidad de la Reforma del 17 de Junio de 2016 del Código Fiscal de la Federación en materia de Delitos Fiscales.
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Los Delitos Fiscales forman parte de los denominados “delitos especiales” al no estar establecidos en el Código Penal sino en diversa disposición, al caso concreto en el Código Fiscal de la Federación, el cual los contiene en un capítulo especial que pertenece al Título Cuarto “De las Infracciones y Delitos Fiscales” denominado Capitulo II “De los Delitos Fiscales” dicho ordenamiento jurídico sufrió su última reforma el 17 de junio de 2016, tal y como ya se precisó, sin embargo ninguna adecuación sufrió el Código Fiscal de la Federación en torno a armonizarse en la conceptualización y estructuración de los principios y características que distinguen al nuevo sistema penal acusatorio y que expuse en el punto inmediato anterior, y si las normas que rigen el nuevo sistema penal acusatorio han dispuesto la derogación tácita de todos los preceptos incompatibles ¿El capítulo II “De los Delitos Fiscales” está derogado?
En ese sentido y analizando más profundamente el Código Fiscal de la Federación, específicamente su Capitulo II “De los Delitos Fiscales”, me veo obligado a formular los siguientes cuestionamientos:
¿El Código Fiscal de la Federación, se contrapone al nuevo sistema penal acusatorio?
¿La figura de la libertad provisional prevista en el artículo 92 del Código Fiscal de la Federación atenta contra el principio de excepcionalidad de la prisión preventiva?
¿Los delitos fiscales previstos en el Código Fiscal de la Federación de acuerdo a las características del nuevo sistema penal acusatorio dan lugar a la prisión preventiva oficiosa?
De acuerdo a los antecedentes que sustentó el legislativo en la exposición de motivos en la reforma que abrió paso al nuevo sistema penal acusatorio establece que todo proceso penal deberá garantizarse la presunción de inocencia del reo y que sólo habrá lugar a la prisión preventiva oficiosa en casos excepcionales en delitos que 177
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perturben de manera grave la paz social señalando entre algunos la delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley contra la seguridad de la Nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud, entonces ¿los delitos fiscales reúnen éstas características que consideró el legislativo en sus argumentos? ¿los delitos fiscales, perturban de manera grave la paz social? ¿los delitos fiscales son cometidos con medios violentos como armas y explosivos? ¿afectan la seguridad de la nación? Habríamos que contestar estos cuestionamientos para determinar dicha procedencia.
2.2 Justificación - realidad referenciada.
Las condiciones vigentes en el Código Fiscal de la Federación sí se contraponen a la normatividad establecida en el Sistema Penal Acusatorio por obviedad lógica nos encontramos ante un problema jurídico no resuelto y ante la ineficacia, inoperatividad de la disposición penal- fiscal vigente y que como ya soslaye, el Poder Legislativo tuvo la oportunidad el 17 de Junio de 2016 de publicar una reforma legislativa del Código Fiscal de la Federación que armonizara la parte adjetiva del Capítulo II del Título Cuarto del Código Fiscal de la Federación al Nuevo Sistema Penal Acusatorio y la dejo escapar, convirtiéndola en una norma incostitucional, ya que también el Poder Legislativo está obligado a cumplir con los principios constitucionales y en el ejercicio de su potestad legislativa debe cumplir también con el principio de legalidad y certeza jurídica previsto por el artículo 16 de nuestra Carta Magna, lo que en el caso particular no ocurrió..
Afirmo lo anterior en virtud de que en principio de cuentas al ser dos sistemas normativos distintos entre sí, se contraponen el uno al otro, por lo que en consecuencia no pueden coexistir y además porque el legislativo al establecer el nuevo Sistema Penal Acusatorio dispuso que los ordenamientos jurídicos que fueran opuestos al mismo quedarían tácitamente derogados, tal y como lo precisamos anteriormente, por lo tanto el Código Fiscal de la Federación en la parte que corresponde a los Delitos 178
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Fiscales que resultaba incompatible al nuevo sistema penal acusatorio se derogó tácitamente por el artículo cuarto transitorio del decreto que promulgó el nuevo código nacional de procedimientos penales con su sola entrada en vigor, y ahora con esta nueva reforma, se vuelve a derogar tácitamente la misma, por continuar contradictoria a este Nuevo Sistema Penal Acusatorio, y en consecuencia no puede ni debe aplicarse hasta en tanto se resuelva la vacatio-legis.
La reforma de referencia del 17 de junio de 2016 no derogó el anterior Párrafo Cuarto, ahora Párrafo Sexto, del Artículo 92 del Código Fiscal de la Federación, ni se armonizaron los Delitos Fiscales al nuevo sistema penal acusatorio, ni se trató de una reforma congruente, ya que permanecen establecidos los denominados “delitos graves”, (inexistentes en virtud del nuevo sistema acusatorio), también el Código Fiscal de la Federación remite a una norma abrogada por la entrada en vigor del Nuevo Sistema Penal Acusatorio y esto es así, ya que se debió de haber reformado el antiguo Párrafo Cuarto del artículo 92, ahora a raíz del Decreto de referencia Párrafo Sexto, ya que dicho párrafo remite de forma expresa al artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales, en principio de cuentas una disposición que está abrogada, en segundo, refiere: “…para los efectos de lo previsto en el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales…” es decir, nos remite a la figura jurídica también ya inexistente en virtud del multireferido sistema acusatorio, de la “libertad provisional bajo caución”, ya que la misma atenta contra los principios que rigen a éste.
2.4. Vacatio Legis existente.
Definitivamente para justificar la necesidad de la reforma del Derecho Penal Tributario en México, tenemos que atender primero a la problemática que prevalece (vacatio legis).
Existe una vacatio legis en el Código Fiscal de la Federación, en la parte específica que resulta incompatible al nuevo sistema penal acusatorio en virtud de que el artículo transitorio cuarto del Decreto del cinco de marzo de dos mil catorce que se 179
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publicó en el Diario Oficial de la Federación mediante el cual se promulgó el Código Nacional de Procedimientos Penales, abroga todas las disposiciones que se le contrapongan.
A partir de la entrada en vigor del Código Nacional de Procedimientos Penales se contaba con un plazo de doscientos setenta días naturales para que la Federación adecuaran el resto de las normas jurídicas que estuvieran relacionadas con el sistema penal acusatorio al disponer en su artículo octavo transitorio lo siguiente: “ARTÍCULO OCTAVO. Legislación complementaria En un plazo que no exceda de doscientos setenta días naturales después de publicado el presente Decreto, la Federación y las entidades federativas deberán publicar las reformas a sus leyes y demás normatividad complementaria
que
resulten
necesarias
para
la
implementación
de
este
ordenamiento.”
En consecuencia si el Código Nacional de Procedimientos Penales se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2014, el plazo para la Federación armonizará el Código Fiscal de la Federación y demás leyes complementarias culminó el 30 de noviembre de 2014 en estricto apego al octavo transitorio antes referido, lo cual no obstante, el Decreto del 17 de Junio de 2016 no ocurrió.
3. Conclusiones
Ahora bien, reitero, nuevamente, ante la vacatio-legis precisada resulta inoperante al menos la parte que resaltamos del artículo 92 del Código Fiscal de la Federación y en consecuencia: Ningún sujeto acusado por delito fiscal puede ser detenido preventivamente Todo sujeto acusado de delito fiscal tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se demuestre lo contrario
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Queda derogada la figura jurídica de la libertad provisional que refiere el Código Fiscal de la Federación al no estar contemplada en el sistema penal acusatorio A ningún sujeto acusado de delito fiscal se le puede obligar a garantizar cantidad alguna para obtener su libertad provisional bajo caución19 por los motivos expuestos en el punto inmediato anterior Por ninguno de los delitos fiscales contemplados en el Código Fiscal de la Federación procede la prisión preventiva oficiosa La cuantificación del daño o perjuicio fiscal que prevé el Código Fiscal de la Federación sólo podrá considerarse para los efectos de la reparación del daño a la Hacienda Pública en sentencia que cause ejecutoria. El particular que resultara agraviado por el órgano investigador o jurisdiccional en su pretensión de aplicar ésta norma jurídica derogada tácitamente por su evidente contradicción al nuevo sistema penal acusatorio puede invocar el amparo y protección de la justicia de la unión contra el primer acto de aplicación
3.1 Interpretación de resultados.
La hipótesis está probada, nos encontramos ante una vacatio-legis por derogación expresa del Código Nacional de Procedimientos Penales que establece y regula el nuevo sistema penal acusatorio respecto de los ordenamientos jurídicos que le resulten incompatibles, en el caso particular que nos ocupa, el Código Fiscal de la Federación, en la parte específica del Título Cuarto, Capítulo II “De los Delitos Fiscales” y toda vía más específicos los párrafos sexto y séptimo del artículo 92 del mismo, toda vez que ningún delito fiscal es cometido con violencia ni empleando armas o explosivos, por lo tanto no perturba de manera grave la paz social, no atenta contra la Seguridad Nacional, ni contra el libre desarrollo de la personalidad o de la salud, en
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La negrita y el subrayado es para dar énfasis a una figura jurídica abrogada.
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consecuencia, no encuentro justificación alguna para que en el caso de los delitos fiscales haya lugar a la prisión preventiva oficiosa.
Quedó demostrado que en el nuevo sistema penal acusatorio no existe ni se encuentra justificada la figura jurídica que se le denominaba libertad provisional, libertad provisional bajo caución, libertad provisional bajo fianza u otra similar en consecuencia la figura de libertad provisional que establece el artículo 92 del Código Fiscal de la Federación en sus párrafos sexto y séptimo al resultar incompatible al sistema penal acusatorio queda derogada en virtud del diverso transitorio cuarto del Decreto que promulgó el Código Nacional de Procedimientos Penales publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de marzo de 2014.
Para los efectos fiscales la única justificación que encuentra el suscrito para la cuantificación del daño o del perjuicio patrimonial prevista en el citado artículo 92 del Código Fiscal de la Federación sería para la reparación del daño de la Hacienda Pública, la cual tendría solamente lugar en sentencia, una vez condenado el reo y no antes ya que se atentaría contra el principio de presunción de inocencia que rige nuestro Nuevo Sistema Penal Acusatorio.
Ahora bien, derivado de la entrada en vigor de este Nuevo Sistema Penal Acusatorio ¿Qué sucederá con las personas que están siendo procesadas por un ilícito Fiscal? De acuerdo a los siguientes criterios, la autoridad tiene el deber inexcusable de aplicar retroactivamente la ley más benéfica a favor del procesado: “Código Penal Federal”, “Libro Primero”, “Título Tercero”, “Aplicación De Las Sanciones”, “Capítulo I Reglas Generales”: “ARTICULO 56. -"Cuando entre la comisión de un delito y la extinción de la pena o medida de seguridad entrare en vigor una nueva ley, se estará a lo dispuesto en la más favorable al inculpado o sentenciado. la autoridad que esté conociendo del asunto o ejecutando la sanción aplicara de oficio la ley más favorable. Cuando el reo hubiese sido sentenciado al término mínimo o al término máximo de la pena prevista y la reforma disminuya dicho término, se estará a la ley más favorable cuando el sujeto hubiese sido 182
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sentenciado a una pena entre el término mínimo y el término máximo, se estará a la reducción que resulte en el término medio aritmético conforme a la nueva norma."
Este artículo tutela el principio de irretroactividad en perjuicio, ya que entrado en proceso sea cuál sea su momento jurídico, podrá pedir a la justicia, que le sea aplicada la ley más benévola, o aquélla que lo penalice en una forma menor, base de ello es el artículo 14 constitucional ya que a la letra dice: “Artículo 14.- A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.” “Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."
Tenemos el siguiente criterio de nuestra máxima autoridad jurisdiccional: PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LA NORMA POSTERIOR MÁS FAVORABLE. PROCEDE APLICARLO EN BENEFICIO DEL GOBERNADO CUANDO LA NUEVA DISPOSICIÓN DEJA DE CONSIDERAR ANTIJURÍDICA LA CONDUCTA SANCIONADA CON MULTA FISCAL. Si se toma en cuenta que esta Segunda Sala en la jurisprudencia 2a./J. 8/98 de rubro: "MULTAS FISCALES. DEBEN APLICARSE EN FORMA RETROACTIVA LAS NORMAS QUE RESULTEN BENÉFICAS AL PARTICULAR.", determinó que el principio de retroactividad de la norma más favorable, que tradicionalmente se vinculaba exclusivamente con los delitos y las penas, se ha extendido a las multas fiscales dada la similitud que guardan con las penas, por identidad de razón el citado principio resulta también aplicable cuando lo que se modifica no es la norma sancionadora, en sí misma, sino la que considera antijurídica la conducta del administrado, o la que fija el alcance de ésta, y como consecuencia de ello deja de ser punible la conducta en que incurrió el gobernado con anterioridad a su vigencia, en virtud de la repercusión que esa modificación tiene en la sanción respectiva. Empero, el beneficio de la aplicación retroactiva de la norma posterior más favorable respecto a las multas fiscales, opera siempre que dicha norma se expida o cobre vigencia cuando aún no se emite la resolución correspondiente o se encuentra transcurriendo el plazo legal que tiene la autoridad para hacerlo.” Época: Décima Época, Registro: 2003349, Instancia: Segunda Sala, Tipo de Tesis: Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 2, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a./J. 22/2013 (10a.), Página: 1321: Contradicción de tesis 381/2012. Entre las sustentadas por los Tribunales Colegiados Séptimo y Décimo Octavo, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito. 7 de noviembre de 2012. Mayoría de cuatro votos. Disidente: Margarita Beatriz Luna Ramos. Ponente: José Fernando Franco González Salas. Secretaria: Martha Elba de la Concepción Hurtado Ferrer. Tesis de jurisprudencia 22/2013 (10a.). Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del seis de febrero de dos mil trece.
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3.2 Análisis de la Reforma: CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, TÍTULO CUARTO, “DE LAS INFRACCIONES Y DE LOS DELITOS FISCALES” CAPITULO II, “DE LOS DELITOS FISCALES” ANTES DE LA REFORMA Párrafo
“Artículo
inicial
penalmente por los delitos fiscales Crédito Público tendrá el carácter de víctima previstos
92.-
REFORMA DEL 17/06/2016
en
necesario
Para
este
que
proceder Artículo 92.- La Secretaría de Hacienda y
Capítulo, previamente
será u ofendida en los procedimientos penales y la juicios relacionados con delitos previstos en
Secretaría de Hacienda y Crédito este Código. Los abogados hacendarios podrán actuar como asesores jurídicos dentro
Público:
de dichos procedimientos. EL PRIMER PÁRRAFO DEL CFF ANTES DE LA REFORMA PASA A SER SEGUNDO PÁRRAFO: Para proceder penalmente por los delitos fiscales previstos en este Capítulo, será necesario que previamente la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: Formule querella, tratándose de los Sin cambios. Fracción I
previstos en los artículos 105, 108, 109,
110,
111,
112
y
114,
independientemente del estado en que se
encuentre
el
procedimiento
administrativo que en su caso se tenga iniciado. Fracción II
Declare que el Fisco Federal ha sufrido Declare que el Fisco Federal ha sufrido o o
pudo
sufrir
perjuicio
en
los pudo sufrir perjuicio en lo establecido en los
establecidos en los artículos 102 y 115. Formule Fracción III
la
artículos 102, 103 y 115.
declaratoria Sin cambios
correspondiente, en los casos de 184
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contrabando de mercancías por las que no deban pagarse impuestos y requieran
permiso
competente,
o
de
de
autoridad
mercancías
de
tráfico prohibido. Párrafo
En los demás casos no previstos en PASA A SER TERCER PÁRRAFO.
Segundo
las fracciones anteriores bastará la denuncia
de
los
hechos
ante
el
Ministerio Público Federal. Los procesos por los delitos fiscales a PASA A SER “CUARTO PÁRRAFO”.- Y se que se refieren las tres fracciones de modifica
el
término
“procesados”
por
este artículo se sobreserán a petición “imputados” y el de “conclusiones” por Párrafo
de la Secretaría de Hacienda y Crédito “alegato de clausura” para quedar como
Tercero
Público,
cuando
los
procesados sigue:
paguen las contribuciones originadas por
los
hechos
imputados,
las Los procesos por los delitos fiscales a que se
sanciones y los recargos respectivos, o refieren las tres fracciones de este artículo se bien estos créditos fiscales queden sobreseerán a petición de la Secretaría de garantizados
a
satisfacción
de
la Hacienda y Crédito Público, cuando los
propia Secretaría. La petición anterior imputados
paguen
las
contribuciones
se hará discrecionalmente, antes de originadas por los hechos imputados, las que
el
Ministerio
Público
Federal sanciones y los recargos respectivos, o bien
formule conclusiones y surtirá efectos esos créditos fiscales queden garantizados a respecto de las personas a que la satisfacción de la propia Secretaría. La misma se refiera.
petición anterior se hará discrecionalmente, antes de que el Ministerio Público Federal y el asesor jurídico formulen el alegato de clausura, y surtirá efectos respecto de las personas a que la misma se refiera. SE ADICIONA “QUINTO PÁRRAFO:”
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La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, con el fin de formular ante el Ministerio Público el requisito de procedibilidad que corresponda, podrá allegarse de los datos necesarios
para
probablemente
documentar
constitutivos
hechos
de
delitos
fiscales. En los delitos fiscales en que sea necesaria querella o declaratoria de PASA A SER “SEXTO PÁRRAFO”
sin
perjuicio y el daño o el perjuicio sea cambio sustancial alguno cuantificable,
la
Secretaría
de
Hacienda y Crédito Público hará la NOTESE cuantificación correspondiente en la MODIFICÓ, o
querella.
QUE
LA
NI
REFORMA DEROGÓ
NO LAS
La INDICACIONES A:
propia
declaratoria
Párrafo
citada
cuantificación
Cuarto
efectos en el procedimiento penal.
“LIBERTAD PROVISIONAL”
Para conceder la libertad provisional,
“CÓDIGO
excepto tratándose
PROCEDIMIENTOS PENALES”
sólo
surtirá
de los delitos
graves previstos en este Código, para
efectos de lo previsto en el artículo 194
FEDERAL
“CAUCIÓN”
del Código Federal de Procedimientos Penales, el monto de la caución que fije la autoridad judicial comprenderá, en
su
caso,
la
suma
de
la
cuantificación antes mencionada y las contribuciones adeudadas, incluyendo actualización y recargos que hubiera determinado la autoridad fiscal a la fecha en que se promueva la libertad provisional. La caución que se otorgue en los términos de este párrafo, no 186
DE
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sustituye a la garantía del interés fiscal. SE ADICIONA “SÉPTIMO PÁRRAFO” :
Al
resolver
sobre
las
providencias
precautorias la autoridad competente tomará como
base
la
cuantificación
anterior,
adicionando la actualización y recargos que haya determinado la autoridad fiscal a la fecha de que se ordene la providencia. En caso de que el imputado no cuente con bienes
suficientes
para
satisfacer
la
providencia precautoria, el juez fijará en todos
los
casos
una
medida
cautelar
consistente en garantía económica por el mismo monto que correspondería a la providencia precautoria. En el caso de que al imputado se le haya impuesto como medida cautelar una garantía económica y, exhibida esta sea citado para comparecer ante el juez e incumpla la cita, se requerirá al garante para que presente al imputado en un plazo no mayor a ocho días, advertidos, el garante y el imputado, de que si no lo hicieren o no justificaren la incomparecencia, se hará efectiva a favor del Fisco Federal. SE ADICIONA “OCTAVO PÁRRAFO”:
Para efectos de la condena a la reparación del daño, la autoridad competente deberá considerar la cuantificación referida en este artículo, incluyendo la actualización y los 187
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recargos
que
hubiere
determinado
la
autoridad fiscal a la fecha en la que se dicte dicha condena. En caso de que el inculpado hubiera PASA A SER “NOVENO PÁRRAFO” CON pagado o garantizado el interés fiscal a CAMBIOS SUSTANCIALES: entera satisfacción de la Secretaría de Párrafo
Hacienda
y
Quinto
autoridad
judicial,
Crédito a
Público, solicitud
la En caso de que el imputado hubiera pagado del el interés fiscal a entera satisfacción de la
inculpado, podrá reducir hasta en un Secretaría de Hacienda y Crédito Público, la 50% el monto de la caución, siempre autoridad judicial, a solicitud del imputado, que existan motivos o razones que podrá considerar dicho pago para efecto de la
justifiquen dicha reducción.
determinación
de
providencias
precautorias, la imposición o modificación de las medidas cautelares. Párrafo
Se
Sexto
productos, artículos y cualesquier otros
consideran
mercancías
los PASA A SER DÉCIMO PÁRRAFO
bienes, aun cuando las leyes los consideren inalienables o irreductibles a propiedad particular. Para fijar la pena de prisión que PASA A SER DÉCIMO PRIMER PÁRRAFO Párrafo
corresponda a los delitos fiscales
Séptimo
conforme a los límites mínimo y máximo del monto de las cantidades que constituyan el perjuicio, cuando éste pueda ser determinado, será conforme al que esté establecido en el momento de efectuar la conducta delictuosa
ARTÍCULO
I…
96
II.
I. ... Ayude
en
cualquier
forma
al II. Ayude en cualquier forma al imputado
inculpado a eludir las investigaciones para
eludir
las
investigaciones 188
de
la
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de la autoridad o a sustraerse de la autoridad o sustraerse de la acción de esta u acción destruya
de o
ésta, haga
u
oculte,
altere,
desaparecer
oculte, altere, destruya, o haga desaparecer
las los indicios, evidencia, vestigios, objetos,
huellas, pruebas o instrumentos del instrumentos
o
productos
del
hecho
delito o asegure para el inculpado el delictivo o asegure para el imputado el objeto o provecho del mismo.
objeto o provecho del mismo.
ARTICULO
I
SE DEROGA PÁRRAFO TERCERO (decía:)
102
II
Y
III
PÁRRAFO
…
No se formulará declaratoria de perjuicio, a
…
que se refiere la fracción II del artículo 92 de
PASA
AL
ARTÍCULO
103
ÚLTIMO
este Código, si quien encontrándose en los supuestos previstos en las fracciones XI, XII, XIII, XV, XVII y XVIII del artículo 103 de este Código (ahora dice: “…de este artículo), cumple con sus obligaciones fiscales y de comercio exterior y, en su caso, entera espontáneamente,
con
sus
recargos
y
actualización, el monto de la contribución o cuotas
compensatorias
omitidas
o
del
beneficio indebido antes de que la autoridad fiscal descubra la omisión o el perjuicio, o medie requerimiento, orden de visita o cualquier otra gestión notificada por la misma, tendiente a la comprobación del cumplimiento de las disposiciones fiscales y de comercio exterior
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Bibliografía Código Nacional de Procedimientos Penales.- Decreto publicado en el DOF el 5 de marzo de 2014. Código Fiscal de la Federación.- Decreto publicado en el DOF el 31 de diciembre de 1981 y su último Decreto del reforma publicado en el DOF el 14 de marzo de 2014. Diario Oficial de la Federación. Sec. de Gobernación. México, D.F. Lunes 19 de diciembre, 1938, pág. 43. V. Código Civil del Distrito Federal y Territorio de la Baja California, de 1870, Art. 1574 fracción II y el de 1884, Art. 1458. Sebastían Soler, ambos citados por Lomelí Cerezo, Margarita, “El Poder Sancionador de la Administración Fiscal”, México, Editorial CECSA. Lomelí Cerezo, Margarita (1997) El Poder Sancionador de la Administración Fiscal. México. CECSA. Cassagne, Juan Carlos. (1997) Estudios de Derecho Público. Argentina. Depalma. Zarco, Francisco. (1857) Historia del Congreso Extraordinario Constituyente de 1856 y 1857. Extracto de todas sus sesiones y documentos parlamentarios de la época, México, Imprenta de Ignacio Cumplido. Rodríguez, Ramón. (1978) Derecho Constitucional Escrito para servir de Texto a los Alumnos del Colegio Militar. México. UNAM. Lozano, José María Lozano. (1972) Estudio del Derecho Constitucional Patrio en lo Relativo a los Derechos del Hombre, 2a. ed. facsimilar, México. Editorial Porrúa, S. A. Del Castillo, José M. (1879) Apuntamientos para el Estudio del Derecho Constitucional. 2a. ed., México. Imprenta de Castillo Velasco e Hijos. Ruiz, Eduardo. (1978). Derecho Constitucional, 2a. ed. corregida y condensada. México. UNAM. Luna Castro, José Nieves y Co-autores. El Nuevo Sistema de Justicia Penal Acusatorio desde la perspectiva Constitucional. Primera Ed. México 2011. CONSEJO DE LA JUDICATURA FEDERAL. 190
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DERECHO ADUANERO ELECTRÓNICO. REGULACIÓN DE LOS PROCEDIMIENTOS DIGITALES
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“SISTEMA SCCCYG - A31” OBLIGACIÓN DE LAS EMPRESAS IMMEX
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IMPACTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS FISCALES EN EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO Y SUS CONSECUENCIAS LEGALES Y FINANCIERAS
Mtro. Jose Cristóbal Hernández Tamayo 265
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IMPACTO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS FISCALES EN EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO Y SUS CONSECUENCIAS LEGALES Y FINANCIERAS.
Mtro. Jose Cristóbal Hernández Tamayo
El análisis económico de las políticas públicas es de suma importancia para el desarrollo sustentable de un país, debido a que se consideran las directrices que establecen la pauta para el rumbo que debe tomar la sociedad en diferentes rubros. Indudablemente, la implementación de las políticas públicas fiscales pertinentes adquiere una trascendencia de mayor dimensión, ya que no sólo persiguen un fin recaudatorio, sino que es la base para proponer el presupuesto de egresos y el presupuesto de ingresos, respecto a la recaudación de contribuciones, administración de los recursos financieros y la erogación del gasto público en aras del bien público.
En la mayoría de los particulares se carece de conocimiento en las políticas públicas en materia fiscal, y en consecuencia falta de información respecto al cumplimiento de las obligaciones fiscales implementadas en las políticas públicas en materia tributaria por parte del ejecutivo federal, lo que genera un obstáculo de crecimiento económico en las empresas, debido a que no cuentan con una estrategia fiscal, misma que repercute en la estabilidad económica, desempleo, irregularidades con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y por lo tanto, falta de solvencia del Estado para la implementación de otras políticas públicas, ya que se requiere una recaudación suficiente para financiarlas, afectando a los productores y a los consumidores.
Por lo antes mencionado es menester reflexionar:
a) ¿Cómo repercute la falta de políticas públicas fiscales en la economía de la sociedad? 266
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b) ¿Cómo favorece la implementación de políticas públicas fiscales pertinentes en el rubro económico de la comunidad?
El autor Rodríguez Lobato en su obra de derecho fiscal hace referencia primeramente a explicar la importancia de la implementación de políticas públicas eficientes en el rubro económico y recaudatoria y a ubicar el derecho fiscal como parte del derecho económico o bien derecho financiero. Tratándolo fundamentalmente como prioridad el establecer las políticas públicas fiscales, desde el vínculo de la relación tributaria hasta los sujetos que intervienen en esta, que siempre serán los contribuyentes como sujetos obligados y el estado denominado fisco, como el facultado para exigir el cumplimiento de las disposiciones fiscales.
Asimismo, expone en sus diferentes capítulos, el embargo precautorio de los bienes de los particulares para que el estado pueda garantizar el cobro efectivo de los tributos. Asímismo versa sobre el procedimiento administrativo de ejecución que es el medio por el cual el estado hace efectivo un cobro en caso de que exista un crédito fiscal a cargo de los contribuyentes.
Trata sobre las notificaciones y sus tipos para efecto de dar a conocer los actos de autoridad de interés para los particulares, así como los medios de impugnación, llamados también medios de defensa en materia tributaria y administrativa que están a disposición de los ciudadanos y que estos se pueden ejercer en el momento que cada quien lo requiera con fundamento en las leyes fiscales y leyes procesales fiscales y administrativas.
El autor Sánchez Piña en su obra de nociones de derecho fiscal expone la necesidad por parte del Estado de llevar a cabo una actividad financiera, implementar políticas públicas en el rubro fiscal con fines recaudatorios, para efecto de cumplir con sus funciones en materia del bien público. De igual manera en su obra trata la importancia de utilizar el procedimiento administrativo de ejecución como medio legal para cobrar los impuestos. 267
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En varios de sus capítulos comenta que existen diferentes formas para cumplir con las obligaciones fiscales, dentro de las que considera esta la prescripción aplicable en materia fiscal que es la forma en que un crédito fiscal queda sin efectos por el simple transcurso del tiempo, siempre y cuando esta sea de manera ininterrumpida en un término de cinco años. Para el autor Sánchez Miranda al igual que Rodrίguez Lobato lo trata las políticas públicas financieras y al derecho fiscal como parte del derecho económico o derecho financiero, solo que lo expone desde una perspectiva administrativa y contable, analizando temas como las cuentas nacionales y la economía desde la pequeña, mediana y macro empresa, aportando conceptos de finanzas publicas aplicables a los diversos tipos de contribuciones tales como son los impuestos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y el pagos de derechos.
El autor expone que es una necesidad de todo Estado implementar políticas públicas financieras con la finalidad de recaudar los ingresos suficientes para efecto de cumplir con sus obligaciones de orden público, atendiendo las necesidades de la sociedad. De igual manera trata de las facultades que tiene la autoridad de practicar visitas domiciliarias con la finalidad de revisar la contabilidad de los contribuyentes, inventarios y en general movimientos contables en el ejercicio de su actividad preponderantemente económica. Latapί Ramírez en su obra introducción al estudio de las contribuciones hace relación a los antecedentes de las contribuciones y concretamente de la obligación de contribuir al gasto pύblico en base a disposiciones legales de presupuesto de egresos y recurriendo algunos datos sobre todo del derecho romano que para ellos, independientemente de la creencia se tenίa conciencia de que habría que pagar impuestos desde los supuestos de tenencia hasta los que se percibían por los negocios que realizara. 268
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Independientemente de los antecedentes el autor aborda las diferentes fuentes del derecho fiscal, haciendo referencia a las fuentes reales, a las fuentes históricas y a las fuentes formales vigentes en la actualidad, partiendo desde el mandato constitucional donde faculta a las autoridades fiscales para que en el ejercicio de sus funciones exijan a los particulares la aportación del tributo que se genera a través de la ganancia económica.
En su obra de delitos fiscales el autor Figueroa Custodio trata la parte final de la relación tributaria, haciendo mención a los diferentes delitos que se pueden cometer en materia fiscal, por lo que se recomienda implementar políticas públicas de acceso a la información en materia fiscal, para evitar delitos tales como son; el contrabando, la defraudación fiscal y la evasión de impuestos como consecuencia de la omisión de obligaciones fiscales donde incluso en algunos casos existe dolo.
Los delitos los trata desde la gravedad de la infracción que produce como consecuencia una sanción, hasta la gravedad de constitución de los delitos fiscales, es decir, si el delito fiscal es calificable como doloso o bien como culposo. Así mismo muestra elementos de constitución de cada uno de los delitos que son perseguibles por parte del ministerio público a solicitud de la Secretarίa de Hacienda y crédito Público.
Con respecto al código fiscal de la federación, es un instrumento importante para efecto de implementar políticas públicas de cultura tributaria, ya que los contenidos son medulares y se pudieran dar a conocer a la sociedad. Se puede observar que el presente código trata principalmente y lo expresa en el artículo primero que todas las personas físicas y morales están obligadas a contribuir al gasto público y en consecuencia a pagar sus tributos. De igual manera en su artículo segundo muestra los medios por los cuales el estado se hace llegar de recursos económicos que le permitan realizar su función ejecutiva.
Entre otros rubros que trata son los conceptos de crédito fiscal, domicilio fiscal, notificaciones fiscales, medios de impugnación, requisitos de comprobación fiscal, 269
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facultades de las autoridades para exigir el cumplimiento del pago de contribuciones a los particulares, los procedimientos y normas para efectuar el pago de tributos y en general se considera la referencia para las diversas leyes en materia fiscal.
La ley federal de procedimiento administrativo trata sobre las los recursos y medios que puede utilizar el contribuyente para defenderse de actos de autoridad que afecten el interés jurídico de las empresas y/o en general de los contribuyentes en materia administrativa. También versa sobre la naturaleza del procedimiento administrativo de ejecución, la figura jurídica de la negativa ficta conocido como silencio administrativo.
La ley federal de procedimiento administrativo prevé algunas figuras jurídicas que puede utilizar el particular para cumplir de una forma más eficiente sus obligaciones fiscales con recursos como consulta de ventanilla, asesoría sobre supuestos fiscales, aclaración de requerimientos y en general cualquier solicitud de información que formalmente tendrá que ser por escrito.
En cuanto a políticas públicas en materia fiscal, la ley federal de procedimiento contencioso y administrativo trata sobre los medios de impugnación que puede promover el contribuyente principalmente cuando le han afectado su esfera jurídica mediante una resolución por parte de una autoridad administrativa o fiscal y que esta no le es favorable a sus intereses y además le han violado preceptos fundamentados en el principio de legalidad. La ley expresa las causas de procedencia, requisitos del escrito, términos y plazos si el contribuyente tiene en mente promover el juicio de nulidad y este se promueve ante el tribunal federal de justicia administrativa. Asimismo indica quien resuelve el juicio.
Uno de los temas de mayor interés en las políticas públicas tributarias, es el impuesto sobre la renta, ya que se considera una de las contribuciones de mayor recaudación, y por tanto una incidencia en los presupuestos de ingresos y de egresos respectivamente. La ley del impuesto sobre la renta versa sobre los considerados 270
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sujetos de pagar el impuesto sobre la renta, desde una perspectiva de los diferentes regímenes, fiscales a que sean sujetos las personas físicas y morales, las actividades que se consideran gravables por este impuesto, las tasas, tarifas y subsidios aplicables al cálculo del impuesto y en general de los criterios para clasificar los ingresos y deducciones a considerar para efecto de calcular el impuesto sobre la renta a pagar.
En cuanto al impuesto al valor agregado, existe una recaudación impactante, principalmente a partir de la homologación de esta contribución de la tasa del 16 sobre cada transacción. En la ley del impuesto al valor agregado se exponen en primera instancia los contribuyentes que son sujetos obligados al pago del impuesto al valor agregado, así como las actividades que grava el impuesto al valor agregado, las diferentes tasas representando un porcentaje y en general de las actividades que son exentas por el impuesto al valor agregado y distintos supuestos jurídicos.
La ley versa sobre los derechos de los trabajadores en materia de vivienda y de las obligaciones que tiene el patrón de inscribir a sus trabajadores para que tengan el acceso a una vivienda digna bajo condiciones de pago cómodas para el trabajador. Y por lo tanto representa una contribución en materia de seguridad social del rubro de vivienda para los contribuyentes que cuentan con subordinados.
Las políticas públicas en materia de seguridad, trátese de enfermedad general, riesgo de trabajo, pensión y jubilaciones, son prestaciones que reciben los trabajadores condicionados a una aportación económica que realizan los patrones mencionando como derechos del trabajador la seguridad social, atención médica, suministro de medicamentos, prestaciones económicas en base al salario diario integrado y en general a las cuotas que este tendrá que pagar al instituto mexicano del seguro social.
La justificación de la investigación de las políticas públicas es fundamental, ya que el incumplimiento se convierte en un problema de carácter social y económico. Es decir, el contribuyente o la empresa, está en imposibilidad de cumplir con las obligaciones fiscales, toda vez que no existe un procedimiento sencillo y claro para tal 271
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fin, y en
lo económico porque afecta su patrimonio al verse obligado a pagar
contribuciones y accesorios, que seguramente le determinarán un crédito fiscal. No podrá cumplir incluso con sus obligaciones civiles, obligaciones laborales y muy probablemente tendrá que cerrar la empresa, afectando la recaudación, el empleo y la estabilidad financiera.
Desde el punto de vista hipotético si los particulares y/o contribuyentes tiene cabal conocimiento de los procedimientos para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales, disminuiría en gran medida el incumplimiento, evitando problemas derivados de este. Por tal motivo se requieren políticas públicas en materia fiscal que garanticen una mayor difusión, asesoría, capacitación y campañas de conciencia tributaria, que si bien no se solucionaría el problema de evasión de impuestos en su totalidad, pero se disminuiría la incidencia de incumplimiento con la asesoría a los particulares y disminuirá la afectación del patrimonio de las empresas.
Uno de los objetivos es analizar la trascendencia de la implementación eficiente de las políticas públicas en materia fiscal, para evitar el incumplimiento
de las
obligaciones fiscales y por ende estrategias fiscales, que permitan la estabilidad económica y financiera de las empresas. Consecuentemente se busca disminuir la incidencia en la omisión de las obligaciones fiscales, evitando consecuencias jurídicas y financieras en que el particular y/o contribuyente tenga que enfrentar en el ámbito social, económico y judicial. Por otra parte, como objetivo específico se analiza la implementación pertinente y adecuada de políticas públicas en el ámbito fiscal, con la finalidad de establecer parámetros que permitan a las empresas adoptar estrategias fiscales que beneficien al sector económico y sea posible consolidar la economía del país, beneficiando la recaudación de impuestos, generación de empleos, desarrollo sustentable a corto, mediano y largo plazo.
En un país es fundamental implementar políticas públicas en aras de crear las oportunidades suficientes para lograr estabilidad económica y con ello se pueda beneficiar al desarrollo sustentable. Tomando en consideración que es de vital 272
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importancia la capitalización del gobierno, es menester atender la implementación de las políticas públicas en materia fiscal para lograr la recaudación suficiente con la finalidad de solventar el gasto público y contar con el recurso suficiente para hacer posible la implementación de las demás políticas públicas.
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JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Dr. Alonso Pérez Becerril
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CANDIDATOS IDÓNEOS PARA LAS SOCIEDADES POR ACCIONES SIMPLIFICADAS: TÓPICOS FISCALES
C.P. y Lic. Victoria García Galindo 305
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SEMBLANZAS DE LOS ENSAYISTAS
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Mag. Mtra. Magda Zulema Mosri Gutiérrez Académico: Es una profesionista egresada de la Licenciatura en Derecho de la Universidad de Sonora, en donde además de obtener Mención Honorífica, obtuvo el reconocimiento como Mejor Alumno de la Generación. Cuenta con una Maestría en Gestión Pública Aplicada por el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey (ITESM). Actualmente cursa el doctorado por investigación en la Universidad Nacional Autónoma de México. Además ha cursado diversos estudios especializados en las materias de Análisis Económico del Derecho (ITAM), Responsabilidad Patrimonial del Estado (ITAM), Técnica Legislativa (ITAM), Mejora Regulatoria (ITAM), Cálculo de Impuestos, Prestaciones de Previsión Social y Crédito al Salario (UNAM y Centro de Estudios Fiscales, A.C.). Ha participado en diversos foros nacionales e internacionales como expositora en seminarios, cursos y congresos en las materias de Tratados Internacionales para evitar la doble Tributación Internacional, Control Difuso de Constitucionalidad y de Convencionalidad en sede administrativa, Responsabilidad Patrimonial del Estado, Derecho a la Información, Acceso a la Información Judicial, Proceso de Formación de Leyes y Técnica Legislativa, así como con los temas de “Modalidades del Juicio Contencioso Administrativo: Juicio Sumario y Juicio en Línea”; así como en diversas materias de Derecho Administrativo. Actualmente, es académica numeraria de la Academia Mexicana de Derecho Fiscal, A.C., ingresando a la misma con un trabajo intitulado “Control Difuso de Constitucionalidad y de Convencionalidad y su Aplicación en la Materia Fiscal y Administrativa”. Laboral: Es una profesionista con más de 20 años de experiencia en la Administración Pública. Desde el inicio de sus estudios profesionales, ingresó al campo laboral en la Administración Pública en donde ha desempeñado cargos públicos en los tres poderes del Estado y en los distintos órdenes de gobierno, Federal y Estatal; destacando los siguientes: Actualmente se desempeña como Magistrada de la Segunda Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, por el periodo de 2012 al 2027. En dicha institución además es Presidenta de la Comisión para la Igualdad de Género y representante del Tribunal ante el Comité de Seguimiento y Evaluación del Pacto para introducir la Perspectiva de Género en los órganos de impartición de justicia en México de la Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia A.C. (AMIJ). De octubre de 2009 a diciembre de 2011 desempeñó el cargo de Magistrada de Sala Regional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, siendo Presidenta de la Segunda Sala Regional del Noroeste I y Coordinadora de Salas de dicha Región. En el año 2009 ejerció el cargo de Diputada Local en la LVIII (quincuagésima octava) Legislatura del Congreso del Estado de Sonora, en donde se desempeñó en los siguientes cargos: Presidenta de la Primera Comisión de Examen Previo y Procedencia Legislativa. Secretaria de la Segunda Comisión de Hacienda. Secretaria de la Comisión de Vigilancia del I.S.A.F. (Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización). Secretaria de la Segunda Comisión de Presupuestos Municipales, concluyendo dicha función pública como integrante de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente. En el año 2007 fue Asesora de la Presidencia de la Comisión 318
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Ejecutiva de Negociación y Construcción de Acuerdos del Congreso de la Unión (CENCA), de la Ley para la Reforma del Estado y Coordinadora en el tema de Federalismo. De 2007 a 2009 desempeñó el cargo de Titular de la Unidad de Enlace para el Acceso a la Información Pública de la Cámara de Senadores, en donde también desempeñó las funciones de Secretaria Técnica de la Comisión de Garantía para el Acceso y Transparencia de la Información de la Cámara de Senadores. De los años 2003 a 2007 fungió como Coordinadora Ejecutiva de Estudios Legislativos y Reglamentarios del Gobierno del Estado de Sonora, donde además desempeñó las funciones de Titular de la Unidad de Enlace en Materia de Acceso a la Información Pública de la Gubernatura de Sonora; así como los cargos de Coordinadora del Programa Estatal de Mejora Regulatoria en el Gobierno de Sonora, Asesora JurídicoFiduciaria y Secretaria Técnica del Fideicomiso Público “Operadora de Proyectos Estratégicos del Estado de Sonora” y Coordinadora en la Comisión de Seguridad Pública de la Comisión Nacional de Gobernadores (CONAGO) de las reformas al marco jurídico federal para la instrumentación del “Sistema Integral de Combate al Crimen Organizado”. De los años 2000 al 2002 desempeñó el cargo de Jefa de Servicios de Asuntos Fiscales del ISSSTE en la Ciudad de México, Distrito Federal. En los años de 1998 y 1999 estuvo como Coordinadora Jurídica Fiduciaria del Fideicomiso Público “Fondo de Desarrollo Económico del Distrito Federal”, en los que además ocupó el cargo de Secretaria Técnica del Órgano de Gobierno en 12 Fideicomisos Públicos del Gobierno del Distrito Federal. Asesora Jurídica de los Asesores Financieros del Gobierno del Estado de Sonora, en los años de 1996 y 1997. Titular del Área Jurídica y Fiduciaria del Fideicomiso “Progreso, Fideicomiso Promotor Urbano de Sonora” de 1994 a 1996.
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Mag. Mtro. Irineo Lizárraga Velarde
Estudios: Cursó la Licenciatura en Derecho en la Escuela Libre de Derecho de Sinaloa, de 1989 a 1994, titulándose el 23 de octubre de 1996 con la tesis "Análisis Jurídico Relativo a la Pérdida de la Patria Potestad como Consecuencia de un Divorcio Necesario"; Doctorado en Derecho 2012 a 2014 (titulación pendiente), Maestría en Derecho en la Universidad Iberoamericana Campus Tijuana, de 2008 a 2010; Especialidad en Derecho Aduanero y Especialidad en Derecho Tributario en el Instituto de Administración Pública, de 2000 a 2001; y Especialización Judicial, en el Instituto de la Judicatura Federal, Extensión Jalisco. Se ha desempeñado como: Abogado Postulante, Despacho Jurídico en Derecho Penal; Asistente de Agente del Ministerio Público Auxiliar, Procuraduría General de Justicia del Estado de Sinaloa; Abogado Postulante, Despacho Jurídico en Derecho Mercantil y Civil; Abogado Postulante, Despacho Jurídico en el Área de Derecho Fiscal; Coordinador Jurídico, Administración Local Jurídica de Ingresos del Servicio de Administración Tributaria; Coordinador Jurídico, Administración General Jurídica de Ingresos del Servicio de Administración Tributaria; y Secretario de Acuerdos y Proyectista, Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Cargos desempeñados dentro del Poder Judicial de la Federación: Secretario, Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito; Secretario, Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito; Secretario, Cuarto Tribunal Colegiado del Décimo Segundo Circuito; Secretario, Quinto Tribunal Colegiado del Quinto Circuito; Secretario, Tercer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Quinto Circuito; Secretario, Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito; Secretario, Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito; Magistrado del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y Civil del Décimo Noveno Circuito; Magistrado del Primer Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito; y Magistrado del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Segundo Circuito. Ocupa el cargo de Magistrado de Circuito a partir de diciembre de 2009.
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Dr. Adolfo Cuauhtémoc Solís Farías Antecedentes académicos: Es un profesionista egresado de la Licenciatura en Derecho en la Universidad Nacional Autónoma de México. Cuenta con una Especialidad y Maestría en Impuestos, así como tres doctorados. Experiencia laboral: Ingresó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al concluir sus estudios profesionales en donde prestó sus servicios aproximadamente diez años. Ministerio de Finanzas del Gobierno de Guatemala, en la Superintendencia de Administración Tributaria donde desarrolló diversos programas en materia tributaria financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo. Asesor Fiscal internacional en Hong Kong, Shangai y Beijin, en China. A partir del año 2002, inició en la Ciudad de Tijuana la representación de la firma Grupo Farías, Abogados Tributarios. Oficina en la que actualmente se desempeña en la Práctica Legal, la cual cuenta con un sistema para la defensa fiscal certificado en ISO 9001:2008. Es director del Comité de Asuntos Hacendarios de la Asociación de Industriales de la Mesa de Otay, en Tijuana, Baja California; es expresidente de la Academia de Estudios Fiscales de Baja California A.C. y miembro de la Comisión Fiscal del Colegio de Contadores Públicos de Baja California, A.C. Representante institucional y académico del Tribunal Internacional de Conciliación y Arbitraje del MERCOSUR y Canadá, en el capítulo de prácticas desleales de Comercio Internacional. Diciembre de 2008, fue nombrado a nivel nacional por la firma Grupo Farías, Abogados Tributarios, como coordinador del grupo de abogados que atiende los casos más cuantiosos y difíciles determinados por el fisco federal. En el mes de octubre de 2011 cursó su tercer doctorado en Derecho en San Diego California en California School of Law con enfoque en Derecho Fiscal Internacional.
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Lic. Juan Diego Beristáin Avila. Obtuvo Título y Cédula Profesional como Licenciado en Vista Aduanal, egresado de la Escuela Nacional de Capacitación Aduanera, México D.F. Obtuvo Título y Cédula Profesional como Licenciado en Derecho, egresado de la Universidad Autónoma de Piedras Negras, Coahuila. Analista Especializado, de la Dirección de Política Aduanera, Jefe de Área de Reconocimiento Aduanero, Jefe del Departamento de Operación Aduanera, Subadministrador de Aduana, en las Aduanas de Tijuana B.C. y Piedras Negras, Coahuila. Administrador de la Aduana de Piedras Negras, Coahuila. Dentro de la iniciativa privada, ha ejercido como Asesor de diversas empresas, dedicadas a la actividad de Comercio Exterior, así como Agencias Aduanales, Importadoras, Comercializadoras, Empresas Immex. Igualmente fungió, como Asesor en Comercio Exterior, de la Cámara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo, de Piedras Negras, Coahuila. Asimismo se desempeñó, como Sindico en Materia Aduanera y de Comercio Exterior, de la Asociación de Maquiladoras de Exportación, de Piedras Negras, Coahuila. Ejerció como Asesor Operativo, de la Asociación de Agentes Aduanales de Tijuana y Tecate A.C. Dentro de la actividad docente, ha sido catedrático de la Universidad Autónoma de Piedras Negras, Coahuila, del Centro de Estudios Superiores del Noreste en Tijuana B.C. Expositor de diferentes temas relacionados con la Materia Aduanera y el Comercio Exterior, mismos que han sido dirigidos a, Agentes Aduanales, personal de Empresas, Alumnado de las Instituciones mencionadas, a Profesionistas y a Funcionarios Públicos, tanto del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, como del Poder Judicial de la Federación. Funge actualmente como Perito en Materia Aduanera y Comercio Exterior, de la Sala Regional Noroeste I, del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, con sede en Tijuana B.C., que contempla los municipios de Tijuana, Tecate, Mexicali, Rosarito y Ensenada Baja California. Funge actualmente como Perito en Materia Aduanera y Comercio Exterior, del Décimo Quinto Circuito del Poder Judicial de la Federación, que contempla los municipios de Tijuana, Tecate, Mexicali, Rosarito y Ensenada Baja California, así como San Luis Río Colorado Sonora. Secretario de Enlace Legislativo, del Colegio de Abogados Constitucionalistas A.C. Presidente del Colegio de Abogados Constitucionalistas A.C. Funge actualmente como Secretario General, de la Academia Mexicana de Derecho Fiscal, extensión Baja California. Cursa la Maestría en Derechos Humanos, Constitucional y Amparo, en el Instituto de Estudios Superiores en Derecho Penal, Campus Tijuana B.C. Ejerce actualmente sus profesiones, como Abogado Fiscal Aduanal.
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Mtro. Eduardo Mainero Del Paso
Historial Académico: Licenciado en Derecho, egresado de la Universidad Nacional Autónoma de México (U.N.A.M), México, Distrito Federal, 1976-1980; Especialidad en Derecho Administrativo, Universidad Panamericana, México, Distrito Federal 1988; Maestría en Derecho y Planeación Fiscal, Universidad Panamericana, México, Distrito Federal 1989; Maestría en Sagradas Escrituras por la Universidad Pontificia, México, Distrito Federal 1990; Especialidad en Prevención de Lavado de Dinero por Acam’s; Maestría en Impuestos por el Instituto de Especialización para Ejecutivos IEE; Doctorando en Ciencias de lo Fiscal en el Instituto de Especialización para Ejecutivos IEE. Desarrollo Profesional: Jefe del Jurídico de Industrias Alimenticias Club, S.A. y de Parma Industrial, S.A. (GRUPO NESTLÉ); Socio Fundador y Director General de la firma “Mainero, Casas y Galindo, S.C., Abogados, México, D.F.; Litigante del grupo de abogados del “Barzón” con litigios en materia Bancaria, Financiera, Fiscal, Constitucional y Amparo; Socio fundador de la firma “Caropresi Mainero y CIA” en Tijuana, Baja California. Experiencia Profesional: Experiencia en litigio en el Grupo Nestlé en materia Mercantil, Derecho Administrativo, Inversión Extranjera, Migratorio, Patentes y Marcas, Derecho de Autor, Transferencia de Tecnología y Fiscal ante el Tribunal Fiscal de la Federación y ante Juzgados de Distrito y Colegiados de Circuito, actualmente en la firma “CM / Caropresi, Mainero y Compañía, S.C.”, tiene a su cargo el litigio, consultoría y planeación de las materias relacionadas en el párrafo anterior y en forma preponderante las áreas: Bancario y Financiero, ante los tribunales competentes de Baja California y en materia Fiscal y Prevención de Lavado de Dinero, ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa y ante los Juzgados de Distrito y Colegiados de Circuito de Baja California. Cursos de Actualización y Posgrado: Seminario para abogados de América: Tema: “La Ley de Monopolios en la República Mexicana”, Centro Nestlé de fonación para América Latina y el Caribe; “Seminario de Informática y Derecho”, realizado en colaboración con la Universidad de Harvard y la Complutentense de Madrid, sede en la Universidad Panamericana (México); X Congreso Iberoamericano de la U.I.B.A. (Unión Iberoamericana de Colegios y Asociaciones de Abogados), celebrado en Granada, España; Diagnóstico sobre la Administración de la Justicia en México, organizados por la Barra Mexicana de Abogados de Guanajuato y la Universidad de Guanajuato; 323
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septiembre 2004: ESL 3° Grado, Universidad de Calgary, Canadá; enero 2005: “Business Management”, Universidad de Calgary, Canadá; 16° Conferencia Internacional de Especialistas en prevención de Lavado de Dinero y Financiamiento al Terrorismo”, celebrado en noviembre 2010, México, Distrito Federal; 8ª Conferencia Anual Latinoamericana sobre ALD y Delitos Financieros, celebrada en agosto 2014, Cancún, México. Publicaciones: “La competencia desleal”; “Sociedades Mercantiles ó Personas”, costo fiscal en cada hipótesis; “La realidad de las Sociedades Mercantiles en México”; “El pago en parcialidades y la legalidad de su requerimiento” visión contable; “Inconstitucionalidad del artículo 7° de la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal”, en colaboración con el Lic. Carlos E. Galindo Martínez; “¿Por qué los mexicanos no pagamos impuestos?” Defensa Fiscal, Revista de la Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California, e Instituto Superior de Ciencias Jurídicas; “Donde la ética y la legalidad se encuentran” Revista de la Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California; y “La competencia de la autoridad, frente a una resolución extemporánea” Defensa Fiscal.
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C.P.C. Víctor Manuel Cerda Romero Egresado de: Universidad Autónoma de Guadalajara, Licenciatura en Contaduría Pública, Instituto Panamericano de Alta Dirección de Empresas (IPADE), Especialidad en Alta Dirección Empresarial.
Miembro y Participante Activo de: Academia de Derecho Fiscal del Edo. de Baja California (Miembro Supernumerario), Instituto Mexicano de Contadores Públicos, Colegio de Contadores Públicos de Baja California, Instituto Panamericano de Alta Dirección de Empresas (IPADE), Grupo KMC Contadores Públicos, S.C. (Agrupación Nacional de Fiscalistas), Miembro de MORISON International (Organización Mundial de Contadores y Abogados de Empresa), Consejero de Cámara de Comercio, Servicios y Turismo de Tijuana (CANACO), Comisión Fiscal de la Confederación de Cámaras de Comercio (CONCANACO), así como representante Regional del Noroeste.
Actividad Profesional: Socio Director de Cerda Romero y Cia., S. C. (Despacho Contable y Tributario, fundado en 1991), Perito en materia contable por parte del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, Sala Regional del Noroeste I, Especialista Visitador de Concursos Mercantiles, del Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles (IFECOM) del Poder Judicial de la Federación, desde 20012016 (actualmente) Sindico del Contribuyente ante el SAT, representando a Cámara de Comercio, Servicios y Turismo de Tijuana (CANACO); así como Coordinador de Síndicos designados de Tijuana, Tecate y Rosarito, B.C., Comisario de diversas Empresas de la localidad, Dictaminador autorizado ante el SAT, INFONAVIT e IMSS.
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Mtro. Erick Fimbres Ramos
Abogado postulante: en materias fiscal, aduanera, y penal fiscal. Estudios: Doctor en Derecho.- Universidad de Baja California, Campus Tepic, Nayarit, Maestro en Derecho Fiscal.- Universidad Autónoma De Fresnillo, Licenciatura en Derecho.- Universidad Univer Guadalajara, Diplomado en Derecho Aduanero y Comercio Exterior.- UABC. Trayectoria:Director de la firma “FIMBRES-SOLUCIONES FISCALES”, Socio Director de la firma «INTELLEX “Soluciones Fiscales”» (2014-2016), Jefe Regional (Área Aduanera) en el Servicio De Administracion Tributaria, Administración Regional de Evaluación del Pacífico Norte, con sede en Tijuana, B.C.,.- (2010 al 2013), Catedrático de la facultad de derecho campus Tijuana.- Universidad Autónoma de Baja California.Impartiendo las Materias: Derecho Administrativo, Fiscal, Aduanero y Procesal Fiscal y Administrativo.- Desde 2011, Catedrático Nivel Maestría en Derecho Fiscal.universidades Humanitas e Ibero campus Tijuana. - Desde 2014, Asociado en Grupo Consultor Zyd Coorporativo Jurídico Fiscal.- (2001-2010), Asesor Legislativo en el Congreso de la Unión. C. de Diputados. Fracción Priista.- LXVII y LXVIII Legislaturas, Jefe del Área de Fiscalización INFONAVIT Delegación Zacatecas (1998-1999), Agente Del Ministerio Público Federal (PGR) (INTERPOL) (1991-1998).
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Mtro. Ricardo Méndez Castro Ricardo Méndez castro es Licenciado en Comercio Exterior y Aduanas por el Tecnológico de Baja California Universidad, campus Tijuana. Además, es Maestro en Derecho con especialización en Derecho Fiscal en la Universidad Iberoamericana, campus Tijuana. Adicionalmente, cursa el Diplomado en Formación Integral Aduanera y de Comercio Exterior, impartido por el Grupo Isselin Cardona y el Diplomado en Administración de Comercio Exterior y Negocios Internacionales, impartido por la Universidad Autónoma de Baja California. El autor ha trabajado en empresas relacionadas con servicios al comercio exterior, y en la industria maquiladora. Actualmente desempeña el puesto de asesor en materia de comercio exterior en la Agencia Aduanal Troncoso. También ha sido catedrático en la Licenciatura de Comercio Exterior y Aduanas en la Universidad Centro de Estudios Superiores del Noroeste (CESUN), Centro Universitario de Tijuana (CUT), Tecnológico de Baja California Universidad, Universidad Iberoamericana, Universidad Tecnológica de Tijuana (UTT), ubicadas en Tijuana. Adicionalmente, es articulista de temas aduaneros y de comercio exterior en la revista Estrategia Aduanera, y es autor de libro “Manual Práctico-Técnico para la elaboración del Pedimento Aduanal”.
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Mtro. José Cristóbal Hernández Tamayo. Datos escolares: Primaria: Alfonso Sierra Partida (Sept. 1983-Agosto 1989). Secundaria: #69 (sept. 1989-agosto 1992). Preparatoria: CONALEP TIJUANA I (sept. 1993-agosto 1996). Lic. en filosofía: Seminario de Tijuana (agosto`97-julio`99). Lic. en derecho: UNIVER (enero 2000-diciembre 2003). Maestría en Educación/Cultura de la legalidad: CETYS Universidad (oct `09-dic `11). Diplomado en competencias docentes: CETYS Universidad (octubre ´08 –mayo ´09). Diplomado en desarrollo de habilidades de la información: CETYS Universidad (abril ´09 agosto `11). Doctorado en derecho (enero 2013 a diciembre 2014). Datos laborales: CETYS Universidad: maestro de legislación aduanera, marco fiscal, derecho fiscal y derecho procesal fiscal (enero 2005 a la fecha). Despacho contablejurídico-fiscal (propietario). Secretaría de Hacienda y Crédito Público: abogado de procedimientos de pedimentos, notificación y cobranza (enero 2003- enero 2007). Tecnológico de Baja California: maestro en posgrado de derecho fiscal, derecho aduanero y educación (febrero 2008 a febrero 2010). Teléfono: 6217111. Universidad UNIVER: maestro en posgrado de derecho laboral, fiscal y educación (agosto 2006 enero 2008) Teléfono: 6341295. Reconocimientos: Maestro de asignatura mejor evaluado en semestre Julio-Diciembre 2009 en la Escuela de Administración y Negocios. Maestro de asignatura mejor evaluado en la Escuela de Derecho en varios semestres y en el reciente JulioDiciembre 2011.
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Dr. Alonso Pérez Becerril Presidente fundador de la Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California. Actualmente es Magistrado de la Primera Sala Regional del Noroeste I con sede en Tijuana, B.C., del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Doctor en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Licenciado, Especialidades en Derecho Fiscal y Financiero, y Maestro en Derecho por la Universidad Autónoma del Estado de México. Profesor de Posgrado en diversas Universidades del país (actualmente en la Facultad de Derecho del campus Tijuana de la Universidad Autónoma de Baja California). Miembro fundador del Claustro de Doctores en Derecho de la Facultad de Derecho de la UNAM. Miembro de la Academia Mexicana de Derecho Fiscal. Fue Vicepresidente del Colegio Nacional de Profesores e Investigadores de Derecho Fiscal y Finanzas Públicas. Fue Presidente de la Academia de Derecho Fiscal del Estado de México (1998-2002). Fue Presidente fundador de la Academia Fiscal de Tamaulipas (2004-2008). Fue Delegado en Naucalpan de la Procuraduría Fiscal del Estado de México. Fue Presidente de la Comisión Fiscal del Centro Patronal del Estado de México (COPARMEX) (1991-1993) y miembro de la Comisión Nacional de Asuntos Tributarios de la COPARMEX (1992-1993). Fue Asesor Fiscal de CANACO Toluca (1994-1996). Fue Asesor Fiscal del Consejo Coordinador Empresarial del Estado de México (1994-1995, 1999). Fue Abogado postulante en materia fiscal (junio 1989-2001). Fue distinguido con la “Venera Abogado Isidro Fabela Alfaro” al Foro que otorga el H. Consejo de Decanos de Atlacomulco, la Escuela de Derecho de Atlacomulco, el Grupo Cultural Mario Colín Sánchez y la Barra de Abogados de Atlacomulco, México, A.C. (julio 2002). Autor de los libros: Presunciones Tributarias en el Derecho Mexicano, Editorial Porrúa (2001). Política e Impuestos (pensamientos), Editorial Porrúa (2003). México Fiscal (reflexiones en torno al sistema fiscal mexicano), Editorial Porrúa (2004). Dictamen Fiscal (análisis jurídico), Editorial Porrúa (2005).
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C.P. y Lic. Victoria García Galindo
Originaria de Ensenada, Baja California, realizó sus estudios como Contador Público, se desempeñó en diversas áreas en distintas empresas, como contador general, costos, contraloría y fiscal, por espacio de veinte años. La docencia, no queda fuera de sus gustos, se ha desempeñado como Catedrática en TBC Universidad y Universidad Xochicalco, por más de siete años; y como conferencista del Instituto Tecnológico Nacional, con temas relacionados a las Outsourcing, y en la Cámara Nacional de Comercio, con temas relativos a Auditorías de cumplimiento en Antilavado y prevención. En este tema, se ha desempeñado también, como Auditor externo de Prevención de Lavado de Dinero y Financiamiento al Terrorismo, en diversos Centros Cambiarios; el diseño de manuales en Prevención y revisión de sistemas. El comercio internacional es una de sus pasiones, que la ha llevado a estudiar diversas figuras incluídos en el derecho internacional privado y público. Asesora diversas empresas en las áreas del comercio exterior, aduanas, financiera y fiscalmente. Estos nichos jurídicos abonaron a las ya muy grandes necesidades de conocimiento. La inquietud por el Derecho, la llevó a graduarse de Licenciado en Derecho, y actualmente estudia la Maestría en Derecho.
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SEGUNDO INFORME DE ACTIVIDADES DE LA JUNTA DIRECTIVA 2014-2017
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DESAYUNOS ACADÉMICOS
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“Desvío de Poder”
Lic. y C.P. Guillermo Caropresi Gómez
Salón San Francisco, Hotel Real Inn, Tijuana, B.C. 03-Agosto-2016 371
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“Sistemas de control de cuentas de crédito y garantías (Anexo 31) obligación de las empresas IMMEX”
Mtro. Ricardo Méndez Castro
Restaurante Shalom Ensenada, B. C. 23-Agosto-2016 372
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“Las Normas Oficiales Mexicanas: Estudio de información comercial”
C.P.C. y MBA Juan Manuel Hernández Brito
Salón San Francisco, Hotel Real Inn, Tijuana, B.C. 07-Septiembre-2016 373
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“Suspensión de la firma electrónica, su defensa”
Lic. César González Hernández.
Salón Shalom Ensenada, Baja California. 20-Septiembre-2016 374
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“Derecho Aduanero Electrónico: Regulación de los procedimientos digitales” Mtro. Ricardo Méndez Castro Salón Florencia, Hotel Real Inn, Tijuana, B.C. 12-Octubre-2016 375
Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California A.C
“El Buzón Tributario”
L.C. Guadalupe Jackes Contreras
Ensenada, B.C. 25-Octubre-2016 376
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“El papel del Tribunal Federal de Justicia Administrativa en el Sistema Nacional Anticorrupción”
Mag. Juan Marcos Gutiérrez González. Mexicali, Baja California. 27-Octubre-2016 377
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“Los Derechos Humanos desde una perspectiva Histórica-Jurídica”
Mtro. Juan Diego Beristaín Ávila
Salón San Francisco, Hotel Real Inn, Tijuana, B.C. 16-Noviembre-2016
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“Todas las visitas del SAT son ilegales”
Lic. Pedro Hernández Ordaz
Ensenada, B.C. 22-Noviembre-2016
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“Apuntes de Derecho Constitucional Fiscal y Jurisprudencia”
Mag. Santiago González Pérez
Restaurante el Vaquero Mexicali, B.C. 14-Diciembre-2016 380
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“Puntos finos de la Reforma Fiscal 2017, y acciones contra personas morales”
Dr. Adolfo Cuauhtémoc Solís Farías
Salón San Francisco, Hotel Real Inn, Tijuana, B.C. 14-Diciembre-2016 381
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CEREMONIA CONMEMORATIVA DEL 2DO. ANIVERSARIO DE LA ACADEMIA Y SESIÓN SOLEMNE TOGADA DE INGRESO
Martes 29 de Noviembre de 2016 15:44 horas Auditorio de la Casa de la Cultura Jurídica del Poder Judicial de la Federación, Tijuana, B.C. 382
Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California A.C.
LA ACADEMIA DE DERECHO FISCAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA, A.C. Invita a la
Ceremonia Conmemorativa de su 2do. Aniversario
el día 29 de noviembre de 2016, a las 3:44 pm
Programa
1. Loa a la Bandera. 2. Intervención del Dr. Alonso Pérez Becerril, Presidente de la Academia de Derecho Fiscal del Estado de Baja California, A.C. 3. Toma de Protesta, Imposición de Venera y Birrete, y entrega de Diplomas a los Académicos que ingresan: Mag. Juan Marcos Gutiérrez González, Lic. Oscar Rodolfo Barreda Millán, Lic. Alan Javier Olivas Maldonado, Mtro. Gerardo de la Torre Celis, Lic. y C.P. Gilberto Martínez Quintero, Lic. Jorge Loza Calderón, Mtro. José Ángel Delgadillo García, Lic. Juan Alberto Ruíz Bretado, Lic. José Julio García Silvestre, Lic. José Porfirio Rojas Valle, Mtro. José Rafael Espinosa Rocha, Lic. Oscar Martín Medina Salazar, Lic. Patricio Orozco Loza, Lic. Rafael Ernesto Mosso Soto, Lic. Ricardo Velázquez Espinoza, Mtra. Adriana González Sánchez, Lic. América Fragoso Montaño, Lic. María Isabel Pérez García, Lic. Jeniffer Sorahyda Osuna Escalona, Lic. Julia Alejandra González Ramos, Lic. María Gabriela Rubio Gallego, Lic. Nadya Ivette Esparza Quintana, Mtra. Rocío Margarita Guerrero López, y Lic. Rocío Villegas Sandoval (NUMERARIOS). C.P. Víctor Manuel Aguirre Corrales, y Lic. Julio Cesar Quintero Tejeda (SUPERNUMERARIOS) 4. Palabras del Mag. Juan Marcos Gutiérrez González, en representación de los Académicos que ingresan. 5. Panel Académico: “Sistema Fiscal Mexicano” Mag. Alberto Loaiza Martínez, Mtro. Jaime Roberto Guerra Pérez, Dr. Francisco Alberto Madrigal Van Dyck, Mag. Mtro. Santiago González Pérez, Dr. Adolfo Cuauhtémoc Solís Farías, Lic. Jesús Raúl Mérigo Villa, Lic. César Armando González Hernández. Que tendrá verificativo en el Auditorio de la Casa de la Cultura Jurídica del Poder Judicial de la Federación, ubicado en Paseo de los Héroes No. 9351, Zona Río, Tijuana, Baja California, C.P. 22320. Entrada Libre 383
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PARTICIPACIÓN EN LAS XXIX JORNADAS LATINOAMERICANAS DE DERECHO TRIBUTARIO DEL INSTITUTO LATINOAMERICANO DE DERECHO TRIBUTARIO, EN SANTA CRUZ DE LA SIERRA, BOLIVIA.
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