Adaptiviteit bij de woningbouwopgave

Voldoende woningbouwplannen liggen op de plank om ervoor te zorgen dat we in de woningbehoefte kunnen voorzien. Althans, als we de berichtgeving mogen geloven. Minister De Jonge werkt aan afspraken met provincies over de aantallen en het type woningen. Gemeenten zullen ervoor moeten zorgen dat de woningen er komen, in samenwerking met corporaties, ontwikkelaars, bouwers, investeerders en bewoners. Op het moment dat Rijk en provincies de afspraken tot 2030 maken, weten we één ding zeker: de wereld verandert en het zal nodig zijn plannen daarop aan te passen. We moeten daarom een stuk adaptiever leren werken.

Maarten Hoorn

Groene Mient Den Haag, houtbouw met leisteen

FOTO NANDA SLUIJSMANS

De woningbouwopgave lijkt vergelijkbaar als die in de tijd van de Vinex. Toen zijn ook afspraken gemaakt voor het hele land over de aantallen te bouwen woningen. Dat ging over buitenstedelijke én binnenstedelijke locaties. De bulk van het aantal woningen in die tijd kwam terecht in de nieuwe Vinex-wijken. Overheden hadden hierin een belangrijke rol. Door actief te ontwikkelen, hadden overheden private mogelijkheden om te sturen, naast hun publieke mogelijkheden. De tijd is nu heel anders. Marktpartijen hebben een belangrijker rol gekregen bij woningbouwontwikkelingen. De woningbouw vindt bovendien niet op een aantal grootschalige locaties plaats. De gebieden zijn veelal kleiner, met dus een veel groter aantal gebiedsontwikkelingen tot gevolg. Er zijn dus veel meer locaties om de voortgang van in de gaten te houden. Overal kan vertraging of versnelling optreden.

De woningvraag kan ondertussen ook wijzigen. Tot 2030 kan de wereld nog behoorlijk veranderen. Acht jaar geleden keken we ook heel anders naar de wereld dan we nu doen. We zaten toen in de nasleep van de economische crisis. Minister Blok zei dat de woningmarkt ‘af’ was. Het vertrouwen was er dat we een makkelijke oplossing voor stikstof zouden krijgen. Langer zelfstandig thuiswonen bestond als term nog niet: als mensen ouder werden, kwamen ze in een verzorgingstehuis terecht. Al dit soort ontwikkelingen kunnen invloed hebben op de kwantitatieve en kwalitatieve woningvraag.

Dit artikel richt zich op het proces rondom de woningbouwafspraken en de vraag hoe partijen dit proces effectiever kunnen maken. In figuur 1 is het proces schematisch weergegeven. Te vaak zijn goede woningbouwprojecten niet mogelijk omdat al te veel afspraken zijn gemaakt over woningbouwprojecten die maar niet van de grond komen. Aan de andere kant kunnen ‘adaptieve afspraken’ ook bijdragen aan een betere monitoring om zicht te krijgen op de uitvoering en de knelpunten. In dit artikel eerst een toelichting op

Wat is adaptiviteit?

Het concept ‘adaptatie’ is afkomstig uit de evolutietheorie. Soorten overleven als ze zich aanpassen. Wanneer er veranderingen kunnen optreden die vooraf niet te zijn voorzien (onzekerheden), is de mogelijkheid van aanpassing (adaptief vermogen) noodzakelijk. Onzekerheden over de toekomst vragen om een werkwijze met een groot vermogen tot aanpassing. Het is beter om plannen en programma’s niet (meer geheel) in beton te gieten, maar ze adaptief te maken. Zo ontstaat ruimte om plannen aan te passen wanneer de omstandigheden daarom vragen. Adaptief vermogen gaat daarmee verder dan het inspelen op verschillende scenario’s waarbij verschillende routes vastliggen. Het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM) werkt aan adaptief programmeren in het fysiek-ruimtelijk beleid (Visser, 2017). Het KiM constateert hierbij dat een proces vraagt om adaptiviteit als het over een lange termijn gaat en sprake is van onzekerheid. Onzekerheden zijn onbekende toekomstige gebeurtenissen met een onbekend positief of negatief effect. De term wordt vaak verward met risico. Het grote verschil is dat bij risico’s de kans en het gevolg bekend zijn. Bij onzekerheden is dat niet het geval. Oftewel, onzekerheden zijn veranderende factoren waar geen beheersing op kan worden toegepast. Bij woningprogrammering spelen zowel risico’s als onzekerheden.

Figuur 1: relevante aspecten bij de woningbouwprogrammering

BRON PLATFORM31

het begrip adaptiviteit. Vervolgens komt een aantal onzekerheden en knelpunten aan bod. Ook behandelt dit artikel een aantal oplossingsrichtingen.

Prognoses als absolute waarheid

Bevolkingsontwikkelingen bepalen de toekomstige vraag naar woningen. Het voorspellen van de bevolkingsontwikkeling is echter geen exacte wetenschap. In figuur 2 zijn de bevolkingsprognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) van een aantal verschillende jaren opgenomen. In 2004 ging het CBS uit van een groei tot maximaal 17 miljoen inwoners. Daarna zou de bevolking krimpen. Inmiddels is de verwachting dat de bevolking rond 2060 op ongeveer 20 miljoen inwoners zit en dat dit aantal zal blijven doorgroeien.

Dat het CBS er zo naast zat, kwam door een veel grotere immigratie dan was voorzien. Dergelijke onzekerheden kunnen de bevolkingsontwikkeling sterk beïnvloeden. Overigens geeft het CBS veelal bepaalde bandbreedtes aan. Dit is iets om in de woningbouwplannen rekening mee te houden. De prognoses kunnen lager, maar ook hoger uitvallen. Prognoses zijn er om de richting te begrijpen.

Plancapaciteit: papieren werkelijkheid van plannen

De plancapaciteit is in veel gemeenten de omvang van het aantal woningen dat kan worden gebouwd. De huidige plancapaciteit kent in de verschillende gemeenten een maximum, die vaak is vastgesteld in samenspraak met de provincie. Om te bepalen of er voldoende plannen zijn voor de vraag, zijn overzichten gemaakt met daarin een onderscheid naar harde en zachte plannen. Voor harde plannen zijn al bestemmingsplannen vastgesteld of vergunningen verleend. Zachte plannen bevinden zich in verschillende vormen van het planvormingsproces. Nieuwbouwplannen bezetten de (zachte) capaciteit jaren voordat ze worden gerealiseerd, áls ze überhaupt worden gerealiseerd. Plannen die voor dertig jaar op de plank liggen, bestaan. Dat betekent dat als volgens de papieren de plancapaciteit is bereikt, er nauwelijks mogelijkheden zijn voor het ontwikkelen en vergunnen van nieuwe plannen die wel daadwerkelijk tot snelle nieuwbouw kunnen leiden.

Een monitoring om te verkennen wat oorzaken zijn van vertraging ontbreekt veelal. Het maakt nogal wat uit waarom een plan niet is gerealiseerd, bijvoorbeeld omdat het geen prioriteit heeft gekregen, omdat het te maken heeft met stikstof, omdat het financieel niet uit blijkt te kunnen of omdat het met vervuilde grond te maken heeft. Een duiding van het realisme dat een plan ook daadwerkelijk tot uitvoering komt, is daarom nodig. Nu blijven plannen vaak op de planning staan, terwijl de kans reëel is dat het niet doorgaat. Dat maakt de uitspraak van de minister ‘dat er voldoende plannen zijn’ lastig op zijn waarde te beoordelen.[1]

Kwantiteit en kwaliteit

Om voldoende woningen te kunnen bouwen, lijkt het alleen maar over aantallen te gaan. Tijdens een aantal leerkringen die Platform31 organiseerde, is geconstateerd dat kwaliteit te weinig aandacht krijgt.

Kwaliteit gaat allereerst over de vraag waar de woningen komen. Nu is het doel veelal om planningslijsten te maken om tot de aantallen te komen. Een woningbouwproject kan een ruimtelijk probleem oplossen, bijvoorbeeld door op een locatie te bouwen waar sprake is van leegstand van bedrijventerreinen. Maar woningbouw kan ook het meest logisch zijn om bepaalde voorzieningen, zoals openbaar vervoer, te ondersteunen. En ruimtelijk gezien zijn niet alle locaties even wenselijk, vanwege milieuoverlast, de ondergrond of cultuurhistorische waarden. Door met bijvoorbeeld ontwerpend onderzoek integraal te kijken naar de verstedelijking in een gebied, is het mogelijk om wel een onderscheid te maken naar de kwaliteiten van verschillende locaties. Het oordeel over nieuwbouwlocaties kan in de loop der jaren veranderen. De nadruk op de aandacht voor klimaatadaptatie en de lage ligging onder de zeespiegel, maakt dat sommige locaties nu minder aantrekkelijk zijn dan een paar jaar geleden.

Daarnaast gaat het om de kwaliteit van de woningen en de nieuwe woonomgevingen zelf. Prijs, huur of koop, doelgroepen, woonmilieus, aanwezigheid van voorzie-

[1] Brief aan Tweede Kamer, 1 december 2021 en ABF (2021) Inventarisatie plancapaciteit oktober 2021, r2021-0096LG, Delft

ningen zijn verschillende criteria die hiervoor van belang kunnen zijn. De regio West-Friesland heeft hierover afspraken gemaakt. Alle nieuwe woningbouwplannen moeten voldoen aan een aantal criteria, de zogenoemde ‘Westfriese basis’. Dit zijn criteria voor absolute aantallen, de focus op specifieke zogenoemde krachtige kernen en de ligging in binnen- of buitenstedelijk gebied. In het verlengde daarvan moeten alle nieuwe plannen scoren op minimaal vier van de acht criteria die de regio ‘Westfries vooruitdenken’ noemt. Dat zijn criteria over betaalbaarheid, middenhuur, langer zelfstandig wonen, circulariteit en energieneutraal, klimaatadaptatie en gezondheid, ligging nabij OV-knooppunten. En criteria die voorrang geven aan plannen die zorgen voor versnelling en voor de aantrekkingskracht van de regio. Door op deze manier te werken, geeft de regio duidelijk aan hoe regionaal het onderwerp kwaliteit invulling krijgt.

Voortgang

De prille woningbouwplannen van vandaag bieden pas over vijf tot tien jaar daadwerkelijk onderdak. De woningvraag, woonwensen, bouwkosten, arbeidsmarkt, demografie: ze zijn allemaal veranderlijk, zeker over een langere periode. De vraag naar het type woning kan daardoor veranderen: eengezinswoningen, seniorenwoningen, appartementen, en koop versus sociaal. Dit vraagt om aanpassingsvermogen gedurende het proces. Aan de andere kant duren projecten soms ook te lang, waardoor ze andere plannen tegenhouden en het de vraag is of de projecten nog wel door moeten gaan. Momenteel gaan gemeenten en marktpartijen onvoldoende met elkaar in gesprek over de voortgang van de realisatie of aanpassing van de plannen. Als afspraken zijn gemaakt na een principeverzoek (intentieovereenkomst) liggen ze vaak vast zonder een duidelijke planning. Om een goed gesprek over de voortgang te kunnen voeren, is het verstandig om niet

“De prille woningbouwplannen van vandaag bieden pas over vijf tot tien jaar daadwerkelijk onderdak”

alleen maar inhoudelijke afspraken te maken, maar ook procesafspraken te maken. Wanneer vindt door wie overleg plaats over de voortgang? Wat zijn ijkmomenten voor de inhoud van de plannen dat ze nog aangepast kunnen worden op verzoek van initiatiefnemer of overheid? Zijn ook bepaalde deadlines vast te leggen waarop een plan een fase verder moet komen?

Bestaande voorraad

Het gesprek over de woningbehoefte spitst zich snel toe op nieuwbouw. Terwijl de bestaande voorraad minstens zo van belang is, vanwege de omvang. Voldoet deze nog aan de huidige eisen van de tijd? Zijn er mogelijkheden voor woningsplitsing of voor doorstroming? Zijn bepaalde type

Figuur 2: Prognoses bevolkingsontwikkeling uit de verschillende jaren (y-as *1.000 inwoners) BRON: CBS

woningen voldoende aanwezig of juist te weinig? Denk hierbij bijvoorbeeld aan de vergrijzing en de grote toename van 80-plussers, waardoor de eisen aan de woningen en de woonomgevingen ingrijpend kunnen veranderen.

In de plannen van minister De Jonge is nu het streven opgenomen om tot 30% sociale huur per gemeente te komen. Op zich begrijpelijk vanuit het oogpunt van een betere spreiding. Maar is dat realistisch als een gemeente als Rozendaal maar 5% sociale huur heeft en gemeenten als Veere, Opmeer, Bergeijk en Renswoude onder de 15% blijven steken? En betekent dit dat gemeenten die ver boven het gestelde percentage zitten (zoals Amsterdam of Groningen) geen sociale huurwoningen meer hoeven te bouwen? Een iets betere spreiding is vanuit beleidsmatig oogpunt misschien logisch. De verhuisbereidheid van mensen met lagere inkomens naar andere steden is vaak lager dan van mensen met hogere inkomens.

Woningbouw meer adaptief programmeren

Adaptief vermogen komt bij uitstek van pas als de maatregelen van vandaag pas met enige vertraging het vurig gewenste eff ect sorteren, en er in de tussentijd een hoop on-

zekerheid is. Verantwoordelijk minister De Jonge kent het nog van zijn vorige baan: varen op zicht en sturen in de achteruitkijkspiegel waren in de coronacrisis aan de orde van de dag. We zien dat voor een adaptieve aanpak vooral twee elementen van belang zijn: monitoring en samenspel.

Monitoring

Het bijhouden van de juiste cijfers is een kunst op zich. Welke cijfers zijn immers relevant om te weten? Het gaat niet alleen over aantallen bouwplannen, vergunningen die gemeenten verlenen en woningen die gereed zijn gekomen. Maar ook over veranderingen in bevolkingsontwikkeling en andere aspecten die van invloed kunnen zijn op de woningmarkt. Rentestanden, verkoopcijfers en wachttijden zijn ook voorbeelden van cijfers. Maar ook de herkomst van de bewoners. Komen ze alleen uit de eigen gemeente of ook van buiten? En waar komen ze dan vandaan? Uit het aanbod dat provincies hebben gedaan aan het Rijk, blijkt dat veel regio’s meer woningen willen gaan bouwen dan waaraan behoefte is. Dit gaat ervan uit dat mensen verhuizen van regio’s met een hoge druk op de woningmarkt naar regio’s met een lage druk. Dat betekent dat mensen over relatief grote afstanden moeten verhuizen, zonder dat hier ondersteunend beleid ten aanzien van werkgelegenheid of bereikbaarheid aan ten grondslag ligt. Eerdere (rijks)initiatieven op dit vlak zijn niet bepaald succesvol gebleken. Dergelijke initiatieven vragen om een goede monitor.

“Bij een echt adaptief programma gaat het gesprek ook over de vraag wat kantelpunten zijn voordat een andere weg ingeslagen moet worden”

Samenspel

Het gaat niet alleen om de monitor zelf. Cijfers zijn geduldig. Het gaat juist ook om het

Figuur Adaptief programmeren.

BRON PLATFORM31 - TEKENING HESTER KAARS VOOR PUBLIC CINEMA

interpreteren en bespreken van de cijfers. Wat betekent dit? Welke projecten knellen en wat doet dat – kwalitatief en kwantitatief – voor de verschillende gemeenten opgeteld? Gemeenten hebben dat voor eigen plannen doorgaans wel in beeld, maar niet altijd voor de plannen van buurgemeenten. Relevante partijen zijn niet alleen gemeenten en de provincie, maar ook corporaties, ontwikkelaars, makelaars en andere betrokkenen. Ieder heeft een eigen netwerk, eigen actuele informatie en eigen voelsprieten. Door die informatie onderling met elkaar te delen – dat impliceert een bepaald niveau van transparantie – wordt aan gezamenlijke beeldvorming gewerkt met een gesprek over ieders oordeelsvorming. Wat is vervolgens nodig om hierop aan te kunnen passen? Is hiervoor een andere weg nodig? Zijn de plannen robuust genoeg waardoor aanpassingen niet nodig zijn? Of hebben we flexibiliteit nodig door bij te sturen op de bestaande weg? Bij een echt adaptief programma gaat het gesprek ook over de vraag wat kantelpunten zijn voordat een andere weg ingeslagen moet worden.

Conclusie

Om ervoor te zorgen dat we in de toekomst een goede woning beschikbaar hebben voor iedereen, moeten we de manier van plannen meer adaptief maken. Aandacht voor de voortgang van de plannen, de aanleidingen waarom een project niet vordert en oog voor de veranderende omstandigheden. Daarvoor hebben we een goede monitor nodig, maar voor een goed samenspel, waarin alle relevante partijen met elkaar bespreken hoe ze voortgang in de plannen kunnen krijgen. Dat betekent soms ook harde keuzes: als een plan niet vordert, moeten we ermee stoppen en onze waardevolle energie ergens anders in steken. En we moeten realistisch zijn over de haalbaarheid van de plannen: het lijkt wel alsof we alleen maar plannen willen ontwikkelen die op alle beleidsopgaven een antwoord hebben. En we moeten niet bang zijn om gaandeweg bij te sturen: nu zorgt dat nog te vaak voor een impasse. Dat klinkt misschien als een overlegcircus. Maar zonder goed overleg krijgen we gegarandeerd vertraging en de verkeerde plannen.