21 minute read
Publiek domein in
Publiek domein in private ruimtes
Advertisement
Hybridisering in theorie en praktijk
Privatisering van het publieke domein is een proces dat onder opiniemakers doorgaans op weinig instemming en sympathie kan rekenen. Dit themanummer van Ruimte en Wonen gaat over ‘Maatschappelijk vastgoed en publieke waarde’. Twee ambigue, brede termen. De grote diversiteit aan bijdragen onderstreept dat: van wooncoöperaties tot het herbestemmen van kerken en de maatschappelijke rol van broedplaatsen tot organische ontwikkeling van de stadswijk Oosterwold. Wat ze echter met elkaar gemeen lijken te hebben is de behoefte om weg te bewegen van individueel, privaat eigendom en ruimtegebruik. Begrippen als collectief, sociaal, publiek en maatschappelijk geven daar blijk van. Ze worden gemakkelijk door elkaar gebruikt, terwijl ze niet inwisselbaar zijn. Bovendien staan ze niet noodzakelijkerwijs op gespannen voet met private ruimtes, al kan dat wel. Het doel van deze bijdrage is om deze veel gebezigde begrippen te ontwarren en de samenhang en spanning ertussen te laten zien.
Edwin Buitelaar
Ruimte voor pluriformiteit
Ruimte moet ‘ruimte’ geven aan pluriformiteit, dat wil zeggen aan het samengaan van mensen met uiteenlopende ideeën over wat het ‘goede leven’ is. Heel vaak ligt daarbij de nadruk op de publieke of openbare ruimte, zoals in de bekende zoektocht van Maarten Hajer en Arnold Reijndorp (2001) naar het ‘publieke domein’. Zij constateerden echter ook dat veel van het publieke leven zich in private ruimtes afspeelt. Dat gebeurt, zo lijkt het, in toenemende mate. (Moroni & Chiodelli, 2016). De bedenkingen hierover lijken zich rond twee thema’s te concentreren: de toegankelijkheid (de eigendomsdimensie) en de betaalbaarheid. De vraag is in welke mate private ruimtes ontoegankelijk dan wel onbetaalbaar zijn voor sommige groepen. Hieronder verkennen we langs de eigendoms- en de betaalbaarheidsdimensie hoe privatisering zich verhoudt tot het publieke, collectieve, sociale en het maatschappelijke.
De eigendomsdimensie
Een klassiek onderscheid is dat tussen private en publieke ruimte. Publieke ruimte is ruimte waarvan eigenlijk niemand de toegang ontzegd kan worden: hij is van iedereen en dus van niemand. In de praktijk is de overheid vaak de formele eigenaar.
Dat wil niet zeggen dat al het overheidsbezit ‘publiek’ – openbaar toegankelijk – is. Het kantoor van De Nederlandse Bank (DNB) is enkel op uitnodigding en na een uitgebreide veiligheidscontrole toegankelijk. En ook stadskantoren kennen een ‘publiek’ deel en een voor het publiek afgeschermd deel, daar waar de ambtelijke ondersteuning werkzaam is. Een private ruimte is een ruimte waarvan het eigendom in handen is van een private partij. Maar dit wil niet automatisch zeggen dat deze ruimtes alleen voor de eigenaar toegankelijk zijn, het is complexer dan dat. Er zijn verschillende vormen: simpele private ruimtes, complexe private ruimtes en privaat beheerde publieke ruimtes (zie Moroni & Chiodelli, 2016). ‘Simpele private ruimtes’ zijn ruimtes die voor puur individueel gebruik zijn bedoeld, zoals bijvoorbeeld een vrijstaande woning of een rijtjeswoning. ‘Complexe private ruimtes’ zijn ruimtes die door een groep mensen worden gebruikt. Die zijn vaak lid van een vereniging of club. Denk aan vereni“Veel van het publieke gingen van eigenaren (vve’s), wooncoöperaties, bedrijfsinvesleven speelt zich af in teringszones (BIZ) of andere contractuele gemeenschappen, private ruimtes” ook wel (urban) commons ge noemd. Het gaat hier dus om col lectief gebruik van private ruimte, waarbij het collectief beperkt is tot de leden (en eventueel hun gasten). En tot slot zijn er de ‘privaat beheerde publieke ruimtes’, ruimtes die publiek toegankelijk zijn, zoals cafés, restaurants, bioscopen en winkelcentra. Zo zijn Hoog Catherijne in Utrecht en de Mall of the Netherlands in Leidschendam grote publieke ruimtes in handen van private
Tabel 1 Verschillende typen publieke en private ruimtes en de mate van maatschappelijk ondersteuning
(beursgenoteerde) ondernemingen (respectievelijk Klépierre en Unibail-Rodamco).
Het gebruik van private ruimtes wordt bepaald door toegangsregels en gedragsregels die door de eigenaren worden gesteld binnen de beperkingen van het recht. Simpele private ruimtes zijn hier niet zo spannend omdat de private eigenaar in grote mate de genoemde regels bepaalt en daarin heel ver kan gaan. Voor ‘complexe private ruimtes’ zit dat anders. De toelatings- en gedragseisen die clubs en verenigingen, zoals vve’s, mogen stellen zijn begrensd. Er mogen eisen over het gebruik van de gemeenschappelijke ruimtes worden gesteld, zoals over waar en wanneer afval mag worden verzameld en de plaatsing van fietsen en andere vervoermiddelen. En in voorkomende gevallen nemen bewoners regels op ten aanzien van de bewoning van de privéruimtes. Zo bestaat er de mogelijkheid om een zogenoemde ‘ballotageregeling’ voor bewoners op te stellen. Tussen welke discriminatoire regels daar wel en niet mogen staan loopt een dunne lijn. Uitsluiting op grond van religie of etniciteit is uiteraard zonder meer verboden. Maar leeftijdseisen zijn onder omstandigheden geoorloofd. Een minimale leeftijdsgrens (van bijvoorbeeld 55 jaar) kan toegestaan zijn omdat voor bepaalde (ouderen)voorzieningen voldoende draag- vlak moet zijn. En vve’s mogen een kennismakingsgesprek organiseren en bepalen of iemand in sociaal-maatschappelijke zin ‘past’ binnen het collectief. Dit is uiteraard een rekbaar begrip waarachter bovendien impliciet discriminatoire overwegingen schuil kunnen gaan. In potentie kan collectief gebruik – collectiviteit heeft voor velen een primair positieve connotatie – van private ruimtes spanning opleveren tussen de vrijheid van vereniging en het discriminatieverbod.
In het geval van ‘privaat beheerde publieke ruimtes’ bestaan doorgaans maar weinig toegangseisen aan het soort mensen dat binnen mag komen, al zien we hierin wel verschillen. Zo gelden er voor sommige discotheken strenge kledingvoorschriften, daar waar winkelcentra vrijwel geen eisen stellen aan het soort mensen dat de ruimte mag betreden. Ge-
dragsregels zijn er meestal des te meer. Zo is het in Hoog Catherijne onder andere verboden om: geluidsoverlast te veroorzaken; samen te scholen; te bedelen; te roken; alcohol of drugs te nuttigen dan wel te verhandelen; rond te hangen in liften trappenhuizen, roltrappen op balustrades of tegen winkelpuien; (brom)fietsen mee te nemen; te rolschaatsen, skaten, skeeleren of gebruik te maken van segways,
hooverboards e.d.; zonder vergunning of toestemming van het management te enquêteren, collecteren en/of straatverkopen, drukwerk te plakken of uit te delen, muziek ten gehore te brengen, beeldopnamen voor commerciële doeleinden te maken. Ook hier geldt weer: hoe ver de eigenaar mag gaan? Het is privaat eigendom maar de ruimtes hebben doorgaans een (semi-)publiek karakter gekregen waar de pluriformiteit aan mensen vaak groot is, in veel gevallen groter dan gebouwen of plekken die een ‘maatschappelijke’ functie hebben.
De betaalbaarheidsdimensie
De begrippen privaat, publiek en collectief heb ik besproken, alsook de ingewikkelde relatie die er soms tussen deze begrippen
bestaat. Ze hebben vooral betrekking eigendomsdimensie: wie heeft wel of niet toegang en welke gedragingen zijn wel of niet toelaatbaar? De begrippen maatschappelijk en sociaal lijken op het eerste gezicht gerelateerd. Toch hebben ze vooral betrekking op de betaalbaarheidsdimensie. Om pluriformiteit de ruimte te geven moet het gebruik van de ruimte, waaronder woningen, betaalbaar zijn. Maatschappelijk en sociaal slaan meestal op functies die via het marktmechanisme niet tot “Wie heeft wel of geen stand komen maar voor het functioneren van een maattoegang en welke schappij en het voorzien in een voldoende levensstandaard esgedragen zijn wel of niet toelaatbaar” sentieel zijn. Het zijn doorgaans functies waarvan de kosten hoger zijn dan de opbrengsten (in enge, financiële zin): er is sprake van een ‘onrendabele top’. Langs verschillende wegen kunnen zowel de levering als het feitelijke gebruik ondersteund worden. Daar waar bij toegangs- en gedragsregels van private ruimtes het privaatrecht een belangrijke rol speelt, is bij betaalbaarheid een grotere rol weggelegd voor het publiekrecht. Bestemmingsplannen (straks omgevingsplannen), met hun bouw- en gebruiksvoorschriften, kunnen gebruikt worden om grond te reserveren voor ‘zwakkere’ functies en te voorkomen dat commercieel aantrekkelijker functies ze verdringen. Gemeenten kunnen grond een ‘maatschappelijke bestemming’ geven of, sinds de Wet ruimtelijke ordening 2008, specifiek voor sociale huur of middenhuur aanwijzen. Bijkomend voordeel, in verband met de realisatie, is de grondprijsdrukkende werking die dat heeft; grondprijzen worden immers bepaald
door de opbrengstpotentie van de grond (residuele grondwaarde) (Buitelaar, 2021). Daarnaast kan de overheid prijzen reguleren, zoals gebeurt bij sociale huurwoningen via het puntensysteem van het woningwaarderingsstelsel (WWS). En tot slot kan de overheid de daadwerkelijke levering van maatschappelijke en sociale voorzieningen stimuleren via subsidies en/of fiscale voordelen. In tabel 1 combineer ik de eigendoms- en de betaalbaarheidsdimensie, waarbij laatstgenoemde is onderverdeeld in ‘vrij’ en sociaal/maatschappelijk. Vrij wil zeggen dat het gebruik van ruimtes plaatsvindt door partijen die daarvoor in principe geen financiële ondersteuning nodig hebben, wat overigens niet wil niet zeggen dat ze die niet krijgen (neem de hypotheekrenteaftrek).
Tot slot
Een naar het lijkt steeds belangrijker deel van het publieke domein speelt zich af in private ruimtes. In discussies wordt privaat vaak afgezet tegen publiek, collectief, maatschappelijk en sociaal. Ten onrechte, zo heb ik met dit artikel willen laten zien. Zo gaat collectiviteit onvermijdelijk samen met privaat eigendom en een zeker mate van uitsluiting (van anderen buiten het collectief). En ook sociale en maatschappelijke functies zijn doorgaans gevestigd in private ruimtes. Andersom is het ook niet zo dat sociale en maatschappelijke functies noodzakelijkerwijs meer ruimte bieden aan de pluriformiteit in de samenleving, dan meer commerciële functies. Wie weleens in een IKEA of een stadion van een betaald voetbalclub vertoeft kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de diversiteit daar groter is dan in sommige schouwburgen en musea.
De mate waarin een private ruimte daadwerkelijk een publieke functie kan vervullen en ruimte kan bieden voor pluriformiteit hangt af van de toegangs- en gedragsregels die de eigenaren stellen en mogen stellen. Wat ‘mag’ hangt af van perspectief dat je hanteert: een eigendomsperspectief of een pluriformiteitsperspectief. Het recht om mensen uit te sluiten is een fundamenteel onderdeel van het eigendomsrecht maar staat op gespannen voet met perspectieven die pluriformiteit als doel centraal stellen. Het is vaak schipperen tussen beide.
LEES MEER
Buitelaar, E. (2021), De werking van de grondmarkt en de rol van de overheid. Den Haag: PBL. Hajer, M. & A. Reijndorp (2001), Op zoek naar nieuw publiek domein. Rotterdam: NAi Uitgevers. Moroni, S. & F. Chiodelli (2016), ‘Pluralism in private spaces: homeowners associations, clubs, shopping malls’, in S. Moroni & D. Weberman (red.), Space and pluralism: can contemporary cities be places of tolerance. Boedapest/New York: CEU Press, pp. 77-96.
Basisschool Avonturijn
FOTO HEDWIG VAN DER LINDEN
Publieke voorzieningen
Van voorzieningenlogica naar rendementslogica
Bibliotheken, wijkcentra, scholen, sporthallen: publieke voorzieningen maken deel uit van onze dagelijkse leefomgeving. Door allerlei ontwikkelingen staan deze publieke voorzieningen de laatste decennia onder druk. Ze worden gesloten of verplaatst naar een andere locatie. In dit artikel nemen wij het verdwijnen van voorzieningen uit buurten, dorpen en regio's onder de loep. We concentreren ons daarbij op woonzorgvastgoed en scholen. Uiteengezet wordt dat dit verdwijnen mede samenhangt met sectorale beleidsveranderingen, waardoor beslissingen over de toekomst van een voorziening minder ingegeven worden door de kwaliteit van de voorziening en meer door het rendement van het vastgoed. Dit heeft grote gevolgen, niet alleen voor burgers maar ook voor de samenleving als geheel. De dilemma's die hierdoor ontstaan, vragen om een nieuwe manier van sturen.
Like Bijlsma, Lianne van Duinen
Publieke voorzieningen omvatten een breed palet aan voorzieningen, zoals verzorgingshuizen, onderwijsinstellingen, sporthallen, bibliotheken en buurthuizen. Deze voorzieningen zijn gevestigd in maatschappelijk vastgoed: “gebouwen die worden ingezet ten behoeve van het verlenen van diensten die kennelijk van zodanig maatschappelijk belang worden geacht dat de dienstverlening geheel of gedeeltelijk publiek of collectief wordt bekostigd” (PBL, 2017).
Veranderingen in voorzieningenaanbod
Waar staan voorzieningen in Nederland, waar zijn ze in de loop der tijd verdwenen en waar komen ze erbij? Deze vraag naar de dynamiek in het voorzieningenaanbod lijkt eenvoudig, maar is echter lastig cijfermatig en geografisch te beantwoorden. Gegevens zijn lang niet altijd beschikbaar en, als ze dat wel zijn, niet altijd voor dezelfde tijdreeksen. Met deze kanttekening laat een recent onderzoek van De Groene Amsterdammer zien dat het aantal publieke voorzieningen op veel plekken in Nederland afneemt en dat dit sneller plaatsvindt op het platteland dan in de Randstad of andere stedelijke kernen (Van de Ven, 2021). De achteruitgang is het grootst aan de randen van Nederland. Hier is de afstand tot huisartsen en huisartsenposten, ziekenhuizen, bibliotheken, havo/vwo-, vmbo- en basisscholen tussen 2007 en 2019 toegenomen.
Uit onderzoek van het PBL uit 2017 blijkt dat er achter de gemiddelde cijfers wel verschillen schuilgaan. Zo variëren de trends per type voorziening. Bij basisscholen is er bijvoorbeeld over het algemeen sprake van concentratie: er zijn over het algemeen minder basisschoollocaties gekomen, met gemiddeld een groter oppervlak. Met name in perifere gebieden wordt de afstand tot deze voorziening groter. Bij woonzorgvoorzieningen komen er juist meer locaties bij en zijn de locaties gemiddeld kleiner. Dat is echter niet overal: in kleine kernen in krimpgebieden neemt het aantal locaties af en wordt de afstand tot de voorziening dus ook groter (PBL, 2017).
Met het verdwijnen van publieke voorzieningen uit de buurt, verdwijnt niet alleen de dienst. Ook de sociale functie van de publieke voorziening voor de buurt verandert. Basisscholen en woonzorggebouwen hebben immers vaak meer te bieden dan alleen zorg of onderwijs voor bewoners en leerlingen. Ze bieden buitenschoolse opvang, verhuren een gymzaal aan een sportclub of, bij een woonzorgvoorziening: hebben een restaurant of recreatiezaal in huis die toegankelijk is voor zowel de eigen bewoners als buurtbewoners. Daarmee is de voorziening een plek waar ontmoeting en sociale uitwisseling tussen verschillende groepen plaatsvindt. In een steeds diversere en meer heterogene samenleving is een belangrijke rol weggelegd voor gedeelde ruimten als plekken van ontmoeting en interactie (ter Avest, 2015; Van der Zwaard & Specht, 2015). Uit het PBL-onderzoek naar maatschappelijk vastgoed uit 2017 dat wij samen met andere onderzoekers hebben verricht, bleek dat zelfs als voorzieningen niet werden opgeheven of verplaatst en ze dus wél behouden bleven voor buurt of dorp, de zogenoemde buurtfunctie toch vaak werd uitgekleed en de kwaliteit van de voorziening dus afnam.
Van voorzieningen naar voorzieningenlogica
Er zijn verschillende oorzaken aan te wijzen voor het verdwijnen van publieke voorzieningen. Denk aan bezuinigingen en schaalver-
Basisschool Avonturijn
FOTO HEDWIG VAN DER LINDEN
grotingen. Door bezuinigingen op het welzijnswerk bij gemeenten zijn bijvoorbeeld tal van publieke voorzieningen (clubhuizen, wijkcentra, bibliotheekfilialen) de afgelopen jaren uit wijken verdwenen (Rli, 2020). Maar ook de bekostigingswijze van maatschappelijke voorzieningen veranderde. Traditioneel werd in sectoren als zorg, onderwijs en cultuur niet alleen de dienstverlening maar ook het gebouw gesubsidieerd, de zogenoemde aanbodsturing. Door de introductie van vraagvolgende bekostiging door het Rijk kregen dienstverlenende organisaties zelf de financiële verantwoordelijkheid over hun gebouwen. Hierbij wordt de hoogte van de vergoeding afhankelijk gesteld van het aantal personen dat daadwerkelijk een dienst afneemt (de vraag). De achterliggende gedachte bij deze beleidsverandering was dat dit zou leiden tot een beter kostenbesef bij de organisaties en een betere toespitsing van het dienstenaanbod op de specifieke vraag van doelgroepen of cliënten.
Het PBL onderzocht de ruimtelijke beleidsimplicaties van vraagvolgende bekostiging door twee sectoren te vergelijken: de intramurale ouderenzorg (woonzorg) en het primair onderwijs. In de eerste sector geldt sinds 2012 vraagvolgende bekostiging, in de tweede nog aanbodsturing: de schoolgebouwen worden door de gemeente aan schoolbesturen ter beschikking gesteld. Vergelijking tussen de beide sectoren laat zien dat er door de stelselwijziging richting vraagvolgende bekostiging, een andere 'logica' ten grondslag gaat liggen aan de invulling van de voorziening en de vastgoedbeslissingen. De stelselwijzigingen werken een verschuiving in de hand van wat we een voorzieningenlogica noemen naar een rendementslogica.
In de voorzieningenlogica wordt het vastgoed vooral bezien vanuit het perspectief van de behoefte aan de voorziening door groepen mensen (bijvoorbeeld leerlingen of ouderen). Waar behoefte bestaat aan de voorziening, daar moet een gebouw staan om deze dienst aan te kunnen bieden. Nabijheid en evenwichtige spreiding van voorzieningen is belangrijk. Bovendien telt in deze logica mee dat het gebouw in de praktijk vaak een belangrijke buurtfunctie heeft. Deze logica is - ondanks veranderingen - nog steeds dominant in het basisonderwijs: men probeert vooral om te reageren en te anticiperen op demografische veranderingen, en tegelijkertijd een goede spreiding en keuzemogelijkheid te bieden tussen het openbare- en de verschillende soorten bijzonder onderwijs. In de ouderenzorg zien we, bij zowel oude als nieuwe woonzorgverleners, dat vastgoedbeslissingen steeds meer vanuit een rendementslogica genomen worden. Anders dan bij voorzieningenlogica is het vastgoed dan geen randvoorwaarde, maar is het vastgoed, met de bijbehorende businesscase, juist het uitgangspunt van de beslissing. Niet de bestaande bedrijfsvoering staat centraal, maar een optimale verhouding
Buurtcentrum-Zand. FOTO VENHOEVEN ARCHITECTEN
tussen rendement en risico op het vastgoed. Dat rendement kan ook gebaseerd zijn op een andere exploitatie dan de huidige maatschappelijke voorziening. Sommige zorgcomplexen stellen bijvoorbeeld hun restaurant open voor de buurt en verhuren de gemeenschapsruimtes aan andere organisaties of buurtbewoners. Ook de alternatieve aanwendbaarheid van het gebouw, bijvoorbeeld als appartementencomplex voor een andere doelgroep, en de waarde van de grond gaan in deze logica een grotere rol spelen.
Sturingsdilemma’s Sectorale beleidsveranderingen, zoals de stelselwijziging naar een meer vraagvolgende bekostiging, kunnen gevolgen hebben voor het ruimtelijk spreidingspatroon van voorzieningen, maar ook op de vormgeving daarvan en de connectie met het publieke domein in de buurt. Het rendementsdenken wordt dan meer bepalend in beslissingen over de toekomst van het vastgoed, zoals het opheffen of juist nieuw bouwen, renoveren of uitbreiden van deze gebouwen. Hoewel wijzigingen in het sectorbeleid ruimtelijke gevolgen kunnen hebben, zijn de veranderingen van het beleid van verschillende sectoren onderling op rijksniveau nauwelijks gecoördineerd. Het is vooral de gemeente die uiteindelijk geconfronteerd wordt met de ruimtelijke optelsom van al deze ontwikkelingen, en die – indien nodig – de ruimtelijke ontwikkeling moet proberen te coördineren. Daarbij heeft de gemeente te maken met soms conflicterende belangen van zorgkoepels, schoolbesturen, gebruikers en andere belanghebbenden. Het PBL-onderzoek (2017) constateert verschillende dilemma’s.
Ten eerste binnen een sector, bijvoorbeeld de zorgsector. Daar ziet het landelijke College Sanering Zorginstellingen erop toe dat bij verkoop van zorggebouwen die oorspronkelijk met overheidssteun zijn gebouwd een marktconforme opbrengst wordt gerealiseerd. Het redeneert daarbij vanuit een rendementslogica. Dit kan het beleid van een gemeentelijke afdeling, die vanuit een voor-
zieningenlogica op een bepaalde plek maatschappelijke dienstverlening wil behouden, doorkruisen.
Ten tweede tussen afdelingen in een gemeente. De belangen van een gemeentelijke dienst onderwijs die zich bezighoudt met de spreiding van het aanbod loopt bijvoorbeeld niet altijd parallel aan de belangen van de gemeentelijke vastgoedafdeling of het gemeentelijk grondbedrijf. Bij die laatste zijn schoolgebouwen soms ondergebracht als de gemeente redeneert vanuit de potentiële opbrengst van het gebouw of de grond bij een alternatieve aanwending ervan. Langs institutionele scheidslijnen ontstaat er een conflict door het voorop stellen van de financiële waarde van het gebouw of juist de waarde als voorziening.
Ten slotte betekent de stelselwijziging naar een meer vraagvolgende bekostiging een koerswijziging voor organisaties die voorzieningen aanbieden. Organisaties die van oudsher niet gewend waren hun vastgoed als een financieel risico (of kans voor rendement) te moeten zien, moeten modellen ontwikkelen waarbij het rendement en risico van vastgoed onderdeel wordt van de bedrijfsvoering.
Gevolgen voor bewoners en samenleving
Veranderingen in het spreidingspatroon, de kwaliteit en de huisvesting van maatschappelijke voorzieningen hebben grote gevolgen. Enerzijds voor bewoners zelf en de inrichting en toegankelijkheid van het publieke
Hal St Michael school
FOTO HEDWIG VAN DER LINDEN
domein in de buurt, anderzijds voor de samenleving als geheel.
Afname leefbaarheid en buurtfunctie Om te beginnen neemt met het verdwijnen van publieke voorzieningen voor bewoners de leefbaarheid van buurten, wijken en dorpen af. Burgers kunnen voor allerlei zaken niet langer terecht in hun directe leefomgeving. Ze moeten verder reizen om de meest nabij gelegen voorziening te bereiken. Het verdwijnen van voorzieningen heeft verder ook een sociale component. In buurten waar de voorzieningen zijn verschraald, zijn er minder mogelijkheden voor bewoners om anderen te ontmoeten en kennis en informatie uit te wisselen. Zoals de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli, 2020) heeft betoogd, kunnen voorzieningen een belangrijke rol spelen bij het uitbreiden van persoonlijke capaciteiten van burgers, zodat ze beter in staat zijn om deel te nemen aan de (stedelijke) samenleving. Ongeplande (kleine) ontmoetingen en uitwisselingen in publieke voorzieningen kunnen toegang geven tot nieuwe informatie, kennis en inzichten. De gevolgen van het verdwijnen van voorzieningen kunnen dus ingrijpender zijn dan enkel een langere reistijd naar een voorziening. Een verminderde toegang tot voorzieningen betekent minder mogelijkheden om deel te nemen aan de (stedelijke) samenleving (Rli, 2020).
Sluiting van locaties kan negatief uitpakken voor de buurtfunctie, maar in het case-onderzoek naar basisscholen in vier gebieden in Nederland (stad/dorp; krimp/ groei), zagen we dat sluiting van locaties ook op een verrassende manier kansen kan bieden voor het versterken daarvan. Vooral in de onderzochte krimpgebieden waar scholen werden gesloten, was de strategie van gemeenten erop gericht de buurtfunctie van de overgebleven of nieuwe locaties nadrukkelijk te versterken, het liefst door combinaties te maken met andere voorzieningen zoals sport of een bibliotheek.
Ouderensoos. FOTO HEDWIG VAN DER LINDEN
Gevolgen groter voor kwetsbare groepen Het verdwijnen van voorzieningen in de leefomgeving, zoals zorg, een bibliotheek of een buurtcentrum, treft bewoners met een beperkte actieradius of beperkt sociaal netwerk extra hard (PBL, 2017). Zo wordt het voor ouderen en hulpbehoevenden lastiger om langer zelfstandig thuis te wonen als de voor hen noodzakelijke voorzieningen niet meer op loopafstand aanwezig zijn. En kinderen kunnen niet meer zelfstandig naar de bibliotheek of naar school gaan (Rli, 2020). Denk ook aan mensen die minder zelfredzaam zijn en voor wie voorzieningen als een bibliotheek of een buurthuis mogelijkheden bieden voor hulp en ondersteuning op allerlei vlak (Rli, 2020). Voor al deze groepen is het belangrijk dat allerlei publieke voorzieningen op loop- en rollatorafstand goed te bereiken zijn (Klinenberg, 2019; Engbersen, 2016).
Grotere ruimtelijke ongelijkheid: solidariteit onder druk Het verdwijnen van voorzieningen heeft ook gevolgen voor de samenleving als geheel. Om te beginnen neemt de ruimtelijke ongelijkheid binnen Nederland toe, met grotere verschillen in het voorzieningenaanbod per buurt, dorp of stad. Er ontstaat een onderscheid in gebieden die nog wel voorzieningen op redelijke afstand hebben, en gebieden waar steeds meer voorzieningen verdwijnen. In gebieden die te maken hebben met het verdwijnen van voorzieningen zagen wij in het casusonderzoek dat dit op sommige plekken ondervangen wordt door burgers die zelf het
initiatief nemen voor het behoud van een buurtbieb of lokaal zwembad. Het verdwijnen van voorzieningen zorgt bij sommige gemeentes (letterlijk en figuurlijk) voor meer ruimte voor burgerinitiatieven die een plek kunnen krijgen in het leegkomende vastgoed. Wijken met mondige burgers hebben daarbij een streepje voor, de wijken met een laag sociaal kapitaal glijden nog meer af. Dit versterkt de tendens van ongelijkheid. Een tweede gevolg dat hiermee samenhangt, is dat het verdwijnen van voorzieningen ervoor kan zorgen dat de regionale solidariteit onder druk komt te staan. Het kan burgers het gevoel geven dat zij (en hun leefomgeving) er niet meer toe doen in ‘Den Haag’, dat hun problemen daar niet worden gezien (Van de Ven, 2021; zie ook Van den Berg & Kok, 2021).
Tot slot
De spreiding en kwaliteit van publieke voorzieningen als woonzorgvoorzieningen en basisscholen verandert op veel plekken, waardoor de toegang tot dit soort diensten onder druk komt te staan. Dit wordt veroorzaakt door verschillende factoren. Naast bezuinigingen in het sociaal domein heeft het ook te maken met sectorale beleidsveranderingen in de bekostiging van publieke voorzieningen en vastgoed. Dit heeft grote gevolgen voor de ruimtelijke afstemming en integratie van beleid op lagere schaalniveaus, met name op gemeentelijk niveau. Dit treft niet alleen burgers maar ook de samenleving als geheel. Denk aan een afnemende leefbaarheid en buurtfunctie, maar ook teruglopende solidariteit tussen regio’s.
De dilemma’s die hierdoor ontstaan vragen om een passende manier van sturen. Bij een vraagvolgende bekostiging is het nóg belangrijker dat de overheid oog heeft voor het voorzieningenaanbod in een buurt, dorp of stad en voor de toegang tot voorzieningen en de buurtfunctie hiervan. Hoe de sturing op de locatie van publieke voorzieningen vervolgens het beste kan gebeuren, is nog niet duidelijk.
In het verleden zijn al diverse pleidooien gehouden voor een betere ruimtelijke visievorming voor regionale voorzieningenspreiding (VNG, 2015; Aanjaagteam 2015). Recentelijk zijn daar pleidooien bijgekomen, zoals dat van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, die adviseert dat alle steden een ‘investeringsstrategie voor publieke voorzieningen’ opstellen, met aandacht voor de toegang van verschillende groepen burgers tot de stedelijke samenleving (Rli, 2020). Een andere mogelijkheid is het van overheidswege opbouwen van een stelsel van basisvoorzieningen in elk gebied in Nederland, zowel landelijk als stedelijk, zoals Van den Berg en Kok (2021) voorstellen. Los van de precieze invulling is duidelijk dat, zoals Kim Putters in De Groene Amsterdammer stelt, een debat gevoerd zou moeten worden over de ontstane verschillen in toegang tot en kwaliteit van voorzieningen.
VERDER LEZEN
Berg, C. van den & Kok, A. (2021). Regionaal maatschappelijk onbehagen. Groningen: RUG/ Campus Fryslân. PBL (2017). Maatschappelijk vastgoed in verandering. Den Haag. Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) (2020). Toegang tot de stad. Den Haag. Ven, C. van de (2021). Hoe Den Haag uit Nederland verdween: de afname van regionale voorzieningen. De Groene Amsterdammer, 145(41), p.20-27.
