Ordenación y planificación territorial en África Occidental: Cabo Verde, Senegal y Mali

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Rubén C. Lois González (coordinador)

Ordenación y planificación territorial en África Occidental: Cabo Verde, Senegal y Mali

2011

La edición de este libro ha sido financiada a cargo del proyecto de investigación “Diseño de instrumentos económico-territoriales para la gestión administrativa del desarrollo local en Senegal, Cabo Verde y Mali” (A/023313/09), AECID, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

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Santiago de Compostela, 2011 © Lóstrego S. L. © Rubén C. Lois González Edita: Lóstrego Apdo. 2093 15780 Santiago de Compostela Imprime: Nino. Centro de Impresión Digital S.L. I.S.B.N.: 978-84-937915-7-5 Depósito legal: C XXXX-2011

EL TERRITORIO DE ÁFRICA OCCIDENTAL Y LA NECESIDAD DE ORDENACIÓN TERRITORIAL INTEGRADA A DIFERENTES ESCALAS Rubén C. Lois González rubencamilo.lois@usc.es Dpto. Xeografía e IDEGA Univesidade de Santiago de Compostela

Desde hace algunos años, la administración española ha cambiado por completo su relación con el resto de las regiones del planeta. Frente a una indiferencia, inacción, respecto a los problemas de los países pobres, nuestro país ha comenzado a tomarse en serio las políticas de cooperación al desarrollo.

Unas políticas pensadas en primer término para Iberoamérica, un conjunto de naciones y sociedades vinculadas históricamente con España, pero a las que se había prestado hasta entonces muy poca atención (a diferencia de la francofonía o del Reino Unido con la Commonwealth). El apoyo a Iberoamérica se formuló y se formula, no lo olvidemos, en paralelo al incremento de los intereses de grandes empresas y bancos españoles en esta área del mundo. Desde mediados de los 1990 y en particular durante el último quinquenio esta cooperación al desarrollo se ha extendido a otras regiones, donde España lleva a cabo misiones humanitarias y de paz, o a países que han adquirido importancia para nosotros, en especial los emisores de un gran número de emigrantes (legales y sobre todo clandestinos) hacia el territorio ibérico, Baleares y Canarias. Se trata de colaborar en iniciativas de desarrollo sostenible para corregir, en la medida de lo posible, este flujo incontrolable de personas proveniente del Magreb, el Sahel o el Golfo de Guinea. Al mismo tiempo, estas prácticas de cooperación y ayuda han permitido a determinados segmentos de la sociedad española redescubrir África, un continente cercano y siempre olvidado en nuestro imaginario colectivo, a diferencia de lo que sucede con Francia, Reino Unido, Bélgica o Portugal. Sin duda, –5–

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la escasísima presencia colonizadora española aquí, la mala memoria por algunos acontecimientos históricos vinculados a nuestro pasado como metrópoli (el abandono del Sahara, la derrota de Sidi-Ifni, la descolonización de Guinea Ecuatorial, etc.), y el débil interés de nuestras empresas por el continente negro, llevó a que se desatendiese África por mucho tiempo.

No obstante, esta situación se ha revertido en épocas recientes cuando empresas españolas han comenzado a interesarse por distintos países del continente (por sus riquezas pesqueras, energéticas, por las posibilidades de rápidos negocios, etc.), cuando un número creciente de subsaharianos empieza a convivir y a trabajar entre nosotros (con bastantes problemas de integración e indiferencia de nuestra sociedad), y cuando se ha descubierto que una parte de los problemas de seguridad que nos aquejan en el Sur de Europa dependen de la estabilización del Norte y el Oeste de África.

Como acabamos de señalar, es importante dejar claro el valor incrementado de la cooperación al desarrollo para España, la ampliación de sus objetivos y territorios prioritarios, y la necesidad que los pueblos tienen de conocerse mejor en un mundo globalizado. En este marco general, el proyecto que hemos iniciado insiste en las virtualidades de la Ordenación del Territorio, y en su aplicación fuera del espacio en la que fue concebida, para favorecer un nuevo gobierno en las escalas local y regional, más participativo, que combine objetivos económicos y de sostenibilidad ambiental y que, en definitiva, permita que con menos recursos se puedan conseguir mejores resultados de bienestar colectivo. A lo largo de este primer capítulo de nuestro trabajo, vamos a empezar caracterizando la ordenación territorial como factor de desarrollo, cuya práctica debe generalizarse a los países del Sur. En segundo término, realizaremos una presentación geográfica de la realidad postcolonial de Cabo Verde, Senegal y Mali, tres espacios bien diferenciados entre sí que ofrecen otras tantas variantes de organización territorial y gestión de los recursos representativa de África occidental. En tercera instancia, nos aproximaremos a las políticas de regionalización y Ordenación del Territorio implementadas por estos tres países, con numerosa produc–6–

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ción legislativa y diferentes fases de aplicación. En cuarto lugar, precisaremos más estas intervenciones considerando la debilidad del nivel local de gobierno en África. El quinto apartado se centrará en defender el carácter prioritario de dotarse de una buena Ordenación del Territorio como instrumento de cooperación para el desarrollo y, por último, concretaremos el papel que las universidades y los centros de enseñanza superior pueden jugar en todo este proceso. En definitiva, se trata de un capítulo general e introductorio, relativamente amplio, donde se explica el por qué de aplicar lógicas ordenadoras para combatir el subdesarrollo, qué aprendizaje hemos obtenido de tres naciones del África occidental y, todo ello, en el marco de una cooperación interuniversitaria que esperamos se convierta en permanente.

1. La ordenación territorial como instrumento de desarrollo en los países del sur

Aunque algunos autores se empeñen en negarlo, la Ordenación del Territorio es una creación contemporánea, de principios o mediados del siglo XX. De hecho, si para algunos tratados la Ordenación sitúa su acta de nacimiento en las políticas anticrisis impulsadas por la administración Roosevelt a principios de los 1930, e influidas por el regionalismo de ciertos economistas y planificadores norteamericanos (Friedman y Weaver, 1981; Haggett, 1983), para muchos las políticas estatales de reequilibrio territorial, planificación urbana y metropolitana, creación de ciudades intermedias o de impulso al desarrollo autogenerado, no eclosionaron hasta la segunda posguerraundial, en los treinta años gloriosos 1945-75 (Hildebrand, 1996; Deyon y Frémont, 2000). En todo caso, ambas interpretaciones coinciden en señalar dos hechos: primero, que la Ordenación del Territorio se materializa primero en los países desarrollados, que procuran racionalizar su potencialidad económica y territorial; segundo, que se trata de un proceso típicamente contemporáneo. En épocas anteriores de la historia, puede hablarse de la sucesión de estrategias y políticas de organización espacial y territorial, pero no de prácticas es–7–

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trictamente ordenadoras (Zoido, De la Vega, Morales, Mas y Lois, 2000).

A partir de estas consideraciones que hemos enunciado, se puede definir la Ordenación del Territorio en dos direcciones complementarias. La Ordenación engloba el conjunto de políticas públicas llevadas a cabo por las administraciones central, regional o local tendentes a corregir los desequilibrios territoriales, generalizar el disfrute de una serie de servicios básicos al conjunto de la población, favorecer el aprovechamiento de los recursos y valores de cada lugar, racionalizar el crecimiento urbano y la concentración de la actividad económica, y dotar a un territorio en cuestión de un sistema urbano y de asentamientos adecuado (Pujadas y Font, 1998; Tarroja y Camagni, 2006). Todos estos principios se hicieron explícitos de forma oficial a principios de los 1980 en la Carta Europea de Ordenación del Territorio (Consejo de Europa, 1983). Por supuesto, la Ordenación incluye el principio de sostenibilidad vinculado a sus actuaciones. Así, todas las políticas con finalidad ordenadora deben favorecer un desarrollo equilibrado, que no introduzca impactos ambientales o desajustes sociales irreparables. En definitiva, la Ordenación se enmarca en el conjunto de políticas públicas centrales para la definición del Estado de Bienestar en los países ricos. Supone una corrección de los excesos neoliberales del crecimiento económico, y pretende animar el desarrollo a partir de las propias potencialidades de las regiones y el uso razonable de las posibilidades de un lugar. Sin embargo, esta no es la única gran acepción de Ordenación del Territorio, ya que bajo esta expresión también se incluye el conjunto de estudios académicos centrados en la planificación y la gestión del territorio con el objetivo de maximizar sus potencialidades de desarrollo. La Ordenación se cultiva como una variante aplicada de algunas Ciencias Sociales como el urbanismo, la Geografía, la Economía regional, ciertas ramas de la Sociología y de la Antropología.

También se practica desde los estudios ambientales, cuando se insiste en formular modelos de optimización de las relaciones entre sociedad y naturaleza. Por lo tanto, la Ordenación posee una componente multidisciplinar o transdisciplinar, con –8–

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referencias al desarrollo económico, a la planificación regional y local, a la gestión eficiente de los recursos públicos y a los procedimientos participativos de toma de decisiones en el ámbito de la localidad. Frente a unos principios ordenadores más rígidos, centralizadores y totalizantes de los años 1960 y 1970, en épocas recientes la misma suele ser interpretada otorgando mayor protagonismo a las colectividades locales y a los sistemas participados de implementación (Rodríguez Gutiérrez, 1999; Marengo, 2006).

Desde una perspectiva histórica, es posible identificar un conjunto de virtualidades de la Ordenación analizando sus ejemplos más destacados. Así, cuando el New Deal de Roosevelt se puso en marcha, los principios animadores de la política territorial implementada eran claros y los objetivos a conseguir se definían sin dificultad. La Ordenación implicaba un mayor compromiso del sector público en la generación de políticas de desarrollo, creación de empleo y reequilibrio territorial. Sin duda, los principios de la teoría keynesiana estaban en la base de unas intervenciones (como las clásicas del valle del río Tennessee), que pretendían movilizar recursos (en un período de crisis económica profunda), activar la fuerza laboral (en una etapa de elevadas tasas de desempleo) y crear infraestructuras (nuevos embalses, espacios de regadío, canales navegables, etc.) que ayudasen a una serie de regiones a encarar su desarrollo económico en el medio y largo plazo (Keynes 1919 y 1987; Friedman y Weaver, 1981; Hall, 1996).

Este ejemplo pionero todavía se utiliza para recordarnos que la intervención en sociedades subdesarrolladas depende en buena medida de la canalización de inversiones (del propio país, de la cooperación extranjera o de fórmulas mixtas), de la participación de los trabajadores locales como protagonistas de las actuaciones, y de la correcta priorización de las mismas (realizar aquellas obras públicas, construcción de equipamientos, etc., que en realidad sean fundamentales para el desarrollo de la comunidad). En el período de la posguerra mundial, podemos recurrir a dos tipos de ejemplos ordenadores de los cuales todavía hoy se obtienen lecciones para aplicar en contextos de precariedad. Por una parte, en el Norte de Europa en –9–

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general y en el Reino Unido en particular, la planificación y racionalización del crecimiento urbano y metropolitano permitió corregir tendencias a la macrocefalia de las grandes ciudades, que hubiesen restado posibilidades de desarrollo a regiones periféricas, asociadas a la existencia de un sistema de ciudades débil o desequilibrado (Michel, 1994; Pacione, 2001). Esta apuesta por la potenciación de las ciudades intermedias o por medidas de desconcentración de las ciudades que ejercen de capital política son extraordinariamente oportunas para el contexto de África occidental, donde la excesiva polarización de la población y la capacidad de generar riqueza de Dakar en el contexto senegalés, Bamako en el maliense o Praia en el caboverdiano necesitan de políticas de ajuste que sitúen a otros centros (Kaolack o Saint Louis, Sikasso o Kayes, Mindelo, etc.) como cabeceras urbanas de equilibrio. También en los decenios de posguerra, la Ordenación se vinculó a propuestas de extensión del Estado de Bienestar (extensión de servicios educativos, hospitalarios, asistenciales, etc., por el territorio) (Lluch, 1981; Hildebrand, 1996). Estas políticas de racionalización de los equipamientos y dotaciones públicas, la aplicación de las experiencias de creación de un mapa educativo, sanitario o de servicios sociales a escala regional, son un buen ejemplo de prácticas generalizables a países extraeuropeos que necesitan aplicar estrategias de planificación territorial.

Sin lugar a dudas, la Ordenación del Territorio implica intensificar las inversiones para conseguir mejoras en el bienestar o en las condiciones de vida de la población. No obstante, el conjunto de actuaciones ordenadoras debe regirse así mismo por criterios de eficiencia económica. Como acabamos de señalar, la realización de grandes obras públicas, las políticas tendentes a un reequilibrio del sistema urbano y territorial, o la difusión de determinados servicios básicos para la colectividad redundan en todos los casos en desarrollo económico, en racionalización de las prácticas de la administración pública a nivel regional y local. En aquellos países donde la Ordenación constituye un objetivo prioritario de los gobiernos, las ganancias en renta disponible, en indicadores de desarrollo humano y las mejoras en el mercado laboral han sido una constante.

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Por esta razón, la planificación territorial se revela un instrumento útil para transferir desde Europa o algunos territorios de América del Norte hacia los países del Sur, en concreto los africanos. Un territorio que corrige sus desequilibrios internos, que distribuye bien sus servicios públicos y que considera las localidades o las colectividades regionales como protagonistas de sus intervenciones suele crecer en mejores condiciones, superar sus problemas de desigualdad y carencias de desarrollo más rápido que otro donde la intervención ordenadora apenas se contempla. Existe una ecuación evidente que relaciona buena gestión política, ordenación y racionalización a distintas escalas territoriales, y eficiencia económica en la movilización de los recursos financieros (Pascual, 1999; Stoper, 2006; Gomá y Brugué, 2006). Además, un volumen creciente de tratados sobre la cuestión ha planteado de forma explícita la necesidad de “ordenar para competir” (Camagni, 2006; Rodríguez González, 2010). La Ordenación del Territorio implica situar en el mapa localidades, provincias y regiones; desde el momento en el que esos territorios se hacen visibles y sus habitantes son objetivo de intervenciones variadas, las posibilidades de favorecer dinámicas de desarrollo se incrementan de forma notable. En especial, en épocas recientes cuando la Ordenación tiende a ser cada vez más participativa; cuando las autoridades locales, los grupos de la sociedad civil o las asociaciones de empresarios pueden ser determinantes para implementar programas de desarrollo endógeno y local (Jouvé, 2005; Subirats, 2006; Belil y Serra, 2006).

El conjunto de actuaciones y prácticas que se asocian a la Ordenación del Territorio permiten entender la viabilidad de su aplicación a los países del Sur, en concreto a los situados en el África Occidental. Por una parte, ordenar significa reforzar el protagonismo de la intervención pública y en los territorios africanos se hace imprescindible impulsar el papel del Estado para dotar, reequilibrar y financiar a las colectividades locales en sus estrategias de desarrollo. La acción pública en África debe insistir en la conformación de aparatos estatales eficientes y representativos que, en numerosas ocasiones, deben ser respaldados por la cooperación internacional (Ba– 11 –

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yart, 1989; Dubresson y Raison, 2007). En segundo término, ordenar implica asumir procesos de descentralización institucional, imprescindibles en las naciones del Sahel, con indudables contrastes de todo tipo entre el Norte y el Sur, o de otras regiones, donde la diversidad étnica, religiosa y cultural debe ser gestionada. La compartimentación política de África fue un producto del período colonial; en estos decenios los Estados independientes tienen que replantearse su articulación interna sobre fundamentos plenamente africanos. En tercer lugar, esta compartimentación o regionalización del territorio cumple un requisito ordenador básico, facilita el surgimiento de una administración multinivel y permite plantearse la distribución de una serie de servicios públicos en el territorio (centros de salud, escuelas e institutos, terminales de transporte, etc.).

En cuarta instancia, ordenar en África debe contribuir al reforzamiento de las instituciones y procesos democráticos, con todos los problemas que conlleva en un contexto de pobreza y escasa motivación de las gentes. A este respecto, la puesta en marcha efectiva de la administración municipal y regional en una serie de países contribuye a consolidar el pluralismo y la democracia. En algunos casos, permite dar voz y hacerse visibles a pueblos situados en espacios muy periféricos, tradicionalmente apartados de las instancias del gobierno, del ejercicio del poder. En definitiva, Ordenar implica racionalizar para ser más eficientes y competitivos. Para sociedades y territorios definidos por sus carencias de muy diversa clase, racionalizar el gasto público, distribuirlo bien en el espacio y atendiendo a su variabilidad interna, constituye un objetivo de primer orden. También corregir los excesos que la libre actuación de las fuerzas de mercado provoca en determinados contextos, donde se corre el riesgo de que los problemas de pobreza y marginación se acentúen. Finalmente, porque cualquier oportunidad de desarrollo que se presente (desde la llegada de remesas de la emigración hasta el reforzamiento del papel estratégico de un puerto o el inicio de explotación de un yacimiento mineral) puede aprovecharse mejor, siguiendo principios ordenadores que ya se materializaron con éxito en otras regiones y sociedades.

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2. ¿Cómo definir el Africa occidental? la situación post-colonial de Cabo Verde, Senegal y Mali

Al comienzo de este capítulo afirmábamos que el interés de España por África tenía mucho que ver con los recientes procesos migratorios hacia nuestro país y con cuestiones ligadas a la seguridad, al pensamiento geoestratégico. Esto explica que entre las prioridades de la cooperación se sitúen una serie de países del África Occidental y de sus proximidades (de Senegal a Níger, incluyendo el archipiélago de Cabo Verde). Nos encontramos así con una primera evidencia, el África que nos interesa de manera preferente está conformada por países subsaharianos no muy alejados, varios miles de cuyos conciudadanos residen con nosotros, y que presentan moderadas expectativas de negocio (en el sector pesquero, comercial, energético, etc.). La mayoría de estos territorios preferentes pertenecen al África Occidental, lo que presupone que España sigue muy alejada de los intereses y preocupaciones del Este africano, del alto Nilo, del África Ecuatorial y de la mayoría del África Austral. Nos concentramos en territorios que se extienden entre el Golfo de Guinea y el sur del Sahara, y en las antiguas colonias tanto españolas como sobretodo portuguesas (Mozambique, Angola, Sao Tomé, Guinea Ecuatorial y Cabo Verde). Una serie de países donde el dominio europeo ha sido protagonizado por metrópolis de cultura latina, en los que por lo tanto manejarse en la lingua franca de origen colonial no es dificultoso y donde los contactos históricos (aunque normalmente esporádicos) han existido.

Dentro de estos países elegidos por la cooperación, hemos decidido trabajar en tres que poseen enorme carácter ejemplificador: Cabo Verde, Senegal y Mali (Figura 1). Estamos ante otros tantos ejemplos de sociedades y estados-nacionales representativos del África subsahariana, una expresión acuñada por la ONU, que insiste en la corrección (y cierto carácter descriptivo) de los nombres (Dubresson y Raison, 2003; Pourtier, 2009). El África subsahariana se extiende aproximadamente por 24 millones de kilómetros cuadrados, contabiliza una población de 800 millones de habitantes y muestra en la actualidad un intenso crecimiento tanto demográfico como eco– 13 –

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Mapa 1. Posición de los países de estudio en África

nómico, lo que resume perfectamente sus potencialidades.

Dentro del África subsahariana (o negra, en una calificación más popular, pero políticamente menos conveniente), se han formulado múltiples propuestas de regionalización que datan de la época colonial. De este modo, ha sido frecuente confrontar las dinámicas del África del Sur (o Austral), la Oriental, la Ecuatorial y finalmente la Occidental. Una compartimentación típicamente colonial, ya que considera al continente africano como un conjunto, que se puede dividir siguiendo los puntos cardinales o las grandes zonas climáticas. A este respecto, debemos recodar la tendencia de los europeos a establecer el mapa de África sin tener en cuenta ninguna consideración de las características culturales, lingüísticas, étnicas o de las necesidades económicas de sus pueblos. Una división del continente negro, que alcanzó sus máximas cotas de irracionalidad (y consecuencias negativas para toda la época contemporá– 14 –

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nea) en la Conferencia de Berlín de 1885 (Bertaux, 1972; KiZerbo, 1980).

En la regionalización más habitual de África, aquella que distingue una parte Occidental de la misma, es evidente la huella dejada por la colonización francesa. A principios y, sobre todo, a mediados del siglo XX el funcionamiento de una Afrique Occidentale Fraçaise (AOF), permitía reagrupar los territorios de Senegal, Mauritania, Guinea Conakry, Mali, Costa de Marfil, Dahomey (hoy República de Benin), Alto Volta (hoy Burkina Fasso) y Níger. A la misma se podía vincular la parte francesa del protectorado de Togo, que al final no se integró en Ghana y que constituyó un Estado independiente; un territorio que había quedado al margen de la AOF cuando ésta se constituyó en 1895, ya que pertenecía a Alemania, quien lo perdió coincidiendo con su derrota en la Iª Guerra Mundial. A partir de esta consideración netamente colonial, y precisando que Mauritania progresivamente se ha asociado a África del Norte, árabe e islamizada, con pocos contactos comerciales con sus vecinos del sur, los restantes territorios que se intercalaban, bien de dominio británico, bien portugués o independientes, constituyen lo que hoy consideramos, sin que exista una delimitación formal, el occidente de África. Una región que, por supuesto, incluye Gambia (rodeada por Senegal), Sierra Leona y Ghana, los tres de tradición colonial británica, Cabo Verde y Guinea Bissau, antiguas posesiones portuguesas, la tempranamente independiente Liberia y en ciertos casos el gigante africano Nigeria. Este espacio definido desde el exterior sigue siendo utilizado como referencia por los Estados africanos independientes por distintas razones, entre las que destacamos dos. La primera, que el África Occidental está compuesta por un mosaico de pequeñas naciones (un mapa político muy fragmentado), que necesitan colaborar, desarrollar políticas e instituciones transfronterizas para asentar estrategias de desarrollo económico, definir grandes infraestructuras de comunicación o regular mínimamente sus carencias financieras, marcadas por un contexto de subdesarrollo y debilidad de las instituciones propias. La segunda, que el África Occidental presenta una cierta unidad interna. Engloba a los territorios y etnias que se – 15 –

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extienden por el litoral del Golfo de Guinea hasta el borde Sur del desierto del Sáhara. Muchos espacios regionales poblados por grupos tribales que se asientan a uno y otro lado de una demarcación fronteriza, y que en la actualidad continúan manteniendo una fuerte cohesión interna. Como consecuencia de este espíritu de colaboración, de cierta afirmación de un sentimiento africano occidental, se han impulsado instituciones tan importantes como la Unión Económica y Monetaria del Oeste Africano (UEMOA), heredera desde 1994 de la Unión Monetaria del Oeste Africano (UMOA), que agrupa a ocho Estados mayoritariamente francófonos (Benin, Burkina Faso, Costa de Marfil, Guinea Bissau, Mali, Níger, Senegal y Togo), los cuales mantienen una moneda común, refrendada por Francia, el Franco CFA (Touré, 2007). La UEMOA ha actuado como espina dorsal de otra organización más ambiciosa, que complementa sus objetivos de integración económica con ciertos contenidos políticos, la Comunidad Económica de los Estados de África del Oeste (CEDEAO, o ECOWAS en sus siglas inglesas), integrando a toda esta región del África Subsahariana (un total de quince naciones, con Nigeria entre ellas).

Por lo tanto, entre los tres países que hemos elegido para este proyecto es posible establecer elementos de semejanza y de diferencia en el marco comúnmente admitido del África Occidental. La primera, e importante, divergencia que separa a Cabo Verde de Senegal y Mali es su posición geográfica. Cabo Verde es un pequeño archipiélago situado frente al África continental, que mantiene ciertas similitudes (en particular bioclimáticas, pero también culturales) con los otros conjuntos de islas incluidos en la Macaronesia (Azores, Madeira y Canarias).

Este carácter de territorio insular utilizado en el tránsito entre Europa, África y América confiere una indudable especificidad a lo caboverdiano, aunque desde el proceso de descolonización de 1974 esta nación independiente haya optado por integrarse, sin duda, en el conjunto de instituciones regionales y panafricanas que le corresponden. Por su parte, Senegal y Mali conforman una de las áreas más características del África Occidental, strictu sensu, no sólo por hallarse en pleno continente negro, sino por conformar un espacio emblemático en – 16 –

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la tradición de l´Afrique Occidentale Française. Desde siempre, Saint Louis y Dakar fueron puertos de entrada de los franceses en esta parte del mundo (también de infausta salida de miles de esclavos africanos), y a partir de su amplio traspaís se organizó el denominado Soudan francés, el origen del actual Mali.

De hecho, una de las grandes realizaciones de la época colonial fue la línea férrea que une Dakar y Bamako. Al Norte de Mali, los exploradores franceses también llegaron desde Argelia atravesando el desierto del Sahara, con lo cual este amplísimo territorio poseía sin duda un indudable valor estratégico a medio camino de la provincia francesa por excelencia del Norte de África y dos de los puertos más importantes de África Occidental para los galos (buena prueba de ello era que los habitantes tanto de Dakar como de Saint Louis, Rufisque y la Isla de Gorée poseían la ciudadanía francesa, con derecho a estar representados en la Asamblea Nacional de la República). Una segunda diferencia, a la que de forma explícita hemos aludido, entre Cabo Verde, por un lado, y Senegal y Mali, por otro, es el pasado colonial. Cabo Verde continúa mostrando indudables huellas portuguesas. Sus vínculos con la metrópoli todavía son intensos, la proporción de población blanca o mulata sobre el total sigue siendo significativa para un país africano, y la colonia caboverdiana en Portugal hoy en día es muy numerosa (Évora Ferreira, 2006; Lois y Verdugo, 2006). Como se ha reiterado, nos encontramos junto con Angola con el territorio más próximo y querido por el Portugal metropolitano de principios y mediados del siglo XX. En cierta medida, podemos decir algo semejante para Senegal, un país donde el protagonismo de Dakar es evidente, y que desde los años 1960 en los que se ratificó la independencia se situó (quizás junto a Costa de Marfil) como el mejor exponente de la FranceAfrique postcolonial que comenzaba a diseñarse. Por su parte, en Mali la huella de la época de dominio europeo es menos perceptible, en cierta medida por la fuerte personalidad africana de su territorio y también por el recuerdo de la presencia árabe, especialmente sensible en sus regiones del Norte.

A pesar de las diferencias que han definido la historia reciente y la localización geográfica de estos tres países, no po– 17 –

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demos pasar por alto el papel central que la ciudad de Dakar (2.476.400 hab. en 2008) ha jugado y juega en la articulación de todo este amplio espacio. Dakar actúa como gran centro regional tanto para los caboverdianos como para un buen número de malienses. A este respecto, es bueno considerar que su tamaño demográfico multiplica casi por cinco el del vecino archipiélago de Cabo Verde y que su importante puerto internacional constituye una de las principales vías de salida de las exportaciones de Mali y de otros territorios interiores de las regiones más occidentales de África. En segundo lugar, los tres países representan buenos ejemplos de las posibilidades de desarrollo económico que muestra África en épocas recientes. De hecho, los sistemas productivos de Cabo Verde, Senegal y Mali han crecido de manera decidida en el decenio que va de 2000 a 2009, reduciendo poco a poco sus indicadores socioeconómicos más negativos, entre ellos la tasa de pobreza extrema. De cara al futuro, es muy probable que el pequeño Cabo Verde pueda seguir una senda económica positiva (confirmándose como uno de los países con mejores niveles de renta per cápita de todo el continente) por la combinación de auge del sector turístico, canalización de las cuantiosas remesas que envían sus emigrantes en el exterior (al menos un 20% del PIB) (Pourtier, 2009) y reforzamiento de su papel en el comercio ultramarino. En Senegal las perspectivas se basan en la pujanza de su agricultura de exportación y en el aumento del tráfico portuario de Dakar (y de la actividad económica por él generada), sin olvidarnos que el negocio pesquero y turístico del país ha aumentado mucho, en un contexto de estabilidad política que puede verse amenazado por la celebración de unas disputadas elecciones presidenciales previstas para 2012. En Mali, los recientes hallazgos de materias primas minerales, la mejora de las conexiones terrestres del país con el exterior y un aumento notable en las inversiones extranjeras en la economía nacional auguran un futuro próximo marcado por un crecimiento importante del PIB (en torno al 5% anual), que permitiría que el país continuase saliendo de los últimos puestos de riqueza y de desarrollo humano del mundo, como ha sucedido en los últimos tiempos (ha dejado de estar entre – 18 –

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las cinco últimas naciones del ranking y ha subido un promedio de diez lugares, según las clasificaciones). En este contexto, la consolidación de las instituciones democráticas y el mantenimiento de la estabilidad política en los tres países se revela fundamental. Se hace imprescindible impedir procesos agudos de desestabilización interna (como suceden en Costa de Marfil o Guinea Bissau, y se han producido hace pocos años en Liberia o Sierra Leona), asegurar la viabilidad de importantes inversiones de capital (esto es, mantener un riesgo medio para las operaciones que se realizan en estos territorios) y que continúe el proceso de consolidación institucional.

Un proceso bastante maduro, e irreversible, en Cabo Verde, con un fuerte arraigo de las Cámaras Municipales; que cuenta con tradición en Senegal, donde incluso las fuerzas opositoras se han hecho fuertes en el poder local, y que muestra insólitos niveles de independencia y respeto de las libertades en Mali, uno de los países ejemplares de África en estos indicadores (aún cuando la participación en las elecciones sea muy débil, la compra de votos práctica habitual y los acuerdos entre partidos más allá de lo deseable, comportamientos habituales) (Magassa y Meyer, 2008; Gorée Institut, 2009).

Una cuestión importante a plantear en este capítulo introductorio se refiere a la organización del espacio en los tres países objeto de investigación. Nos hemos referido a sus relaciones multilaterales, a sus semejanzas y elementos de divergencia, por lo que ahora se hace necesario plantear el nivel de cohesión interna, de articulación centro-periferia de cada uno de los tres territorios. Así, si partimos de la posición dominante de Dakar nos encontramos con que la capital ejerce una atracción muy marcada sobre el su país, que apenas alcanza los 196.190 Km2 de extensión. Además, desde el punto de vista de la red urbana esta capital multiplica la población de las restantes ciudades centrales de Senegal, por cinco la del centro religioso de Touba (529.176 en 2007, con una fortísima inmigración en los últimos veinte años), por más de diez a Saint Louis, Kaolak, Mbour, Thiès y Ziguinchor, que apenas ejercen de referentes urbanos a nivel provincial o subregional con un efectivo humano comprendido entre los 150.000 y – 19 –

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Mapa 2. Senegal

los 200.000 hab. El territorio senegalés no muestra obstáculos orográficos significativos, con lo que la atracción de Dakar se refuerza. Desde el punto de vista de su localización como país, cabe destacar su indudable influencia en Gambia y Guinea Bissau (con las que muestra similitudes a nivel étnico y cultural), buenas e intensas relaciones con Mali y Guinea Conakry, y menos contactos (en cierta medida, condicionados por el recuerdo de un conflicto bélico reciente) con Mauritania (Figura 2). Por lo que respecta a Cabo Verde, su territorio es poco extenso (4.033 km2), con una población limitada (505.000 hab. en 2009) y muy fragmentado internamente por su carácter insular. En este país se contabilizan un total de diez islas (Santiago, Fogo, Brava, Maio, Boavista, Sal, Sao Nicolau, Santa Luzia, Sao Vicente e Sao Antao) y varios islotes. En las mismas es muy importante la distinción entre las de Sotavento (donde – 20 –

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Mapa 3. Cabo Verde

se encuentra Santiago y la capital Praia, y las de Barlovento, con Sao Vicente y la ciudad de Mindelo, y la turística Ilha da Sal) (Figura 3). A pesar de su indiscutible africanidad, el archipiélago no mantiene demasiados contactos con el resto del continente, si exceptuamos la comentada vinculación y dependencia con Dakar y Senegal, y las relaciones históricas con Guinea Bissau (y algún recuerdo de contacto con Sao Tomé y Angola). Sin embargo, la existencia de una significativa colonia de caboverdianos en Portugal, Estados Unidos y Holanda, entre otros países desarrollados, hace que los contactos (y las conexiones aéreas) con esas naciones sean intensos. Por lo tanto, Cabo Verde como estado africano sigue mirando a Europa donde están sus emigrantes y buena parte de su turismo, y a América. Por último, Mali es el gran territorio de los tres estudiados, con 1.240.000 km2 de extensión. Lo primero que – 21 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

llama la atención en su interior es el contraste entre el Norte sahariano y desértico, y el sur tropical y húmedo, con una extensa franja de Sahel semiárido (las precipitaciones anuales no llegan a los 100 mm al Norte de Kidal y superan los 900 en Bamako y los 1.100 mm en Sikasso) (Atlas du Mali, 2001).

Esta oposición tiene su correlato a nivel étnico, con antiguos pueblos nómadas y saharianos al Norte (tuareg, peul, moros), y sedentarios y de tez más oscura al Sur (grupos mandingas, songhai y voltaicos). Buena parte del país se encuentra vacía o muy poco ocupada, con la excepción de los espacios drenados por los ríos Níger y Senegal, que definen un fuerte contraste entre terrenos de secano y de regadío. El proceso de urbanización acelerado, al igual que en Senegal y Cabo Verde, vuelve a traducirse en un sistema de ciudades aquejado de macrocefalia, con la capital Bamako (con una población difícil de precisar, ya que la ONU aporta el dato de 1.494.000 hab. en 2008 y el Institut Nacional de Statistiques de Mali la estima en 1.809.000 hab.) netamente destacada de otros centros urbanos que ejercen como referentes a escala regional (Sikasso, Ségou, Mopti, Kutiala, Kayes, Gao, Kati y Tombouctou entre 50.000 y 150.000 hab.). La localización relativamente periférica de Bamako respecto al territorio nacional de Mali, se explica fácilmente por la concentración demográfica registrada en las regiones del Sur y por su menor lejanía de los puertos del Oeste africano que permiten canalizar las exportaciones de un enclavado Mali hacia el exterior (Dakar, Abdiján, Tema, Cotonou, Lomé, etc.) (Les Guides de l´UEMOA, 2009) (Figura 4).

Desde el punto de vista económico, los tres países todavía muestran cierta debilidad en su capacidad de generar riqueza, si bien en todos los casos se constata un fuerte y continuado ritmo de crecimiento económico en los últimos tiempos. Un dinamismo que los convierte en buenos ejemplos del emergente continente africano (que salvando algunas excepciones) intenta aumentar su significación en el panorama mundial, al tiempo que consolida sus instituciones estatales y de gobierno. De hecho, si comenzamos por Senegal nos encontramos con que su PIB se establece por parte de la ONU en 13.288 millones de dólares USA en 2008, una cifra muy superior a – 22 –

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Mapa 4. Mali

los 8.708 calculados para 2005 y los 4.680 del 2000. Según esta fuente oficial, el crecimiento se ha movido desde cifras superiores al 3% anual a comienzos del decenio hasta más del 5.5% a mediados sin descontar la inflación, con una ligera contracción coincidiendo con la crisis económica a nivel mundial (tasa del 2,5% en 2008). Para el período 2008-2012 la ONU prevé que el crecimiento anual de promedio volverá a situarse por encima del 3% (exactamente un 3,2, que augura un estancamiento en las condiciones de vida como consecuencia de la fuerte expansión demográfica que sigue registrando el país).

Estamos ante una nación donde la renta per cápita ya supera los 1.088 dólares USA (en precios corrientes), multiplicando por 2,5 la correspondiente al año 2000 (UN, 2010). En Mali la situación es similar, aunque en un contexto de subdesarrollo más agudo. Así, con una población pareja a la de su vecino – 23 –

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(12,7 millones de hab. frente a 12,2 de Senegal) ha creado una riqueza estimada en 8.599 millones de dólares USA en 2008 (aproximadamente un 60% del ejemplo anteriormente analizado), lo que en todo caso también supone un fuerte incremento respecto a los 5.486 millones de 2005 y sobretodo los 2.655 del 2000 (valores corrientes). Este gran territorio comenzó el decenio con un crecimiento económico negativo (del -3,3%), que se transformó en una fuerte expansión casi siempre próxima al 5% anual (un 6,1% en 2005 y un 4,7% en 2008, con la situación recesiva general ya iniciada). Se pronostica que esta notable pujanza económica se va a mantener a corto plazo, por el descubrimiento de nuevos recursos minerales explotables en el territorio, si bien los procesos desestabilizadores de los grupos islámicos violentos en el Norte pueden dejarse notar en unas tasas de crecimiento menores (amenaza directa para el turismo y la actividad minera). En cualquier caso, Mali sorprende por presentar ya una renta per cápita estimada en 678 dólares USA, casi tres veces más de la que poseía tan sólo diez años antes a precios corrientes (UN, 2010). Por último, en Cabo Verde los valores globales son más modestos, aunque en un panorama de pobreza menos aguda de la población. El PIB del país se eleva a los 1.715 millones de dólares USA en 2008, de nuevo expresando un fuerte crecimiento en épocas recientes: 1.006 millones de dólares en 2005 y 539 en 2000, con unas tasas de crecimiento interanuales impresionantes, situadas casi siempre entre el 6 y el 8%. La ONU, que cuando se produjo la independencia del país redactó un documento afirmando que el nuevo estado no era viable, calcula ahora que Cabo Verde seguirá presentándose como uno de los territorios africanos con mejor nivel de vida y perspectivas a medio plazo. De hecho, su renta per cápita supone 3.438 dólares en 2008, frente a los 1.985 de 2005 y los 1.196 de 2000, a precios corrientes (UN, 2010).

En el marco económico favorable que hemos resumido, resulta lógico que todas las instituciones y observatorios internacionales se refieran a estos países como buenos ejemplos de consolidación de un aparato administrativo cada vez más eficiente. Los gobiernos disponen de un volumen de recur– 24 –

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sos en aumento, que permite desarrollar una administración multinivel, y comenzar tímidos programas de generalización de ciertos servicios públicos y construcción de infraestructuras básicas. Es posible que tanto Mali como Senegal y Cabo Verde constituyan buenos laboratorios de las posibilidades de desarrollo del África Occidental para el decenio que acaba de comenzar. Como amenazas a este panorama en el horizonte, unicamente podemos apuntar las tensiones desestabilizadoras en el plano político que podrían provocar ciertas convocatorias electorales o los riesgos, todavía no controlados, del terrorismo islámico en regiones periféricas de estas naciones. En este sentido, Senegal y Mali son más vulnerables a las amenazas, mientras que en Cabo Verde los procesos de crecimiento e institucionalización deben continuar sin ningún sobresalto.

3. Unas políticas de incidencia territorial condicionadas por la pesada herencia colonial

Las páginas precedentes han servido para evocar que la realidad africana del presente todavía se encuentra muy condicionada por el pasado de dominación europea. De hecho, sobre este supuesto vamos a plantear los problemas de territorialización que presenta el África Occidental y, más en concreto, Senegal, Cabo Verde y Mali. Así, es conocido que la división del continente en provincias o dominios coloniales respondió, en origen, a un acuerdo entre las grandes potencias del momento, que luego irían adaptando las posibilidades de explotación y gestión de sus diferentes regiones a criterios definidos fuera de África, con los consabidos condicionantes derivados de la situación política de la metrópoli en cada momento y las limitaciones financieras que imponía el gobierno de un amplio territorio colonial. Desde Francia (y para Senegal y Mali), todos los territorios subsaharianos eran competencia de un todopoderoso Ministerio de Colonias, que delegaba en los gobernadores generales y, estos a su vez, en comandantes de circunscripción (Ki-Zerbo, 1980; Coquery-Vidrovitch y Moniot, 1985). El poder real de los gobernadores y los comandantes pudo apreciarse durante la IIª Guerra Mundial, cuando su alineamiento con las – 25 –

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fuerzas de De Gaulle o con el régimen de Vichy, o sus cambios de alianza, sirvieron para que el África Occidental y Ecuatorial jugasen un relativo papel geopolítico en el trascendental combate que se desarrollaba en Túnez, Libia y Egipto (Ki-Zerbo, 1980). En ese período, se debe recordar que los africanos eran considerados súbditos de los franceses, sometidos a la institución del indigenato, que les podía acarrear la realización de trabajos forzados y que los situaba en posición de inferioridad respecto a los ciudadanos del país europeo (y de los cuatro municipios de Senegal equiparados con la metrópoli). La IIª Guerra Mundial, la participación de tropas africanas en la misma y su desenlace, trajeron consigo numerosos cambios. El principal la modificación del status de las colonias africanas que pasan a formar parte de la Unión Francesa en 1946 y se benefician de la Loi-Cadre de 1956, por la que se tendía a descentralizar y africanizar el poder sobre los territorios subsaharianos, al tiempo que se reconocía el derecho a la ciudadanía de sus poblaciones (Ki-Zerbo, 1980; Martínez Carreras, 1987).

La postguerra también supuso la legalización de los partidos políticos africanos, la consolidación de algunos de sus dirigentes (como L. Senghor o M. Keita), y la apertura de un debate sobre la conformación de una nueva Comunidad Francesa (más flexible y federalizante) o el acceso de los distintos territorios a la independencia. A finales de los 1950 y en 1960 se irá imponiendo esta opción, pero en un contexto donde los líderes políticos más populares se harán fuertes en sus respectivos países y se producirá la definitiva fragmentación del África Occidental. Aunque protagonistas de este momento como Senghor denunciaron “la balcanización de África” (Ki-Zerbo, 1980), sus desavenencias con los dirigentes de Mali y de otras naciones vecinas recién constituidas hicieron que se abortasen procesos de integración territorial amplios y que, por consiguiente, el mapa de origen colonial (provincial, y con escaso respeto a la división de los africanos en pueblos y tribus) acabase siendo el adoptado como el representativo de un nuevo continente autogobernado, que comenzaba su andadura.

Por lo que respecta a Cabo Verde, y al imperio colonial portugués, la secuencia de los acontecimientos y su cronología – 26 –

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son diferentes, aunque el resultado final no difiera mucho del comentado para Senegal y Mali. Para este ejemplo, debe tenerse en cuenta que Portugal, la metrópoli, era un país pequeño y atrasado en el contexto europeo, no comparable por lo tanto con Francia. Portugal tuvo muchos más problemas en controlar sus vastos dominios en África, respondiendo con políticas de colonización más duras y con una interpretación paternalista de su imperio ultramarino. Así, con el Acta Colonial de Salazar en 1930 (inicio del período dictatorial denominado Estado Novo), Portugal impuso la unificación de la administración y las finanzas a todos sus territorios africanos (Mozambique, Angola, Sao Tomé y Príncipe, Guinea Bissau y Cabo Verde), que quedaron bajo el control directo de la metrópoli a través de la figura del Gobernador general. Al igual que en Senegal y Mali también se instituyó el indigenato, por el cual los africanos eran sometidos trabajos obligatorios y pago de impuestos (en condiciones muchas veces extremadamente duras) (Coquery-Vidrovitch y Moniot, 1985). Dentro de esta actuación colonial que combinaba brutalidad y actitud paternalista, se entiende que en 1951 se instituyeran las Provincias de Ultramar, en las cuales Cabo Verde pasó a ser una de ellas, procurando una integración (más teórica que real) con Guinea Bissau (Ki-Zerbo, 1980; Martínez Carreras, 1987). La propia debilidad de Portugal en su aventura africana explica que frente a los deseos de asimilación de los países bajo su control, que combinaba con la explotación de miles de sus ciudadanos, se levantase la realidad de unos movimientos nacionalistas armados, que desde los 1960 se enfrentarían abiertamente con la metrópoli reclamando la independencia. La larga guerra colonial tuvo un efecto directo en un ejército portugués animado por ideas revolucionarias, que acabaría derrocando a la dictadura de origen salazarista el 25 de abril de 1974. Casi de inmediato, Portugal abandonó el gobierno de los territorios africanos y, posiblemente sin quererlo demasiado, Cabo Verde (primero y nominalmente con Guinea Bissau, pero a partir de 1980 en solitario) accedió a la independencia. De nuevo, estamos ante un proceso de balcanización de antiguos dominios organizados por el país colonial, en este caso forzado por su – 27 –

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discontinuidad geográfica en África. Una provincia de ultramar de muy pequeño tamaño pasó a ser una nación (inviable según un documento de la ONU de los 1970), que todavía mantiene muchos elementos de la tradición administrativa y cultural lusa pues, no debemos olvidarlo, las políticas de integración dejaron su huella, en especial en la colonia más cercana y antigua de Portugal, el archipiélago de Cabo Verde (en numerosas ocasiones asociado de manera forzada a Madeira y Azores).

Desde el punto de vista de la organización territorial, en toda África se constató una divergencia entre los deseos de los líderes y fuerzas políticas que consiguieron la independencia, y la situación real que acabaría imponiendo su lógica. Así, los estudiosos del tema insisten en que los movimientos de liberación surgidos tras 1945 procuraban la destribalización, trataban de impulsar naciones en el sentido contemporáneo del término y les unía un fuerte sentimiento panafricano. Sin embargo, desde los años 1960 y 1970 estos países se han encontrado (aparte de con su pequeño tamaño medio), con la necesidad de gestionar un aparato burocrático heredado de la colonia que en muchos casos no se ha logrado dominar.

Esta debilidad en el control de unas instituciones que mezclan herencia e improvisación se traslada al gobierno del territorio, muy complicado en un contexto de aguda escasez de medios e insuficiencia crónica de infraestructuras de comunicación.

Por eso, muchas de estas naciones han sufrido en diferentes fechas crisis que estuvieron a punto de llevarlos a la bancarrota y que, en definitiva, han retasado notablemente los procesos de institucionalización y regionalización casi siempre necesarios (Coquery-Vidrovitch y Moniot, 1985). Si pasamos ahora a comentar la situación actual, se debe comenzar afirmando que el dominio europeo de antaño ha sido sustituido por muchas expresiones de neocolonialismo. Las naciones africanas (entre ellas, Cabo Verde, Senegal y Mali), siguen mostrando vínculos de subordinación respecto a su antigua metrópoli (Pourtier, 2009). Unas relaciones que se manifiestan en una tutorización del ejercicio de gobierno: control de los procesos electorales, aprobación o rechazo al ejercicio presi– 28 –

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dencial, tutela sobre las relaciones exteriores del país, presiones económicas directas, etc. También en el mantenimiento de unas relaciones económicas de dependencia, desiguales por naturaleza: los territorios africanos continúan exportando grandes cantidades de materias primas al tiempo que importan sobre todo (en términos de valor) productos elaborados, predominando los intercambios privilegiados con la antigua potencia colonial. En este contexto, el papel del aparato del Estado ha oscilado entre el deseo de generar una situación más favorable a los intereses africanos (mayor control de los recursos propios, cobro eficiente de los derechos aduaneros, redistribución a los grupos más necesitados, etc.) y una realidad donde ha dominado la débil institucionalización, la subordinación respecto a los acuerdos adoptados con compañías multinacionales y las dificultades para controlar un territorio casi siempre muy extenso o complejo (Dubresson y Raison, 2007). Sólo con el crecimiento económico continuo del último decenio, se empiezan a encontrar signos de relativa eficiencia de la administración pública en los países estables del África Occidental, si bien la corrupción, la ausencia de estrategias claras de gobierno del territorio y de diversificación económica, siguen siendo dificultades a la implementación de un Estado que se articule de manera satisfactoria a distintos niveles.

Una amplia mayoría de los territorios africanos (y Cabo Verde, Senegal y Mali no son una excepción), se han conformado sobre realidades multiétnicas fácilmente observables en cualquier recorrido que efectuemos por sus ciudades o entornos rurales. Por esta razón, los procesos de regionalización/ descentralización poseen un indudable interés, porque si de una parte favorecen la consolidación de instituciones eficientes, más próximas al ciudadano, de otra pueden utilizarse para dotar de voz propia a pueblos, etnias o grupos de cualquier índole con influencia limitada sobre el poder central. De hecho, se ha ensayado y avanzado en el proceso de regionalización de Mali, un territorio muy extenso, donde es evidente que la cultura, la historia y las formas de entender el Estado de las poblaciones mandingas o voltaicas del Sur poco tienen que ver con las de árabes y tuareg del Norte, que pretenden – 29 –

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aprovechar las posibilidades que el proceso de creación de regiones con competencias puede ofrecer. En Senegal el grado de centralización es mayor (como efecto del peso demográfico, económico y político del área urbana de Dakar), aunque las declaraciones de descentralización hacia los territorios del Sur (la Casamance), la región de Saint Louis o el Este del país, sin duda redundarían en una mayor cohesión territorial de un país relativamente diverso en el plano étnico. En Cabo Verde la existencia de orígenes diferentes entre sus pobladores es una cuestión que posee escasa relevancia frente al carácter insular de este microestado. La regionalización pasa por conceder un estatus singularizado a las islas, como posibles entes administrativos de futuro (a semejanza de nuestros Cabildos o Consells Insulares), aunque el pequeño tamaño del país ha convertido en muy eficiente la división municipal de herencia portuguesa.

En todo caso, y en relación con los tres ejemplos estudiados, las decisiones favorables a la descentralización/regionalización no pueden ser impulsadas únicamente desde “lo alto”, como una norma dictada por el gobierno central (Pourtier, 2009). Con este proceder, las divisiones simplemente responderían a un principio de gestión con escaso interés. Por el contrario, si obedecen (y Mali constituye un modelo interesante) a un pacto entre las élites políticas de diferentes lugares, que han acordado ejecutivos de amplia base, podrán mantenerse en el tiempo y conducir a resultados favorables en términos de desarrollo.

Lo mismo sucede en situaciones (como podría ser el caso de Senegal o de los territorios tuareg en el Norte de Mali), donde conatos de conflicto armado tratan de ser reconducidos mediante la concesión de cierto autogobierno a las regiones donde se produjeron. Finalmente, y en relación directa con lo que venimos de comentar, se ha observado que la instauración de unos límites políticos, de unas fronteras artificiales por parte de los colonizadores europeos ha supuesto que pueblos o etnias bien cohesionadas, con una lengua y cultura propias, hayan quedado divididas entre dos Estados-nación vecinos que trataban de afirmarse desde los años 1960. En la actualidad, casi nadie cuestiona la pertinencia de este mapa dominado por pequeños países en África Occidental y, de este modo, se – 30 –

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ensayan políticas de cooperación transfronteriza, interregional, en el seno de pueblos separados por divisiones arbitrarias (Diarrah, 2007). Sin duda, la experiencia europea de programas Interreg (o Poptec) es tomada de referencia en un conjunto de iniciativas que procuran aprovechar las sinergias que se han generado en regiones vecinas, con poblaciones relacionadas y emparentadas desde hace siglos; colectividades que así afirman su personalidad y dejan de situarse en lugares periféricos de sus respectivos países, aún cuando sus potencialidades de desarrollo sean importantes.

4. La planificación territorial al servicio del desarrollo local y regional, y de las estrategias de estabilización política

En el largo enunciado de este epígrafe se plantea el argumento a abordar en estas páginas, justo después de definir la Ordenación del Territorio y sus orígenes, de acercarnos a una serie de ideas fuerza sobre África Occidental (y los tres países estudiados), y de reflexionar sobre la pesada herencia que la época colonial ha dejado en estos territorios que procuran afirmarse como Estados-nación eficientes. Ahora nos plantearemos la importancia que para Cabo Verde, Senegal y Mali tiene implementar políticas efectivas de desarrollo integral. Unas políticas que funcionarán mejor sí las propuestas de descentralización/regionalización iniciadas y el consiguiente asentamiento de una administración multinivel se van materializando. En definitiva, el desarrollo económico requiere de una ordenación adecuada para el conjunto del país, la cual a su vez es causa y efecto de la consolidación de un gobierno eficiente y democrático.

Si comenzamos por el archipiélago de Cabo Verde, debemos recordar que este país muestra los mejores indicadores de estabilidad (mayor grado de riqueza y un régimen pluripartidista bien asentado) del África Occidental, al tiempo que las influencias de Portugal, la antigua metrópoli, son apreciables en muchos aspectos de la realidad actual del país. Así, con una administración central bastante institucionalizada, que – 31 –

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puede asumir el gobierno de un pequeño Estado de apenas medio millón de habitantes se comprenderá que los procesos de regionalización no interesen en este territorio. Sin embargo, la configuración insular plantea varios problemas para su organización territorial interna: se contabilizan nueve islas habitadas y varios islotes, con lo que cabe referirse a la existencia de discontinuidades geográficas notables desatendidas desde un modelo (de origen luso) de reforzamiento del poder centralizado, que se concentra en la capital Praia. Las islas no poseen ninguna entidad administrativa que las represente como realidades individualizadas, ni siquiera siguiendo la tradicional agrupación de las mismas entre las de Barlovento y las de Sotavento. Únicamente una institución privada, las Cámaras de Comercio, se organizan de este modo, mientras que los planes de desarrollo regional implementados se diseñan y gestionan desde el gobierno de Praia. Como se aprendió de Portugal en la época de la Provincia, en Cabo Verde la otra escala relevante de la administración son los municipios que, en un total de 22, acumulan las competencias más significativas de la administración local. Los municipios son gobernados de forma democrática, lo que refuerza el carácter de Cabo Verde como estado de derecho. No obstante, frente a distintos ejemplos de pequeñas islas donde nos encontramos con una única entidad de este tipo (Sal, Boavista, Maio, Brava y Sao Vicente), en cuatro casos (Santiago, Fogo, Sao Nicolao y Santo Antao) el territorio insular se divide en varios términos municipales (dos en Sao Nicolao, tres en Santo Antao y Fogo, y 9 en Santiago). Esta situación nos plantea la duda de sí, para una mejor administración del territorio, no sería preferible ir dotando de alguna competencia u organismo de cooperación a las islas divididas en diferentes entidades locales independientes. Al margen de esta consideración, es bueno recordar que ninguna de las islas de Cabo Verde llega a los mil kilómetros cuadrados de extensión, oscilando entre los 64 de Brava y los 991 de Santiago entre las pobladas. También que, exceptuando Santiago con aproximadamente un cuarto de millón de residentes gracias al fuerte crecimiento de Praia, ninguna otra se acerca a los 75.000 habitantes, salvo Sao Vicente donde se localiza – 32 –

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la ciudad de Mindelo. Por lo tanto, estamos ante una escala insular (y municipal) idónea para emprender proyectos de desarrollo endógeno coordinados desde el ejecutivo de Praia o desde la cooperación internacional que opera en todo el país.

Por lo que concierne a Senegal, el pasado colonial francés también se dejó sentir en un gobierno muy centralizado del territorio cuando el país accedió a la independencia. En concreto, la colonia se presentaba como el área de influencia directa de Dakar (y en menor medida de Saint Louis al Norte), y las divisiones administrativas ensayadas apenas tenían plasmación práctica alguna. Después de más de cincuenta años como estado independiente, la comentada macrocefalia de Dakar, reforzada por su vecindad con otras regiones vecinas muy pobladas y densas (Diourbel y Thiès), se manifiesta a lo largo de todo el país. Una nación que administrativamente (y después de varias leyes aprobadas desde mediados de los 1990) se divide en regiones, departamentos (como en la antigua metrópoli), distritos, municipios (communes), comunidades rurales y pueblos. Estamos ante una territorialización menos efectiva de lo que cabría esperar, donde se superponen criterios de descentralización asumidos recientemente por el gobierno (la constitución de regiones y consejos regionales), junto a otros rasgos directos de la herencia colonial (los departamentos dirigidos por un Prefecto y los distritos por un Subprefecto). Las regiones del país son en la actualidad 14, aunque hasta 2008 sólo se contabilizaban 11 y de las tres más recientes apenas existe delimitación cartográfica disponible y datos estadísticos desagregados (nos referimos a Kédougou, Kafrine y Sédhiou).

Las entidades regionales clásicas aparecen encabezadas por una ciudad media o grande con su territorio dependiente; de hecho, se ha utilizado la red urbana para definirlas antes que cualquier otro criterio de tipo tribal o étnico, del que se pretende escapar. La división resultante es descompensada, si bien puede tener alguna virtud para corregir desequilibrios territoriales. Así, la extensión de las regiones oscila entre los modestos 550 km2 de Dakar (apenas un municipio capital) y los 59.602 de Tambacounda, lo que pone de manifiesto la existencia de una delimitación muy desigual (de las once regio– 33 –

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nes clásicas 6 superaban los 15.000 km2 y las cinco restantes no llegaban a los 8.000). Desde el punto de vista demográfico el reparto entre los territorios creados es más equitativo: las entidades menos pobladas superan los 450.000 habitantes (Matam y Zinguinchor), en tanto que Dakar sobrepasa los dos millones y Diourbel, Kaolak y Thiès el millón. Estamos, por lo tanto, ante una regionalización que mantiene ciertas esencias jacobinas, de creación de entidades en base a criterios de umbral de población y siguiendo el sistema de ciudades del país, nunca las peculiaridades humanas y étnicas de los distintos territorios. En cuanto a las prefecturas y subprefecturas, su papel se debilitará tanto más cuanto el gobierno decida optar por la división regional desprovista de otras connotaciones de la que se dotado. Las communes de tradición francesa han permitido una cierta institucionalización a nivel local, la extensión de las reglas de juego pluripartidista a la escala más próxima de los ciudadanos y el avance de un mínimo aparato administrativo en los términos municipales. Las communes son relativamente grandes (un total de 113, con una extensión media de más de más de mil kilómetros cuadrados), reciben financiación del gobierno de Dakar, de algunos impuestos que cobran, y se convierten en beneficiarias de las intervenciones de muy diversas ONGs y organismos oficiales de cooperación. Sin lugar a dudas, se presentan como una unidad de interés para la implementación de políticas de Ordenación del Territorio orientado al desarrollo local.

En Mali la situación de partida era muy semejante a Senegal, aunque en un contexto de un territorio más pobre, mucho más extenso y caracterizado por una enorme diversidad interna de todo tipo. Cuando el país se independizó, su líder M. Keita ya anunció la necesidad de acometer una regionalización, pero las grandes dificultades que encontró esta nación durante sus primeros años de existencia y la propia inspiración marxista del régimen, justificaron que se acabase abrazando el “centralismo democrático” que en definitiva suponía afirmar el control de todas las estructuras del país desde Bamako. Con el golpe militar de M. Traoré, las declaraciones en favor de un proceso de descentralización asociada al – 34 –

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desarrollo continuaron, caracterizadas en ese momento por una lectura tecnocrática del territorio. De nuevo, la regionalización sólo se mantuvo en el plano teórico, o de textos y planes que procuraban materializarla, en tanto que una administración débil y autocrática continuó ejerciendo su control del conjunto del país desde la capital (para dirigir los municipios y las provincias o cercles se nombraban administradores y responsables políticos directamente desde Bamako) (Samake y Keita, 2006). Con la revolución de 1991 y el advenimiento de la IIIª República la situación ha cambiado. Así, desde ese año se afirmará un nuevo régimen que combina la democracia pluralista y la regionalización del país, en un proceso que ha tardado cierto tiempo en ser materializado para la descentralización como consecuencia de la debilidad permanente de las estructuras de gobierno. La división político-administrativa actual procede de la Ley 93/1993 cuya aplicación plena se ha demorado. La misma establece una organización interna de Mali conformada por regiones (con competencias reales y bien especificadas), cercles (o provincias), municipios (estableciendo la distinción entre communes rurales et urbaines), y el distrito de Bamako (con una articulación diferenciada, que se divide a su vez en municipios urbanos distintos para cada pare de la ciudad) (Samake y Keita, 2006; Les Guides d´Affaires de l´UEMOA, 2009). Como hemos adelantado, un principio fundamental del gobierno en Mali desde la caída de la dictadura de M. Traoré ha sido construir un pacto entre las élites políticas de toda la nación, en un marco de pluripartidista. Por lo tanto, los dirigentes del Norte o del Sur del país aspiran tanto a participar en el gobierno central (mediante la conformación de alianzas) como a establecer su base de poder en los municipios y regiones de los territorios donde se encuentran asentados. Este modelo ha dotado de estabilidad al país, ha permitido cerrar focos de conflicto permanente (como con los tuareg en el Norte) y esbozar una administración multinivel, con objetivos concretos en Ordenación del Territorio y desarrollo endógeno; todo esto en un marco de libertades formales plenas y democracia (no exenta de fenómenos de corrupción como la compra de votos, los per– 35 –

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manentes cambios de alianza por parte de los políticos representativos, etc.) (Coulibaly, 2009). En un plano práctico, el resultado de esta dinámica es la existencia de 8 regiones y el distrito de Bamako, 49 provincias (cercles) y 703 municipios (comunes), con una extensión promedio un poco mayor que en Senegal. Las regiones son las de Bamako, Gao, Kayes, Nidal, Koulikoro, Mopti, Ségou, Sikasso y Tombouctou, y están plenamente asumidas entre los malienses y en los estudios realizados sobre el país (Atlas de Mali, 2001). Por una parte, esta división reconoce la diversidad interna del territorio, diferenciando el Norte y el Sur del mismo y, por otra, utiliza una red urbana elemental para establecer la denominación y la capitalidad de entidades administrativas dotadas de competencias. Las desigualdades en la superficie y población de las regiones traducen los contrastes en la ocupación humana de Mali; así Bamako con 252 km2 se acerca a los dos millones de habitantes, mientras que Tombouctou con 496.611 km2 (casi como España) sólo contabiliza 681.691 hab. en 2009 y Kidal con 151.430 km2 la modesta cifra de 67.638 hab. Por último, y en lo que se refiere al nivel municipal, se constata una débil institucionalización. Aunque todas las entidades locales cuenten con alcalde y representantes surgidos de procesos electorales, en buena parte de los casos no disponen apenas de personal a su servicio o un mínimo de instalaciones, incluso en las proximidades de Bamako como se ha podido observar.

De hecho, numerosos expertos han apuntado que su consolidación depende más de la aplicación de programas directos impulsados por la cooperación extranjera, que de los fondos que debe proveer una administración central en permanente construcción.

Acabamos de presentar brevemente las características de la organización interna de los tres países del África Occidental objeto de estudio. En concreto, se constata que en el conjunto de los territorios se ha acometido una meritoria división en entidades administrativas locales, al tiempo que la herencia colonial también ha conservado una estructura en provincias (salvo el archipiélago de Cabo Verde por su pequeño tamaño).

El grado de eficiencia de los municipios es desigual: elevado – 36 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

en Cabo Verde y muy limitado en Mali, con Senegal en una posición intermedia. No obstante, el carácter democrático de los mismos y los progresos que han realizado de cara a su institucionalización hacen de ellos unidades muy convenientes para aplicar estrategias de Ordenación para el desarrollo territorial. Esta evidencia se refuerza si consideramos que las perspectivas económicas del África Occidental a corto y medio plazo señalan que el notable ritmo de crecimiento se mantendrá, lo que debería traducirse en un reforzamiento de las dinámicas de consolidación administrativa en la escala local.

Un segundo nivel muy importante para el adecuado gobierno del territorio son las regiones cuya afirmación en Senegal y Mali se ha basado en la existencia una frágil red urbana y en sencillos criterios de delimitación. Estos territorios dotados de competencias y recursos financieros propios deben contribuir a que unas naciones sustentadas en la diversidad étnica y cultural se consoliden, a que se generen más procesos endógenos de desarrollo y a que el ejercicio del gobierno implique a más actores (y élites), con el objetivo de contribuir al reforzamiento de una sociedad civil y política activas.

En un contexto diferente, este efecto podría conseguirse en Cabo Verde si las islas se afirmasen como entidades dotadas de atribuciones, entre los municipios y el gobierno de la nación. La implementación de un modelo organizativo multinivel favorece las políticas de distribución eficiente de los servicios públicos, el reequilibrio territorial, ahonda en las bases democráticas y participativas de los sistemas políticos; esto es, crea un marco adecuado para materializar políticas de Ordenación del Territorio orientadas a un desarrollo integral y sostenible.

En última instancia, sirve para corregir un problema detectado en los tres países objeto de estudio, la macrocefalia (la tendencia al gigantismo) generada por el fuerte crecimiento de las ciudades capital (Dakar, Bamako y Praia), considerando el peso demográfico y económico de sus respectivos territorios.

Esta macrocefalia nos demuestra cómo hasta el momento el crecimiento productivo y los modelos de gestión pública han generado importantes desequilibrios de todo tipo que es preciso corregir.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

5. Las prioridades de la ordenación de territorio africano en el marco de la cooperación española: el papel específico que deben jugar las universidades

En nuestras misiones de trabajo en África se ha tratado de efectuar un primer reconocimiento general de los territorios objeto de intervención, un acopio de bibliografía académica y de normas legales sobre la organización político-administrativa de cada país, y se han establecido los primeros contactos con los actores nacionales, regionales y locales que nos podían aportar sus ideas sobre las prácticas de Ordenación para el desarrollo. Como resultado de esta experiencia hemos obtenido dos conclusiones principales. La primera, que tanto los municipios como las regiones constituyen las escalas pertinentes para plantear las intervenciones de Ordenación del Territorio.

La escala local por su arraigo, representatividad y carácter emergente en países que caminan hacia una mayor institucionalización. Las regiones por las posibilidades que ofrece intervenir en un espacio más amplio, procurando reforzar el papel central de un conjunto de ciudades medianas y pequeñas. La segunda, que los instrumentos técnicos necesarios para la Ordenación son muy débiles. Se dispone de un conjunto básico de estadísticas con un aceptable nivel de desagregación y de cartografía oficial precisa, pero apenas se han valorado las posibilidades de aplicar los Sistemas de Información Geográfica (SIG) o los estudios económico-financieros a la gestión cotidiana de los problemas. Unicamente en Cabo Verde, y en lo referente a los Planes Directores Municipais (PDM), se consigue partir de la existencia de documentos de planificación con cierta calidad. Además, la formación tanto de los líderes locales y regionales como sobre todo de los técnicos que podrían centrarse en la Ordenación muestra carencias, lo que ha reforzado nuestra idea inicial de trabajar en la cualificación de los mismos, en la enseñanza del manejo de algunas técnicas de análisis y diagnóstico territorial para el desarrollo, como se hizo en el precedente de América Central (Rodríguez y Aldrey, 2008). A partir de estas constataciones, el fundamento teórico de nuestra propuesta consiste en combinar planeamiento urbanístico, estrategias de desarrollo territorial y estudios – 38 –

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económico-financieros sobre un espacio elegido previamente (un municipio o una región/isla) para abordar propuestas de gestión integrada en Ordenación. Con el análisis de los usos del suelo actuales y las perspectivas de crecimiento edificativo hacia el futuro, podemos realizar cálculos sobre las áreas más adecuadas para establecer el suelo urbanizable, la distribución de los servicios públicos necesarios para la comunidad y la organización de las vías de comunicación principales. En el acercamiento al desarrollo territorial se evalúan los sectores económicos existentes, aquellos que poseen más futuro y se priorizan las intervenciones tendentes a diversificar la economía, a generar empleo y a favorecer una mínima industrialización. Por último, la gestión urbanística y del tejido productivo requiere fondos para poder llevarse a cabo. Así, el modelo formulado incluye hojas de contabilidad donde se resumen los ingresos regulares de cada entidad (local o regional), se enuncian procedimientos para obtener dinero de forma extraordinaria (recurriendo a la cooperación internacional, a programas específicos de los propios gobiernos, etc.) y se fija una prioridad de gastos teniendo en cuenta los objetivos preferentes de desarrollo y bienestar, y las prioridades manifestadas por las poblaciones residentes. Este esquema teórico de Ordenación para el desarrollo debe ser transferido desde nuestro grupo que lo ha elaborado a las comunidades territoriales africanas que lo deben aplicar, contando con la necesaria intermediación de las instituciones universitarias de Cabo Verde, Mali y Senegal.

Sin lugar a dudas, la transmisión de conocimientos que pueden ser empleados en la Ordenación a nivel municipal y regional necesita de la oferta de cursos de formación diseñados de manera específica en cada contexto. De hecho, la realización de seminarios intensivos fue aplicada en Guatemala en un proyecto anterior (Rodríguez y Aldrey, 2008), con resultados satisfactorios. Por una parte, es preciso explicar una vez más los beneficios de la Ordenación del Territorio, mediante una serie de aulas teóricas dirigidas tanto a líderes locales como a técnicos de las diferentes administraciones. En buena medida, y la experiencia africana inicial nos lo ha mostrado, – 39 –

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nos encontramos ante responsables políticos excesivamente motivados por obtener beneficios concretos (y monetarios) de la cooperación, con lo cual habrá que adaptar nuestro mensaje en dos direcciones complementarias: por una parte, insistir en la necesidad que una buena planificación conjunta (del desarrollo económico y de la gestión territorial) tiene para una gestión exitosa; por otra, argumentar que la redacción de documentos ordenadores de calidad y de memorias bien fundamentadas para obtener proyectos competitivos, incrementan las posibilidades de conseguir fondos financieros procedentes del exterior. En relación al mensaje que se debe transmitir a los técnicos locales y regionales, todo aquello que mejore sus capacidades profesionales y que permita reafirmar su independencia respecto a los líderes políticos, redundará en un mejor desempeño de sus obligaciones en el medio y largo plazo. En segundo término, y mediante cursos dirigidos específicamente a los funcionarios municipales y regionales, se tratará de explicar los principios básicos de la cartografía temática, del manejo de los SIG, de comprensión de la normativa legal con incidencia territorial y de hojas de contabilidad presupuestaria. Esta transferencia requiere la cooperación de las universidades española y africanas con el fin de obtener unos mínimos resultados satisfactorios. También implica adoptar estrategias de adaptación al territorio, ya que en Cabo Verde se detecta la emergencia de una administración competente en términos europeos, en tanto que en Senegal y Mali la penuria de medios justifica un grado de dificultad mayor a la hora de dirigirnos a trabajadores de los municipios, provincias y entidades regionales.

Los principios generales de Ordenación del Territorio que seguimos, conllevan dos elementos básicos en los que se quiere insistir: el primero, el fomento de una planificación participativa; el segundo, la necesidad de definir estrategias sostenibles en el plano financiero, que garanticen la continuidad de los planes iniciados. Respecto a la gestión participativa señalar que la misma está contemplada en muchos proyectos de cooperación internacional (alguno de ellos protagonizado por miembros de nuestro equipo), con lo que no se partiría – 40 –

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de cero. Es necesario que las asociaciones, los grupos de empresarios y trabajadores, las mujeres, planteen cuales son sus prioridades de intervención sobre el territorio donde desarrollan su vida. En numerosas ocasiones, las preferencias de los responsables públicos no coinciden con las necesidades expresadas por la sociedad civil, y sobre esta evidencia debemos trabajar. Además, el recurso permanente a reuniones amplias debe ayudarnos a entender mejor las dinámicas y realidades internas de las comunidades donde vamos a materializar nuestra propuesta; nos servirán de método de aprendizaje directo de situaciones que sólo conocemos de manera superficial. En este sentido, resulta fundamental animar la participación activa de la población femenina (casi siempre en una posición subordinada respecto a los efectivos masculinos, en África Occidental al menos fuera de las ciudades) y de los emprendedores en la escala local (aquellos que muestran el camino de buenas prácticas económicas en contextos plagados de dificultades). Tanto en Cabo Verde como en Senegal y en Mali funcionan regímenes democráticos y pluripartidistas, lo que debe redundar en la existencia de una sociedad civil mínimamente articulada con la que trabajar sobre el terreno en este modelo de Ordenación participativa, adaptada a realidades concretas. Así mismo, se ha podido detectar que en los comportamientos de muchas administraciones locales africanas se parte de una dependencia de subvenciones finalistas que proceden de la ayuda exterior y que se gastan de modo inmediato, sin reparar su mayor o menor utilidad. Frente a estos hábitos en cierta medida clientelares (dependencia y subordinación a toda fuente que aporte dinero), de consumo rápido y compulsivo de determinadas cantidades de recursos financieros, nuestra idea consiste en ayudar en la gestión racional de los presupuestos públicos. Si la planificación participativa sirve para ordenar las preferencias, en función del capital disponible se deben priorizar los gastos, mediante las técnicas contables al uso y numerosos métodos que se han ensayado con éxito en otros lugares. Las inversiones están obligadas a generar pocos costes derivados, pues en muchas ocasiones la entrada en funcionamiento de un nuevo servicio se acompaña – 41 –

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de un mantenimiento caro en términos relativos que se tiene que contemplar desde el principio. De hecho, hay que insistir en que la sostenibilidad de las finanzas públicas consiste en un valor en sí mismo. Por todo esto, el proyecto elaborado subraya la necesidad de la transferencia de conocimientos sobre gestión económico-financiera de las administraciones locales y regionales, a partir de ejemplos de buenas prácticas materializadas fuera del África Occidental.

Este proyecto se denomina de “cooperación interuniversitaria” (PCI), lo que supone otro elemento positivo si se quiere aprovechar. Como se ha comentado en múltiples ocasiones, las universidades han dejado de ser exclusivamente instituciones que emiten títulos superiores y que desarrollan investigaciones de vanguardia más o menos desconectadas de la realidad, para incorporar también una serie de tareas de extensión de las enseñanzas y actividades. Una expresión que se puede traducir por difusión de nuevos principios y técnicas de gestión eficiente de los recursos vinculados a la Ordenación para el desarrollo. En este sentido, toda la experiencia acumulada por el equipo español debe debatirse y modificarse atendiendo al punto de vista de los colegas africanos (de las universidades de Dakar, Bamako y Cabo Verde), con los que la cooperación no quedará reducida al objetivo inmediato de este proyecto. Así, desde facultades y escuelas de Ciencias Sociales (de Geografía, Economía o Turismo) es posible introducir a los estudiantes las virtualidades de la Ordenación del Territorio, de la fijación de preferencias en los objetivos de desarrollo y en el gobierno, de la planificación participativa y de la correcta gestión de los recursos financieros públicos. Los estudiantes con los que se trabaje pueden ser (bajo la supervisión de sus profesores) los primeros agentes de la intervención en las escalas local y regional, aportando una perspectiva de actuación mucho más pegada a la forma de entender las cosas de las colectividades de su propio país. Así mismo, la cooperación interuniversitaria debe traducirse en la firma de convenios permanentes, que mantengan las relaciones bilaterales mucho más allá de un número de años limitado del PCI. Estos acuerdos pueden utilizarse para la formación de docto– 42 –

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res entre las instituciones africanas y española, la difusión de nuevas ofertas educativas (másters presenciales y on-line), y la realización de futuras acciones conjuntas de investigación y transferencia de metodologías para el desarrollo.

Volviendo a un argumento que desarrollamos al comienzo de este capítulo y relacionándolo con la idea de cooperación universitaria, cabe decir que este proyecto centrado en el diseño de instrumentos para la gestión territorial en Senegal, Cabo Verde y Mali no sólo pretende ayudar en la práctica a la implementación de una buena Ordenación del Territorio, sino que también contempla el apoyo a los estudios disciplinares sobre ordenación en las universidades africanas. Como se ha evocado muchas veces, la Ordenación constituye al mismo tiempo un campo de conocimiento aplicado y una disciplina teórica. Por eso, en la Universidade de Cabo Verde la existencia de una titulación de “Geografía y Ordenación”, debe reforzar estos últimos contenidos, dotando a una ciencia social especializada en el análisis espacial y territorial de una vertiente claramente práctica. La previsión de riesgos naturales en el archipiélago caboverdiano, los problemas derivados de la insularidad y sus consecuencias en las discontinuidades geográficas, los retos demográficos, la ordenación de los principales centros urbanos en crecimiento o la elaboración de bases de datos catastrales son un conjunto de retos que desde la Ordenación y la ciencia geográfica se deben acometer, contando con el respaldo de una amplia experiencia de la universidad española en esta materia. En Senegal, los desafíos del desarrollo no sólo se abordan desde las teorías y formulaciones clásicas de la economía. Todo el conjunto de conocimientos sobre el sistema productivo, la necesaria interrelación público-privada y el papel de la administración pública como impulsora de dinámicas de crecimiento económico, pueden ser interpretados a partir del punto de vista de la Ordenación para el desarrollo y de las iniciativas exitosas cimentadas en las escalas local y regional. Por su parte, en Mali la abundancia de recursos patrimoniales y turísticos requiere de su conversión en productos atractivos, rutas a lo largo del país y mejora de la oferta alojativa, actuaciones todas ellas que de– 43 –

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ben regirse por criterios de Ordenación. La universidad tiene que colaborar en la formación de profesionales y técnicos con conocimientos suficientes para abordar la gestión pública del turismo en colectividades locales y regionales. De hecho, junto con la preparación de cuadros medios y superiores para las empresas turísticas privadas, la posibilidad de capacitar jóvenes para la elaboración de planes de desarrollo y evaluación del sector turístico entran plenamente en los objetivos de la Ordenación. Con el fin de formar titulados en distintas disciplinas que coincidan en su interés por la planificación y la ordenación, es preciso que desde el equipo de la universidad española se pueda enseñar el manejo de nuevos instrumentos de representación cartográfica y de gestión contable. Entre los primeros, la generalización de los Sistemas de Información Geográfica (SIG), que mediante una información georeferenciada y ordenada en capas permiten trabajar con mapas muy ilustrativos de los procesos que están siguiendo los municipios y regiones, y escenarios sobre los que es posible definir el futuro. Los institutos oficiales de cartografía de Cabo Verde, Senegal y Mali disponen de buena información; por lo tanto, se trataría de difundir programas actualizados de SIG en los centros de enseñanza superior y animar la oferta de cursos, de contenidos específicos, que facilitasen su uso confines de Ordenación territorial. De forma paralela, el empleo de hojas de coste-beneficio, contables, actualizadas debe permitir mejorar las capacidades de los universitarios como técnicos al servicio de las autoridades municipales, provinciales y regionales en materia de administración sostenible de partidas presupuestarias y fondos de financiación diversos.

Para finalizar, ya se ha indicado que el proyecto de cooperación que se está materializando insistirá, a través del trabajo conjunto con las universidades africanas, en la formación continua de técnicos de la administración y también tratará de enseñar algunos métodos utilizados habitualmente para favorecer el fomento de la participación social en las decisiones del propio municipio. Respecto a la primera cuestión, en la UE y en España la generalización de los fondos regionales y de los beneficios del fondo social europeo ha animado la emergencia de – 44 –

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una nueva profesión vinculada a la gestión de planes de cooperación de base municipal o regional, los Agentes de Desarrollo Local (ADL), muchos de los cuales han acabado convirtiéndose en funcionarios específicos dentro de las administraciones más pegadas al ciudadano. Aunque en África Occidental es previsible que la débil institucionalización impida que este proceso tenga lugar en bastantes años, la definición de perfiles formativos similares, para trabajadores públicos que deben asumir una gran diversidad de cuestiones es un objetivo a alcanzar.

Del mismo modo, la escala regional o una deseable tendencia a mancomunar servicios entre municipios favorecería la conformación de gabinetes específicos de planificación territorial, de gestión de bases de datos territoriales o de asistencia contable a pequeñas entidades administrativas. Se trataría de contribuir a la creación de un segundo nivel (más técnico y sectorial) de apoyo a los proyectos y programas de desarrollo endógeno de base local o de simple gestión cotidiana de asuntos correspondientes a municipios y colectividades rurales. De forma paralela, la cooperación interuniversitaria también se debe reflejar en la formación de animadores socioculturales (a imitación de lo que sucede en Europa); unos profesionales que impulsen programas de participación social, susceptibles de aplicarse en la planificación participativa a implementar. Los animadores deben generar un mayor protagonismo público de las mujeres, así como la conformación de asociaciones entre ellas. A este respecto, la elaboración de bases de datos sobre agrupaciones y sociedades vinculadas al desarrollo o a la promoción de la cultura ayudará a favorecer nuevas intervenciones sobre territorios concretos y a mejorar la efectividad de algunos programas de cooperación (que deben contar con el papel activo de las comunidades beneficiarias de los mismos).

En síntesis, la Universidad también está obligada a asumir un papel de intermediación entre los planteamientos teóricos de la Ordenación, el conocimiento de las buenas prácticas, la actuación sobre localidades y regiones y, de manera especial, la formación de cuadros y técnicos intermedios encargados de mejorar la calidad de los proyectos de planificación territorial para el desarrollo que van a llevar a cabo.

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6. A modo de conclusión

En este amplio capítulo inicial hemos pretendido cumplir varios objetivos. El primero, mostrar las utilidades de la Ordenación del Territorio para acometer la planificación en territorios todavía aquejados de graves problemas endémicos y de unos indicadores de desarrollo muy débiles. Para este fin, hemos decidido realizar una presentación general de las principales características del África Occidental, y de Mali, Senegal y Cabo Verde más en concreto. En la misma, se ha podido constatar el enorme peso que aún posee la herencia colonial para comprender las claves de la organización espacial y del territorio. Por lo tanto, la historia emerge como un factor explicativo de primer orden en la comprensión de muchas realidades actuales de los países subsaharianos. En segundo término, se ha comprobado que la situación de pobreza y subdesarrollo de los Estados-nación de nuestro interés, comienza a ser matizable. De una parte, Cabo Verde parece haber emprendido el camino para lograr unos indicadores de bienestar colectivo razonables. De otra, las carencias extremas que afectan a la mayoría de la población de Mali empiezan a ser atenuadas, después de un período de importante crecimiento económico. Esta mejora en las condiciones objetivas de los tres territorios elegidos para el proyecto de cooperación debe favorecer una mayor consolidación de las entidades político-administrativas situadas por debajo del gobierno central, especialmente los municipios y las regiones. En concreto, estas escalas local y regional emergentes se convierten en los escenarios preferidos para plantear nuestro diseño de instrumentos para la gestión territorial. Un plan de intervención que se sustenta en el establecimiento de un vínculo continuo con las universidades africanas y que sigue una serie de principios que hemos tenido ocasión de enumerar (sostenibilidad, mejora en los procedimientos de gestión cartográfica y financiera, impulso a la participación social, etc.). Sin duda, estamos ante el fin de una primera etapa de toma de contacto con el África Occidental, etapa que nos reafirma en la idea inicial de que la implementación de una buena Ordenación del Territorio, con profesionales y técnicos capaces, e instrumental adecuado, – 46 –

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permitirá maximizar las estrategias y proyectos de cooperación al desarrollo, basados en el protagonismo de las colectividades territoriales.

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CREACIÓN Y PUESTA EN MARCHA DE UN SISTEMA DE PLANIFICACIÓN TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO A ESCALA MUNICIPAL EN CABO VERDE, SENEGAL Y MALI José Antonio Aldrey Vázquez joseantonio.aldrey@usc.es Dpto. Xeografía e IDEGA Universidad de Santiago de Compostela

1. Observación del fenómeno, hipótesis de partida y objetivos propuestos

Los niveles de pobreza y subdesarrollo en las sociedades africanas subsaharianas son muy elevados. Las carencias son notables en todos los ámbitos, partiendo de una base económica muy débil, con rentas per cápita pequeñas y un desigual reparto de la riqueza entre una élite muy reducida, una escasa clase media y una inmensa bolsa poblacional de recursos mínimos. Las dificultades económicas y sociales se perciben de manera muy destacada si nos fijamos en el territorio, con fuertes carencias infraestructurales tanto en el medio urbano como, especialmente, en el rural. Esas carencias se manifiestan las áreas rurales en una endémica escasez, a veces total ausencia, de servicios comunitarios básicos (agua, luz, acceso rodado, saneamiento, etc.). Por su parte, en las zonas urbanas, la debilidad infraestructural es también patente, agravándose en este caso por la conjunción y competencia de diversos usos del suelo que generan en su mayor parte estructuras urbanas desorganizadas y de difícil gestión, y que no responden al objetivo de dotar a sus habitantes de una mínima calidad de vida.

Esta observación de la realidad, comprobable tanto acercándonos a cualquier estadística oficial como realizando una visita de campo a diversos países del África subsahariana en general, o a cualquier estado de los denominados como subdesarrollados, nos lleva a plantear como hipótesis de partida – 51 –

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de este proyecto de investigación la idea de que se puede mejorar sustancialmente la calidad de vida, y lograr una disminución de los niveles de pobreza de la población de estos países. Para ello han de ponerse en marcha actuaciones de planificación y ordenamiento territorial que incidan en mostrar de manera correcta las necesidades reales y más perentorias de la población, y que además conlleven mecanismos de gestión directa sobre el territorio, para lograr una priorización en las inversiones. Su finalidad es la de atajar en la medida de lo posible las disfunciones observadas. Estas actuaciones deben llevarse a cabo de acuerdo con la población y los agentes locales. Para ello se pondrán en marcha a una escala en la que la proximidad a los habitantes permita hacer a éstos partícipes de esos procesos de planificación, de manera que se pueda con ello aumentar sus posibilidades de éxito y asegurar una cierta sostenibilidad del proceso. Estas actuaciones no implican necesariamente mayor dotación de recursos, sino una gestión más eficiente de los mismos y una intervención acorde al principio de optimización en las inversiones.

Para poder verificar esta hipótesis de trabajo es necesario implementar procesos piloto de planificación a una escala territorial adecuada, de manera que pensamos que el municipio es esa escala óptima, pues se trata de entidades territoriales que, aunque con diferentes denominaciones, están presentes en todos los países. Además, por lo general, acostumbra a ser la administración más próxima al ciudadano y con la que está más familiarizado. Las actuaciones directas sobre el territorio se basarán en los presupuestos clásicos de la ordenación-planificación territorial entendidos como política pública que se materializa a partir de la elaboración de instrumentos o planes de carácter territorial, que se concretan en programas de intervención, en los que deberá aparecer la voluntad política y de los ciudadanos respecto de las estrategias a seguir en una determinada proporción del territorio, en este caso el municipal.

Una vez puestos en marcha esos procesos quedará por comprobar su utilidad de cara a disminuir los niveles de pobreza y verificar la viabilidad de establecer ese marco de actuación para la totalidad de los municipios de los países en – 52 –

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los que se incidirá en el trabajo. Por ello, se propondrá una monitorización de los mismos para comprobar si son eficientes en sus objetivos de priorización de inversiones para la corrección de los desequilibrios sociales observados sobre el territorio.

Planteada de este modo la hipótesis de partida y la idea general del proyecto, cabe indicar los objetivos concretos que se persiguen con su puesta en marcha: 1.- Aumentar la calidad de vida y disminuir los niveles de pobreza de la población de los países en los que se lleve a cabo la actuación planificadora y de ordenamiento territorial (Senegal, Malí y Cabo Verde).

2.- Elaborar un modelo de planificación económico-territorial y de gobernanza pública a nivel municipal de acuerdo con metodologías ya probadas con éxito, aunque adaptándolas a la realidad social de Senegal, Mali y Cabo Verde, en colaboración con los agentes sociales e investigadores de las universidades locales.

3.- Realizar un análisis y diagnóstico territorial en cada municipio piloto de acuerdo con los datos estadísticos existentes u otras fuentes que sean necesarias, así como con un intenso trabajo de campo que pueda suplir la carencia de información estadística.

4.- Trabajar conjuntamente con la población local en la identificación de los problemas territoriales existentes en sus comunidades (abastecimiento de agua, comunicación deficiente, saneamiento, riesgos territoriales, necesidad de mejoras en viviendas, etc.) y en el planteamiento de las mejores medidas para paliarlos o mejorarlos.

5.- Desarrollar un modelo de “gobernanza” pública en el que la participación de los diferentes agentes sociales (administración local, universidades, comunidades étnicas, asociaciones vecinales, etc.) tenga un papel relevante.

6.- Dotar a una serie de municipios piloto, donde se ensayará el modelo, de un conjunto de instrumentos y herramientas de gestión administrativa del desarrollo local (plan de desarrollo territorial, plan de desarrollo local y plan de inversiones, interrelacionados y complementarios).

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Figura 1.-Ámbito territorial para la realización del proyecto de investigación

Fuente: elaboración propia. Bases cartográficas tomadas de www.maplibrary.org

7.- Realizar un proceso formativo de los gestores/técnicos de los municipios participantes en el proyecto, para lograr una implementación efectiva del modelo de planificación y de gobernanza pública propuesto.

8.- Dotar de mecanismos de intervención que sirvan a los responsables públicos para orientar su toma de decisiones, al tiempo que les permitan establecer prioridades de inversión.

9.- Monitorización y seguimiento del proyecto, una vez implantado en los municipios piloto, de modo que se pueda extender, si se demuestra su validez, a otros municipios el modelo de gestión y ordenación territorial aplicado.

10.-Finalmente, subyace el objetivo de ser útiles a la sociedad. La Geografía es un conocimiento muy adecuado en este sentido, pues permite intervenir directamente en el territorio y colaborar en el desarrollo. Además, ello debe redundar en que los docentes implicados puedan posteriormente formar mejor a sus alumnos en métodos de trabajo aplicados que les sean útiles para su posterior inserción en el mundo laboral.

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2. Metodología

Se realizará un estudio pormenorizado de la realidad institucional, normativa, administrativa, estadística y social de Senegal, Cabo Verde y Mali, además de otro económico-financiero de los recursos con los que cuentan las entidades municipales seleccionadas para llevar a cabo las actuaciones.

El conocimiento de estos aspectos es sumamente importante, pues aunque se cuenta con un modelo probado con éxito ya en un país con graves problemas de subdesarrollo, es necesario hacer una adaptación a la realidad institucional, administrativa, social y económica de los tres estados con los que se está trabajando en este proyecto, para que las posibilidades de éxito en la aplicación práctica de la propuesta teórica sean reales.

En este sentido, y como ejemplo, cabe apuntar las disparidades en la financiación local, que necesariamente repercuten en las posibilidades de sacar adelante con mayor o menor éxito acciones de desarrollo que partan de un plan de ordenación territorial de escala municipal. De este modo, en el caso de Mali las entidades locales no cuentan con recursos propios al carecer de un sistema impositivo particular del ámbito municipal y son absolutamente dependientes de las transferencias desde el gobierno de la República, estipuladas pero muchas veces insuficientes. En cambio, en Senegal, fruto de la Ley de Descentralización de 1996, se han ido aplicando medidas de descentralización político-administrativa que dotan de vías de financiación directa mediante impuestos y tasas locales a los municipios (Observatoire de la Decentralisation, 2007). Esto mismo ocurre en Cabo Verde, donde el sistema impositivo local está más desarrollado, de modo que los municipios cuentan con recursos propios más allá de la transferencia monetaria de la Administración central, lo que les permite hacer previsiones de inversión.

Una característica común a estos tres estados, Cabo Verde, Mali y Senegal, es que carecen de estadísticas con un nivel de desagregación inferior al regional-provincial, y si existen a nivel municipal éstas son muy genéricas y por tanto no demasiado útiles para la caracterización territorial de las necesida– 55 –

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des en servicios básicos de la población. Es por ello que se ha constatado que se necesitará un mayor trabajo de campo del inicialmente previsto. Éste deberá estar bien coordinado con las autoridades municipales y con los agentes sociales (comunidades étnicas, vecinales, asociativas, etc.) que existan en cada uno de esos países. De este modo podrán ser precisamente ellos, con un proceso participativo que posea un significativo peso específico en el trabajo de la investigación, los que definan las necesidades de sus comunidades que luego deberán ser recogidos en la ordenación-planificación territorial a escala municipal y en la priorización de inversiones.

Por otro lado, en los tres países se cuenta con experiencias de planificación-ordenación territorial, si bien en el caso de los dos estados continentales éstas presentan un menor desarrollo a escala municipal que regional (Ndiaye, 2007; Quattara, 2007; Arnaud, 2001). Por su parte, Cabo Verde sí manifiesta una mayor incidencia de propuestas de ordenación de tipo teórico (Filu, 2010), a diferentes escalas, no siempre aplicadas después, que serán tenidas en cuenta para optimizar los trabajos existentes en este ámbito. De todos modos, esos planes territoriales existentes adolecen de una metodología común, se han aplicado de una manera desigual y con escaso éxito.

En la mayoría de los casos se trata de acciones aisladas, fruto de actividades voluntaristas de ONGs o de la cooperación de algún estado occidental, sin continuidad más allá de una financiación puntual y sin una visión general y estratégica del territorio (carentes de una política integral de planificaciónordenación territorial, de planes rectores a diferentes escalas y sin un modelo territorial estatal-regional-subregional).

Conforme a estas premisas previas la metodología que se propone se puede observar en la figura 2.

El trabajo se desarrollará a partir de unos conocimientos preliminares que se aportan desde el proyecto de cooperación con los tres países objeto de estudio que está en marcha en la actualidad.

Esos aspectos serán, por un lado, un estudio pormenorizado de la realidad institucional, normativa, administrativa, estadística y social de Senegal, Cabo Verde y Mali. Son temas – 56 –

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Figura 2.-Metodología para la puesta en marcha de un sistema de planificación territorial para el desarrollo a escala municipal

Fuente: Elaboración propia.

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de abordaje imprescindible para aproximarse a las competencias de cada escala administrativa y su capacidad de actuación sobre el territorio. Se hace necesario también en esta fase del trabajo conocer con qué datos estadísticos se puede contar para caracterizar el territorio, tanto en el orden económico como social.

Por otro lado, es necesario tener una conciencia clara sobre qué municipios concretos actuar en el plano aplicado, práctico, para llevar a cabo el modelo teórico-metodológico que a continuación expondremos. Así, los municipios ya han sido elegidos, con la colaboración de los investigadores de las universidades autóctonas, siguiendo un criterio de desagregación urbano-rural. De este modo, la intención de partida es optar por un municipio en el que las funciones urbanas estén más desarrolladas, que cuente con algunas infraestructuras de servicios básicos, aunque estas sean mínimas; un municipio en el que se compagine la existencia de una cabecera y áreas rurales más o menos amplias; y, finalmente, una entidad municipal claramente rural con poca o nula influencia de la urbanización.

En el caso de Cabo Verde se han elegido tres municipios de la Isla de Santiago, la mayor del archipiélago, donde se cumplen bastante bien esas características: Santa Catarina, con caracteres urbanos; São Miguel, que podríamos calificar de rururbano; y, São Salvador do Mundo, que presenta unos rasgos rurales notables y precisamente por esa situación se ha segregado recientemente de Santa Catarina, su municipio matriz.

En Mali, por su parte, se trabajará con los municipios de Siby en el círculo (provincia) de Kati, Djenné en la región de Mopti y con la Comuna III de Bamako. Este último es una de las seis comunas (municipios) con las que cuenta el distrito de la capital de la República, y se trata del centro administrativo y comercial de la ciudad. En esta entidad administrativa se encuentran los dos mayores mercados de Bamako y está compuesta por veinte barrios.

En el trabajo de campo ya realizado en el marco del proyecto ahora vigente se ha comprobado la potencialidad de este – 58 –

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Figura 3.-Municipios piloto para la puesta en marcha del proceso de planificación territorial

Fuente: elaboración propia. Bases cartográficas tomadas de www.maplibrary.org

espacio para la puesta en marcha del proceso de planificación municipal, dado el elevado interés y excelente predisposición de los colectivos locales en emprender acciones de este tipo, al igual que se pudo comprobar en el caso de Siby. Este municipio presenta un marcado carácter rural. Su localización es relativamente próxima a la capital, pero la economía es en lo básico agrícola-ganadera de subsistencia. Por su lado, en el de Djenné, que alberga la Gran Mezquita de adobe Patrimonio de la Humanidad, nos encontramos con un incipiente desarrollo de la industria turística, aunque siga tratándose de un territorio de base económica claramente rural.

Finalmente, en Senegal nos hemos inclinado por trabajar con un municipio que cuenta con la segunda ciudad del país, Saint-Louis, portuaria y que fue la primera capital del territorio antes de que Dakar se erigiera en la ciudad más importante.

Por otro lado, tomamos otra pequeña ciudad, que nos introduce en esa transición urbano-rural, Kaolack, que alberga un mercado periódico en una confluencia de rutas comerciales – 59 –

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tradicionales. Finalmente, Tambacounda es el tercer municipio elegido, con características rurales mucho más marcadas.

En este proceso de selección han sido de mucha ayuda las reuniones mantenidas con la Oficina Técnica de Cooperación de la AECID en Dakar, porque en ellas se pudo comprobar como las opciones finalmente elegidas, que se barajaban entre otras propuestas por la universidad contraparte, entraban dentro de las prioridades de la cooperación española en el país, de manera que ello fue definitivo para su elección final.

Ello permitirá emprender, en su momento, acciones conjuntas con otros programas de cooperación de la AECID ya en marcha.

Se cuenta, además, con el compromiso de las autoridades municipales de las entidades administrativas citadas para implementar el proyecto en sus territorios municipales y ya se ha entrado en contacto con colectividades locales interesadas en poner en funcionamiento proyectos de desarrollo territorial.

A continuación, y siguiendo con el esquema de la figura 2, se construirá el modelo de planificación. Para ello se realizará un análisis territorial exhaustivo (puntos fuertes del territorio, carencias y aspectos más perentorios en los que se debe intervenir), que desembocará en un diagnóstico territorial que nos indique como es el territorio municipal y cuales son sus necesidades.

Para conseguir ese diagnóstico no nos basaremos exclusivamente en trabajo de campo sobre el territorio municipal, ni en los datos estadísticos y cartográficos existentes, sino que dado que esas informaciones técnicas y cuantitativas son muy escasas, cuando no inexistentes, será necesario realizar un intenso proceso de participación pública, con líderes vecinales o locales, autoridades municipales, gestores administrativos, universidades, etc., en el que se definan las necesidades territoriales, sociales, de servicios, asistenciales, etc., presentes en el municipio en cuestión para establecer el modelo territorial actual de cada entidad municipal objeto del estudio, que supondrá tener un conocimiento sintético y claro de su situación. Además, no nos cabe duda que esa implicación de la población y autoridades locales será un apoyo – 60 –

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importante para el éxito final de la planificación. Al sentirse partícipes directos favorecerán su implantación posterior.

Caracterizado el territorio se establecerá, también fruto del trabajo con los colectivos locales, el modelo territorial futuro; es decir, cuál es la situación deseable para ese territorio municipal en tiempos venideros, para potenciar sus puntos fuertes y corregir los desequilibrios existentes. Ese modelo territorial ideal debe ir acompañado de una relación de intervenciones, que se entienden por parte de los colectivos locales como necesarias, que deben contar, además, con un orden de prelación que marque aquellas que se conciben como más perentorias, aspecto esencial para tener claro cuales deben ser las prioridades en la inversión.

Una vez se haya realizado ese modelo territorial que es planteado como objetivo ideal a conseguir comenzará la elaboración de la fase final del proceso de planificación. Para ello se construirán tres planes, absolutamente interrelacionados, pero cada uno de ellos con su propia idiosincrasia: un plan de ordenación territorial (POT) de cada municipio, un plan de desarrollo local (PDL) y un plan de inversiones (PI).

En el primero de ellos, el plan de ordenación territorial, se analizará la ordenación territorial y urbanística del territorio municipal. Incluirá la estructura de asentamientos, la red viaria, la localización de la población y los servicios, marcará estándares para la urbanización del municipio, zonificará su espacio en varios usos, etc. Se prevé una vigencia para este tipo de planes de entre diez años y quince años.

Por su parte, el plan de desarrollo local, plantea aquellos proyectos, fundamentalmente de índole social y económica, que se tendrán que llevar a cabo en el período de vigencia del plan de ordenación territorial (diez-quince años), a fin de mejorar la calidad de vida y el grado de desarrollo humano de la población local. Abarca aspectos de formación-capacitación, creación de tejido social, identificación y puesta en valor de recursos productivos, estrategias para el fomento del desarrollo económico, etc.

En tercer lugar se realizará el Plan de Inversiones, que analiza la viabilidad financiera de los proyectos y acciones plan– 61 –

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teadas en los anteriores documentos, que a su vez emanan del modelo territorial futuro. Se realiza una planificación plurianual estableciendo prioridades (acordes con las apuntadas en el modelo territorial futuro). Este documento se debe revisar anualmente o bianualmente, teniendo en cuenta la evolución de los recursos municipales y exteriores. Debe contener un plan de prestación de servicios públicos (vías internas, gestión de basuras, abastecimiento de agua, electrificación, etc.).

Rematado este proceso y antes de poner en marcha el proceso de planificación territorial y desarrollo local se debe impulsar la participación pública, en este caso para mostrar los planes, indicar a la población y agentes locales que son partícipes del proceso, escuchar sugerencias y recogerlas. Con ello quedará completada la construcción del modelo.

De este modo, sólo faltará su puesta en marcha en los municipios piloto y su monitorización posterior. Al mismo tiempo que se realice esta fase también se incidirá en la formación de técnicos locales en temas básicos de planificación-ordenación territorial y en cómo gestionar los planes municipales, para contar con personal local para el seguimiento, implementación, y, de ser necesario, corrección de los mismos.

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UNWIN, T. (1992): El lugar de la Geografía. Cátedra, Madrid.

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CABO VERDE, UN PAÍS INSULAR DE DIÁSPORA EN LA CONFLUENCIA ENTRE EUROPA Y ÁFRICA Mª José Piñeira Mantiñán mariajose.pineira@usc.es Dpto. Xeografía e IDEGA Universidade de Santiago de Compostela Luzia Oca González luziag@utad.pt Universidade de Trâs-os-Montes e Alto Douro Clementina Furtado furtadoneth@hotmail.com Universidade de Cabo Verde

1. Cabo Verde: peculiaridades históricas y culturales 1.1. Aspectos históricos de contexto: el sistema esclavista y colonial El archipiélago de Cabo Verde, formado por 10 islas de origen volcánico que distan 500 Km. de la costa occidental africana, formó parte del imperio colonial portugués a partir de su descubrimiento a mediados del s. XV1. La corona portuguesa, que ya había iniciado la colonización de la isla de Madeira en 1424, a través de un sistema de capitanías, con la intención de instalar el cultivo de la caña sacarina, decidió colonizar este nuevo archipiélago, hasta entonces deshabitado. La intención de este poblamiento era establecer un punto de abastecimiento para sus navíos en el marco del proceso de expansión del imperio portugués en África. El proceso colonizador de Cabo 1 Existe diversidad de opinión en la fecha exacta y descubridor. Por un lado, se dice que Diego Gomes y Cadamosto descubrieron un primer grupo de islas, entre ellas Santiago, entre 1456 y 1460. Posteriormente Gomes, acompañado de Antonio da Noli, descubre un segundo grupo de islas, occidentales, en 1461.

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Verde se desencadenó entre 1461-62; la ocupación fue lenta y estuvo condicionada por los privilegios que se concedían a los colonos portugueses –relativos al monopolio de comercio con las costas vecinas- para que se estableciesen allá, dadas sus reticencias iniciales. Los primeros pobladores fueron los donatarios2, acompañados de población rural del sur de Portugal (moradores) y de miembros de la Iglesia Católica, presente desde el inicio del proceso colonizador (Carreira, 2000).

El poblamiento de las islas se realizó con una minoría de hombres blancos (en su mayoría portugueses), acompañados de un número indeterminado, muy numeroso, de esclavos y esclavas pertenecientes a distintas culturas africanas de la costa occidental, con distintas culturas de base (mandinga, balanta, fula, serer, etc.). La ausencia de mujeres blancas durante este período hizo que se produjera un proceso de mestizaje entre mujeres/esclavas africanas y los colonizadores portugueses, que frecuentemente reconocían los hijos nacidos de sus relaciones.

Ribeira Grande de Santiago, la primera ciudad construida por los europeos en los trópicos, constituyó un punto central en el proceso de colonización de América y en la extensión de la navegación por las costas africanas y asiáticas. Ilustres navegantes, como Colón o Magallanes, pasaron por este punto de abastecimiento durante alguna de sus travesías. En su valle se experimentaron infinidad de especies vegetales americanas antes de su introducción en Europa.

La posición geoestratégica que ocupaban las islas en el contexto de las navegaciones de los siglos XV y XVI, situó a este archipiélago en un vértice del comercio triangular y del sistema esclavista, hasta el siglo XVII. Los esclavos, que inicialmente se trajeran para colonizar el territorio insular, con el paso del tiempo se convirtieron en moneda de cambio para nuevas mercancías, en un momento de fuerte demanda de 2 Los donatarios eran individuos que se comprometían a poblar y colonizar territorio bajo la soberanía real. Recibían de la Corona el poder para poder impartir justicia, recaudar tributos y mantener el orden, que no se daba en el caso de los moradores. Entre sus funciones también estaba el reparto de las tierras y el fomento del poblamiento (www.artehistoria.jcyl.es).

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hombres para trabajar las plantaciones americanas. Ribeira Grande se convirtió en e un punto de “aculturación” de esclavos, que eran ladinizados3 antes de ser vendidos y trasladados al continente americano. El comercio humano floreció y dio riqueza a la isla de Santiago durante todo el s. XVI. La posición ventajosa de los colonos caboverdianos, fruto del monopolio comercial, se perdió en el siglo XVII, sumiéndose el archipiélago en una continuada crisis y decadencia. La extrema pobreza del territorio, sujeto a períodos cíclicos de sequías4, parecía no importar a la metrópolis, que no tomaba medidas para paliar la situación. Durante su dominio, una vez que las islas perdieron su importancia comercial, Portugal imposibilitó el desarrollo económico del territorio en otros sectores, como el portuario (Porto Grande de Mindelo), la producción de tejidos (panos) de algodón o la explotación de la semilla de purgueira (Jatropha curcas) (Carreira, 2000). Ante la inexistencia de recursos naturales que explotar, el interés de la metrópoli se centró en la población, que sirvió como reserva de mano de obra para otras colonias (São Tomé o Angola), y más tarde, para la propia metrópoli.

Una de las consecuencias de la precaria situación económica de las islas fue la aparición del fenómeno migratorio ya desde finales del siglo XVIII. Un proceso imparable hasta nuestros días, que ha dado como resultado la configuración de una diáspora transnacional reconocida oficialmente, y que según la mayoría de las estimaciones, sobrepasa el número de población residente en el archipiélago. Si bien los flujos iniciales de la emigración caboverdiana, con destino prefe3 Dentro del amplio colectivo de esclavos, existía una tipología, según la cual se estimaba su valor: por un lado estaban los boçais, menos apreciados, por tratarse de recién llegados del continente; una vez bautizados y “educados”, se convertían en ladinos, aumentando su valor; por otro lado estaban los naturais, nacidos ya en tierras caboverdianas y los forros o alforriados, a los que se había concedido la libertad (Carreira, 2000).

4 Los estudios históricos de A. Carreira muestran la continua repetición de sequías y hambrunas en las que perecían importantes porcentajes de población y que duraron hasta mediado el siglo XX. Sirva como ejemplo las crisis de 1863, en la que falleció el 31% de la población, o las de 1941/43 y posteriormente 1947/48, que provocaron la muerte de unas 45.000 personas (Carreira, 1984).

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rente a los EEUU (que absorberá el 75% de los emigrantes hasta 1920), y en menor medida Argentina y Brasil, pueden ser considerados espontáneos5, no sucede lo mismo con los flujos con destino a otras colonias de Portugal en África, hacia los que se producirá un éxodo que se puede considerar como emigración forzada (Carreira, 1984), debido a las terribles condiciones que provocaron su aparición, en plenas hambrunas, unida al interés del Estado en su materialización para servir a los intereses de los grandes propietarios.

Cuando en 1876 se produjo la abolición definitiva de la esclavitud, la mano de obra caboverdiana sustituyó a la otrora esclava, ante el auge del cultivo de café y cacao experimentado en el archipiélago ecuatorial de São Tomé y Príncipe, y en menor medida en Angola. Entonces, varias decenas de miles de personas procedentes de las islas sufrieron la llamada emigración forzosa, entre 1863 y 1970 en calidad de contratados.

Una figura creada por el Estado con el fin de disimular las verdaderas condiciones de trabajo y los castigos infligidos en las plantaciones santomenses, y que verdaderamente obedecían a una condición de semi-esclavitud.

A lo largo del siglo XX la emigración caboverdiana ha ido sorteando las leyes restrictivas a la entrada de inmigrantes de los países de destino, orientando sus flujos hacia donde existía demanda de mano de obra, utilizando en muchos casos la capital lusa como puente entre el país de origen y los de destino final. Las investigaciones de A. Carreira ilustran como los flujos se han reorientado desde Norteamérica a diversos destinos sudamericanos y africanos y como, a partir de la década de 1960, se dirigen fundamentalmente a países del norte de Europa (Holanda, Francia), donde participarán en el proceso de reconstrucción posterior a la Segunda Guerra Mundial; y en menor medida al sur (Portugal, Italia, España), para suplir el vacío de mano de obra dejado por los emigrantes autóctonos (Carreira, 1984).

5 Carreira define este tipo de flujos como toda corrente emigratoria libre de calquera perturbación, obstáculo, ou incidente, debida exclusivamente á iniciativa particular (Carreira, 1984).

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La gran importancia de la emigración caboverdiana ha provocado que las genealogías se diseminen entre diversos estados y continentes, estableciendo relaciones no sólo con el país de origen sino también entre los diversos destinos migratorios, constituyendo la llamada isla número 11 del archipiélago. A pesar del final de las catástrofes alimentarias en los años 1960 la emigración, convertida en un factor estructural de la sociedad, ha permanecido imparable, debido a la existencia no sólo de redes migratorias facilitadoras de la acogida de nuevos emigrantes en diversos destinos, sino también a la existencia de una sólida cultura de la emigración, omnipresente en cada familia caboverdiana.

1.2. Aspectos culturales y organización social Como resultado del proceso colonizador, surgió una nueva sociedad, mestiza, detentadora de una nueva cultura diferenciada, sincrética en elementos africanos y europeos y de una nueva identidad: la caboverdianidad, que se manifiesta a partir del siglo XX con el Movimento Claridade.

La sociedad caboverdiana es deudora de su corta historia y del proceso colonizador. Como resultado de la mezcla de los diversos estratos que participaron en la colonización, la figura del mulato fue progresivamente ganando poder, al no haber existido una sociedad segregada racialmente más allá de los primeros tiempos. Las continuas fugas de esclavos, minaron el sistema esclavista, asentándose en las zonas más inaccesibles de Santiago, constituyendo pequeñas comunidades autoliberadas.

A pesar de que los estudios de A. Carreira se centran en la existencia de una sociedad de tipo esclavista, otros autores afirman que fue imposible crear un sistema de este tipo, precisamente por la fuga de esclavos, el proceso de mestizaje y falta de renovación de los colonos blancos (Cardoso, 1998). Con el tiempo, éstos fueron sustituidos -en menor número- por degredados6 de origen portugués, obligados a cumplir condena en las islas, pero que progresivamente consiguieron diluirse entre la población local.

6 Se trataba de condenados por diversos delitos en Portugal, mayoritariamente del sexo masculino, cuya pena consistía en ser cumplida en el archipiélago.

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El proceso de colonización paulatina de las islas, iniciada en Santiago y Fogo, creó asimismo diferencias entre ellas, perceptibles incluso en la actualidad. Mientras que Santiago, y en menor medida Fogo, son las que muestran con mayor claridad la huella africana; las islas del norte y este, colonizadas con posterioridad, tienen más arraigada la componente europea. En el caso de Sal, Boavista y Maio, la colonización se vinculó a la explotación de las salinas y a actividades de pastoreo; en el caso de São Vicente respondió al interés que los ingleses tenían por aprovechar la bahía del Porto Grande de Mindelo para instalar un punto de abastecimiento de carbón y, posteriormente, lanzar el cable submarino telegráfico que uniría las islas con el continente. Unas actividades que, debido a la falta de apoyo por parte de la metrópoli entraron en crisis y provocaron a principios del siglo XX la decadencia de las actividades portuarias, al no poder competir con los puertos canarios y senegaleses. Como resultado de esta colonización a etapas han surgido dos subculturas en el seno del país: la badiu7 que hace referencia a los habitantes de Santiago, y la Sampaiud, que engloba a los de las restantes islas.

El sistema sexo/género en Cabo Verde presenta ciertas peculiaridades, que van a influir en la estructura de la sociedad, el tipo de familias predominante y las relaciones sociales. En primer lugar, si bien no se puede obviar el hecho de que Cabo Verde es un país católico, con fuerte presencia moral de las ideas religiosas sobre los modelos de masculinidad y feminidad, los representantes de la iglesia han actuado frecuentemente de forma contraria a sus prédicas. Sirva como ejemplo el del Padre Nicolau, que en el siglo XIX reconoció oficialmente como suyos a 54 hijos e hijas, fruto de sus relaciones con múltiples mujeres (Lopes Filho, 1996).

Por otra parte, el ejemplo de los colonizadores blancos y sus múltiples relaciones sexuales con mujeres esclavas o libres, es utilizado por diversos analistas para explicar la persis7 La palabra badiu proviene de la denominación utilizada para los esclavos fugados y auto-liberados por parte del poder colonial, derivada del vocablo portugués vadio, sinónimo de vago.

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tencia de relaciones de tipo poligínico, en las que un hombre puede tener varias mujeres (Lopes Filho, 1996), aunque cada una de ellas habite en su propia vivienda. En el complejo sistema de parentesco de tipo tradicional, es frecuente, por lo tanto, la existencia de familias compuestas, donde un solo hombre tiene descendencia con varias mujeres. Esta es una de las causas principales de las elevadas tasas de monoparentalidad en la tipología familiar, consecuencia asimismo de la ruptura de relaciones de pareja y el establecimiento de relaciones sucesivas. Hasta la actualidad, la tasa de nupcialidad es bastante baja en el conjunto del país (11´9‰ de la población de 15 a 49 años en 2005) 8, basándose las relaciones con mucha mayor frecuencia en la estructura de la llamada unión libre, que aunque no es sancionada legalmente, sí lo es a nivel social.

Dentro de este esquema, es la mujer y no el hombre quien tiene la responsabilidad sobre el agregado familiar, siendo su proveedora principal9, algo que contrasta con las prácticas europeas. La figura masculina, sobre todo en los casos en que no existe matrimonio, se limita a procrear y ejercer como figura otorgadora de respeto social, aspecto que dificulta la emancipación social femenina, ya que toda mujer adulta desea un hombre que la haga respetable socialmente.

Finalmente, cabe señalar que aunque Cabo Verde se encuentra actualmente inmerso en un acelerado proceso de cambio socioeconómico, persisten muchas de las características de la cultura tradicional, especialmente en las zonas rurales donde se concentra el 38% de la población10. Entre ellas destaca la importancia de los lazos familiares que, incluso entre agregados dispersos entre diferentes países de la diáspora, continúan siendo el principal vector de organización social.

8 Inquérito Demográfico e de Saúde Reprodutiva (IDSR-II), (2005), INE, Cabo Verde.

9 Una cuestión que no va ligada a una coyuntura favorable de acceso al mercado laboral. Aunque el 46,4% de las mujeres están en edad de trabajar, sobre ellas recae la mayor tasa de desempleo y mantienen una situación laboral muy precaria, debido en gran medida a su bajo grado de cualificación. Es por ello que según los datos ofrecidos por UN el 35% del contingente femenino se ve afectado por una situación de pobreza grave.

10 Datos preliminares del Censo 2010, (2011), INE, Cabo Verde.

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2. Una población condicionada por la insularidad

El rasgo más sobresaliente de Cabo Verde es su insularidad. Integrado en la Macaronesia, comparte un marco geográfico común con el resto de sus islas, caracterizado por el aislamiento, la dispersión territorial, una topografía volcánica, la escasez de recursos, un proceso de poblamiento vinculado a la importación de gentes, la presión demográfica sobre la tierra, la asimetría de ocupación sobre el espacio, la importancia de las islas para la navegación, la importancia del mar en la vida cotidiana y la diáspora.

Diez islas (Santo Antão, São Vicente, Santa Luzia, São Nicolau, Sal, Boavista, Maio, Santiago, Fogo e Brava) y trece islotes, conforman el país, que cuenta con una superficie de 4.033 km2. Tradicionalmente se ha establecido una diferenciación entre: - Islas de barlovento, las situadas al norte: Santo Antão, São Vicente, São Nicolau, Sal y Boavista.

- Islas de sotavento, las cuatro islas al sur: Maio, Santiago, Fogo y Brava.

El origen volcánico de las islas deja su huella en las formas del relieve (conos, cráteres, calderas) y la tipología de rocas dominantes, si bien actualmente tan sólo existe un volcán activo en la isla de Fogo (Pico do Fogo). La morfología es variada, pero se puede establecer una diferenciación entre las tres islas orientales (Sal, Boavista, Maio), llanas y arenosas, afectadas por los vientos sahelianos, lo que les confiere un clima más árido; y el resto de las islas en las que predomina un relieve accidentado (Santiago, Fogo, São Nicolau, Brava, Santo Antão), llegando a alcanzar los 2.829 m de altitud en el Pico de Fogo.

Los suelos, formados a partir de rocas volcánicas, son pobres en materia orgánica, y como consecuencia sólo un 19,34% es viable para el desarrollo de la actividad agrícola. A ello hay que añadir que se ven afectados por graves procesos de erosión hídrica y eólica. Se estima que la pérdida anual de suelo al año es de 7,8 Tn/ha, en régimen de agricultura tradi– 72 –

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cional (maíz y feijoes), si bien se agudiza en aquellos espacios asociados a una agricultura de secano y al sobrepastoreo. Resultado de la erosión surgen nuevas formas de relieve como las ribeiras o barrancos, profundos y estrechos en las islas de Santiago, Santo Antão e São Nicolau; amplias y profundas en Maio, Boavista y Sal; así como también las achadas, extensiones de material pedregoso cuyo origen está tanto en los fenómenos geomorfológicos como otros de naturaleza aluvial.

(Hydrocarpo, 2003).

El sahel es un cuadro natural que condiciona la evolución ecológica, la ocupación humana del territorio, el desarrollo socioeconómico y cultural de país. Se corresponde con un clima árido y semiárido continental, de transición entre el desierto y los climas tropicales húmedos. Las lluvias, son escasas y se concentran en tres meses (agosto-octubre) en los que pueden llegar a registrarse excepcionalmente 300 mm/día, provocando fuertes inundaciones y un gran efecto erosivo. La aridez se ve agravada por la corriente fría de de Canarias de forma que cada vez se prolonga más el periodo seco y la estación lluviosa es más corta de la registrada en latitudes semejantes.

Este contexto climático condiciona el régimen hidrográfico del país, en el que sólo en época de lluvias se pueden ver cursos fluviales con agua, si bien éstos están afectados por elevado grado de evaporación. Se estima que el 13% de las lluvias alimentan los acuíferos, pero que el 87% se pierde entre la escorrentía superficial (20%) y la evotranspiración (67%) (Hydrocarpo, 2003).

La falta de suelos y agua han provocado movimientos del campo a las ciudades, sobre todo en las islas de Santiago, São Vicente y Sal, pues son las que presentan unas mejores perspectivas de desarrollo. Como consecuencia, desde los años 1960 se registra en las urbes un incremento demográfico acelerado que hace que, según los datos del Censo de 2010, el 62% de la población se concentre en las ciudades. No obstante, son los municipios de Praia, São Vicente y Sal los que registran una mayor concentración de población urbana, que se estima en torno al 90%.

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Figura 1. Distribución de la población en el archipiélago.

Fuente: Censo de población 2010.

Con una población total de 491.575 habitantes (2010), la isla de Santiago es la que acoge un mayor volumen demográfico (55,7%), concentrándose un 26,6% en Praia, la capital.

Le siguen en importancia São Vicente (15%) y Santo Antão (8,9%), mientras que las islas de Maio y Brava son las menos pobladas. En el año 2009 el crecimiento medio anual fue de un 1,23%, un porcentaje que supone la mitad al registrado en el periodo 1990-2000, y que significó una deceleración en el crecimiento demográfico que afectó principalmente a los municipios de Ribeira Grande de Santo Antão, Paul, Brava e Ribeira Brava de São Nicolau.

Estamos ante una población joven y potencialmente activa, en la que el grupo de adultos representa el 61% y en la que el porcentaje de personas dependientes es del 38,06%, un valor que obedece al nutrido contingente de personas menores de 15 años (31,7%). No obstante, la base de la pirámide nos indica un descenso en la tasa de natalidad, un hecho que se viene repitiendo desde principios de 1990. Si por aquel entonces la natalidad estaba en torno a un 38,4‰, la registrada en el año 2000 era del 28,6‰, lo que suponía una reducción de 10 puntos. Las personas mayores de 64 años tan sólo suponen el – 74 –

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Figura 2. Mapa de población por municipios

Fuente: Censo de población 2010.

6,4% de la población; su escasa representatividad está directamente relacionada con la esperanza de vida que oscila entre los 68,3 años para los hombres y los 73,6 para las mujeres. La tasa de mortalidad en el año 2000 era de 7,7‰, una cifra muy por debajo a la registrada en otros países del África occidental (Senegal 10,8‰, Mali 16,16‰).

Uno de los problemas que afecta a la población caboverdiana es su baja cualificación, lo que implica dificultades a la hora de encontrar un trabajo sobre todo en algunas actividades vinculadas al turismo (culinaria, guías turísticos, lenguas, etc.). Por su parte, la población ocupada posee en su mayoría los estudios básicos, con lo que sólo un 29% cursó la educación secundaria y un 4% una formación superior. Es por ello – 75 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 3. Pirámide de población de Cabo Verde.

Fuente: Censo de población 2010.

que entre los objetivos estratégicos del gobierno está facilitar la formación de los recursos humanos. Ello implica desarrollar estrategias encaminadas tanto a mejorar la capacitación de la población activa, como a evitar el abandono escolar. Según los datos ofrecidos por el INE en el año 2007 la tasa de alfabetización de los mayores de 15 años se situaba en un 78,7% siendo mayor en el caso de los hombres (87% frente a 73,1%).

El grupo de jóvenes comprendidos entre 15-24 años alcanza un nivel de alfabetización del 95,9%. El problema está en la tasa de abandono escolar que se produce entre los 6 y 17 años (11,3%), principalmente por parte de las mujeres (13,5% frente a 9,2%), y en el periodo de los 12 a 17 años.

3. El modelo democrático y el proceso de descentralización

3.1. Articulación histórica del territorio: de morgadíos a provincias de ultramar La isla Santiago fue la primera en ser colonizada. Gracias a los privilegios concedidos por el rey Alfonso V se pudo con– 76 –

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vertir a finales del siglo XV-XVI en un importante centro base en la ruta de navegación entre Europa, África, Asia y América.

La corona portuguesa centró sus objetivos en Ribeira Grande –que recibió el título de ciudad en 1533- para posteriormente dirigir la ocupación hacia el interior. Se crearon las capitanías de Ribeira Grande y Alcatrazes11. Sin embargo, la distancia con Portugal, la limitada infraestructura productiva, las sequías, la malaria y el miedo a lo desconocido poco a poco hicieron mella y provocaron que Santiago fuese perdiendo su atracción.

La única salida era el aprovechamiento de la tierra, y se hizo apoyado en la esclavitud y en un sistema de morgadíos12 y capelas13, con propiedades de tamaño medio y grande que se explotaban de acuerdo a un sistema de arrendamientos y asociaciones o donaciones de tierras (sesmarias14), que dieron lugar a numerosas propiedades familiares (CERD, 2003). Por otra parte, en el interior de la isla existía un gran número de esclavos pobres liberados o escapados (badius) que fueron el origen del poblamiento disperso que aún hoy en día existe en las zonas montañosas.

En el siglo XVIII se produce una nueva reorganización territorial al crearse el municipio de Praia, con la conversión de la antigua villa de Santa María en ciudad, en el que se asienta la capital del archipiélago. No obstante, hay que esperar hasta 1832 para ver como Portugal acometió una reforma de la administración colonial, y surgió la figura de las Provincias de Ultramar, que se regirían por la misma legislación que las continentales. El Ministerio de las Colonias fue el organismo encargado de su división administrativa, creando comarcas y municipios al compás del propio proceso de colonización 11 Alcatraces, localizada en la costa este, fue destruida poco después por traición a la corona.

12 Sistema de tenencia de tierra en el que la propiedad está unida a una familia y es transferida por herencia al hijo primogénito. La tierra no se puede vender ni comprar. Este sistema dio lugar a un poblamiento dual entre grandes aristócratas terratenientes y granjeros arrendados localizados en las tierras marginales.

13 Propiedad trasladada en bienes inmuebles (tierra) en apoyo de una obra de beneficiencia a cambio de misas.

14 Sistema por el que se concedía a los colonizadores un periodo de 5 años para hacer rentables las tierras que les fueron donadas.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

y desarrollo de las islas. En 1833 surge el de de Santa Catarina, y va parejo a la transferencia de la sede del municipio de Ribeira Grande de Santiago a Picos, capital de la freguesía (parroquia) de São Salvador do Mundo, que había sido creada en torno a 1700. El nuevo municipio comprenderá, además de la citada, las freguesías de Santa Catarina, São Juan Bautista, São Miguel y Santo Amaro Abade, perteneciendo las restantes al municipio de Praia. La decisión final sobre la capitalidad del nuevo municipio no será definitiva hasta 1912, con el establecimiento en Assomada y su posterior proceso de urbanización. Entre tanto, se produjeron diversas decisiones y cambios entre Achada Falcão, Tarrafal y Picos. Durante el inicio del siglo XX se constituirá asimismo el municipio de Santo Amaro Abade, con capitalidad en Tarrafal.

Las últimas leyes coloniales relacionadas con las administraciones locales datan de 1935 y 1971. En 1935, coincidiendo con los inicios del salazarismo en Portugal, el poder político portugués realiza una nueva división administrativa de la colonia de Cabo Verde, que quedará dividida en municipios de 1ª, 2ª y 3ª clase. En el caso de Santiago, serán tres los municipios existentes: Praia, Santa Catarina y Santo Amaro Abade. La última segregación municipal de la época colonial tiene lugar en 1971 cuando dos parroquias del norte de Praia constituyeron el actual municipio de Santa Cruz, cuya capital es Pedra Badejo.

En la actualidad, el territorio se organiza en 22 municipios y 32 freguesías. En el momento de la Independencia del país (1975) tan sólo existían 14 administraciones locales, por lo que durante estos 35 años su número se ha incrementado en varias fases: en el caso de Santiago, en 1988 se produjo una nueva segregación, cuando una freguesía al norte de la capital se convirtió en el municipio de São Domingos, con sede en la localidad del mismo nombre. Además, en 1991 se creó el municipio de São Miguel Arcanjo, a partir de una de las parroquias de Santo Amaro Abade, que fijó su capitalidad en la villa de Calheta. Por último en 2005, la zona rural de Praia se constituyó el municipio de Ribeira Grande de Santiago, con capital en la antigua Cidade Velha, y una de las freguesías de Santa Cruz constituyó el nuevo municipio de São Lourenço – 78 –

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dos Orgãos, con capitalidad en João Teves. Además, en ese año se crean los de Santa Catarina de Fogo, en la isla de Fogo; y el de Tarrafal de São Nicolau, en la isla del mismo nombre.

Finalmente, cabe señalar que las islas tradicionalmente se dividen, como ya se comentó, en dos regiones geográficas sin significado administrativo, pero en cada una de las cuales existe una Cámara de Comercio y algunas delegaciones de organismos oficiales.

Figura 4. División municipal de Cabo Verde.

Fuente: Grupo ANTE.

3.2. El nuevo modelo de gestión territorial A raíz de la Conferencia de Berlín (1885) en la que se produjo el reparto de África entre las potencias europeas, Portugal mantuvo su dominio sobre Cabo Verde, Guiné, São Tomé y – 79 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Príncipe, Angola y Mozambique. En ellos desarrolló una estructura de poder jerárquica y piramidal en cuya cumbre estaba la metrópoli donde el Estado mantenía un papel destacado en la vida política, económica y social. Esta estructura permanece aún cuando el país obtiene su independencia (1975), dada la precaria situación económica y la conciencia de debilidad del nuevo Estado15.

El resultado fue que no se creó una cultura administrativa al servicio de los ciudadanos y del desarrollo del país; no hubo experiencia de participación organizada de la población o de descentralización encaminada a fomentar la gestión local, ni se produjo una desconcentración de los poderes a favor del gobierno de la provincia, lo que supuso una subordinación de la administración pública a las lógicas del gobierno colonial, totalmente desconectadas de las necesidades del país (CERD, 2003).

La oposición a este régimen colonial dará un paso al frente en 1956 con la fundación del PAIGC (Partido Africano da Independencia da Guiné y Cabo Verde), liderado por Amílcar Cabral16, que inicia la lucha armada contra el colonizador portugués, cinco años después. Esta lucha no tendrá lugar en territorio insular sino en el vecino país de Guiné (actual Guiné Bissau), desarrollándose en paralelo con las de Angola y Mozambique, con altos costes económicos, humanos y políticos para la metrópoli, inmersa en una guerra colonial. En 1975, Portugal traspasa el poder al PAIGC, que unirá los destinos de ambas naciones, siguiendo las ideas de Cabral. Esta unión se disolverá tras innumerables conflictos en 1980, reformando la fuerza política dominante, que se convertirá en Partido Africano para la Independencia de Cabo Verde (PAICV), que asumirá la construcción del país en el marco de un régimen de partido único.

15 Un grupo de técnicos internacionales definieron en 1975 el archipiélago como un “país inviable”, aconsejando su evacuación (Cahen, 1991).

16 Amílcar Cabral, nacido en Guiné de madre guineana y padre caboverdiano, está considerado como el padre de Cabo Verde. Sus ideas anticolonialistas le llevaron a ser uno de los más importantes líderes panafricanos del s. XX. Fue asesinado en Conacky en 1973.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

En 1991 se produce el paso a un sistema político democrático, de tipo presidencialista, tras la convocatoria de elecciones multipartidistas, entrando en paralelo en el sistema de economía de mercado. Estos procesos serán conducidos por el Movimento pela Democracia (MpD), fuerza conservadora hegemónica en la década de 1990 que abogó por una economía basada en la ayuda exterior y la privatización. El clima político hasta hoy suele definirse por su estabilidad. Tras una década de gobierno del MpD (1991-2001), un renovado PAICV dirige el país desde 2001, que trata de descentralizar los servicios e incentivar la iniciativa privada.

El estado caboverdiano se encuentra en un proceso de reforma, habiéndose creado un ministerio específico para concretizar la idea. Los objetivos de este ministerio se centran en mejorar la gobernabilidad, aumentar la competitividad el país, capacitar recursos humanos de acuerdo a las necesidades del país, crear empleos y luchar contra la pobreza, mejorar las infraestructuras y asegurar la alimentación.

Figura 5. Futuros ejes de desarrollo en Cabo Verde.

Fuente: Documento de Estratégia de Crescimento e Redução da Pobreza – II, (2008).

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Paralelamente, se está promoviendo un proceso de descentralización de la Administración Pública, que preconiza una reconceptualización y redimensionamiento del Estado, con las implicaciones que ello conlleva: incorporar a los procesos públicos de la toma de decisiones sectores más amplios de la población, con un papel de información y control en dichos procesos; y fomentar la transparencia y la efectividad en el sector público (Fox y Aranda, 1996). No cabe duda que de esta forma se camina hacia una consolidación de la democracia y la coordinación de organismos administrativos, que de esta forma serán más eficientes a la hora de planificar e implementar acciones.

Con el objetivo de lograr una administración pública más eficaz, el gobierno propone crear nuevos mecanismos e instrumentos en el área del planeamiento y las finanzas. En este sentido, se pretende crear un Fondo de Desarrollo Municipal (FDM) que permita ejercitar el poder local en unas mejores condiciones. Además, este fondo financiará proyectos y programas que dinamicen el desarrollo local, y potenciará la creación de empleo y la generación de riqueza, dos aspectos con los que prevén evitar el éxodo rural.

En relación a la ordenación territorial se podrán distinguir tres escalas de planeamiento: - Nacional: encargada de definir el cuadro estratégico para la ordenación del espacio nacional (DNOT), estableciendo las directrices a considerar en la ordenación regional y municipal, así como la compatibilización entre los diversos instrumentos de política sectorial con incidencia territorial como son los planes referidos a la ordenación de áreas protegidas o espacios naturales de valor cultural, de zonas turísticas especiales o zonas industriales, así como la ordenación de la franja costera y de las cuencas hidrográficas.

- Regional: a través de Esquemas Regionales de Ordenación del Territorio (EROT), los cuales afectan a las islas con más de un municipio y deben ser aprobados en Consejo de Ministros.

- Municipal: en la que las entidades locales serán las encargadas de vigilar el diseño e implementación del Plan Direc– 82 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

tor Municipal (PDM), el Plan de Desarrollo Urbano (PDU), así como los planes detallados.

4. Un país en crecimiento

Desde la independencia de Cabo Verde el PAIVC implementó en el país un sistema económico socialista donde el proceso de desarrollo se encontraba dirigido por el Estado, que desempeñaba un papel determinante en todos los ámbitos: inversión, creación y gestión de las unidades de producción más importantes y complejas, control del comercio exterior, de la moneda de las actividades financieras (Vaia, 2000). Un modelo que progresivamente irá siendo sustituido a partir de las primeras elecciones presidenciales y legislativas (1991), en las que el nuevo gobierno apostó por la apertura de la economía, la atracción de capital extranjero, y la inversión privada centrada principalmente en el turismo, las industrias fabriles ligeras, la industria pesquera, el desarrollo de los transportes y las comunicaciones e instalaciones energéticas.

En este sentido, Cabo Verde se encuentra entre los países con una economía MIRAB17 en la que adquieren un destacado protagonismo las remesas de los emigrantes y la ayuda exterior.

En relación a los primeros, en 1988 el Instituto das Comunidades contabilizaba 518.180 caboverdianos en la diáspora, un volumen superior a la población del país (434.812). De ellos el 51% se encontraba en EEUU y el 15% en Portugal. De hecho, Portugal en ese momento tenía más caboverdianos que el conjunto de países africanos de habla portuguesa (PALOP18).

El 2001 marcó el punto de inflexión en la diáspora caboverdiana como consecuencia de una mayor rigidez en las fronteras, sobre todo en las estadounidenses –principal destino de los emigrantes- a raíz del 11-S. Aún así, el volumen de caboverdianos emigrados es elevado y las remesas que envían a su país suponen según datos oficiales del Banco Mundial el 10% 17 MIRAB hace referencia a un modelo económico desarrollado a mediados de la década del ochenta por Bertram y Walters. Un modelo cuyos pilares se basan en la migración, las remesas, la ayuda exterior y la burocracia.

18 Angola, Cabo Verde, Guiné Bissau, Mozambique, São Tomé, Príncipe.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

del PIB, pero siguiendo a la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Comercio y Desarrollo (UNCTAD) el 20%19.

Por lo que respecta a la ayuda externa, el hecho de que Cabo Verde estuviese en la lista de los países menos desarrollados (PMD20) de las Naciones Unidas, le permitió, además de tener unas ventajas fiscales -como los tipos de interés más bajos-, recibir dinero de ayuda pública al desarrollo, de forma que desde el año 2000 el país ha recibido 779 mill $ que representan el 7,7% del PIB. El Banco Mundial ha sido uno de sus principales inversores a la hora de modernizar las instituciones públicas, mejorar la competencia externa, reorganizar el sector del transporte y construcción, rehabilitar y mantener las carreteras, impartir formación profesional y crear empleo privado. Aunque también son de destacar las ayudas recibidas a través de acuerdos bilaterales principalmente con Portugal, Holanda –centrada en proyectos de asistencia técnica-, Alemania –que ha tomado parte en la modernización de los aeropuertos, y ha desarrollado proyectos centrados en la medicina, reforestación, agua, recursos humanos y desarrollo de actividades productivas, sobre todo en relación a la pesca artesanal-, Francia –cuyos intereses se dirigen al campo de las telecomunicaciones, energías y recursos hídricos-, Japón –que desarrolla proyectos enfocados a la mejora de la agricultura, pesca y telecomunicaciones rurales-, y Luxemburgo –que trabaja con hospitales, centros de salud, electrificación de los espacios rurales, vivienda social y apoyo a la iniciativa empresarial- (De Pina, 2005). Por su parte, la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), ha tenido una participación destacada durante los últimos años implementando proyectos de rehabilitación de patrimonio, sostenibilidad ambiental, formación profesional y para adultos, 19 Un hecho explicable si se tiene en cuenta que muchas remesas son enviadas a los familiares a través de entidades no bancarias y/o amistades que viajan al país, de forma que no aparecen reflejadas en las estadísticas oficiales.

20 Forman parte de esta lisa aquellos países que durante tres años han tenido un PIB per cápita inferior a 800$ y que además se caracterizan por una fragilidad de los recursos humanos (indicadores de nutrición, salud, educación, instrucción adulta) y una vulnerabilidad económica (inestabilidad en la producción agrícola, concentración de la exportación de la mercancía, falta de diversificación económica, etc.).

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

desarrollo rural y ayuda alimentaria, a la vez presta desde el año 2007 una ayuda mínima de tres millones de euros anuales al presupuesto del Estado, con el fin de fortalecer el Ministerio de Finanzas caboverdiano21.

En 2007 Naciones Unidas sacó a Cabo Verde de la lista de países menos desarrollados, pues a pesar de seguir dependiendo en gran medida de la ayuda exterior, se ha venido registrando un crecimiento económico positivo, estimado para el 2008 de 2.8% y que supone un PIB actual de 1.715 mill $ y una renta per cápita de 3.438$, tres veces superior a la registrada en el año 2000 a precios corrientes. Una circunstancia, que actualmente le sitúa entre los países con un índice de desarrollo medio.

No obstante, la economía caboverdiana todavía sigue expuesta a cierta vulnerabilidad, por lo que el Fondo Monetario Internacional ha incluido al país en el Policy Support Instrument22 (PSI) con el fin de ayudarle a diseñar un nuevo programa económico, que deberá superar aquellos factores que inducen fragilidad al sistema: - La sequía y escasez de agua unidas a la falta de suelo limitan la actividad agrícola y conllevan fluctuaciones considerables e imprevistas de la producción.

- La discontinuidad territorial derivada de su condición isleña dificulta el desarrollo de acciones integradas, al tiempo que exige el desarrollo de una intermodalidad que actualmente no existe.

- La dependencia de las remesas y ayuda exterior para compensar la deuda externa.

- Una dependencia excesiva de las importaciones que provoca un saldo negativo en la balanza de pagos del 10.6% y una deuda externa del 39.2%. A pesar de que las expor21 La ayuda procedente de convenios bilaterales supone el aproximadamente el 20% de la financiación municipal de Calheta, y ha permitido costear el 70% del Plan Director Municipal de São Salvador do Mundo.

22 El PSI asiste a países de ingresos bajos que no quieren –o no necesitan- ayuda financiera del Fondo, pero que necesitan consolidar su transformación económica con la supervisión y apoyo del Fondo Monetario Internacional. Actualmente, el Comité Ejecutivo del mismo ha aprobado la incorporación de 7 países: Nigeria, Cabo Verde, Senegal, Uganda, Tanzania, Mozambique y Ruanda.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

taciones se han ido reduciendo desde el 2005 hasta llegar a los 35.2 mill $ en el 2009, lo que representa una media de descenso del 20.8% anual; las importaciones aumentaron considerablemente alcanzando los 824.2 mill $ en 2008. Aunque desde entonces se han reducido hasta los 671 mill $ (2009), según los datos aportados por Naciones Unidas existe en el país un déficit comercial de 635.9 mill $. Entre los productos importados destacan los alimentos, bebidas, animales y tabaco (27,7%), maquinaria y transporte (24,35%) y manufacturas (18,2%), si bien en relación al valor de las importaciones durante los tres últimos años ha destacado la importación de petróleo, crudo, cemento y arroz. Por otra parte, el 72.6% de las exportaciones del país responden a bebidas, alimentos y animales, mientras que un 26.6% a artículos manufacturados, en su gran mayoría destinados al mercado portugués, español y francés.

Por su parte el gobierno, a través la Dirección General de Planeamiento, trata de implementar medidas transversales que ayuden a mejorar la productividad del país y reducir la deuda externa, tales como: - Promover la productividad y calidad de los servicios, lo que significa organizar mejor el tejido empresarial; producir más y mejor, a un menor coste y con mayor rapidez.

- Favorecer al sector privado y al desarrollo empresarial: es necesario conseguir un tejido empresarial fuerte y dinámico reduciendo las dificultades de acceso al crédito, formando a los profesionales, ofreciendo asistencia técnica para la elaboración y montaje de proyectos e impulsando una gestión moderna.

- Crear una Agencia para el Desarrollo Empresarial y de Innovación que instaure un cuadro de instituciones y de incentivos para el establecimiento de operaciones financieras y atraiga capital riesgo (DECRP-II, 2008).

Todos estos esfuerzos paulatinamente han empezado a dar sus frutos, de modo que en los últimos años se observa una – 86 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 6. Indicador del Clima Económico en Cabo Verde.

Fuente: INE. Inquéritos de Cojuntura.

mejoría en el ambiente de negocios y un mayor dinamismo económico. El indicador del clima de negocios23 ha evolucionado de forma positiva desde 2004, registrando un incremento de 30 puntos porcentuales, pasando de una percepción negativa a una de carácter positivo en el ambiente de negocios (DECRP-II, 2008).

A pesar de la falta de suelos, de las grandes pendientes, de las escasas lluvias y la elevada frecuencia de años secos, Cabo Verde es un país de tradición agrícola. Sólo un 19,34% de la superficie puede tener un uso agrícola y de la misma sólo un 64% es arable. En consecuencia, en Cabo Verde encontramos reducidos los cultivos permanentes a un 4% de las tierras arables, mientras que los prados y pastos ocupan el 32% de las mismas. De estos datos se deduce la escasa capacidad de producción agrícola, a pesar de que casi la mitad de la población caboverdiana (46,7%) viva en el medio rural. Es una agri23 Este indicador se elabora en base a las apreciaciones transmitidas por los empresarios de la construcción, del comercio, del turismo, de la industria transformadora, y de los transportes y servicios auxiliares a los transportes. Se mide en relación al indicador denominado saldo de respuestas extremas que es la diferencia entre las respuestas positivas y negativas, dividido entre el total de respuestas.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

cultura familiar, de subsistencia, de técnicas tradicionales, que emplea al 24% de la población pero que genera escasos ingresos (sólo el 8,8% del PIB) y que se ve incapaz de satisfacer la demanda de alimentos; de ahí el peso que éstos adquieren en el volumen de importaciones.

Sin embargo, gracias al movimiento asociacionista, sobre todo en la isla de Santiago, progresivamente se empiezan a observar cambios en el paisaje agrario. Mientras que en la época de lluvias (julio-octubre) se desarrolla una agricultura convencional, en el resto de los meses se recurre a nuevas técnicas de irrigación (gota a gota) y a la captación de agua de los diques e infraestructuras de almacenamiento de agua que se han ido construyendo, lo que permite la obtención de nuevos productos hortícolas y la plantación de frutales. Los agricultores han visto como aunando esfuerzos pueden aprovechar las sinergias y mejorar los beneficios. Este es un aspecto a tener muy en cuenta si pensamos que desde 1991 las asociaciones y cooperativas fueron perdiendo visibilidad y representatividad social al extinguirse el Fondo de Apoyo a las Cooperativas, y no haberse diseñado un plan de transición específico para estas entidades a la hora de entrar en la economía de mercado.

Para las pequeñas comunidades del litoral, la pesca también supone una fuente de ingresos. Se trata de una pesca artesanal que se concentra básicamente en las islas de Santiago y Sal. En ellas también se desarrolla un tipo de pesca industrial, una actividad que comparten con São Vicente, pero que en su conjunto no supone más de 60 embarcaciones que se dedican principalmente a la captura de túnidos y especies pelágicas, que se destinan a la exportación. Según la FAO la Zona Económica Exclusiva del país es de 734.265 Km, una extensión lo suficientemente grande para permitir el desarrollo sin problemas de la actividad pesquera. Por otra parte, dicho organismo estima que el potencial de capturas de túnidos podría llegar a las 27.500 Tn/año, el de especies pelágicas a las 5.500, y el de demersales a 4.000. Sin embargo, los datos nos muestran un aprovechamiento escaso de dicho potencial, pues el total de capturas registradas en 2008 tan sólo fue de 21.910, de las cuales 6.121 tuvieron lugar en el espacio insular y el resto en – 88 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

el área CECAF24. Quizás todavía estén latentes las consecuencias derivadas del embargo que la Unión Europea mantuvo al país durante el periodo 1999-200325, que supusieron el cierre de numerosas empresas y la búsqueda de nuevos mercados en EEUU, Senegal y África del Sur para las que sobrevivieron.

Cabo Verde posee nueve puertos, tres de los cuales son internaciones gracias a su capacidad para acoger navíos de gran calado, así como mover y almacenar contenedores: Porto Grande do Mindelo (São Vicente), Praia (Santiago) y Porto Palmeira (Sal). Tanto el tráfico de pasajeros como de mercancías se ha incrementado desde 1995, sobre todo el transporte de contenedores que registró un crecimiento del 850,8%.

Tabla 1. Movimiento portuario en Cabo Verde.

Total Mov. navíos (nº) Navios de cabotaje Navios de trayectos largos Movimiento de mercancías Mercancías de cabotaje (Tn) Mercancías de trayectos largos (Tn) Movimiento de pasajeros Movimiento de contenedores Nº de contenedores Movimiento de contenedores (Tn)

1995 3.985 3.313 672 655.550 256.059 399.491 273.914

1996 4.766 3.861 905 848.300 365.778 482.522 450.673

2006 6.202 5.087 1.115 1.712.405 596.667 115.738 676.646

2010 7.014 5.711 1.303 660.374 1.189.379 673.241

6.390 49.242

18.512 137.875

48.321 403.901

55.607 468.198

Fuente: ENAPOR

24 La zona CECAF se refiere al Atlántico Centro Oriental. Las siglas corresponden al Fishery Committee for the Eastern Central Atlantic, un órgano consultivo de la FAO entre cuyos objetivos es la utilización sostenible de los recursos vivos marinos de dicha zona. Los países que la conforman son: Angola, Benin, Camerún, Cabo Verde, Republica Democrática del Congo, Republica del Congo, Costa de Marfil, Comunidad Europea, Cuba, España, Francia, Gabón, Gambia, Ghana, Grecia, Guinea Ecuatorial, Guinea, Guinea-Bissau, Italia, Japón, Republica de Corea, Liberia, Mauritania, Marruecos, Países Bajos, Nigeria, Noruega, Polonia, Rumania, São Tome y Príncipe, Senegal, Sierra Leona, Togo, USA. 25 El 20 de octubre la Unión Europea decidió volver a importar pescado de Cabo Verde, levantando así las sanciones impuestas en el año 2000 debido a las malas condiciones higiénicas. Tras el levantamiento del embargo de exportación pesquera caboverdiana a la UE, la Comisión Europea anunció el 29 de octubre que prolongaría su acuerdo pesquero con Cabo Verde un año más, hasta junio de 2005. (Ministerio Asuntos Exteriores y de Cooperación, 2006)

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

La transformación de productos procedentes del campo y del mar permite desarrollar una pequeña industria (aguardiente, sal, conservas de pescado), que junto con la fabricación de ropa, calzado, barnices y tintas, da empleo al 18,4% de la población y genera el 18,1% del PIB. Las mujeres tienen una escasa representatividad en este ámbito (6,7% frente al 28,2% de hombres). En el país existen dos parques industriales: la zona de Achada Grande Tras en Praia, apenas parcelada, y la de Lazareto, con infraestructuras de electricidad, teléfono, red de agua y residuos, red viaria y servicios conexos.

Así mismo, está previsto crear nuevos parques industriales: uno en Assomada (Santiago), otro en Porto Novo (Santo Antão) y un tercero en Sal. Con esto se pretende incentivar la inversión privada y un desarrollo industrial orientado a la exportación. Las empresas que se registren en Cabo Verde se beneficiarán de numerosos incentivos tales como la exención de derechos aduaneros, del impuesto de consumo, de emolumentos generales a la importación de materiales de construcción, maquinaria, equipamientos, instrumentos y utensilios o material de transporte de carga, cuando se destinen a proyectos industriales autorizados. En todo caso, las empresas industriales se benefician de la exención de impuestos directos durante sus tres primeros años (Boletín Oficial, nº 52, 1989).

Los servicios son los que acaparan el mayor contingente de población ocupada (55%) y tienen una mayor representatividad en el PIB (73,1%). El comercio, los transportes aéreos y servicios aeroportuarios, las nuevas empresas y, sobre todo, el turismo son la base de la economía caboverdiana. Cabo Verde cuenta con siete aeropuertos, uno por isla, a excepción de Santo Antão y Brava. Los de Praia (Santiago), Rabil (Boavista) y São Pedro (São Vicente) son internacionales. Desde el año 2000 el tráfico aéreo ha experimentado un retroceso del 10,2%, si bien el volumen de transporte de pasajeros y de correos se incrementaron en un 34,5% y 9,1%, respectivamente.

No ocurre lo mismo con el tráfico de carga que registró una pérdida del 40,2.

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Tabla 2. Tráfico aeroportuario en Cabo Verde.

Tráfico aéreo De pasajeros (nº) De mercancías (Kg.) Correos (Kg.) 1

2000 34.780 1.138.772 5.605.682 389.912

2005 33.034 1.380.513 4.879.223 457.182

2009 31.218 1.531.689 3.353.007 425.486

Fuente: Agencia de Aviación Civil

Por lo que respecta al turismo, éste contribuyó con un 19,4% al PIB, debido a que entre el año 2000 y 2009 el volumen de turistas en el país creció una media de 11,4% por año, pasando de 145.000 a 330.319. Estamos ante un turismo de sol y playa, en la que la tasa de ocupación media se estima en torno a un 45% y los días de estancia en 5,9. La demanda es mayoritariamente extranjera, sobre todo británica, portuguesa e italiana; mientras que el turismo interior supone sólo un 13%. Por lo que respecta a la oferta alojativa, a nivel global se ha registrado un incremento del 21,8% desde al año 2000. Destacan dos hechos, el primero, que sea la tipología de aldeamentos26 la que ha tenido un mayor despunte, dado que su volumen se ha duplicado; y en segundo lugar, que la oferta hotelera y residencial hayan tenido el mismo grado de crecimiento (20%), cuando la repercusión sobre el gasto turístico del residencial es mucho menor27. En este sentido, debe entenderse que Cabo Verde es un destino turístico emergente en el que la modalidad residencial juega un papel destacado a la hora de fomentar el desarrollo de los sectores inmobiliario y de la construcción, que actualmente son claves para atraer inversión privada extranjera.

26 Complejos vacacionales con todas las instalaciones para garantizar una estancia agradable y completa a todos sus clientes (alojamientos, zonas verdes, pistas de tenis, sauna, gimnasios, etc.).

27 J. I. Pulido (2006) manifiesta que el fenómeno de las segundas residencias genera resultados socioeconómicos locales poco rentables a lo largo de su ciclo de vida útil debido a su baja ocupación y reducido gasto diario, aunque a corto plazo, vía transferencia de rentas consecuencia de la inversión inicial y gracias al efecto multiplicador inicial de la industria de la construcción, pudiera parecer otra cosa.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 7. Procedencia de la demanda turística en Cabo Verde (%).

Fuente: Cámara de Comercio, Industria e Turismo Portugal-Cabo Verde.

Tabla 3. Número de alojamientos turísticos en Cabo Verde.

2006

2007

2008

2009

Establecimientos

142

150

158

173

Hoteles

35

40

40

42

Pensiones

46

51

51

53

Posadas

7

7

8

8

Apartahoteles

9

10

12

12

Aldeamentos

5

6

6

10

Residenciales

40

36

41

48

Habitaciones

4.836

5.368

6.172

6.367

Camas

8.828

9.767

11.420

11.720

1.368.018

1.432.746

1.827.196

2.021.752

Pernotaciones

Fuente: Cámara de Comercio, Industria e Turismo Portugal-Cabo Verde.

Estamos ante un destino cuya demanda se concentra principalmente en la isla de Sal y más recientemente en Boavista28. En el resto de las islas todavía no está claro el modelo de 28 Según los datos del Observatorio Turístico de Cabo Verde el 94,7 % del flujo turístico se concentra en cuatro islas Sal, (57%), Santiago (20,1%), Boavista (9,9%)

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 8. Complejo hotelero de Villa Morgana.

desarrollo turístico que se quiere y está sin definir el modo de participación del capital extranjero y nacional en el desarrollo de Zonas de Desarrollo Turístico Integral (ZDTI). Ante esta indefinición, investigaciones recientes hacen hincapié en la necesidad de incorporar la actividad turística en proyectos de cooperación dirigidos a la formación de recursos humanos, mejora de infraestructuras y aplicación de la metodología de benchmarking. Es necesario un empresariado creativo que sepa aprovechar las oportunidades y las ayudas que se están concediendo (De Pina, 2005). En este sentido, empiezan a aparecer pequeñas experiencias empresariales como la de Vila Morgana llevada a cabo en Calheta, en la isla de Santiago, que ha sabido desarrollar una oferta hotelera de pequeños bungay São Vicente (7,6%), un fenómeno que va parejo con el volumen de oferta existente, pues Sal concentra el 50.1% de las camas, Boa Vista el 23% y Santiago un 10.8% (Romero-Girón, 2010).

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

lows que mantienen una tipología constructiva tradicional, y en la que es posible admirar el paisaje y disfrutar de la cultura caboverdiana. Sin embargo, cabría reflexionar sobre algunos de los proyectos, que vinculados a un turismo residencial, se vienen desarrollando en los últimos años. Proyectos como el de Fantasy Island o la promoción de urbanizaciones como la de Sambala Village proporcionan cara el exterior una imagen de un turismo residencial de calidad, y no cabe duda de que reportan beneficios directos (compra de terrenos, creación de empleo en la construcción, etc.); sin embargo, cabe cuestionarlos como factores de dinamización local en cuanto al escaso grado de integración de sus residentes con la población y de consumo en los pequeños establecimientos locales.

5. Pobreza y bienestar social en Cabo Verde

En el Documento de Estrategia de Crecimiento y Reducción de la Pobreza elaborado por el Ministerio de Finanzas y Administración Pública en el año 2008 se hace explícito que la cohesión social del país pasa por la reducción de los niveles de pobreza y exclusión social, la sostenibilidad de los sistemas de protección social, la dinámica del empleo, la calidad de vida en el trabajo, y la mejora del ámbito de la salud, la educación y las finanzas. Desde comienzos del siglo XXI se ha llevado a cabo un esfuerzo ímprobo por luchar contra la pobreza: se han construido y mejorado infraestructuras comunitarias para un mejor acceso a los servicios educativos, sanitarios, de abastecimiento de agua y saneamiento, apoyo a iniciativas locales, promoción de acciones de formación y actividades que generen beneficios a través de un programa de microcréditos (PLPR, 2000).

Actualmente, el 79,7% de la población dispone de una escuela de educación básica a menos de 15 minutos, si bien en el espacio rural este porcentaje se reduce al 69%, mientras que en las urbes aumenta hasta el 86%. La accesibilidad no es tan alta respecto a los centros de educación secundaria, pues el 62% de los jóvenes del ámbito rural deben recorrer trayectos que superan los 30 minutos, al tiempo que tampoco son tan – 94 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 9. Grado de accesibilidad a los servicios y equipamientos.

Fuente: Questionário Unificado de Indicadores Básicos de Bem-Estar (QUIBB), 2007.

accesibles estos centros en el ámbito urbano pues un 31% de los estudiantes tardan entre 15’-25’ en llegar al centro y un 16,6% supera la media hora.

El gobierno ha intentando acercar los centros de salud a la población, de forma que actualmente existen 2 hospitales centrales (isla de Santiago y São Vicente), 3 regionales, 19 centros de salud, 5 centros de salud reproductiva, 23 puestos sanitarios y 117 unidades sanitarias base. En consecuencia, el 64,2% de la población no tarda más de 15’ en ir al centro de salud, siendo este porcentaje de un 57,1% en el medio rural.

Más complicado lo tienen las poblaciones del interior para tener acceso a las oficinas bancarias o a Internet. En el primero de los casos el 70% de los habitantes deben realizar desplazamientos que superan los 30’; siendo este porcentaje del 64,3% en el caso de Internet, una circunstancia que les sitúa en una posición de menor competitividad en relación a la población urbana, por tener menos oportunidad de acceder a información sobre posibles ofertas de trabajo, cursos de capacitación, etc.

A través de acuerdos bilaterales se ha conseguido generalizar el acceso al agua potable, de la que se beneficia un 98,6% – 95 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 10. Principal fuente de agua para consumo doméstico.

Fuente: Questionário Unificado de Indicadores Básicos de Bem-Estar (QUIBB), 2007.

de la población urbana y un 75,8% la rural, bien sea a través de la red de canalización pública, autotanques o la red de chafarices29 que existen dispersos por todo el territorio.

Finalmente, cabe reseñar que en aras de resolver la conectividad entre las localidades el gobierno está desarrollando un programa prioritario de construcción y rehabilitación de carreteras, pues según los datos que constan en la Cámara de Comercio, Industria y Turismo de Portugal-Cabo Verde, de los 1.437 km de carreteras pavimentadas existentes en el país, 439 se encuentran en buen estado, 423 en un estado razonable, mientras que 533 están en malas condiciones.

A pesar del esfuerzo realizado en la incorporación de nuevos equipamientos y dotaciones infraestructurales, el Índice de Desarrollo Humano se mantiene en un 0,53, si bien desde 29 Según el diccionario de la Real Academia Española chafariz es una obra de arquitectura hecha de fábrica, piedra, hierro, etc., que sirve para que salga el agua por uno o muchos caños dispuestos en ella. Frecuentemente, chafariz y fuente son sinónimos.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 11. Índice de desarrollo Humano de Cabo Verde.

Fuente: ONU.

los años 1980 han mejorado notablemente el índice de ingresos -que se ha incrementado en 10 puntos- y de salud, que se aproxima al nivel de máximo desarrollo al registrar un valor de 0,8.

De cara a conseguir un mayor grado de bienestar social, las entidades locales y el gobierno central deberán hacer frente a dos grandes retos: - Reducir la tasa de pobreza, aunque según el informe sobre la pobreza en Cabo Verde, llevado a cabo por el Instituto Nacional de Estadística de Cabo Verde, el porcentaje de pobres en el país se redujo, pasando del 36,7% en 2001 al 26,6% en 2007.

- Mejorar el acceso a la vivienda: a pesar de que han existido proyectos en este sentido, como el de Casa para todos, todavía en vigor, a través del cual está previsto construir aproximadamente 1.000 casas en el país con el fin e reducir el déficit habitacional.

6. Santiago, una isla llena de contrastes

La isla de Santiago, la más grande y poblada, cuenta actualmente con 9 términos municipales y 11 parroquias, distribuidos a lo largo de sus 991 km2.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Praia São Domingos

Santiago

Santa Catarina São Salvador do Mundo Santa Cruz São Lourenço dos Órgãos Ribeira Grande de Santiago São Miguel Tarrafal

Nossa Senhora da Graça Nossa Senhora da Luz São Nicolau Tolentino Santa Catarina São Salvador do Mundo Santiago Maior São Lourenço dos Órgãos Santíssimo Nome de Jesus São João Baptista São Miguel Arcanjo Santo Amaro Abade

Las condiciones morfológicas, climáticas de isla condicionan en gran medida el poblamiento y el desarrollo de la actividad económica, dando lugar a paisajes muy contrastados.

Así, mientras en el centro de la isla, nos encontramos con los dominios montañosos (Serra Malagueta, Pico da Antonia y penillanura de Santa Catarina), a medida que nos dirigimos hacia la costa se van alternando valles abiertos o cerrados (cañones) y superficies disecadas (achadas), hasta llegar a la planicie litoral (Pinto de Oliveira et alt., 2009).

Las áreas más lluviosas se concentran en el eje central montañoso, si bien hay que tener en cuenta que el volumen de precipitaciones anual asciende tan sólo a 673mm. En la época de lluvias, los procesos de erosión son notables. Su carácter torrencial provoca el arrastre de materiales rocosos y edáficos que son transportados hasta las partes más bajas (valles, riberas y achadas). La acumulación de sedimentos convierte a dichos espacios en áreas fértiles, favorables para la actividad agrícola, que contrastan con los suelos pobres y en pendiente de los territorios más altos.

Este contexto condiciona la ocupación del espacio por parte de la población. Los 273.919 habitantes de la isla se concentran principalmente en la planicie costera septentrional donde se encuentra la capital, Praia (26,9%); así como en las ribeiras y achadas de los términos municipales de Santa Catarina, Santa Cruz, Tarrafal, Calheta de São Miguel o São Domingos). A medida que nos dirigimos hacia el interior, el – 98 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

contingente demográfico se reduce y la población se asienta en altitudes relativamente elevadas (São Salvador do Mundo, São Lourenço dos Orgãos). El resultado, es que un 39,2% de la población reside en espacios rurales - porcentaje ligeramente superior en relación a la media del país (382,%)-, y un 60,8% es las ciudades. El municipio de Praia es el que acoge un mayor volumen de población urbana (96,6%), seguidos por el de Santa Cruz y Tarrafal; mientras que en Ribeira Grande y São Salvador do Mundo la población rural supera el 80%.

Tabla 4. Distribución de la población por municipios.

Tarrafal Santa Catarina SantaCruz Praia S. Domingos Calheta de S. Miguel S. Salvador do Mundo S. Lourenço dos Órgãos Ribeira Grande de Santiago Cabo Verde

Total Efectivo 18.565 43.297 26.609 132.317 13.686 15.648 8.677 7.388 7.732 491.575

Urbano Efectivo 6.177 12.026 9.345 127.832 2.583 4.220 1.406 1.699 1.214 303.673

% 33,3 27,8 35,1 96,6 18,9 27,0 16,2 23,0 15,7 61,8

Rural Efectivo 12.388 31.271 17.264 4.485 11.103 11.428 7.271 5.689 6.518 187.902

% 66,7 72,2 64,9 3,4 81,1 73,0 83,8 77,0 84,3 38,2

Fuente: Censo de población 2010.

Asimismo, los datos aportados por el Censo de 2010 reflejan que en los municipios en los que existe un mayor grado de ruralidad, se incrementa el tamaño medio de los hogares. De este modo, São Domingos, São Salvador do Mundo y São Lourenço de Orgaos son los que tienen una media de 5 miembros por hogar, mientras que dicha cifra se reduce a 3,7 en la capital. A este respecto, debemos considerar la importancia de la familia dentro de la cultura caboverdiana. Lo normal es que los miembros de una misma familia compartan casa, sobre todo en el espacio rural, donde el nivel adquisitivo de la población es más bajo y las posibilidades de empleo son más reducidas. En general, la gente quiere vivir en casas independientes y no en apartamentos o – 99 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

edificios, salvo en el caso de las ciudades como Praia, en la que un 51,7% de las viviendas son apartamentos, Santa Catarina y, en menor medida, Tarrafal; mientras que éstos tienen una escasa representatividad en São Salvador do Mundo y Ribeira Grande.

Tabla 5. Tipología de hogares y viviendas por municipios.

18.565 43.297 26.609 132.317 13.686

Hogares Viviendas Indepen- AlojaTamaño Total Total Otros medio diente miento 4.531 4,1 5.623 4.725 894 4 9.929 4,4 11.992 8.889 3091 12 5.750 4,6 6.641 5.901 717 23 35.476 3,7 38.548 18.390 19.938 220 2.719 5,0 2.897 2.767 126 4

15.648

3.561

4,4

4.587

4.301

226

60

8.677

1.739

5,0

1.962

1.933

29

0

7.388

1.481

5,0

1.679

1.596

83

0

7.732

1.605

4,8

1.813

1.777

22

14

Población Tarrafal Santa Catarina Santa Cruz Praia S. Domingos Calheta de S. Miguel S. Salvador do Mundo S. Lourenço dos Órgãos Ribeira Grande de Santiago

Fuente: Censo de población 2010.

La capital se encuentra comunicada con el resto de la isla a través de 411 km de carreteras. Destaca la que atraviesa la isla de sur a norte por la parte interior, uniendo Praia y Tarrafal, y que se prolonga por la costa este, facilitando la conexión con los núcleos de Calheta, Pedra Badejo y Santa Cruz. Por el oeste, nos encontramos con la vía que une Porto Mosquito con Praia y que atraviesa Cidade Velha, y cuyo firme es de empedrado, lo que ralentiza la circulación. Además, en el año 2007 quedó inaugurada la vía circular de Praia, de 17km, que cruza las principales vías de acceso a la ciudad y que favorece la movilidad hacia el aeropuerto, São Francisco y Cidade Vellha30.

30 En el último lustro, gracias al programa Millennium Challenge Acount, promovido por los EUA, se han rehabilitado o modernizado diversas estructuras viarias, la

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 12. Red viaria de la isla de Santiago.

Fuente: Grupo ANTE.

En cuanto al aeropuerto, su carácter internacional permite la conexión con las ciudades de Las Palmas de Gran Canaria, Lisboa, París, Amsterdam, Fortaleza, Boston, Luanda, entre otras. mayoría en Santiago. Dicho programa fue firmado en 2005, estando a la espera de confirmación de un segundo paquete de ayuda. En Santiago han rehabilitado, entre otras, las carreteras de Assomada a Porto Rincão; Orgãos a Pedra Badejo o Cruz Grande a Calhetona, contribuyendo una mejor articulación de su red viaria.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

6.1. Santa Catarina, Calheta de São Miguel y São Salvador do Mundo: la dicotomía entre mundo urbano y rural Como hemos apuntado, en la isla de Santiago es notable la dualidad que se produce entre el borde costero, en el que se localizan los principales núcleos de población y el interior, montañoso y rural. Con el fin de profundizar en el conocimiento de la isla, y ver cuáles son las sinergias que se producen en sus múltiples sectores, hemos centrado nuestro análisis en tres municipalidades que responden a un tipo de hábitat urbano, semiurbano y rural. Para el primer caso, se ha optado por el municipio de Santa Catarina, que ocupa la parte central de la isla de Santiago y cuenta con el segundo centro urbano de la isla y tercero del país: la ciudad de Assomada. Para la tipología semiurbana, el análisis se centra en el municipio de Calheta de São Miguel, que cuenta con un centro urbano de menor tamaño que el anterior e infinidad de pequeñas localidades, así como un importante porcentaje de población dispersa en las zonas montañosas. Por último, se ha seleccionado como representativo del hábitat rural el municipio de São Salvador do Mundo.

Santa Catarina es el segundo municipio de la isla tanto en tamaño como en población. Cuenta con 43.297 habitantes según el Censo de 2010 y en la última década ha tenido un crecimiento positivo del 0.6%. Históricamente fue la segunda municipalidad del país, creada en 1834, siendo la ciudad de Assomada31 su capital desde 1912, en la que residen 12.026 habitantes (2010). Es de destacar su centralidad, definida en base a su potencial como centro comercial y de servicios, pues en ella se celebra dos veces cada semana el mercado más importante de la isla. Su posición estratégica en el centro de la misma, la convierte en el polo urbano del centro-norte, con un área de influencia que se extiende no sólo por los núcleos satélite más próximos32, sino también los municipios de Tarrafal, São Miguel de Calheta, Ribeira Grande, Santa Cruz y São Salvador do Mundo.

31 Asomada fue elevada a categoría de ciudad en 2001.

32 Junto a Asomada conforman lo que se denomina la Gran Ciudad que se extiende hasta Achada Lém.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Estamos en una ciudad que ha registrado un gran crecimiento durante los últimos años, que a medio plazo debe ser controlado, si se quiere garantizar el bienestar social y la calidad ambiental. Con el fin de ordenar su crecimiento y conseguir un desarrollo territorial equilibrado, el gobierno local ha dispuesto la creación de polos secundarios de desarrollo. En consecuencia, ha dividido el término municipal en cinco regiones y en cada una ha definido Núcleos de Poblamiento Concentrado33. Estos desempeñarán un papel estratégico no sólo en el desarrollo de la región en cuanto a que serán nuevos centros de prestación de servicios (agencia administrativa, de comercialización y redistribución de la producción local, centros de formación, centros de transformación artesanal, etc.), sino que actuarán también en el desvío y fijación de la migración en dirección a Assomada.

- - - - -

Región Central: Assomada.

Región Norte: Ribeira da Barca.

Región Sur: Pinha dos Engenhos, Telhal.

Región Este: Cha de Tanque, Rincao.

Región Oeste: Achada Leitao, Achada-Igreja.

Este municipio, de 242 Km2, además del parque de Sierra Malagueta posee varios miradores (Cruz Cima, Volta Monte) desde los que admirar su paisaje, así como cuencas hidrográficas de alto valor económico (Engenhos, Charco, Tabugal), en las que prospera tanto la agricultura de secano (maíz, feijoes, mandioca, batata) como de regadío (hortalizas, bananas y frutales). Las áreas cultivables de Santa Catarina suponen el 15% del total nacional, un porcentaje superado tan sólo por Santo Antão y Fogo (21% y 16%, respectivamente). La actividad agraria se ve complementada con la pecuaria, puesto que prácticamente todas las familias del rural crían gallinas, cerdos y un tercio posee bovinos. No obstante esta actividad posee un desarrollo limitado debido principalmente a la falta de recursos financieros para crear infraestructuras en las que criar ganado, tener servicios veterinarios, etc.

33 Plano Municipal de Desenvolvemento de Santa Catarina 2007-2001.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Ribeira da Barca e Porto Rincão son los núcleos pesqueros por excelencia en los que se practica la pesca de bajura en botes de remos. La pesca industrial se encuentra totalmente limitada ante la ausencia de financiación, logística e infraestructuras para proceder a la conserva del pescado.

El gobierno municipal es consciente de la necesidad de promocionar una industria de transformación de productos agropecuarios y pesqueros; sin embargo, la actividad industrial de Santa Catarina se encuentra todavía en una fase embrionaria donde las empresas dirigen su producción hacia la construcción de bloques de cemento, la carpintería y la transformación del hierro y del aluminio.

Ante esta coyuntura, uno de los retos a superar será la promoción empresarial y formación profesional, además de solventar un problema de gran impacto en la sociedad, como es la pobreza. Según el Inquérito Anual de Seguimento da Pobreza e das Condições de Vida dos Agregados Familiares, realizado por el Instituto Nacional de Estatística, el municipio de Santa Catarina acoge el 15,7% de la población pobre del país, un porcentaje que supera al de la aglomeración urbana de Praia (10,9%).

Calheta de São Miguel es un municipio de reciente creación (1996), que anteriormente perteneció al de Tarrafal. Con una superficie de 90 Km2, acoge una importante zona montañosa de valles escarpados que van a dar a la costa oriental de la isla.

En ella se localiza el Parque Natural de Serra Malagueta34 que abrió sus puertas en el 2007 y es el más pequeño de los tres que existen en el país (Fogo e Monte Gordo). Su financiación depende del Ministerio de Ambiente, aunque también posee ingresos propios gracias al cobro de entradas a los visitantes y la explotación de pastos y leña. Un comité consultivo en el que participan representantes de las comunidades, Cámaras, asociaciones locales, Delegación de Ambiente, policía forestal y equipo técnico es el encargado de velar por su conservación 34 El parque tiene un área de 774 Ha. y se sitúa en la confluencia de tres municipios: Calheta de São Miguel, el que contiene la mayor parte del mismo (436 Ha.); Santa Catarina (302 Ha.) y Tarrafal (36 Ha.). restantes al Municipio de Tarrafal, situado al norte de la isla.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 13. Ciudad de Assomada y Fontilima.

y protección, aunque también tomar partido en la resolución de conflictos con la población, en actividades de divulgación y promoción, educación y sensibilización.

Según el Censo de 2010, Calheta de São Miguel cuenta con 15.648 habitantes que se concentran principalmente en el núcleo de Calheta y las aldeas costeras, mientras que en las zonas montañosas se observa un poblamiento disperso. Su economía se basa en la agricultura tradicional, principalmente de secano (90%), que se complementa con actividades pecuarias y con la pesca artesanal.

Desde la Cámara municipal ha existido un interés por conseguir el desarrollo económico y aumentar la calidad de vida del municipio a través de la mejora de infraestructuras, una política de saneamiento, la recualificación urbana, la creación de espacios verdes, así como la construcción de equipamientos sanitarios y deportivos.

Sin embargo, siguen existiendo múltiples debilidades como son, entre otras, la pobreza -Calheta acoge el 5,3% de la – 105 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 14. Paisaje de Serra Malagueta.

población pobre-, el desempleo, un parque habitacional deficitario y con malas condiciones de habitabilidad; graves impactos medioambientales derivados de la extracción de inertes y la falta de tejido empresarial.

São Salvador do Mundo es un pequeño municipio rural, segregado del de Santa Catarina en 2005. La juventud de este municipio y la falta de recursos humanos han provocado una serie de sinergias negativas, frente a las que la Cámara municipal trata de luchar, como son la falta de una Casa Consistorial y terrenos de propiedad municipal; la escasa dinamización económica y la pérdida de actividades tradicionales, entre otras.

Con una localización completamente interior y un relieve montañoso, cuenta con una población de 8.677 habitantes (2010), que durante la última década se ha visto afectada por un crecimiento negativo (-0.6%) por el éxodo rural. A lo largo de sus 30 Km2 se observa un poblamiento disperso en los valles y laderas. Dentro del grupo de 18 localidades que lo – 106 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

componen hay dos pueblos principales: Achada Igreja35, centro administrativo municipal, y Achada Leitão, la más poblada, cercana a la anterior.

A pesar de ser el municipio en el que se registran los mayores volúmenes de precipitación, cuenta con poca agua subterránea, lo que dificulta la actividad agropecuaria, base de su economía.

Entre sus retos futuros que se plantea la Cámara municipal podemos señalar los siguientes: - La mejora de la vivienda y sus servicios básicos: el 61% no dispone de cuartos de baño y más del 40% de los hogares tienen que recurrir a velas o lámparas de petróleo para iluminarse36. (QUIBB, 2007).

- La captación de recursos hídricos: desde hace tres años se viene desarrollando un programa de actuación sobre las cuencas hidrográficas de Picos e Engenhos, financiado por el Banco Africano de Desarrollo (BAD) y supervisado por el Ministerio del Ambiente, Desarrollo Rural y Recursos Marinos. Su objetivo es movilizar más agua para el desarrollo agrícola de la región gracias a creación 19 hoyos, introducir nuevas variedades vegetales y especies mejoradas, promover una línea de crédito para jóvenes agricultores y garantizar la formación de más de 60 jóvenes para trabajos de expansión rural.

- La creación de carreteras de acceso en condiciones y solventar la falta de suelo público, un factor que sin duda limita las posibilidades de construir nuevas infraestructuras y equipamientos sociales.

35 Achada Igreja durante buena parte del siglo XIX fue la capital del municipio de Santa Catarina.

36 Gran parte de las viviendas son de autoconstrucción. El clima benigno permite desarrollar buena parte de la vida cotidiana fura de las viviendas, y además existía un acceso libre al suelo con lo cual se podía construir donde se quería. En la última década, como consecuencia de la presión urbanística derivada del desarrollo turístico se ha ido abandonando paulatinamente del acceso libre al suelo den las aldeas y villas. En consecuencia, se ha iniciado un proceso de demarcación de límites, si bien en algunos casos se ha cedido por parte de los municipios, lotes de suelo para las familias residentes.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

- La recuperación de actividades tradicionales como elementos culturales identitarios como los pánu di téra, telas tejidas que las mujeres de la isla de Santiago llevaban alrededor de sus caderas. Una artesanía muy valorada que podría ser desarrollada por grupos de mujeres jóvenes si hubiese más profesores que transmitieran el buen hacer de esta actividad.

También son pocos los talleres de herreros que quedan actualmente en el municipio. En 1975 eran numerosos y los de Txada Leitón constituían el centro de producción de las herramientas agrícolas y de armas, como la famosa pistola boka bedju construida de forma artesanal. Sin embargo, la represión ejercida por la Policía Internacional y de Defensa del Estado (PIDE) y el Partido Único para evitar la construcción de armas, unido a la fuerte incidencia que tuvo la emigración en este municipio, provocaron la decadencia de esta actividad. El gobierno local pretende recuperar a medio plazo la imagen y valor de las producciones de hierro, desligándolas de la imagen asociada al crimen y la violencia, promoviendo nuevas cooperativas y creando un museo en el que se puedan admirar las herramientas viejas y conocer la historia reciente del pueblo caboverdiano.

7. Potencialidades y retos de futuro

Cabo Verde es un país que está poniendo todo su empeño en crecer a través de la optimización de sus recursos y la apertura hacia nuevas oportunidades de inversión empresarial, de comercio, servicios especializados y actividades turísticas. La población, su mayor fortaleza, es joven y supone un importante activo para su desarrollo, pero deberá adaptarse a las nuevas demandas del mercado y a las nuevas estrategias de planificación dictadas, tanto por el gobierno como por las administraciones locales, con el fin de superar las debilidades que aquejan al país. Unas debilidades que pasamos a analizar a continuación, y que podrán ser abordadas de manera más realista y próxima gracias al proceso de descentralización que – 108 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

se está llevando a cabo y a la implementación de un nuevo modelo de gestión territorial basado en la gobernanza, la cohesión territorial y el bienestar social.

En primer lugar debemos referirnos a la cultura de la emigración, que provoca en la mayoría de la población un ansia por marcharse a otros países en los que se supone encontrarán mejores oportunidades. Las tupidas redes migratorias de la Diáspora continúan posibilitando la emigración de millares de jóvenes, en muchos casos formados, de forma que progresivamente se debilita el contingente de activos para el desarrollo.

Ligado a la cuestión migratoria, cabe reflexionar sobre el escaso aprovechamiento que se realiza de las remesas de la emigración en términos productivos, más allá de los consumos familiares. Una cuestión que en los últimos años ha sido el centro de debate y que ha recibido numeroso apoyo por parte de agencias internacionales como la AECID. Esta última ha financiado proyectos de migración y desarrollo37 que pretenden mejorar el aprovechamiento las remesas y de los conocimientos adquiridos por los emigrantes, que podrían, en casos como el del turismo o la pesca, aportar y transmitir a sus coterráneos, los valiosos conocimientos adquiridos en el exterior.

Por otro lado, debemos referirnos al bajo nivel de cualificación de la población. A pesar de la mejoría experimentada desde la independencia, todavía existe una inadecuación entre la formación ofertada y las demandas de empleo, sobre todo en sectores como el turístico38, motor del crecimiento económico y apuesta firme de los sucesivos gobiernos en términos de desarrollo.

El clima y la relativa cercanía a los mercados europeos están convirtiendo a Cabo Verde en el destino preferido por británicos, alemanes, portugueses, holandeses y españoles que 37 Como ejemplo podemos citar el Proyecto CAMPO, que promueve acciones de de promoción e información en la Diáspora, para el fomento de inversiones en el país de origen, estimulando asimismo la migración de retorno. (www.campo. com.cv) 38 Recientemente ha abierto la Escuela de Turismo e Hostelería, proyecto financiado por la Cooperación de Luxemburgo

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 15. Extracción de arena en Porto Rincão.

buscan disfrutar del sol, la playa y la naturaleza. No obstante, cabe señalar que la puesta en valor de los paisajes y espacios naturales todavía es una asignatura pendiente, así como la construcción de una imagen atractiva de cara al turismo.

La isla de Santiago cuenta con un claro potencial turístico en su amplia orla costera. Sin embargo, se trata de espacios sujetos a una profunda degradación ambiental, bien sea por la extracción de arena y grava por parte de las familias más pobres de estas zonas; bien sea por la construcción de urbanizaciones y complejos hoteleros en primera línea de costa.

La extracción de inertes es una actividad con una amplia tradición en Santiago, cuyo destino es la construcción o arreglo de casas. Hasta 1970 no constituyó un valor de cambio, pero con el proceso de crecimiento urbanístico se convirtió en una opción laboral de supervivencia para muchas mujeres de las zonas costeras, desplazando otras actividades femeninas tradicionales. No cabe duda de que se trata de una actividad que entra en conflicto con el equilibrio medioambiental, y por – 110 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

ello se ha convertido en un tema con presencia en la agenda informativa del país. Es verdad que existe un cierto discurso criminalizador contra las mujeres más pobres, pero a la vez es sabido que su prohibición total supondría un desastre a nivel social y económico, por lo que su abandono solo parece posible si se crean alternativas económicas que garanticen la supervivencia de los agregados más vulnerables (Oca, 2009).

Por otro lado, a pesar de la existencia de un discurso sobre la promoción del turismo integrado y sostenible, se observa que los proyectos previstos contradicen39 en parte dicha filosofía y pueden repetir experiencias supuestamente nocivas, como la canaria -actualmente colapsada en algunos de sus espacios-, que necesitan reformular su oferta. Por consiguiente, se debe reflexionar sobre las repercusiones que está teniendo la construcción de grandes complejos residenciales no sólo desde el punto de vista ambiental, sino también social y de desarrollo local.

Otra de las potencialidades de los territorios santiaguenses estudiados reside, sin duda, en sus productos agroalimentarios, cuya gran mayoría se elabora de forma totalmente artesanal, como el grogo. Sin embargo, se trata de una producción en la que la falta de buenas condiciones higiénicas y apoyo para su presentación y comercialización, limita sus posibilidades de desarrollo. En este sentido, sería interesante promocionar la transformación de productos agroalimentarios, creando las infraestructuras necesarias para su envasado y conservación, y promoviendo un sello de calidad basado en el buen hacer, en el carácter diferencial del producto, y el ámbito geográfico en el que se produce.

Los mercados tradicionales podrían constituir un punto interesante de desarrollo ligado al turismo, aunque en la actualidad no sean lo suficientemente atractivos más que para una breve visita, debido a las condiciones en las que se realiza la 39 Durante el trabajo de campo hemos tenido conocimiento de un macroproyecto turístico a realizar en la gran planicie costera de Achada Rincão (considerada ZDTI), junto a la localidad de Porto Rincão, de 2.000 habitantes. En esta zona, actualmente deshabitada, se prevé la construcción de un gran complejo residencial para miles de turistas con financiación noruega.

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venta por parte de las mujeres, el caos organizativo y los olores que en ellos se respira. El problema radica, por un lado, en que se trata de una actividad desarrollada por mujeres badías, dentro del ejercicio de una economía informal; y por otro, que mientras en algunos casos existen proyectos de remodelación de los mercados tradicionales (Assomada), en la mayoría de los casos (Vila do Tarrafal, Sukupira en Praia) no han tenido en cuenta la organización y accesibilidad de los mercados tradicionales. El resultado son unos mercados en los que las mercancías se amontonan sin orden alguno, en que la movilidad es compleja y donde no existe un interés por mejorar la situación.

Finalmente, debemos referirnos a las oportunidades que en estos momentos ofrece Cabo Verde de cara a la captación de inversión extranjera. La creación de parques empresariales, las ventajas fiscales, el fomento de la cooperación empresarial y la innovación ayudarán a generar empleo, a fijar población y conseguir unos niveles de productividad mayores. Modernidad, competitividad y sostenibilidad serán los pilares que garanticen el posicionamiento de Cabo Verde en el mercado internacional en un futuro no muy lejano.

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El sistema nacional de Planificación y Ordenación Territorial en Cabo Verde José Antonio Aldrey Vázquez joseantonio.aldrey@usc.es Dpto. Xeografía e IDEGA Universidade de Santiago de Compostela

La ordenación y el desarrollo territorial son dos conceptos diferenciados en la literatura científica (Benavent, 2006; Romero y Farinós, 2004; Gómez Orea, 2002; Ray, 1999; Hildebrand, 1996). No obstante, no se pueden aislar ni abordar de un modo diferenciado. Son las dos caras de una acción planificadora que coinciden en su meta: mejorar la calidad de vida de la población de un espacio. De este modo, no es posible plantearnos el desarrollo en términos socioeconómicos de un grupo humano, sin proceder de manera conjunta a la ordenación de aquellos elementos que conforman la estructura territorial del espacio que habitan (divisiones político-administrativas, red urbana, ambiente y recursos naturales, infraestructuras, equipamientos y dotaciones, etc.). De la misma forma, la ordenación territorial debe servir para posibilitar que los agentes socioeconómicos, públicos y privados, puedan llevar a cabo sus actuaciones sobre un escenario lo más óptimo posible, y así lograr un desarrollo integral de la sociedad (Lipietz, 2001).

Ordenación y desarrollo territorial deben abordarse de modo conjunto y coordinado, aunque diferenciando los objetivos parciales de cada una de estas políticas (Pike, RodríguezPose y Tomaney, 2006). En ambos casos debe prevalecer una visión estratégica, integral y global; y una meta final: mejorar la calidad de vida de la población, mediante la acción sobre las múltiples variables que repercuten en ella (empleo, nivel de renta, y consumo, sanidad, transporte, educación, calidad ambiental, seguridad, etc.). Por su carácter integral, y en base a su caracterización como una política pública, en la planificación territorial desempeña un papel fundamental la coor– 117 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

dinación interadministrativa, de modo que los diferentes niveles administrativos aúnen esfuerzos, eviten duplicidades y gestionen los siempre escasos recursos públicos de un modo más eficaz y eficiente (Filu, 2010; Rodríguez y Aldrey, 2008). En países como los que nos ocupan, con severos problemas de pobreza y desarrollo, es básico articular mecanismos de coordinación que posibiliten plantear líneas de acción gubernativas coherentes, y aseguren la participación dentro del proceso planificador de todos los agentes sociales presentes (Aldrey, Lois y Rodríguez, 2009; Sieder et al., 2002).

A continuación nos aproximaremos a los sistemas de planificación territorial existentes en los tres países objeto de nuestro estudio y a las normas legales que los amparan, aspectos necesarios para encajar legalmente el sistema de planificación territorial para el desarrollo que proponemos.

1. El sistema de planificación y ordenación territorial en Cabo Verde

Sobre el papel, y estudiando las disposiciones legales que marcan el sistema de ordenación territorial y los instrumentos para llevarlo a cabo, en Cabo Verde se cuenta con un modelo de Planificación Territorial bastante avanzado, que entronca claramente con la tradición portuguesa (Filu, 2010). Pero, una vez se analiza el grado de implementación de los instrumentos que las disposiciones legales establecen, se aprecia que lo que es un modelo teórico avanzado tiente un escaso desarrollo sobre el territorio, con una débil implantación y en muy pocos casos finalizado en el ámbito regional y/o municipal. Los escasos recursos económicos disponibles explican en buena medida este hecho (Rocha, 2008).

Los instrumentos de ordenación territorial de Cabo Verde fueron instituidos por la Ley de Bases de Ordenación del Territorio Nacional y del Planeamiento Urbanístico (LBOTNPU, Ley nº 85/IV/1993, de 16 de julio) y reglamentada por los DecretosLey nº 87/90 y 88/90 ambos de 13 de octubre. Posteriormente se procedió a dos reformas legales que fueron modificando esas disposiciones iniciales. De este modo, la regulación ac– 118 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

tual es la que parte del Decreto-Legislativo nº 1/2006 (con el mismo nombre que la norma de 1993) y del Decreto-Legislativo nº 6/2010 que modifica el anterior.

Estas disposiciones legales argumentan en sus preámbulos que el ordenamiento territorial y urbano busca mejorar la calidad de vida individual y colectiva de los ciudadanos, la protección del medio ambiente y el desarrollo equilibrado de las regiones mediante la elaboración y ejecución de planes que disciplinen la organización espacial de las actividades con impacto en la ocupación, uso y transformación del suelo.

2. Principios rectores de la ordenación territorial en Cabo Verde

La Constitución de la República de Cabo Verde incide en la necesidad de contar con un régimen jurídico que discipline la preservación, uso adecuado, transformación, ordenamiento y fiscalización de la tierra y el territorio. Para ello el Estado se guarda para sí las atribuciones de preservación del paisaje, la naturaleza, los recursos naturales y el medio ambiente, así como el patrimonio histórico cultural y artístico. Entiende que el planeamiento es una de las estrategias de desarrollo más importantes. La ordenación territorial surge en estos documentos legislativos como un medio y fin de políticas económicas, sociales y culturales.

De este modo, la Ley de Bases de Ordenación del Territorio Nacional y del Planeamiento Urbanístico (LBOTPU) tiene como principios rectores básicos: · Llevar a cabo una Política Nacional de Ordenación del Territorio, formada por un conjunto de procesos interdependientes entre sí que atienda a los suelos, a su vocación y sostenibilidad; a los intereses económicos, sociales, culturales; a la solidaridad y compromiso intergeneracional, al desarrollo equilibrado de las regiones y al justo reparto de la riqueza nacional caboverdiana. · Permitir y facilitar políticas locales de ordenación del territorio y planeamiento urbanístico que promuevan la recalificación urbana, la belleza de las ciudades y otros aglomera– 119 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

dos urbanos, faciliten la circulación viaria y el saneamiento básico, y promuevan los demás intereses locales. · Reflejar el principio de la descentralización administrativa como factor de refuerzo del Poder Local. · El ordenamiento territorial debe asentarse en un Sistema Integral de Gestión del Territorio, que atienda al territorio nacional en su totalidad, conserve su unidad, respete la diversidad territorial y la biodiversidad. · Debe reflejar una cultura de participación activa de las poblaciones, de articulación, concertación, coordinación y de complementariedad, por parte de todos los agentes y sectores implicados, así como implementar un sistema de procedimientos que privilegie el nivel decisorio más próximo a los ciudadanos (principio de subsidiariedad). · El ordenamiento territorial debe constituir un importante instrumento de lucha contra la pobreza y la exclusión social; un instrumento que facilite el acceso de las regiones y poblaciones a las nuevas tecnologías de información y comunicación; el acceso al conocimiento y a la cultura, así como de difusión de elementos culturales autóctonos en su más amplia diversidad. · La LBOTPU debe permitir la adopción de planes especiales que protejan la biodiversidad nacional, las zonas con especial vocación turística o industrial, la orla marítima, las cuencas hidrográficas y otros espacios naturales para impedir su degradación y promover su óptima utilización. · Debe favorecer la existencia de instrumentos adecuados de gestión territorial que incluyan una estrategia de organización del espacio, organicen la ocupación humana y la utilización de los suelos, permitan la protección de los ecosistemas y promuevan el desarrollo.

Como podemos apreciar, estos principios concuerdan con los que nosotros hemos apuntado como objetivos del presente proyecto: la búsqueda del aumento de la calidad de vida de las poblaciones de los países de los que nos ocupamos, la lucha contra la pobreza y la exclusión social; todo ello mediante la implementación de un sistema de ordenación territorial en el que los actores sociales y los ciudadanos tengan un peso – 120 –

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Figura 1.- Escalas e instrumentos de Planificación y Ordenación territorial de carácter integral en Cabo Verde

Fuente: Decreto-Legislativo nº 1/2006 de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico de la República de Cabo Verde y Decreto-Legislativo nº 6/2010 que modifica el anterior.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

sustancial en la definición del modelo. Para lograrlo, la LBOTPU de Cabo Verde incide en la necesidad de contar con un sistema de gestión territorial que cuente con una serie de instrumentos que serán aplicados a diferentes escalas, siguiendo el principio de la planificación en cascada (Pujadas y Font, 1998), aspecto que abordamos en el siguiente apartado.

3. El sistema de ordenación territorial en Cabo Verde

Como acabamos de apuntar, las disposiciones legales caboverdianas en materia de ordenación del territorio y urbanismo inciden en la necesidad de la puesta en marcha de un sistema de gestión territorial que se aplicará en diferentes escalas territoriales, con objetivos diferentes, pero coordinados y siguiendo el principio jerárquico de la planificación en cascada, de manera que se irán estableciendo modelos territoriales partiendo de la escala estatal y descendiendo hasta llegar al municipio, que vinculan a los de orden jerárquico inferior.

En el caso de Cabo Verde el sistema de planificación integral (figura 1) establece tres ámbitos de planificación, el nacional, el regional y el municipal, que son definidos en la legislación del país del siguiente modo: · El ámbito nacional establece el marco estratégico para la ordenación del espacio nacional, establece las directrices a considerar en el ordenamiento regional y municipal, y la compatibilización entre los diversos instrumentos de política sectorial con incidencia territorial. · La escala regional define el marco estratégico para la ordenación del espacio regional (una isla o un conjunto de islas) en estrecha articulación con las políticas nacionales de desarrollo económico y social, estableciendo las directrices orientadoras de la ordenación municipal. · El ámbito municipal define, de acuerdo con las directrices de escala nacional y regional y con opciones propias de desarrollo estratégico, el régimen de uso del suelo y la respectiva programación.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 2.-Grado de vinculación jurídica de las determinaciones presentes en los instrumentos de ordenación del territorio

Fuente: Adaptado a partir de Acosta y Burraco (1998).

Como podemos comprobar, el propio enunciado de esas escalas de planificación muestra su vocación estratégica de cara a marcar el modelo territorial que luego se desarrollará con instrumentos que irán adquiriendo una mayor carga normativa cuanto más vayamos aumentando la escala y acercándonos a los ámbitos de vida cotidiana (los municipios), donde será necesario una mayor carga de planificación de carácter físico1.

En las líneas precedentes hemos realizado varias referencias al grado de vinculación legal de los diferentes instrumentos existentes en cada escala de planificación. Por ello conviene definirlo con mayor claridad para que no existan dudas de lo que significan esos diferentes términos. Así, en sentido normativo, las diferentes leyes de planificación territorial a nivel internacional prevén que los diferentes instrumentos de ordenación del territorio establezcan previsiones sobre cada uno de sus contenidos materiales (sistema de ciudades, sistema de transporte y comunicaciones, sistema físico ambiental 1 Lo que se puede y lo que no se puede hacer en el suelo, es decir, lo que está permitido y prohibido.

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y actividades sociales y productivas) con repercusión directa sobre el territorio en forma de determinaciones, que suponen un diferente grado de vinculación jurídica (figura 2). Pero, ¿cuál es ese grado?. Las determinaciones se pueden traducir en normas, directrices y determinaciones.

Las normas son una modalidad concreta de determinaciones del planeamiento territorial definidas por su grado de vinculación y eficacia inmediata sobre el régimen del suelo. Son vinculantes tanto para la Administración como para los particulares, tanto en suelos urbanizables como no urbanizables (por lo tanto tendrán una gran presencia en aquellos planes cuyo objetivo sea fijar el planeamiento urbanístico). Prevalecen desde su entrada en vigor sobre las determinaciones de los planes de menor escala territorial. Son, por tanto, las que mayor carga reglamentaria tienen, siendo de obligado cumplimiento.

Por su parte, las directrices son determinaciones de los planes territoriales definidas por su grado de vinculación y eficacia inmediata: vinculantes para las Administraciones públicas en cuanto a sus fines (objetivos y resultados), correspondiendo a éstas la aplicación de medidas concretas para su consecución.

Finalmente, las recomendaciones son las determinaciones de los planes territoriales con menor grado de vinculación y eficacia. Son de carácter indicativo y sólo para las Administraciones públicas, no para los particulares (Acosta y Burraco, 1998).

El sistema de gestión territorial caboverdiano contempla otro ámbito de planificación que denomina especial, de naturaleza sectorial, de manera que adapta y particulariza las intervenciones de ordenación (a cualquiera de las escalas mencionadas con anterioridad) en aquellos sectores que tienen una clara incidencia territorial, y que aparecen definidos en la LBOTPU como los referidos a protección de la naturaleza, del patrimonio, de las zonas con especial vocación turística o industrial, de la orla marítima, de las cuencas hidrográficas y de otros espacios naturales de valor cultural, histórico o científico.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

4. Instrumentos de ordenación territorial en Cabo Verde

Los mismos surgen a partir de la definición que acabamos de ver de las escalas de planificación, y son denominados en la LBOTPU como “instrumentos de gestión territorial”. La norma los diferencia entre cuatro grandes tipos: 1) Instrumentos de ordenación y desarrollo territorial, de naturaleza estratégica, que definen el modelo territorial caboverdiano mediante el establecimiento de directrices de carácter genérico para la organización del territorio, sobre su uso, constituyéndose en el marco de referencia a considerar para la elaboración de los instrumentos de planeamiento territorial. Estos instrumentos (figura 1) son la Directiva Nacional de Ordenación del Territorio (que abarca la totalidad del territorio caboverdiano) y el Esquema Regional de Ordenación del Territorio (cuyo ámbito de aplicación es un grupo de islas vecinas o los municipios de una misma isla).

2) Instrumentos de planeamiento territorial, de naturaleza normativa (planificación física), que establecen el régimen de uso del suelo, definiendo los modelos de evolución de la ocupación humana y de la organización de redes y sistemas urbanos y, en la escala adecuada, parámetros de aprovechamiento del suelo. Comprenden las siguientes figuras (figura 1): Plan Director Municipal, Plan de Desarrollo Urbano y Plan de Detalle, vinculados jerárquicamente en el mismo orden que han sido referenciados. Estos tres tipos de planes son denominados en Cabo Verde urbanísticos.

Se han arbitrado un conjunto de procedimientos y fases, que son definidos en la legislación en vigor, en lo que respecta a la elaboración de los instrumentos de gestión referidos. Es de resaltar la búsqueda de una amplia participación y visibilidad del proceso conducente a la elaboración y aprobación final de los mismos, involucrando instituciones públicas nacionales (centrales) y municipales, así como la sociedad civil de un determinado territorio municipal.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 3.- Escalas e Instrumentos de Planificación y Ordenación territorial de carácter sectorial en Cabo Verde

Fuente: Decreto-Legislativo nº 1/2006 de Bases do Ordenamento do Território e Planeamento Urbanístico de la República de Cabo Verde y Decreto-Legislativo nº 6/2010 que modifica el anterior.

3) Instrumentos de política sectorial, que programan o concretan las políticas de desarrollo económico y social con incidencia espacial, determinando el respectivo impacto territorial. En esta categoría se incluyen los planes con incidencia territorial que sean responsabilidad de los diversos organismos de la Administración Central.

4) Instrumentos de naturaleza especial, que establecen medios específicos de intervención para la consecución de objetivos particulares de interés nacional, regional o local. Los instrumentos de este tipo se denominan planes especiales de ordenación del territorio (figura 3).

Si nos fijamos de manera más pormenorizada en cada uno de esos instrumentos (figuras 1 y 3), podemos incidir en sus características: – Directiva Nacional de Ordenación del Territorio (DNOT): Es el instrumento de planeamiento que establece el marco espacial de las actuaciones con impacto en la organización del territorio a nivel estatal. Constituye el marco de referencia a considerar en la elaboración de los demás instrumentos de gestión territorial. Identifica los intereses públicos – 126 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

del Estado y articula las acciones para garantizar el desarrollo sostenible, definiendo los criterios de carácter básico de ordenación y gestión de los recursos naturales.

Por tanto, abarca todo el territorio nacional, especializando de forma general las grandes políticas nacionales de ordenación del territorio. Hace la caracterización y diagnóstico del país: su posición geoestratégica, el carácter geográfico y biofísico del país; la estructura de protección y valoración ambiental; las infraestructuras y equipamientos; el patrimonio natural y cultural; la dinámica demográfica; la distribución espacial de la población; el desarrollo económico. Formula una visión para el desarrollo territorial de Cabo Verde a medio y largo plazo: el modelo territorial, en el que se contemplan previsiones de futuro de hacia donde debe tender la organización del sistema urbano, las infraestructuras y equipamientos de interés nacional y la puesta en valor de las áreas de interés nacional en términos ambientales, patrimoniales y de desarrollo rural. Contempla, además, un programa de acción, con los mecanismos de financiación e implementación para poder llevar a cabo el modelo territorial.

– Esquema Regional de Ordenación del Territorio (EROT): Instrumento de planeamiento que establece el marco espacial de las actuaciones con impacto en la organización del territorio a nivel regional. Comprende el ámbito territorial de un grupo de islas vecinas o los municipios de una misma isla. Identifica los intereses públicos de nivel regional.

Este plan realiza una caracterización y diagnóstico relativo al carácter geográfico y biofísico de su ámbito espacial, fijándose especialmente en los riesgos naturales y antrópicos y establece áreas de protección medioambiental, así como usos y restricciones de carácter general. El modelo territorial que incluye sintetiza los condicionantes geográficos y las opciones estratégicas del territorio a ordenar y reserva espacios para la construcción de grandes infraestructuras. Establece, además, un sistema de monitorización y evaluación del propio plan.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

– Plan Especial de Ordenación del Territorio (PEROT): Concreta en el territorio las políticas particulares para el medio ambiente, la agricultura, la conservación de la naturaleza, el desarrollo del turismo y la orla costera. Instrumento de planeamiento que establece el marco espacial de un conjunto coherente de actuaciones sectoriales con impacto en la organización del territorio. Comprende el ámbito territorial óptimo para la aplicación de esas políticas sectoriales.

Identifica los intereses públicos de nivel sectorial protegidos, y establece previsiones y restricciones relativas a la transformación del ámbito de actuación. Por su naturaleza sectorial no puede actuar como instrumento de ordenación global.

– Plan Director Municipal (PDM): Instrumento de planeamiento que rige la organización espacial del territorio municipal.

Abarca la totalidad del municipio. Identifica los intereses públicos que se propone proteger y dispone, en especial, sobre: la delimitación de las áreas urbanas y periurbanas; la cualificación de las áreas no urbanizables; el trazado esquemático de la red viaria y de las redes de infraestructuras urbanísticas; la localización de los principales equipamientos públicos; la delimitación de las áreas que abarca el Plan de Desarrollo Urbano y el Plan de Detalle, que están subordinados jerárquicamente al PDM. Se prevé para ellos una vigencia de doce años.

Los PDM tienen como objetivos generales: -Definir la clasificación del uso y destino del territorio municipal, así como el régimen general de los suelos.

-Proceder a la zonificación del territorio.

-Prever las áreas de localización de las actividades productivas, de las infraestructuras y de los equipamientos sociales.

-Asegurar la adecuada distribución demográfica.

-Garantizar la coordinación de las diferentes actividades y de los proyectos de incidencia local de los departamentos del Estado.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

-Proporcionar las informaciones necesarias para la definición de políticas de ámbito regional o nacional; y -Servir de base a la programación de las actividades del municipio.

El método que prevén los PDM para desarrollarse es el siguiente: construir una Matriz de Objetivos. De ella saldrán los objetivos específicos de los PDM, con aplicación directa sobre el territorio municipal, los sistemas generales y legal, y en la respectiva regulación normativa, así como en la estrategia de desarrollo (viene a ser el Modelo de Desarrollo Territorial Futuro de nuestro modelo genérico para los tres países sobre los que incide el proyecto), concretada en proyectos y acciones (priorización de inversiones). Es la aplicación conjunta de estas dos vertientes la que garantizará que el proyecto sea ejecutable.

En base a estos objetivos y atendiendo a las especificidades del área de intervención (municipio), traducidas en el diagnóstico y/o en las tendencias de evolución existente, son definidas las perspectivas de ordenación y desarrollo del PDM de cualquier municipio caboverdiano.

En términos de jerarquía de los Planes Urbanísticos, el PDM es un plan de grado inferior al Plan Especial de Ordenación del Territorio (PEOT), por lo que el PDM deberá desarrollar las previsiones y disposiciones establecidas por esos planes, cuando existan.

– Plan de Desarrollo Urbano (PDU): Instrumento de planeamiento que rige la organización espacial de los núcleos de poblamiento. Abarca, total o parcialmente, las áreas urbanas y periurbanas2 de un núcleo o de un conjunto de núcleos ve2 La legislación en materia de Ordenación Territorial en Cabo Verde emplea el término periurbano tomándolo de la terminología utilizada en Geografía Urbana en el ámbito europeo no anglosajón. Así, el término periurbanización es definido en el diccionario del Grupo ADUAR (2000) del siguiente modo: proceso de crecimiento demográfico, edificatorio y de la actividad económica que se produce alrededor de las ciudades convencionales. Esta dinámica genera la creación de áreas periurbanas donde unas serie de rasgos como las grandes extensiones de adosados, la construcción de algunos bloques por pisos en altura, la ocupación

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

cinos, existentes o de nueva creación (por tanto atañe a una parte del territorio municipal, no a su conjunto). Identifica los intereses públicos que se propone proteger y dispone, en especial, sobre: la delimitación de las áreas urbanizadas y urbanizables, y de las áreas periurbanas; la calificación de esos espacios; la jerarquía, el trazado y el dimensión de las principales calles y espacios públicos; el trazado y entidad de las redes de infraestructuras urbanísticas; la localización y dimensionamiento de los equipamientos colectivos; la delimitación de las áreas en las que llevar a cabo PD. – Plan de Detalle (PD): Instrumento de planeamiento que rige la inserción de la edificación en el medio urbano y en el paisaje. Abarca las áreas urbanas y periurbanas de un núcleo o de un conjunto de núcleos vecinos, existentes o de nueva creación, designándose “plan urbanístico de detalle”. Atañe también a las áreas no urbanizables en las que se justifique ordenar la edificación rural. Identifica los intereses públicos que se propone proteger y dispone sobre: el trazado de calles y vías peatonales, la creación y mantenimiento de los espacios públicos (colocación de mobiliario urbano y ajardinamiento de espacios verdes); el trazado e implantación de las infraestructuras urbanísticas; la localización de equipamientos colectivos; la parcelación y uso de los terrenos; la delimitación de áreas vedadas a la edificación; la volumetría, forma de agrupamiento y utilización de los edificios, la alineación de las fachadas sobre la vía pública; el acceso a las parcelas edificables; el uso y utilización de construcciones anexas; la construcción de muros y colocación de vados; la colocación de anuncios y paneles publicitarios; la delimitación de unidades de ejecución del planeamiento urbanístico.

El Plan de Detalle es constitutivo de derechos urbanísticos. de sectores próximos a la red viaria de acceso a las ciudades, la proliferación de suelo destinado a industria y almacenes, así como la instalación de miles de nuevos residentes son elementos destacados de la transformación de un espacio que, no obstante, puede conservar ciertos vestigios de su pasado rural. El término periurbanización es poco preciso, incluye todos los fenómenos de ocupación del suelo en torno a la urbe consolidada.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Por lo que respecta a las relaciones jerárquicas entre los distintos planes y niveles de planeamiento cabe apuntar que, según la legislación caboverdiana recogida en la LBOTPU, los instrumentos de planificación territorial deben seguir las orientaciones definidas por los instrumentos de ordenación y desarrollo territorial.

Por otro lado, los instrumentos de ordenación y desarrollo territorial y los instrumentos de política sectorial traducen un compromiso recíproco de integración y compatibilización de sus respectivas disposiciones, de manera que: a) Los planos sectoriales deben desarrollar y concretar, en el respectivo dominio de intervención, las orientaciones definidas en la Directiva Nacional de Ordenación del Territorio (DNOT). b) Los Esquemas Regionales de Ordenación del Territorio (EROT) deben integrar las reglas definidas en la Directiva Nacional de Ordenación del Territorio y en los planes sectoriales preexistentes. c) La elaboración de los planes sectoriales se realiza buscando la compatibilidad con los EROT en aquellos aspectos que posean incidencia espacial.

Tanto los EROT como los planes sectoriales vinculan a las entidades públicas competentes para la elaboración y aprobación de planes municipales.

Por su parte, los Planes Especiales de Ordenación del Territorio (PEOT) traducen un compromiso recíproco de compatibilidad con la DNOT y los EROT, y prevalecen sobre los planes municipales

5. Estado de la ordenación territorial en Cabo Verde

Pese a la existencia de un desarrollo normativo bastante notable en lo referente a la ordenación del territorio, la puesta en marcha de los diferentes instrumentos que acabamos de ver es aún bastante deficiente. Cabo Verde aún no se ha dotado de la DNOT, en fase de realización, con una previsión oficial de finalización de la propuesta técnica de la misma para finales del año en curso (2010).

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 4.-Implantación del Esquema Regional de Ordenación del Territorio en Cabo Verde (a 15 de mayo de 2010)

Fuente: Dirección General de Ordenación del Territorio y Desarrollo Urbano de Cabo Verde (DGOTDU)

Por su parte, están en elaboración los EROT de las principales islas y los PDM de casi todos los municipios, eso sí, en muy diferentes fases de realización.

En el caso de los EROT (figura 4) no se ha concluido ninguno de los planes, pero están ya en situación de aprobación final en los casos de tres de las islas: Santo Antão, Fogo y Santiago. En una fase precedente, la de consulta pública, se encuentra el EROT de San Nicolau, mientras que en el resto del archipiélago no se ha iniciado el proceso de planificación de escala regional.

Por tanto, y dadas estas circunstancias, no se cuenta con marcos de referencia regional y nacional aprobados en los que basar la planificación municipal, que por esta causa adolece de problemas de coordinación con sus municipios vecinos y no se atienen, lógicamente, a una estrategia común de desarrollo territorial. No obstante, es esta la escala donde está más desarrollada la planificación, en muy po– 132 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 5.-División Municipal en Cabo Verde

Fuente: elaboración propia. Bases cartográficas tomadas de www.maplibrary.org 1.-Tarrafal; 2.-San Miguel; 3.-San Salvador do Mundo; 4.-Santa Cruz; 5.-San Domingos; 6.-Praia; 7.-Ribeira Grande de Santiago; 8.-San Lourenzo dos Órgãos; 9.-Santa Catarina; 10.-Brava; 11.-San Felipe; 12.-Santa Catarina do Fogo; 13.-Mosteiros; 14.-Maio; 15.-Boa Vista; 16.-Sal; 17.-Ribeira Brava; 18.-Tarrafal de San Nicolau; 19.-San Vicente; 20.-Porto Novo; 21.-Ribeira Grande; 22.-Paul.

cos casos concluida, pero en casi todos puesta en marcha, fruto en muchas ocasiones de la cooperación internacional para el desarrollo. Así, a mediados de 2010, tan sólo habían concluido sus procesos de planificación (elaboración de PDM) dos municipios, el de Sal y el de San Domingos en la Isla de Santiago (figura 6). Estando el PDM en una fase avanzada3 de elaboración en ocho casos más, situados en las islas de Santiago, Santo Antão y Fogo, precisamente los espacios insulares donde también estaban más avanzados los EROT. 3 En la elaboración de los PDM, PD y PDU se contemplan tres fases, la primera es la realización del Diagnóstico territorial y un esquema de desarrollo municipal.

La segunda incluye la propuesta de plan, una consulta pública y una aprobación inicial. Finalmente la tercera concluye con la homologación y publicación final.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 6.-Estado en la elaboración de los Planes de Desarrollo Municipal (a 15 de mayo de 2010)

Fuente: Dirección General de Ordenación del Territorio y Desarrollo Urbano de Cabo Verde (DGOTDU)

El único municipio que no ha iniciado el proceso de elaboración de su PDM es el de Ribeira Brava, en la isla de San Nicolão, recientemente segregado del de Tarrafal. El resto de municipios, cada uno de ellos identificado con el conjunto del territorio de alguna de las islas menores, se encuentran en una fase inicial del proceso.

Finalmente, en lo que respecta a los PDU y PD, existe un menor grado de desarrollo de estos instrumentos en relación a los PDM. Están presentes en seis de las islas, con una implantación desigual, aunque destacan los municipios de Tarrafal de San Nicolau y San Miguel, ambos con la elaboración de tres planes de este tipo y Tarrafal de Santiago, con dos. En total se ha iniciado la elaboración de estos instrumentos en 12 de los 22 municipios de Cabo Verde. Todos se encuentran en fase de redacción, sin todavía haberse aprobado ninguno (como puede verse en el cuadro 1).

Las razones de la disparidad en la aplicación de los diferentes instrumentos de Ordenación Territorial hay que buscarla, – 134 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

por un lado, en el volumen demográfico de las islas, pues es en las más pobladas donde se ha concentrado el esfuerzo de formular unos documentos económicamente costosos para su posterior aplicación. Por otro lado, también ha incidido la cooperación exterior y las preferencias de una determinada iniciativa internacional para la gestión y planificación territorial, con inversiones en aquellos municipios o islas objeto de una atención preferente por la misma.

Cuadro 1.-Estado de la tramitación de Planes de Desarrollo Urbano (PDU) y Planes de Detalle (PD) en Cabo Verde (mayo 2010).

Municipio Paúl Porto Novo Ribeira Brava Tarrafal de San Nicolau Sal Boavista Maio Praia San Domingos Santa Catarina de Santiago San Miguel Tarrafal de Santiago

Área de Intervención Vila das Pombas Curraletes Chão Norte Cacimba Porta Portinho Mourinho das Pedras

Plan PD PD PD PD PD PD PD

Fase 2ª 2ª 2ª 2ª 2ª 2ª 1ª

Rabil Mourro Achada S. Filipe Vila

PDU PDU PDU PDU

1ª 1ª 2ª 1ª

Achada Falcão

PDU

2ª

Pilão Cão Achada Monte Achada Monte Chão Bom Chão Bom

PDU PDU PD PDU PD

2ª 2ª 2ª 2ª 2ª

Isla Santo Antão San Nicolau Sal Boavista Maio

Santiago

Fuente: Dirección General de Ordenación del Territorio y Desarrollo Urbano de Cabo Verde (DGOTDU).

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Senegal: el avance insuficiente en los procesos de crecimiento y desarrollo Rosa Verdugo Matés rosa.verdugo@usc.es Universidade de Santiago Thierno Thioune thiernothioune@yahoo.fr Universidad Cheikh Anta Diop Irama Faty Konte senegalego@gmail.com Universidade de Santiago

A. Introducción

En el año 1677 Francia se hace con el poder de la isla de Gorée (situada enfrente de la ciudad de Dakar), que en aquel entonces constituía el punto de partida más importante del comercio de esclavos para los países europeos. Sin embargo, los franceses sólo comienzan a expandirse por el actual territorio senegalés a partir de 1850, prolongando su permanencia hasta 1960, año en el que Senegal accede a su independencia (Devey, 2002).

Como es sabido, y tal y como se expone en el capítulo de presentación de este libro, los actuales límites geográficos de la inmensa mayoría de los estados africanos fueron impuestos por los países colonizadores europeos. Antes de la llegada de los europeos, el continente africano estaba dividido en reinos que se correspondían con las diferentes etnias que, por lo general, se expandían a lo largo del continente. Sin embargo, en la Conferencia de Berlín de 1885 las potencias imperiales europeas establecieron un criterio de delimitación de fronteras en base a sus intereses expansionistas, separando etnias en unos países y uniendo en el interior de otros etnias que habían estado históricamente enfrentadas, siendo las consecuencias negativas y a veces incluso trágicas (Ki-Zerbo, 2006).

Es de esta forma que los franceses fijan las fronteras del actual estado de Senegal, tomando el nombre del ya existente en idioma wolof “suñu gal”, que significa “nuestro barco”.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Más de un siglo de colonización francesa ha dejado marcas en Senegal que hasta hoy son palpables: el francés es la lengua oficial del país, la división territorial y administrativa es una copia de la francesa; hasta la década de 1990 la economía senegalesa se basó en la monoproducción y monoexportación del cacahuete -que fue introducido por los franceses-, muchas de las empresas más importantes del país fueron -y algunas siguen siendo- de capital francés (Diop, 2002). Además, hasta hoy en día continúan los vínculos entre ambos países: no es casualidad que la primera nacionalidad de turistas en Senegal sea la francesa, ni tampoco lo es que el primer destino de los emigrantes senegaleses sea Francia.

A lo largo de este capítulo vamos a examinar los procesos de crecimiento y desarrollo en Senegal durante las tres últimas décadas para posteriormente destacar las potencialidades del país que podrían ser utilizadas para avanzar en estos dos procesos. A continuación, detallaremos la actual división territorial y administrativa para pasar a describir la situación socioeconómica de tres regiones -Kaolack, Saint-Louis y Tambacounda-. Para finalizar comentaremos el proceso de descentralización administrativa y analizaremos las posibilidades de la Ordenación del Territorio en el desarrollo de Senegal.

B. Crecimiento y desarrollo en Senegal B.1. Indicadores económicos El indicador más utilizado para medir el crecimiento económico de un país es el Producto Interior Bruto per cápita en Paridad de Poder Adquisitivo1 (PIBpc PPA). Según datos del Banco Mundial, en Senegal este indicador fue de 1.471 $ en el año 1980 y de 1.637 $ en 2009. En el Gráfico 1 podemos ver que este avance en el proceso de crecimiento no ha sido lineal, sino que más bien ha tenido algunos retrocesos hasta 1 PIBpc PPA es el Producto Interior Bruto convertido a dólares internacionales utilizando las tasas de paridad del poder adquisitivo dividido entre el número de habitantes. Un dólar internacional posee el mismo poder adquisitivo respecto del PIB que un dólar de los Estados Unidos en los Estados Unidos.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Gráfico 1: PIBpc PPA en $ internacionales constantes de 2005

Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Banco Mundial

la segunda mitad de la década de 1990, pero ha registrado desde entonces incrementos quinquenales positivos.

Sin embargo, algunos indicadores nos confirman la poca solidez del proceso de crecimiento de la economía senegalesa. Así, a partir de datos del Banco Mundial, comprobamos que la evolución del saldo de balanza comercial de bienes y servicios2 durante las décadas de 1970, 1980 y 1990 registró un valor negativo que se situó entorno al 10% del PIB y que a partir del año 2000 este saldo se incrementó hasta alcanzar en el año 2009 el valor negativo del 20% del PIB. Esta dinámica se explica tanto por el aumento de las importaciones, que en el período 2000-2009 han pasado de representar del 37,2% al 41,8% del PIB, como por la disminución de las exportaciones, que en ese mismo período han bajado del 27,9% al 21,7% del PIB. Como resultado, la tasa de apertura comercial3 se situó en el año 2009 en el 63,5%, insuficiente para que el país pueda 2 El saldo de la balanza comercial es la diferencia entre las exportaciones y las importaciones. Si las exportaciones superan a las importaciones el saldo es positivo y si las importaciones superan a las exportaciones el saldo es negativo.

3 La tasa de apertura comercial es la suma de las exportaciones e importaciones de bienes y servicios, medidas como proporción del Producto Interior Bruto.

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aprovechar las ventajas del comercio internacional para incidir positivamente en su crecimiento económico.

Una de las razones de esta baja integración del comercio senegalés en el internacional es la inmovilista estructura productiva de su economía. Efectivamente, a partir de datos del Banco Mundial podemos concluir que la estructura de la economía senegalesa prácticamente no se ha alterado en los últimos treinta años: si en 1980 el sector primario representaba el 20,1% del PIB, el secundario el 20,1% y el terciario el 59,8%, en el año 2009 esta distribución sectorial fue, respectivamente, del 16,1%, 21,0% y 62,9% del PIB. A este inmovilismo se añaden otras problemáticas. En el caso del sector primario uno de los principales problemas es la baja productividad aparente del trabajo. Así, durante el período 1980-2009 se ha reducido en cuatro puntos porcentuales la participación de la agricultura en el PIB, pero la población activa agrícola ha crecido de 1,9 a 3,7 millones, lo cual nos permite intuir que existe un elevado subempleo agrícola que, como veremos posteriormente, es consecuencia de la falta de alternativas laborales en el resto de sectores de la economía. Además, este bajo rendimiento también se explica por las malas técnicas de cultivo, el clima saheliano (de sequías cíclicas) combinado con falta de infraestructuras de regadío, la baja formación de los agricultores y la escasez de infraestructuras de transformación y almacenamiento. El monocultivo del cacahuete4, impuesto por los franceses durante 4 A comienzos del siglo XIX, la colonización francesa impuso en Senegal el monocultivo del cacahuete. Así, a comienzos de la década de 1970 el crecimiento económico de Senegal se debió a un sector agrícola dominado por este cultivo que aseguraba el 80% de las exportaciones y proporcionaba la mayor parte de los ingresos al mundo rural. Durante este período las empresas francesas controlaban la producción, pero a partir del año 1973 las mismas van a ser sustituidas por otras estatales, por lo que Francia deja de dar un trato preferente al cacahuete senegalés y los ingresos de la economía del país caen en picado. Posteriormente, el deterioro de la Relación Real de Intercambio provoca que entre 1978 y 1980 el precio de exportación del cacahuete caiga en un 25%. El Programa de Reajuste Económico Financiero del período 19801984, impuesto por las instituciones financieras internacionales, suprime el Programa Agrícola, siendo el punto de partida de una caída vertiginosa de todo un aparato de producción que a pesar de las insuficiencias permitía un mínimo de funcionamiento en las explotaciones rurales. Desde el año 2000

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la colonización, se ha visto desplazado en la última década por el cultivo de cereales. En el año 2008 se cosecharon de 1,7 millones de TM de cereales5 (mijo, arroz, sorgo y maíz), casi 1 millón de TM de tubérculos (fundamentalmente yuca), cerca de 750 mil TM de productos agrícolas destinados a la industria o a la exportación (aceite de cacahuete, algodón, sésamo, tomate, tabaco y anacardos) y unas 730 TM de frutas y verduras (ANSD, 2009d). El objetivo de este cambio es conseguir la autosuficiencia alimentaria, pero de momento la producción obtenida no llega para satisfacer las necesidades de consumo del país (de hecho, en el año 2008 el 20% de las importaciones de Senegal fueron de productos agrícolas), aunque hay que reconocer el importante incremento de la producción.

La actividad ganadera tiene una menor aportación en el PIB que la agrícola, pero aún así se estima que ocupa a unos 3 millones de personas y representa alrededor del 50% de los ingresos en las zonas rurales. La ganadería, excepto la avicultura, se practica de una forma tradicional y extensiva, siendo en el año 2008 las principales producciones de ovinos (más de 5 millones de cabezas), caprinos (más de 4 millones de cabezas) y bovinos (más de 4 millones de cabezas) (ANSD, 2009d).

La actividad pesquera es, dentro del sector primario, la que tiene una menor participación en lo que a producción se refiere, alcanzando en el año 2008 el 1,6% del PIB. Ahora bien, este sector tiene un elevado volumen de exportaciones, que alcanzaron en el año 2008 las 78 mil TM (fundamentalmente de pescado), lo que representó el 10% de las exportaciones totales del país. Dentro de la actividad pesquera tiene mucha más importancia la pesca artesanal que la pesca industrial, debido al agotamiento de determinados recursos de alta mar como el atún. En el año 2008 la pesca artesanal supuso un se pretende hacer de la agricultura un motor de crecimiento de la economía senegalesa. Las instituciones financieras internacionales proponen la elaboración del Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza (DSRP), recomendando en Senegal políticas de reactivación macroeconómicas entre las que destaca el desarrollo de las capacidades comerciales y productivas del país. Una de las estrategias concretas elegidas por Senegal cristaliza en el Plan REVA (REtour Vers l’Agriculture) (Martínez Bermejo y Rivero Rodríguez, 2008).

5 La media de los últimos cinco años fue de 1,1 millones de TM.

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desembarque de 376 mil TM (354 mil TM de pescado, 21 mil de moluscos y mil de crustáceos) y la industrial menos de 50 mil. Además, se estima que la pesca artesanal concentra el 80% de los empleos directos e indirectos del sector. Thiès es la principal zona de los desembarques, con más de 200 mil TM, seguida por Saint-Louis con 50 mil TM y por Ziguinchor con unas 25 mil TM. Sin embargo, la insuficiencia de equipamientos de transformación y almacenamiento provoca que apenas se transforme el 10% del total de la producción, lo que limita las potencialidades de esta actividad (ANSD, 2009d).

El sector industrial, concentrado fundamentalmente en Dakar y donde aún sobreviven empresas de la época de la colonización, tampoco es capaz de dinamizar la economía del país. Las principales industrias son las alimentarias (40,8% del total de la industria, representando la fabricación de azúcar el 11,1% del total del sector secundario), las químicas (17,1%), las de material de construcción (16,2%) y las de energía (14,1%) (ANSD, 2009d). Ahora bien, las empresas más importantes del país están en manos extranjeras. En el sector químico la principal empresa es la productora y exportadora de fosfatos Industries Chimiques du Senegal (ICS), adquiriendo en el 2008 el 85% de su capital el grupo indio IFFCO. En el sector de la energía, la refinería de Mbao es propiedad de la Société Africaine du Rafinage (SAR), cuyo capital pertenece a Total (43%), a Shell (24%) y a la sociedad pública Petrosen (33%). Otros puntos débiles del sector industrial son las bajas inversiones, los elevados costes de los factores de producción y los cada vez más frecuentes cortes eléctricos -causados por los impagos de la empresa senegalesa de electricidad, Senelec, a la SAR-, pero también las malas infraestructuras de comunicación, lo que dificulta el acceso a los mercados de otros países.

El sector servicios aporta más de la mitad del PIB de la economía senegalesa. Al analizar su estructura observamos que está formado por multitud de actividades heterogéneas, no existiendo ninguna especialización. La principal actividad de este sector son las actividades comerciales, que en el año 2008 generaron exportaciones por un valor de 1.362 millones – 144 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

de euros, lo que representó el 13% del PIB de Senegal, concentrando tres productos más de la mitad de las exportaciones: productos del petróleo (35% del total de exportaciones), ácido fosfórico (12%) y productos de la pesca (10%) (ANSD, 2009d). Una gran debilidad del comercio exterior senegalés es su estructura asimétrica, ya que sus importaciones se basan en productos manufacturados procedentes de los países desarrollados y sus exportaciones en materias primas destinadas a los países africanos, lo que unido al deterioro de la Relación Real de Intercambio6 que se ha producido desde la década de 1980 agrava el déficit comercial y dificulta el crecimiento de la economía. Así, en 2008 las exportaciones significaron 1.363 millones de euros. El 49% de las exportaciones tenía como destino países africanos (siendo Malí el principal cliente), un 16% países asiáticos y un 16% europeos.

La UEMOA (Unión Económica y Monetaria del África Occidental) concentró el 32% de las exportaciones y la CEDEAO (Comunidad Económica de los Estados del África Occidental) el 42%. Por su parte, las importaciones supusieron 3.863 millones de euros, concentrando tres productos casi la mitad del total: productos del petróleo (19%), máquinas y aparatos (15%) y cereales (13%), siendo el principal cereal importado el arroz. El 43% de las importaciones tenían como origen Europa, concentrando la UEMOA únicamente el 3,6% y la CEDEAO el 17,6%.

La segunda actividad en importancia dentro del sector terciario es el transporte, que en el 2008 representó 4% del PIB de la economía de Senegal. En relación al transporte marítimo, el puerto más importante es Dakar. Esta importancia es la consecuencia de dos factores: por un lado, la gran profundidad de sus aguas (lo que permite la entrada de barcos de gran tonelaje) y, por otro, su localización estratégica en la intersección de las líneas marítimas que proceden de Europa, de América y del sur de África. El tráfico de mercancías en 2008 fue de 10,6 millones de TM (8,3 millones de TM desem6 La Relación Real de Intercambio es el cociente entre el índice de precios de las exportaciones y el índice de precios de las importaciones.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

barcadas y 2,3 millones de TM embarcadas) y el número total de escalas de buques fue de 2.1717. En relación al transporte aéreo destaca el aeropuerto internacional de Dakar. En el año 2008 se registraron 40.816 movimientos de aeronaves y 1.882.242 pasajeros, de los que corresponden a Dakar 37.232 movimientos de aeronaves y 1.802.559 pasajeros8. Por lo que respecta al transporte ferroviario, destaca la importancia del tráfico de mercancías en la línea ferroviaria Dakar-Bamako, que fue de 379 mil TM en 2008, de las cuales 66 mil fueron de tráfico nacional de Senegal, 15 mil de tráfico nacional de Malí, y las casi 300 mil restantes de tráfico internacional. El número de viajeros del 2008 fue de 4.154.225, inferior a los 6.214.738 del 2003, consecuencia del deterioro de las infraestructuras ferroviarias, y que a su vez ha acelerado la sustitución del ferrocarril por el avión (ANSD, 2009d).

La tercera actividad del sector servicios es el turismo. Según datos del Banco Mundial en el año 2007 Senegal registró 875 mil entradas de turistas internacionales (siendo más del 40% franceses) y en 2008 los ingresos por turismo alcanzaron los 329 millones de euros, lo que representó el 3% del PIB de Senegal. Sin embargo, estas cifras son muy bajas si se tienen en cuenta las grandes potencialidades turísticas del país -patrimonio arquitectónico, espacios naturales, sol y playa…-, lo que recientemente ha llevado al gobierno a elaborar un plan de desarrollo turístico en el que se contemplan, por una parte, actuaciones marketing para dar a conocer los produc7 Otros puertos secundarios serían el de Kaolack (con un volumen en 2008 de 56,5 miles de TM de importaciones y otras tantas de exportaciones), el de Saint-Louis (con unas infraestructuras degradas) y el de Ziguinchor. El puerto de Ziguinchor tuvo en el 2008 un tráfico de mercancías de 79 mil TM, de las que 58 mil son de importación (43 mil de cemento). Pero por lo que destaca este puerto es por su importante y creciente tráfico de pasajeros, que ha pasado de los 5 mil en el año 2005 a los 61 mil en el año 2008. Dos son las principales causas de este aumento: por una parte, el ahorro de tiempo para desplazarse entre el norte y el sur del país -ya que la alternativa es atravesar con ferry por la frontera de Gambia- y, por otra parte, la seguridad, ya que se evitan los atracos perpetrados por los guerrilleros de Casamance.

8 Además, existe una multitud de aeródromos civiles y militares, siendo importantes los de Saint-Louis, Cap Skirring y Ziguinchor y, secundariamente, los de Tambacounda y Kaolack.

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tos turísticos de Senegal y, por otra, obras para mejorar las infraestructuras -tanto las de comunicación en general como las relativas al alojamiento turístico-.

Un factor que podría ayudar al crecimiento económico del país serían las remesas que envía la diáspora senegalesa. Según el Banco Mundial, en el año 2007 las remesas representaron el 9,7% del PIB, más que la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), que fue del 7,7% del PIB o la Inversión Extranjera Directa9 (IED), que representó el 0,2%. Sin embargo, dada la situación económica de las familias, las remesas se utilizan mayoritariamente para el consumo familiar, pero también para consumo ostensible, destinando importantes cantidades de dinero para celebraciones y fiestas religiosas. Canalizar el uso de las remesas para fines productivos pasa por cambiar esas actitudes, pero también por la puesta en marcha de una política gubernamental que desarrolle programas que posibiliten y favorezcan este proceso.

Tal y como ha quedado de manifiesto, Dakar concentra la mayor parte de la economía del país y de su población. Las principales industrias -así como las principales actividades del sector servicios- están localizadas en la región de Dakar, y la entrada y salida de mercancías -ya sea por mar, por aire o por tierra- se realiza casi exclusivamente por Dakar. Como resultado, el 20% de los habitantes de Senegal viven en la región de Dakar, llegando el porcentaje al 50% si sumamos la población de otras tres regiones (Thies, Diourbel y Kaolack).

Además, y con la excepción de la región de Kaolack, estas regiones son, junto con la de Tambacounda, las únicas que registran saldos migratorios internos positivos, lo que agrava la concentración de la población y dificulta el desarrollo equilibrado del resto del territorio.

Para finalizar este breve análisis económico de Senegal queremos hacer varias consideraciones. La primera, que la economía senegalesa ha logrado importantes avances en de9 Según la APIX (Agencia Nacional para la Promoción de Inversiones y Grandes obras) en el año 2009 el 21,8% de la IED era francesa, el 15,5% libanesa y el 10,4% italiana, siendo inferior al 10% para las otras nacionalidades. Por sectores, más de la mitad de la IED se concentra en el sector secundario.

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terminadas actividades como es el caso de la agraria (con aumento considerable de la producción, sobre todo de cereales, lo que le acerca al proclamado objetivo de la autosuficiencia alimentaria) o de la turística (con incremento de visitantes y, por lo tanto, de divisas), lo cual le ha permitido avanzar en su proceso de crecimiento. La segunda, que Senegal forma parte de la principal institución de integración económica africana, la UEMOA10, siendo uno de los miembros más dinámicos de dicha integración; así, en el año 2009 la población de Senegal representaba el 13% de la población de la UEMOA mientras que las importaciones senegalesas alcanzaron el 21% del total de las realizadas por los países de la UEMOA. Y la tercera, que Senegal está entre los países africanos que tienen una mayor relación con el resto del mundo, de forma que en el año 2008 el índice de conectividad del transporte marítimo11 fue de 17,6, ocupando el puesto 54 de un total de 161 países.

B.2. Indicadores de desarrollo El Índice de Desarrollo Humano (IDH) mide el nivel medio en el que se encuentra un país según tres criterios considerados esenciales: el nivel de longevidad, la instrucción y las condiciones de vida. El IDH se compone de tres variables: la esperanza de vida, el nivel educativo -medido, por una parte, por la tasa de alfabetización de adultos y, por otra parte, por la tasa combinada de la escolarización primaria, secundaria y superior- y el PIBpc PPA. Su valor teórico está comprendido entre 0 y 1, representando el valor 1 el máximo nivel de desarrollo.

Tal y como podemos ver en el Gráfico 2, durante el período 1980-2010, Senegal ha experimentado un crecimiento continuo del IDH, que ha pasado de 0,291 a 0,411. Aún así, actual10 Forman parte de la UEMOA (Unión Económica y Monetaria del África Occidental) Benín, Burkina Faso, Costa de Marfil, Guinea-Bissau, Malí, Níger, Senegal y Togo.

11 El índice de conectividad del transporte marítimo fue introducido en el año 2004 por la UNCTAD y se basa en cinco componentes: a) número de buques; b) capacidad de carga de contenedores de esos buques; c) número de compañías; d) número de servicios; y e) tamaño máximo de los buques utilizados para proporcionar servicios a un determinado país.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Gráfico 2: IDH (Senegal, 1980-2010)

mente sigue encuadrado dentro de los países de bajo nivel de IDH, de forma que en el año 2010 ocupaba el puesto 144 de un total de 169 países. En relación a los componentes del IDH, observamos como los índices de educación y sanidad han avanzado, sobre todo el de educación, que ha duplicado su valor, pero aún se sitúan en niveles muy bajos. El tercer componente, índice de ingresos, es el que muestra una evolución más desfavorable, siendo prácticamente constante a lo largo de las tres últimas décadas.

Algunos datos del Banco Mundial constatan el gran déficit educativo de la población senegalesa: la tasa de alfabetización de los mayores de 15 años fue en el 2006 del 41,9% (33,0% para las mujeres y 52,3% para los hombres); en el 2008 la inscripción escolar bruta en educación primaria fue del 83,5%, en secundaria del 30,6% y en superior del 8,0%, existiendo en todos los niveles educativos valores inferiores para las mujeres, pero sobre todo en la educación superior, con un valor del 5,6% para las mujeres y del 10,3% para los hombres.

También a partir de datos del Banco Mundial podemos confirmar el déficit sanitario: la esperanza de vida al nacer en el 2008 fue de 57,5 años y la tasa de mortalidad de los menores de 5 años del 95,4‰. Además, si aplicamos los ratios – 149 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

de la Organización Mundial de la Salud (OMS) verificamos la escasez de médicos, enfermeros y, sobre todo, de matronas: existen en todo el país 863 matronas, mientras que el número recomendado por la OMS es de 8.819. También es insuficiente el número de puestos de salud, centros de salud y hospitales: la OMS recomienda un centro de salud por cada 50 mil habitantes (en Senegal sólo hay 1 por cada 122 mil habitantes), un hospital por cada 150 mil habitantes (hay 1 por cada 528 mil habitantes)12.

A pesar de estos malos resultados, los esfuerzos del gobierno en educación y en salud son escasos: según el Banco Mundial en el 2008 el gasto público en educación fue el 5,1% del PIB y en salud del 3,2%, mientras que en ese año el gasto militar representó el 1,7% del PIB. Otros datos son reveladores de la situación de subdesarrollo del país: en el año 2005, el 60,4% de la población vivía con menos de 2 dólares por día; en el año 2008, el 31% de la población no tenía acceso a suministros de agua (en el medio rural el 48%) y el 49% a instalaciones de desecho de excreciones (62% en el medio rural).

C. Potencialidades de Senegal

A pesar de que los procesos de crecimiento y desarrollo de las últimas tres décadas no han mejorado sensiblemente la situación socioeconómica del país, Senegal posee importantes potencialidades, tanto en lo relativo a su capital físico como a su capital humano, que deberían tenerse en cuenta en futuras estrategias de crecimiento y desarrollo. En relación a su capital físico, el país tiene potencialidades tanto en lo que se refiere a su posición como a su base física. Con respecto a su posición, la capital del país se sitúa en la parte más occidental de la costa africana, lo que le confiere una localización 12 Lógicamente, estas deficiencias en personal y en infraestructuras sanitarias repercuten en la elevada mortalidad, sobre todo en la de los menores de 5 años. Ahora bien, algunas pequeñas actuaciones mejorarían la salud de la población. Por ejemplo, la principal causa de enfermedad y muerte en Senegal es el paludismo, pero según datos del Banco Mundial en el año 2006 sólo el 16,4% de los menores de 5 años disponían de mosquitero con insecticida para prevenir la enfermedad.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

privilegiada, ya que es el punto natural de encuentro de las rutas marítimas procedentes de Europa, de América y del sur de África. Otra de las potencialidades de su posición es que, a pesar de no ser un país de una gran dimensión territorial, tiene frontera con cinco países, lo que le posibilita acceder fácilmente a estos mercados: limita al norte con Mauritania, al este con Malí y al sur con Guinea-Bissau y Guinea Conakry, extendiéndose en el interior del país Gambia. Sin embargo, para poder aprovecharse de esta localización privilegiada es necesario mejorar el actual estado de sus infraestructuras de comunicación.

Con respecto a su base física, Senegal tiene potencialidades en el relieve, el suelo y el clima (ANSD, 2009d). El relieve del país es prácticamente llano, alcanzando el punto de mayor altitud 581 metros, lo que facilita la comunicación terrestre y el desarrollo de la agricultura. En relación al suelo, el 20% de la superficie son tierras agrícolas, localizándose mayoritariamente en las proximidades de los cuatro ríos que discurren por su territorio: el Senegal, el Casamance, el Saloum y el Gambia. Con respecto al clima, en el país predomina el denominado subsahariano tropical, que tiene importantes ventajas tanto para la agricultura como para el turismo que busca destinos de sol y playa. Aunque las sequías cíclicas afectan negativamente al rendimiento agrícola, esto no es un problema insuperable ya que, además de los mencionados ríos y numerosos afluentes que discurren por todo el territorio, existen abundantes recursos hídricos en aguas subterráneas localizadas a poca profundidad. Para finalizar, destacar la existencia en el territorio de importantes reservas de espacios naturales que albergan multitud de especies animales y vegetales únicas en el mundo, y que bien explotadas serían un atractivo para el denominado turismo de naturaleza.

En relación a su capital humano, su principal característica es la elevada juventud de su población, representando en el 2008 los menores de 15 años el 43,7% del total. Además, se trata de una población en expansión, ya que tiene una tasa de natalidad del 38,4‰, una tasa de mortalidad del 10,8‰ y un índice sintético de fecundidad de 5,0 hijos por mujer en – 151 –

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edad fértil. Los aspectos más negativos de su demografía son una elevada mortalidad de los menores de 5 años (95,4‰), una baja esperanza de vida (57,5 años) y una elevadísima tasa de dependencia global13 (que se sitúa en el 85,4%) (ANSD, 2009d).

Ahora bien, para crear un capital humano que incida positivamente en los procesos de crecimiento y desarrollo, hay que aumentar los actualmente reducidos niveles formativos de la población. Efectivamente, según datos del Banco Mundial, en el 2006 la tasa de alfabetización de adultos (mayores de 15 años) fue del 41,9% y en el 2008 la tasa bruta de inscripción en el nivel primario fue del 83,5%, en el secundario del 30,6% y en el terciario del 8,0%. Cambiar esta situación pasa por aumentar el gasto público destinado a educación, que actualmente se sitúa en el 5,1% del PIB. Para finalizar, no podemos dejar de mencionar la gran riqueza que tiene el país en patrimonio inmaterial. Efectivamente, en Senegal conviven pacíficamente más de veinte etnias, cada una de ellas con sus rasgos culturales propios, como el idioma, que a pesar de carecer hasta épocas recientes de tradición escrita, se ha transmitido de generación en generación. Esos idiomas no son intercomprensibles entre ellos, por lo que el francés es la lengua oficial y la que se utiliza en la educación y la administración, jugando el papel de lengua franca. Cada una de estas etnias se localiza en una región de Senegal, siendo la excepción la región de Casamance, donde conviven casi todas las etnias del país, debido a que esta zona tiene frontera con Gambia, Guinea-Bissau y Guinea Conakry (Devey, 2000). Otro aspecto positivo de su sociedad es la apacible convivencia de diversas religiones, a pesar de que la mayoritaria es la musulmana (con más del 90%), siendo el resto católicos o animistas. De todas formas, tanto entre musulmanes como entre católicos perviven restos de ritos animistas previos a la expansión de las religiones monoteístas por el país.

13 La tasa de dependencia global es la proporción de menores de 16 años y de mayores de 65 años en el total de la población.

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D. División territorial y administrativa

La superficie total de Senegal es de 197 mil Km2, algo menos de la mitad de la superficie del Reino de España, que es de 505 mil Km2. Actualmente Senegal está compuesto por 14 regiones, tal y como se fija en la Ley 2008-14, de 18 de marzo, que modifica a la Ley 1972-02 de 1 de febrero. La región de menor superficie es Dakar, con 546 Km2, extensión que equivale a la que tiene la ciudad de Madrid, y la de mayor superficie es Tambacounda, con 43 mil Km2, similar a la de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Cada región se divide en departamentos o prefecturas (départements ó préfectures) existiendo un total de 45 en todo el país. A su vez, el departamento se divide en distritos (arrondissements) y dentro de los distritos encontramos municipios (communes), un total de 113, y comunidades rurales (communautés rurales), un total de 370. Las ciudades de un determinado tamaño se subdividen en municipios de distritos (communes d’arrondissements), existiendo un total de 46, mientras que las comunidades rurales están formadas por pueblos (villages). Cada nivel de administración se dirige por una autoridad, tal y como se ilustra en la Figura 1.

Figura 1: División administrativa de Senegal

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En la Ley 96-06 del 22 de marzo de 1996, se establece que las Colectividades Locales están formadas por Regiones, Municipios y Comunidades Rurales. Las Colectividades Locales tienen autonomía financiera y se administran a través de consejeros elegidos por sufragio universal, mientras que el prefecto del departamento y el subprefecto del distrito son nombrados por el gobierno central. Este modelo administrativo es una copia del francés, hasta el punto de existir coincidencia tanto en el nombre de cada uno de los niveles de administración como de la autoridad que lo dirige.

La denominación de una región se fija por ley, después acordarse en el Consejo Regional. Las regiones tienen los mismos límites que las circunscripciones administrativas regionales creadas por la Ley 72-02, del 1 de febrero de 1972, relativa a la organización de la administración territorial.

La región tiene competencias para promover el desarrollo económico, educativo, social, sanitario, cultural y científico, para realizar los planes regionales de desarrollo y para organizar la ordenación de su territorio respetando la autonomía y las competencias de los municipios y de las comunidades rurales. Además, la región puede proponer a las comunidades locales de la región cualquier medida que favorezca la coordinación de las inversiones locales y las acciones de desarrollo.

Dentro del respeto de las disposiciones constitucionales, la región establecerá convenios de cooperación descentralizados con otras colectividades locales, organismos públicos o privados extranjeros o internacionales.

La región junto con los municipios y las comunidades rurales que la integran forman una Agencia Regional de Desarrollo (ARD). Su misión es aportar a las colectividades locales una asistencia gratuita en los ámbitos de actividad ligados al desarrollo. Las modalidades de creación, de organización y de funcionamiento de la ARD se establecen por decreto. La región puede crear otras estructuras regionales para cumplir sus objetivos, dentro de las condiciones fijadas por el Decreto 2008-517, del 20 de mayo de 2008, que fija las modalidades de organización y de funcionamiento de las ARD. El municipio se define por decreto, siendo en él donde se determina su nombre, su capital y sus límites territoriales. Ahora – 154 –

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bien, no se puede constituir un municipio que no tenga un desarrollo suficiente que le permita disponer de los recursos propios necesarios para el equilibrio presupuestario. Tampoco se puede constituir un municipio con menos de mil habitantes. Una de las competencias del municipio es intervenir en el ámbito de la planificación y de la programación del desarrollo local, debiendo existir en la planificación una armonización con las orientaciones regionales y nacionales. Los grandes municipios pueden dividirse por decreto en municipios de distritos y se denominan entonces villas. El municipio de distrito tiene autonomía financiera y sus competencias, sus recursos financieros y sus relaciones con la ciudad se fijan en la Ley 96-09, del 22 de marzo de 1996, donde Tabla1. Descripción socioeconómica de las regiones de Kaolack, Saint-Louis y Tambacounda

Región de Kaolack

Región Departamento de Guinguinéo Departamento de Nioro Departamento de Kaolack Municipio de Kaolack

Región de Saint Louis

Región Departamento de Dagana Departamento de Podor Departamento de Saint-Louis Municipio

Región de Tambacounda

Región Departamento de Bakel Departamento de Goudiry Departamento de Koumpentom Departamento de Tambacounda Municipio Tambacounda

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Habitantes 750.853 98.299 275.148 377.406 178.243

Habitantes 834.841 231.743 346.180 256.918 194.796

Habitantes 613.065 136.995 89.208 136.050 250.812 79.588

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se fija la organización administrativa y financiera de los municipios de distrito y su relación con la ciudad.

Las comunidades rurales también se crean por decreto después del parecer del Consejo Regional. En este decreto se determina su nombre, su capital y sus límites territoriales. Entre las competencias de las comunidades rurales está la elaboración del plan general de ocupación del suelo y la realización de proyectos de ordenación del territorio.

Tal y como comentábamos, cada uno de los niveles de administración es dirigido por una autoridad. En la región, en el municipio y en la comunidad rural esta autoridad es elegida mediante un proceso electoral, mientras que en el departamento y en el distrito es nombrada por el gobierno central. Es por ello que el carácter democrático del municipio y de la región las convierte en unas unidades muy convenientes para aplicar estrategias de ordenación para el desarrollo territorial. La experiencia demuestra que la puesta en marcha de un modelo organizativo multinivel favorece la aplicación de políticas de Ordenación del Territorio que posibilitan un desarrollo integral y sostenible.

E. Descripción socioeconómica de las regiones de Kaolack, Saint-Louis y Tambacounda

Como se indicaba en el capítulo introductorio de este libro, el objetivo del proyecto de cooperación que estamos iniciando insiste en las virtualidades de la Ordenación del Territorio, y en su aplicación fuera del espacio en la que fue concebida, para favorecer un nuevo gobierno en las escalas local y regional. En el caso de Senegal, hemos seleccionado para este proyecto los municipios de Kaolack, Saint-Louis y Tambacounda. Pretendemos con esta elección llevar a cabo propuestas de lógicas ordenadoras en municipios de poseen características socioeconómicas muy diferentes, con el fin de poder adaptarlas más fácilmente a otros municipios del país. Saint-Louis ha sido seleccionado como prototipo de municipio urbano; con casi un millón de habitantes es uno de los motores de la economía del país. Kaolack es representativo de aquellos municipios que están a medio camino entre el mundo rural y el urbano, mientras que Tambacounda es el típico – 156 –

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municipio que encontramos en el medio rural. A continuación pasamos a realizar una breve descripción socioeconómica de cada una de las regiones donde se ubican estos municipios.

E.1. Descripción económico-territorial E.1.1. La región de Kaolack La región de Kaolack limita al norte y al oeste con la región de Fatick, al este con la de Kaffrine, al noreste con la de Diourbel y al sur con la República de Gambia. Desde el año 2002, la región tiene 3 departamentos (Guinguinéo, Kaolack y Nioro), 41 comunidades rurales y 7 municipios. Dentro del departamento de Kaolack hay 3 distritos, 4 municipios y 9 comunidades rurales.

En el año 2008 la región tenía 750.853 habitantes y una superficie de 4.927 Km2, resultando una densidad de población de 152 hab/Km2. Más de la mitad de los habitantes de la región se concentran en el departamento de Kaolack, aglutinando el municipio de Kaolack, casi la mitad de los habitantes del departamento. De todas formas, el 68,3% de los habitantes de la región viven en el medio rural. En relación a la distribución por edades, destaca la elevada juventud de la población, representando los menores de 20 años el 56,5% del total y los mayores de 60 sólo el 4,6%.

La economía se basa en el sector agrícola. La importancia de este sector la podemos constatar mediante el número de ocupados o el volumen de producción. En relación a los trabajadores, en el año 2008 el 75% de la población estaba ocupada en la agricultura. En relación a la producción, en esta región se obtiene el 20% de los cereales del país y más del 50% de los cultivos agrícolas destinados a la industria, especialmente cacahuete, que representó en el 2008 el 30% del total nacional. De los tres departamentos de la región, el de Kaolack es el que tiene una menor producción agraria. De hecho, únicamente con su producción, en el año 2008 el departamento de Kaolack sólo tendría al año 10 meses de autonomía alimentaria, mientras que en cada uno de los otros dos departamentos de la región la cifra es de más de 20 meses.

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Por su parte, el sector secundario no es muy importante, pero sí más que en otras regiones. Cuatro son las principales empresas de la región. La empresa Nouvelle Société des Salins du Sine Saloum (NSSS), que data de la época colonial, se dedica a la producción de sal mediante la evaporación de agua salada, siendo en el 2008 su producción de 215 mil TM, de la cual el 80% se destinó a países de África occidental y central. La NOVASEN, creada en 1989 en el interior del puerto fluvial de Kaolack, fabrica aceite vegetal de cacahuete (con una capacidad de producción de 100 TM diarias en el 2008), destinando parte de la producción a Europa. Otra empresa importante, y también productora de aceite vegetal de cacahuete, es la SUNEOR, creada en 1930, y con una capacidad de producción anual de unas 12 mil TM; esta empresa es energéticamente autónoma, generando la energía que necesita a partir de las cáscaras del cacahuete. Para finalizar, la SODEFITEX, creada en 1972, dedicada a la producción de textil de algodón, tiene una capacidad de producción de unas 6 mil TM por año (ANSD, 2009a).

La región de Kaolack -y especialmente el departamento de Kaolack- destacó y destaca por la presencia de multitud de pequeños productores artesanales, aunque es difícil estimar su número puesto que la mayoría operan en el sector informal de la economía. El gobierno está haciendo esfuerzos para que estos productores se inscriban en un censo específico y, a cambio, les proporciona formación mediante fondos que proceden de ONGs y del gobierno. La producción de estos pequeños fabricantes de la región de Kaolack podría tener un auge mayor si se superaran las actuales limitaciones, como la debilidad de las capacidades de pago de los fabricantes, los medios limitados de la Cámara de Oficios, la debilidad de los niveles de equipamiento, las dificultades de acceso a los créditos y a los mercados, la no disponibilidad y el precio elevado de las materias primas, la falta de cualificación profesional de ciertos actores, la ausencia de estructuración de las unidades de producción, y la insuficiencia de circuitos de distribución y de comercialización.

La región tiene importantes deficiencias en lo que se refiere al transporte ferroviario y al fluvial. Por lo que se refiere a – 158 –

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las carreteras, hay un total de 1.677 Km., pero existe la necesidad de muchas de ellas, sobre todo las vías de entrada de la capital regional y las vías de conexión de la región con los países limítrofes (Guinea Bissau, Guinea Conakry, Gambia y Mali). También es necesario desarrollar la circulación internacional mediante la dinamización del puerto de Kaolack, lo que a su vez reactivaría la economía de toda la región. En el puerto fluvial de Kaolack las exportaciones alcanzaron en el año 2008 las 56 mil TM, siendo el principal producto exportado la sal (50 mil TM) y las importaciones se concentraron exclusivamente en madera y sacos (41 TM) (ANSD, 2009a).

E.1.2. La región de Saint-Louis La región de Saint-Louis se extiende sobre una superficie de 19.034 Km2, limitando al norte con el río Senegal -que separa Senegal y la República Islámica de Mauritania, al sur con la región de Louga, al este con la región de Matam y al oeste con el Océano Atlántico. Los límites de la región de SaintLouis se establecieron en el Decreto 2002-166, de 21 de febrero de 2002. La región de Saint-Louis cuenta con 3 departamentos (Dagana, Podor y Saint-Louis), 7 distritos, 19 municipios, 18 comunidades rurales, lo que hace un total de 38 colectividades locales. El departamento de Saint-Louis tiene 2 municipios (Saint-Louis y Mpal) y 3 comunidades rurales.

Saint-Louis contabilizó 834.840 habitantes en el año 2008, siendo su población eminentemente rural (63,0%). En lo que se refiere a su distribución espacial, se observa un desigual reparto por el territorio. De los tres departamentos, el de Saint-Louis es el que tiene una mayor densidad de población: la media de la región es de 44 hab/Km2 y la del departamento asciende a 292 hab/Km2. El nivel de concentración de las actividades económicas constituye el principal factor explicativo de este reparto. La estructura de la población de la región revela su juventud: el 56% de la población tienen una edad de menos de 20 años, mientras que los mayores de 60 años representan el 6% del total.

La región es uno de los motores económicos del país. Con una elevada fertilidad del suelo, su economía se centra en el – 159 –

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sector primario y agroalimentario, representando en el año 2008 la producción de cereales el 13% del total nacional y la hortícola el 59%. Dentro de los productos de huerta destaca la recolección de batatas (produce el 100% de las batatas de Senegal), cebollas (63%) y tomates (48%). En relación al sector agroalimentario, el 100% del tomate industrial y de la caña de azúcar de Senegal se produce en la región. Por su parte, la pesca de la región de Saint-Louis, con 66 mil TM en el año 2008, representó el 18% del total nacional. La mayoría de la producción se destina a otras regiones, concentrando las de Matam, Dakar y Diourbel14 unas 45 mil TM, y Gambia unas 4 mil TM (ANSD, 2009b). La insuficiencia de equipamientos de transformación y almacenamiento influye, de forma que actualmente apenas se transforma el 10% de la producción.

A pesar de la importancia de la actividad pesquera, el transporte marítimo de Saint-Louis, consecuencia del deterioro de sus infraestructuras, ha quedado actualmente reducido a los desplazamientos entre las dos orillas del río.

Otro sector clave de su economía es el turismo. Saint-Louis es la cuarta región turística de Senegal detrás de Thiès, Dakar y Ziguinchor. Declarado patrimonio mundial de la humanidad por la UNESCO, Saint-Louis dispone de varias ventajas cuya explotación podría contribuir al desarrollo de la región. Así, además del atractivo arquitectónico de la ciudad, existe una gran diversidad en turismo de balneario, en actividades de caza y pesca y ecoturismo15.

La isla de Saint-Louis, donde se creó la primera capital de África Occidental francesa, goza de un patrimonio arquitectónico único: sus casas adornadas con balcones de bosque labrado, el palacio de la gobernanza, el muy simbólico sitio Faidherbe, así como el puente metálico del mismo nombre, el antiguo consejo colonial, el hotel de ciudad y la casa de las hermanas son ilustraciones perfectas. La fábrica de las aguas, 14 La región de Matam es el principal destino por la cercanía geográfica, la de Dakar por la capital y la de Diourbel por incluir la ciudad de Touba, la segunda en habitantes del país.

15 La información que aportamos sobre el turismo de Saint-Louis procede de la página web Régional du Tourisme de Saint-Louis.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

la estación de bombeo de las aguas de Makhana, que entró en actividad en 1885 y funcionó durante 67 años sin ninguna avería hasta su parada definitiva en 1952, todavía conserva las máquinas de vapor más antiguas de África. Estas instalaciones, verdaderas proezas tecnológicas en la época, tenían como objetivo abastecer a Saint-Louis de agua dulce durante los siete meses que duraba la sequía y durante los cuales la isla podía disponer sólo de agua salobre debido al ascenso del agua salada. En la zona Toucouleur (Podor, Matam), tenemos las mezquitas omariennes, construidas en el siglo XVIII con arcilla en el estilo sudanés, y antiguos fuertes y mostradores de letra de cambio sobre los muelles. A 110 km de Saint-Louis, en Richard-Toll, subsisten los restos de un jardín de aclimatación de plantas, importadas en 1822 y el castillo denominado la Locura del Barón Roger, antiguo gobernador e iniciador del proyecto.

Por lo que se refiere al turismo de naturaleza, existen importantes parques naturales. El Parque Nacional de las aves de Djoudj, situado a 60 kilómetros de Saint-Louis, tiene 16 mil hectáreas y es la primera zona húmeda de importancia del sur de Sahara y el tercer parque ornitológico del mundo, lo que le valió la declaración de patrimonio mundial por parte de la UNESCO en el año 1981. El Parque Nacional de la Lengua de Barbarie se extiende desde Saint-Louis hasta la desembocadura del río Senegal. Dentro de este parque se localiza la reserva especial de fauna de Guembeul, un refugio para las aves y las tortugas de mar. También encontramos paisajes de una belleza extraordinaria en el Valle del río, que a su vez es un lugar de encuentro y de mestizaje, con diversidad de etnias y culturas.

E.1.3. La región de Tambacounda La actual región de Tambacounda se crea a partir de la Ley 2008-14, de 18 de marzo, que modifica a la 1972-02, de 1 de febrero. Está formada por 4 departamentos (Bakel, Goudiry, Koumpentom y Tambacounda), 12 distritos, 8 municipios y 38 comunidades rurales. Limita al norte con la República Islámica de Mauritania y las regiones de Louga y Matam, al sur con la región de Kédougou, al este con la República de Mali y – 161 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

la República Islámica de Mauritania, al oeste con la República de Gambia y las regiones de Kolda y Kaolack. Su extensión es de 42.706 Km2 y en 2008 contabilizaba 613.066 habitantes, resultando una densidad de población de 14,3 hab/Km2.

Tambacounda es la región más extensa de Senegal y una de las más rurales, viviendo el 79% de su población en este medio.

Se trata de una de las más importantes productoras de cereales del país, alcanzando en el año 2008 las 244 mil TM (destacando las 89 mil TM de mijo y las 79 mil TM de sorgo), lo que representó en torno al 15% de la producción nacional. También tiene relevancia la producción de aceite de cacahuete, con un total de 75 mil TM en el año 2008, lo que significó el 10% del total nacional (ANSD, 2010). Así mismo, posee una gran importancia la actividad ganadera, de forma que en el año 2008 había en la región 1,2 millones de cabezas de ovinos (el 25% nacional), 1 millón de cabezas de caprino (también el 25% del total nacional) y 750 mil cabezas de bovino (el 20% del total nacional).

La región tiene una extensión de 42 mil Km2 (similar a la Comunidad Autónoma de Extremadura), de los cuales 12 mil Km2 (el equivalente a la Región de Murcia) es superficie protegida, que se reparte entre una zona de interés de caza (ZIC) en el departamento de Bakel y un total de 15 bosques protegidos (7 en el departamento de Tambacounda, 4 en el departamento de Goudiry y 4 en el departamento de Koumpentoum). Sin embargo, Tambacounda comparte más de 900 Km. de frontera con cuatro países (República de Malí, República Islámica de Mauritania, República de Gambia y Guinea), lo que genera conflictos entre los usuarios de la pesca, caza, agricultura o trashumancia.

Además de las actividades agrícolas, forestales y ganaderas, otra importante fuente de ingresos para la región es el turismo. Los principales atractivos están asociados a la naturaleza y al turismo cinegético. En relación al turismo de naturaleza, destaca el Parque Nacional de Niokolo-Koba, con una superficie de 9 mil Km2 (más que la Comunidad de Madrid), que por la gran variedad de fauna y flora que alberga fue declarado en el año 1981 Patrimonio Mundial por la UNESCO. En relación al turismo cinegético la región dispone de unos – 162 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

13 Km2 de zonas de interés para la caza. También existe en la región un variado turismo cultural, que va desde el arqueológico (los megalitos de Koumpentoum son lo más representativo) hasta el arquitectónico, con bellas construcciones que datan de la época colonial (como el Fuerte de Bakel, Pabellón René Caillé, la Torre de “Mont des Singes” o el Fuerte Sénédebou). No hay datos relativos a la llegada y alojamiento de turistas, lo que dificulta el análisis del sector, pero según la ANSD en el período 2008-2009 el turismo de caza proporcionó 1,2 millones de euros (ANSD, 2010).

E.2. Indicadores de desarrollo de las regiones de Kaolack, Saint-Louis y Tambacounda La población de Senegal destaca por su elevada juventud, siendo esta característica más acusada en estas tres regiones, ya que en todas ellas el porcentaje de menores de 20 años es superior a la media senegalesa. El número de hijos por mujer también rebasa en las tres regiones a la media de Senegal, y a pesar de que la mortalidad de los menores de 5 años es más elevada que la media del país, la tasa de crecimiento de la población es superior.

La densidad de población de Senegal está en 60,2 hab/ Km2, siendo en Tambacounda muy inferior (14,4), en SaintLouis algo inferior (43,9) y en Kaolack muy superior (152,4).

La reducida densidad de población de la región de Tambacounda se explica por su gran extensión que, como decíamos anteriormente, es la más elevada del país.

Tabla 2: Características de las regiones (año 2008)

Población

Kaolack Saint-Louis Tambacounda

Senegal

750.853

834.840

613.066

11.841.123

Superficie (Km2)

4.927

19.034

42.706

196.712

Densidad (hab./Km2)

152,4

43,9

14,4

60,2

% Población menor 20 años

56,5

56,0

-

53,3

Número medio de hijos por mujer

5,9*

5,3

6,2

5,0

– 163 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Mortalidad menores 5 años en ‰ (2005) Tasa de crecimiento de la población en % Tasa de urbanización en % IDH (2000) Esperanza de vida al nacer en años (2000) Tasa bruta escolarización enseñanza elementar en % Tasa bruta escolarización enseñanza media en % Tasa bruta escolarización enseñanza secundaria en % Tasa bruta escolarización secundaria de mujeres en % Tasa de analfabetismo en % (2005) Tasa de analfabetismo masculina en % (2005) Tasa de analfabetismo femenina en % (2005)

Kaolack Saint-Louis Tambacounda

Senegal

156*

93

200

121

2,9*

3,2

2,9

2,5

31,7

37,0

16,9

46,8

0,414

0,466

0,425

0,436

52,5

54,2

51,5

54,2

70,0

86,6

87,5

90,1

26,8

38,4

28,3

39,2

9,3

14,0

7,7

-

5,9

11,6

4,6

-

33,8*

-

-

40,9

36,9*

54,7

-

31,7

56,3*

65,9

-

49,7

* Kaolack y Kaffrine ** Año 2005

Fuente: ANSD, 2009d

En el año 2001 se elaboró el IDH para las diferentes regiones senegalesas (PNUD, 2002). De las tres seleccionadas, la de Saint-Louis es la que presenta mejores resultados: es la única con un IDH por encima de la media del país, es la que tiene el PIBpc más elevado y aunque posee una alfabetización de adultos muy baja, su tasa de escolarización es la más elevada de las tres regiones. Tambacounda presenta resultados similares, aunque algo más bajos, que Saint-Louis. Por último, Kaolack es la región que presenta peores datos, todos por debajo de la media del país, excepto la tasa de escolarización que está 4,9 puntos porcentuales por encima de la media.

– 164 –

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Tabla 3: IDH por regiones (año 2000)

Kaolack Esperanza de vida

Saint-Louis

Tambacounda

Senegal

52,5 años

54,2 años

51,5 años

54,2 años

29,0%

30,0%

33,0%

37,0%

Alfabetización de adultos Tasa de escolarización

43,0%

65,0%

59,0%

38,1%

PIBpc

1.444$

1.974$

1.814$

1.465$

0,414

0,466

0,425

0,436

IDH Fuente: Kasse, 2001

Según la Organización Mundial de la Salud (OMS) debería haber 1 médico por cada 10 mil habitantes, 1 enfermero por cada 3 mil habitantes y 1 matrona por cada 300 mujeres en edad de procrear (15-49 años). Ninguno de estos indicadores se cumple en las regiones de Senegal, tampoco en estas tres, que además presentan más deficiencias que la media del país, sobre todo Kaolack.

Tabla 4: Personal sanitario (año 2008)

Médicos Necesarios

Enfermeros

Matronas

Disponi- Necesa- Dispo- Necesables rios nibles rios

Disponibles

Senegal

1.133

829

3.780

2.842

8.819

863

Kaolack

117

32

390

234

914

39

Saint-Louis

81

32

271

213

634

36

Tambacounda

71

31

236

178

553

37

Fuente: ANSD, 2009d

También según la OMS debería haber 1 puesto de salud por cada 10 mil habitantes, 1 centro de salud por cada 50 mil habitantes y 1 hospital por cada 150 mil habitantes. De estos ratios sólo se cumple el de puestos de salud para la región de Saint-Louis. Igual que sucedía con el personal sanitario, en relación a las infraestructuras sanitarias Kaolack es la región peor dotada.

– 165 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Tabla 5: Infraestructuras sanitarias (año 2008)

Ratio población por puestos de salud Senegal Kaolack Saint-Louis Tambacounda

Ratio población por centro de salud

11.781 18.046 8.725 10.176

122.269 148.875 139.598 87.221

Ratio población por hospital 527.981 1.191.003 418.793 610.550

Fuente: ANSD, 2009d

F. La descentralización administrativa de Senegal

Desde su independencia en 1960, Senegal ha llevado a cabo una política de descentralización progresiva e irreversible. En 1960, el Statute de Commune se extendió a todos los municipios. En 1966, se promulga por la Ley 66-64, de 30 de junio, el Code de l’Administration Communale, agrupando en un texto de referencia único las diferentes leyes que rigen la institución municipal. En 1990, la Ley 90-35, de 8 de octubre, modificará el Code de l’Administration Communale y creará en los municipios un estatuto especial dentro del derecho común. En 1972, en la Ley 72-25, de 25 de abril de 1972, se crean las comunidades rurales.

En la Ley 96-07, de 22 de marzo de 1996, se establece que las Colectividades Locales están formadas por Regiones, Municipios y Comunidades Rurales. La misión de las Colectividades Locales es la creación, programación y puesta en marcha de las acciones de desarrollo económico, educativo, social y cultural de interés regional, municipal y rural. En esta ley también se establece el traspaso de competencias del Estado a las regiones, municipios y comunidades rurales, siendo cada una de las atribuciones transferidas reguladas por su respectivo decreto. En concreto, se trasfieren las siguientes competencias: - Medioambiente y gestión de los recursos naturales: Decreto 96-1134, de 27 de diciembre de 1996 - Sanidad y acción social: Decreto 96-1135, de 27 de diciembre de 1996 – 166 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

- Juventud, deporte y ocio: Decreto 96-1139, de 27 de diciembre de 1996 - Cultura: Decreto 96-1137, de 27 de diciembre de 1996 - Educación, alfabetización, promoción de las lenguas nacionales y formación profesional: Decreto 96-1136, de 27 de diciembre de 1996 - Planificación: Decreto 96-1133, de 27 de diciembre de 1996 - Ordenación del territorio: Decreto 96-1132, de 27 de diciembre de 1996 - Urbanismo y hábitat: Decreto 96-1136, de 27 de diciembre de 1996 A continuación pasamos a comentar las funciones de la región, el municipio y la comunidad rural en relación a la Ordenación del Territorio. La región elabora el esquema regional de ordenación del territorio (SRAT) garantizando la coherencia con el plan nacional de ordenación del territorio. La elaboración del SRAT se realiza por la comisión regional de ordenación, comisión que es creada por el presidente del consejo regional. La misma está presidida por el presidente del consejo regional y por los representantes de las otras colectividades locales, así como por todos los poderes de la región que el presidente considere que son útiles. La comisión regional de ordenación del territorio se apoya en la agencia regional del desarrollo para elaborar el SRAT. Además el presidente del consejo regional puede pedir ayuda a otros servicios descentralizados del Estado.

Partiendo de todos los estudios realizados en la zona, la región elabora y ejecuta los proyectos y programas de ordenación basándose en los recursos y en las potencialidades locales, garantizando un desarrollo armonioso y duradero.

Además, la región identifica y asegura la coordinación de los proyectos de ordenación de carácter regional, intermunicipal e intercomunitario.

Una vez elaborado el SRAT, y antes de que sea aprobado por el gobierno, los municipios y las comunidades rurales dan a conocer su punto de vista, tras la deliberación del consejo municipal y del consejo rural, respectivamente. Además, el presidente del consejo regional envía el SRAT a un comité – 167 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

económico y social para que dé su opinión. Posteriormente, el SRAT se envía al representante del Estado para su aprobación. El SRAT se revisa cada cinco años por el Ministerio encargado de la ordenación del territorio.

Para finalizar, queremos recordar que el proceso de descentralización favorece la consolidación de instituciones eficientes, más cercanas a los ciudadanos, que hasta el momento han tenido una influencia limitada en el diseño de las políticas del gobierno central.

G. Las posibilidades de la Ordenación del Territorio en el desarrollo de Senegal

Tal y como se comentaba en el capítulo de presentación de este libro, la Ordenación del Territorio es un factor de desarrollo, ya que favoreciendo el surgimiento de un nuevo gobierno más participativo a escala local y regional y combinando objetivos económicos y de sostenibilidad medioambiental, permite conseguir con menos recursos mejores resultados de bienestar colectivo. En ese mismo capítulo se daban ejemplos de políticas concretas de ordenación del territorio llevadas a cabo con éxito en los países del Norte para aplicarlas en los países del Sur, como es el caso de políticas de planificación y racionalización del crecimiento urbano, que al tiempo que corrigen las macrocefalias posibilitan el desarrollo de otras regiones. En el caso de Senegal, se trataría de frenar la polarización de la población y la capacidad de generar riqueza de Dakar para potenciar otros centros, como podrían ser Kaolack y Saint-Louis que, como hemos señalado cuando analizábamos estas regiones, en el pasado tenían una mayor importancia económica que hoy en día.

Podemos afirmar que la Ordenación del Territorio en Senegal comenzó en 1996, año en el que se aprobó la Ley 96-07 que dio origen al proceso de descentralización administrativa y territorial del país. Posteriormente, en el año 2002, el gobierno de Senegal puso en marcha el primer Document de Stratégie pour la croissance et la Réduction de la Pauvreté (DSRP). Los objetivos del DSRP se dividían en tres grandes áreas: – 168 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

- Duplicar en el período 2002-2015 el ingreso per cápita, en

un contexto de un crecimiento fuerte, equilibrado y mejor distribuido.

- Generalizar el acceso a los servicios sociales básicos.

- Erradicar antes del 2015 todas las formas de exclusión dentro de la nación y establecer la igualdad de género, especialmente en los niveles de enseñanza primaria y secundaria.

En el año 2007 se puso en funcionamiento el Plan Nacional de Desarrollo Local (PNDL). Su objetivo principal es contribuir a la reducción de la pobreza mediante la prestación de servicios socioeconómicos a la población de forma eficaz, eficiente y sostenible. Los objetivos específicos del PNDL son: - Aumentar el acceso a las infraestructuras y los servicios sociales básicos: se espera un aumento de al menos un 50% para el acceso a los servicios sociales básicos durante los próximos 5 años.

- Aumentar el acceso de los más pobres a los recursos financieros para el desarrollo de actividades generadoras de ingresos: el objetivo es mejorar al menos el 25% de los ingresos del 75% de los hogares más pobres en los siguientes 5 años.

- Desarrollar la capacidad de los actores locales (colectividades locales, organizaciones de base comunitaria, estructuras financieras descentralizadas, sector privado): al menos el 75% de los actores locales deben tener ejecutado su plan en el 70% en los próximos 5 años.

- Fortalecer la capacidad del Estado para la aplicación de la estrategia para la reducción de la pobreza. Dentro del plazo señalado, se reforzarán las capacidades de los servicios del Estado orientados por el PNDL y se adoptarán y se aplicarán las reformas necesarias para el marco institucional de intervención.

Se puede decir que el PNDL es el marco que unifica y armoniza las intervenciones del desarrollo en Senegal. Así, el PNDL está en armonía con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y – 169 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Document de Stratégie pour la croissance et la Réduction de la Pauvreté 2006-2010. En la figura 2 representamos la estructura de la organización del PNDL, quedando de manifiesto la implicación de los diferentes niveles de la administración.

Figura 2: Estructura de la organización del PNDL

Fuente: Elaboración propia a partir del PNDL

A modo de conclusión

En las tres últimas décadas Senegal ha avanzado lenta pero decisivamente en sus procesos de crecimiento y desarrollo, de forma que la población ha experimentado un incremento de sus ingresos, ha mejorado su tasa de alfabetización y ha aumentado su esperanza de vida.

A lo largo de este capítulo hemos descrito los principales cambios socioeconómicos del país, comentando sus puntos fuertes y débiles. En el ámbito de la economía, hemos destacado algunos aspectos positivos, como el significativo auge de la producción de cereales -resultado de la aplicación del – 170 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

plan REVA, plan que tiene como finalidad conseguir la autosuficiencia alimentaria del país- o el desarrollo de la actividad turística -con el consiguiente aumento de visitantes y de divisas-. Pero también hemos visualizado algunos aspectos que pueden ser corregidos para avanzar más contundentemente en el crecimiento económico como, por ejemplo, mejorar los procesos de almacenamiento, conservación y transformación de los productos agrícolas y, sobre todo, pesqueros -lo que posibilitaría incrementar el volumen de exportación de los mismos- o diversificar la oferta turística -dando a conocer el variado patrimonio arquitectónico o los espacios naturales,...para atraer más visitantes y divisas al país.

A pesar de las importantes potencialidades de su economía y de su estabilidad política y social, el país no recibe importantes cantidades de Inversión Extranjera Directa. Sin embargo, y debido al elevado número de emigrantes que forman su diáspora, sí que recibe ingentes cantidades de remesas. Ahora bien, para que el esfuerzo de la diáspora ayude a cambiar la situación económica del país el gobierno debería diseñar programas que faciliten y promocionen la canalización de las remesas hacia usos productivos.

Si bien es cierto que Senegal forma parte de los países subdesarrollados, también lo es que tiene una situación privilegiada dentro del continente africano. Por una parte, Senegal tiene una intensa relación con el resto del mundo: el puerto de Dakar, localizado en la confluencia de las líneas marítimas que proceden de Europa, de América y de África, registra un elevado índice de conectividad del transporte marítimo y el aeropuerto de Dakar es utilizado como aeropuerto de tránsito hacia Europa por muchos países africanos. Por otra parte, Senegal tiene una importancia crucial dentro del continente africano, siendo el miembro más dinámico de la UEMOA, que a su vez es la institución de integración económica más importante de África.

En el año 1996 se dio un importante avance en el proceso de descentralización administrativa con la aprobación de la Ley 96-06 del 22 de marzo de 1996, donde se desarrollan las competencias de las Regiones, Municipios y Comunidades – 171 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Rurales, unidades territoriales que integran las Colectividades Locales. Una de las competencias transferidas fue la Ordenación del Territorio, lo que posibilita a los gobiernos locales -más cercanos a la realidad de su territorio y de su poblaciónllevar a cabo políticas que combinen objetivos económicos y de desarrollo. Además, es precisamente la escala municipal y regional la que nosotros pensamos óptima para el diseño de instrumentos para la gestión territorial, objetivo principal del proyecto de investigación que estamos iniciando.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

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MALI: la voluntad ordenadora y desarrollista en un contexto territorial diverso y con aguda escasez de medios José Luis Palmeiro Piñeiro sinho78@hotmail.com Rubén C. Lois González rubencamilo.lois@usc.es Irama Faty Konte senegalego@hotmail.com Boubacary Cisse boucabarycisse@yahoo.fr Universidades de Bamako y Santiago de Compostela

Una imagen sintética de Mali puede realizarse recurriendo a tres o cuatro atributos que individualizan a este interesante país. Estamos ante un Estado-nación muy diverso internamente, cuyo territorio se extiende desde el confín sur del desierto del Sahara hasta las tierras inundadas del valle del Níger o los espacios de sabana de las regiones más meridionales. Además, Mali es un país interior y enclavado en medio del África Occidental. La salida al mar de sus productos, en puertos como Conakry, Abdiján o Dakar, obliga a recorrer aproximadamente mil kilómetros (Sanankoua, 2007). Por otra parte, Mali es fundamentalmente una construcción de diferentes pueblos y culturas, con marcados contrastes entre las etnias árabes del norte y mandingas del sur, entre las cuales se llegan a contabilizar hasta trece lenguas nacionales (Guindo, 2007). Una riqueza interna de matices tan amplia que incluso en el año 2000 el gobierno central de Bamako lo ha calificado de “país frontera”; un país donde el debate sobre la descentralización y la organización administrativa a distintos – 175 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

niveles se ha planteado de forma permanente (Diarrah, 2007).

Finalmente, Mali es un territorio enorme rico por sus recursos y, al mismo tiempo, ha sido uno de los más pobres del planeta hasta el último decenio en el que ha logrado encontrar una senda de crecimiento sostenida. Para cualquier visitante, el atractivo de Mali es indiscutible, un territorio con marcada personalidad en el medio de África, con una muy destacada riqueza patrimonial, folklórica y etnográfica. Una sociedad definida por el espíritu acogedor de sus gentes, en un espacio que acusa las influencias de lo árabe, lo francés y lo subsahariano, y se asume con naturalidad el respeto a la diferencia.

En el presente capítulo trataremos de resumir las principales características de Mali y plantear los retos de su organización territorial interna. Se comenzará definiendo la peculiaridad geográfica del país y su diversidad regional. A continuación nos acercaremos a los grandes rasgos característicos del mismo, tanto a nivel socio-territorial como económico. El tercer apartado se consagrará a las diferencias lingüísticas, culturales y religiosas de su población. Después de la presentación de este país, muy representativo del África Occidental, otros tres apartados abordarán de forma directa el tema de las competencias territoriales y la ordenación administrativa de Mali, insistiendo tanto en los procesos de descentralización como en la emergencia del poder local y los retos de futuro que deben asumir las políticas de gobernabilidad y gobernanza encaminadas al desarrollo sostenible y equilibrado.

1. La peculiaridad geográfica de Mali y su diversidad interna

El nombre de Mali para referirse al territorio centralizado por Bamako, con las históricas ciudades de Tombouctou y Gao al norte y al este, tiene un origen reciente, cuando menos en términos oficiales. De hecho, todo el espacio primeramente colonizado por los franceses recibía el nombre de Soudán, para ser más precisos, de soudán occidental. El Sudán (que hoy en día sirve para identificar a dos países situados entre Egipto y la región de los Grandes Lagos), proviene una expresión árabe Biled es-Sudan, que significa literalmente país de – 176 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

los negros. Por lo tanto, Mali era uno de los territorios negros extendidos al sur del Sáhara entre las ciudades de Dakar y Saint Louis, y el bajo Senegal al oeste, y el Mar Rojo, aproximadamente a la misma Latitud al este. El Sudán Occidental era una prolongación física, más teórica que real debido a las duras condiciones impuestas por el desierto, de Argelia hacia el sur. Un territorio plenamente africano, de importancia muy secundaria durante el período colonial, que sólo interesaba por su riqueza en recursos naturales (desde el oro hasta el algodón) y el valor histórico y cultural de su patrimonio (Djenné, Tombouctou, etc.), aparte de la riqueza antropológica de su población. Como se ha apuntado, la independencia de los países del África Occidental trajo consigo un proceso de balcanización de toda esa región. Mali, y aunque se plantearon propuestas de unión con el vecino Senegal, quedó como un territorio pobre, abrumadoramente rural y enclavado en lo que había sido el universo francés de posesiones en el continente negro. El antiguo Sudán occidental, hoy Mali, limita con siete estados-nación diferentes, Argelia, Níger. Burkina Faso, Costa de Marfil, Guinea, Senegal y Mauritania. Este hecho, su alejamiento respecto a grandes terminales intercontinentales del transporte y las agudas dificultades económicas que ha debido superar desde su existencia al margen de Francia en 1958/1960, explican que todos sus dirigentes hayan hecho profusión de africanidad. Mali es miembro activo tanto de de la UEMOA como del CEDEAO, y participa con espíritu siempre constructivo en las reuniones de la Unión Africana. En sus diferentes períodos republicanos, muy contrastados desde el punto de vista político, ha coincidido en respaldar sin reservas a las instituciones supranacionales que se han configurado en el continente o en parte de él (Sanankoua, 2007; Touré, 2007; Dialló, 2007).

A nivel popular, nadie puede negar que en la sociedad maliense han arraigado sentimientos de buena vecindad y cooperación con sus países vecinos. Unos territorios en los que viven grupos étnicos similares a los distribuidos por todo Mali, como los tuareg también presentes en el norte de Níger, los bambari y malinké extendidos por Costa de Marfil, Guinea – 177 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

y Senegal, o los songhai y soninké de Burkina Faso. Esta imagen de buen vecino del país también obedece a la inexistencia de conflictos armados con los Estados-nación limítrofes (si exceptuamos un breve episodio con Burkina), y al respaldo que ha mantenido respecto a proyectos concretos de desarrollo o protección de sus actividades económicas en el marco africano o del oeste del continente (participación activa en la organización de países exportadores de algodón, integración en estrategias supranacionales contra el hambre o centradas en cumplir los Objetivos del Milenio, etc.). De forma paralela, Mali posee una buena imagen política en África Occidental, actuando como ejemplo de sociedad plural y democrática a nivel similar al de Ghana. De hecho, tras la experiencia del gobierno marxista de M. Keita que dominó los primeros años de independencia y de la cruel dictadura militar de M. Traoré, a comienzos de los 1990 primero una revolución (y golpe militar) y luego un conjunto de procesos electorales han dotado de estabilidad política a la nación. El régimen político de Mali se caracteriza por el pluripartidismo, y unos elevados niveles de libertad de expresión y de prensa, como coinciden en señalar organizaciones internacionales independientes. Existe separación de poderes entre el legislativo, el ejecutivo y el sistema judicial, si bien la proliferación de fuerzas partidarias de ámbito nacional o regional ha extendido una cultura del pacto político que en ocasiones se interpreta como un simple acuerdo entre las elites para repartirse el poder (Magassa y Meyer, 2008). Otros aspectos cuestionables del modelo maliense de gobierno son el carácter prácticamente intocable de la figura del Presidente de la República (como animador de los consensos políticos pluripartidistas) y el hábito recurrente de la compra de votos en los procesos electorales (Gorée Institut, 2009). Sin duda, esta última situación tiene mucho que ver con los elevados niveles de pobreza y analfabetismo de la sociedad, a la que en numerosas ocasiones le cuesta ponderar el valor de una opción política como vía para resolver sus problemas. En cualquier caso, Mali se presenta como un país auténticamente democrático, sin tensiones apreciables (si se exceptúan problemas permanentes con algunas etnias del – 178 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

norte) y donde se ha afirmado un estado de derecho precario, debido a las condiciones de pobreza existentes.

En todas las presentaciones que hemos realizado sobre Mali se alude, entre los principales rasgos, a su diversidad interna. De hecho, la regionalización es un proceso asumido por los distintos gobiernos que se han sucedido en el país y que en el período democrático de la IIIª República se ha traducido en la dotación amplia de competencias a las colectividades territoriales (Figura 1). Como se ha insistido, las principales reivindicaciones de autogobierno provienen de las poblaciones árabes del norte (muy diferenciadas de las negras del sur). Así, los tuareg, moros y peul han afirmado centros de poder en Tombouctou, Gao y, en menor medida, Kidal recordando tiempos de esplendor de estas ciudades, centros Figura 1.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

indiscutibles del comercio y de la cultura al sur de Sahara. Por su parte, la dinámica descentralizadora también ha permitido individualizar los grupos étnicos sudaneses del delta interior del Níger, que se extienden en las proximidades de los núcleos urbanos de Mopti y Bandiagara. Finalmente, en el sur las ciudades medias de Kayes, Sikasso o Ségou, relativamente próximas a Bamako, han sido tomadas de referencia para constituir entidades regionales plenamente africanas, con poblaciones emparentadas con los vecinos Senegal, Costa de Marfil, Ghana o Guinea, entre otros.

Todos los estudios y presentaciones que se realizan sobre Mali coinciden en indicar que se trata de un país fuertemente ayudado por la cooperación internacional. Estamos ante un hecho lógico, debido a la tradicional pobreza de la nación y sus buenas condiciones de acogida a las iniciativas planteadas en el extranjero; además, tampoco podemos olvidar que en ocasiones la cooperación simplemente complementa una presencia económica en el país muy importante (es el caso de Francia) o se utiliza para favorecer alianzas o futuros negocios (como en los ejemplos de Libia, Estados Unidos, Canadá, etc.). Sobre la importancia de la ayuda a este país podemos apuntar dos datos, que la misma representa el 14% del aumento de los ingresos nacionales y el 38% del presupuesto nacional (Magassa y Meyer, 2008). Se debe comprender así que el dinero aportado por la cooperación haya servido en los últimos tiempos para asumir importantes obras de infraestructura (mejora de comunicaciones, ampliación del regadío, etc.) y de construcción de edificios dotacionales que de otro modo las finanzas del país no podrían acometer. En cuanto a la eficiencia de estas ayudas, se suele distinguir su mayor efectividad en Bamako que en las amplias áreas rurales del territorio. Con todo, Mali se considera un buen alumno merecedor de contribuciones externas, como lo manifiesta su sometimiento a las nuevas orientaciones del FMI desde 1999, con la firma del acuerdo Facilidad para la Reducción de la Pobreza y por el Crecimiento (FRPC), que en el 2002 fue sustituido por un Cuadro de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (CSLP). En el mismo se pretende reducir el nivel de la misma desde el 61% de la fecha señalada a valores por debajo del 50% (Les Guides, 2009). En el – 180 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

marco de estos compromisos, el país se ha beneficiado en 2003 de la anulación total de su deuda bilateral con las naciones del Club de París, condonación que se ha extendido a toda la deuda multilateral en 2005 (Les Guides, 2009). De hecho, gracias a estas medidas y a una gestión gubernamental de los fondos públicos razonable, Mali presenta indicadores de estabilidad macroeconómica, que unidos a los grandes y revalorizados recursos del país, han ayudado a la consecución de un crecimiento económico continuado en el último decenio.

En relación con el exterior, también se debe añadir que el país es considerado como de riesgo moderado en el marco del África Occidental para las inversiones exteriores. Esto explica que los flujos de Inversiones Exteriores Directas (IED) en Mali se hayan situado en un promedio de 200 millones de dólares anuales entre 2005 y 2007 (Les Guides, 2009). Como sucede en otros ejemplos africanos, al lado de los tradicionales inversores como la antigua potencia colonial (Francia sigue manteniendo una posición hegemónica en este aspecto) han aparecido nuevas potencias interesadas en este territorio como India o China. Un segundo atributo de la posición económica de Mali en el contexto global es el carácter extrovertido de su sistema productivo; el país, depende mucho tanto del volumen y valor de sus exportaciones como de su aprovisionamiento desde el exterior. A este respecto, no se diferencia de lo característico en toda África, el predominio de las ventas de materias primas en bruto y la compra de productos elaborados y de componentes tecnológicos (Pourtier, 2009).

En concreto, Mali exporta sobre todo oro (el 60% de los ingresos generados por la exportación y el 12% del PIB del país) y algodón (se trata de uno de los primeros productores mundiales). Este componente de vendedor de materias primas puede incrementarse a corto plazo de prosperar la explotación de bauxita y de comenzarse a aprovechar las reservas de uranio que parecen ser abundantes en la región norteña de Kidal (Les Guides, 2009). Para exportar el país sufre una aguda dependencia de sus vecinos, al carecer de salida al mar.

Así, por unas vías de comunicación deficientes (aunque en proceso de significativa mejora) enlaza con el puerto de Dakar – 181 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

(que supone el 46% de las transacciones de Mali), Abdiján (el 27%), y Cotonou (Benin) y Tema (Ghana), con entre el 7% y el 8% (Les Guides, 2009). Respecto al origen de sus importaciones, la principal nación proveedora continúa siendo Francia (con 114,4 millardos de francos CFA), seguida de Senegal (88 millardos), Costa de Marfil (67,4), Togo (61,2), Benin (53,4) y China (35,4) (Les Guides, 2009). De nuevo, la antigua potencia colonial, los países vecinos que se benefician de su conexión portuaria con el exterior y la emergente China, con negocios en crecimiento en toda África.

Hasta el momento, la diversidad de Mali se ha explicado a partir de sus contrastes étnicos, culturales y bioclimáticos, pero no podemos olvidar que los mismos se traducen en una marcada diversidad en la ocupación humana del espacio. De hecho, en la actualidad se constata que las tres cuartas partes de la población se concentran en el tercio sur del país, el más fértil y el que posee los núcleos urbanos más importantes que no han dejado de expandirse en épocas recientes (Les Guides, 2009). Desde un punto de vista territorial todo el norte y el este no alcanzan los 5 hab./km2 de densidad, siendo lo más frecuente valores por debajo de 2 hab./km2 (Atlas du Mali, 2001). Esta situación se corresponde con los espacios regionales de Kidal, Gao y Tombouctou, si exceptuamos las ciudades cabecera. Por su parte, en el sur se superan los 40 o 50 hab./km2 en el delta interior del Níger y el valle de ese río (Mopti, Bandiagará, Ségou), en los entornos de Bamako y de Sikasso, un umbral elevado si se consideran las duras condiciones impuestas por el medio saheliense y el predominio de la componente rural de la población. En todo caso, la mitad meridional y occidental del país se sitúa por lo general en valores de 10 a 40 hab./km2, como ocurre en Kayes o en Kita.

Todas estas cifras referidas a los contrastes en los niveles de ocupación del territorio traducen aún la hegemonía de lo rural en Mali (en torno a un 70% de los habitantes), la existencia de una única ciudad grande (la Bamako macrocéfala) y de un conjunto de urbes medias que ejercen de capital regional.

Como apuntábamos al principio, Mali es un territorio enclavado y de contrastes. Con una economía mínimamente sa– 182 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

neada y estable, depende de las grandes ciudades portuarias del África Occidental para vender sus recursos. Apenas posee un tejido productivo transformador de materias primas y la fuerte tradición mercantil de sus ciudades (de Bamako a Tombouctou y Gao) no se ha traducido apenas en la existencia de una red básica de pequeñas y medianas empresas propias.

En el plano interno, las diferencias de todo tipo entre el norte y el sur definen la identidad del país. Una nación y una sociedad multicultural que ha sabido convivir, haciendo del pacto entre los pueblos árabes y negros, como secularmente entre agricultores y pastores, un importante elemento de identidad.

Desde una lectura contemporánea, este contraste puede evolucionar hacia otro, el iniciado por el fuerte crecimiento de Bamako frente a la ruralidad o el provincianismo de los restantes centros urbanos del país.

2. Caracterización económica y territorial básica del país

A lo largo de los primeros capítulos de este libro y en las páginas precedentes hemos tenido ocasión de definir los rasgos distintivos de Mali, presentar su estructura económica y tendencia actual a corregir unos niveles extremos de subdesarrollo. Por este motivo, y también porque los trazos fundamentales de la historia nacional han sido abordados, vamos ahora a centrarnos brevemente en una serie de atributos ecológico-naturales de su territorio. Un territorio dominado por la planitud, la ausencia de contrastes topográficos, como corresponde con un conjunto de unidades montañosas muy antiguas (los relieves graníticos y metamórficos del Adrar de las Ifoghas en Kidal, de origen precámbrico), y el dominio de mesetas (el Plateau Mandinga) y grandes llanuras sedimentarias (del secundario y terciario) en el resto del país. Unicamente los materiales de la ribera y delta del Níger pueden considerarse más recientes, pero exceptuando el tramo que va de Tombouctou a Mopti su extensión está limitada a la llanura de inundación fluvial (Atlas du Mali, 2001). Como consecuencia de lo enunciado, no sorprende que más del 90% de la – 183 –

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superficie de Mali se sitúe entre los 200 y los 750 m. de altitud, con predominio de las formas planas y de los valles fluviales de amplias vertientes. Sólo se superan estas altitudes al norte de Kidal, en la frontera con Argelia, en el Adrar de los Ifoghas.

Por debajo de los 100 m. de altitud se extiende el valle del río Senegal a partir de Kayes, y entre los 100 y 200 m. sólo se encuentran algunos sectores aislados del oeste del país (Kéniéna, Yelimané, Bafoulabé) y los alrededores de Taoudémit en el extremo norte (Atlas du Mali, 2001). Por último, en cuanto a las formas del relieve, destacar las características de medios desérticos o semidesérticos como los grandes ergs, los relieves dunares y las altas mesetas.

Las condiciones de situación de Mali determinan, y así se anticipó, que nos hallemos ante un territorio del Sahel, esto es, que se extiende desde condiciones desérticas en el norte hasta otras típicamente tropicales en el sur (Figura 2). Las temperaturas son elevadas en todo el país y a lo largo del año, con una oscilación térmica muy limitada, en torno a los 5-7 grados centígrados. En los meses más fríos las medias no suelen descender mucho de los 25 grados, mientras que en los cálidos se rebasan los 30 (alrededor de 35 en la región de Kidal y en Gao). Pero lo más característico del clima de Mali es la existencia de dos estaciones contrastadas, una seca y otra de lluvias, de distinta duración e intensidad según el lugar donde nos encontremos. Así, en el sur la ciudad de Bamako recibe más de 900 mm de precipitación al año, concentrados en un período de pluviosidad que se inicia en junio y termina a mediados de octubre. Fuera de estos cuatro meses y medio apenas cae lluvia, las precipitaciones son muy escasas en abril, mayo y noviembre, e inexistentes de diciembre a febrero. Al contrario, en junio se alcanzan los 100 mm, que se elevan por encima de los 200 en julio y agosto, y los 150 en septiembre. Por su parte, este contraste entre dos estaciones en el norte se resuelve de una forma muy diferente. En la región de Kidal (en el observatorio de Tessalit, en la frontera con Argelia), apenas caen 100 mm durante todo el año, lo que nos habla de unas condiciones de desierto sobre todo si tenemos en cuenta los promedios de temperatura y, por lo tanto, los potenciales de evaporación. No llueve más que esporádicamente al margen de – 184 –

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Figura 2.

los meses de junio, julio, agosto y septiembre donde se concentran las muy escasas precipitaciones recibidas. Así, el aprovechamiento de las corrientes subterráneas de agua, de los oasis y de cursos fluviales irregulares se convierte en el mecanismo obligado para asegurar la subsistencia y el mantenimiento de la población; un efectivo humano que en el resto de Mali depende también de forma considerable de la disposición de los ríos y de la existencia de llanuras inundables.

Para comprender la organización interna del espacio maliense es muy importante tener en cuenta el protagonismo de sus dos grandes cuencas fluviales, la del río Níger y la del Senegal. El Níger se adentra en el país por la región de Gao, a la que articula, y en dirección oeste se dirige a Tombouctou; al suroeste de esta ciudad histórica en dirección a Mopti se forma el delta interior del río, un amplio sector inundable muy rico desde el punto de vista agrícola, que justificó en el pasado el esplendor de la cultura Songhai. Desde Mopti el río adopta una dirección NE.-SO., recibiendo los aportes de una serie de cursos que drenan regiones más meridionales, y llega hasta Bamako para luego dirigirse con un gran caudal a la frontera de Guinea. Estamos ante el eje fluvial determinante para explicar el poblamiento histórico del país, que – 185 –

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Figura 3.

enlaza las principales ciudades del norte y este del mismo con los grandes centros urbanos y espacios agrarios del sur.

En la época colonial, el Níger ayudó a definir la disposición del territorio de Soudan Occidental. Hoy en día, todavía es el principal medio de comunicación entre Bamako, Tombouctou y Gao, aprovechándose para desplazar tanto materiales de construcción como cereales y viajeros, aunque cuenta con el inconveniente de que es impracticable durante varios meses al año (Les Guides, 2009). Por su parte, el Senegal nace en el Plateau Mandinga, cerca de Bamako, y drena el extremo oeste del país, en especial la región de Kayes. Se trata de un curso típico del trópico, que acusa fuertes diferencias en su caudal entre la estación seca y la estación húmeda (Atlas du Mali, 2001). Este hecho, junto con la necesidad de obtener energía justifica que tanto el Níger como el Senegal hayan sido objeto de importantes obras hidráulicas, bajo la forma de grandes embalses, que regulan su caudal y permiten producir el 80% de la energía eléctrica del país (Les Guides, 2009). Entre los represamientos del Níger destacan uno sobre el Sakanani en Selingué, otro en Bamako y un tercer embalse de derivación en Markala. En el Senegal sobresale el de Manantali y tam– 186 –

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bién los esfuerzos supranacionales que Mali, Mauritania y Senegal hacen para regular y poner en valor este curso fluvial (Sissoko, 2007).

A lo largo de estas páginas, y en el primer capítulo de presentación del África Occidental, se han aportado una serie de datos poblacionales sobre Mali: la débil densidad demográfica del país (10,2 hab./km2 en 208), con fuertes contrastes entre el norte vacío y el sur más habitado; el predominio de los efectivos que residen en núcleos rurales (un 68,4% del total en 2007), aún cuando la tasa de crecimiento urbano duplique a la de aldeas y pueblos; y la existencia de un sistema urbano aquejado de macrocefalia, con Bamako que concentra entre el 15% y el 20% de los residentes en Mali, y que se distingue de un conjunto de capitales regionales que apenas pasan de los 100.000 habitantes en algunos casos (como probablemente Sikasso y Ségou). El efectivo humano del país crece a un ritmo muy fuerte, como suele suceder en toda África. De hecho, la ONU estima que entre 2005 y 2010 el incremento promedio anual en el número de habitantes ha sido del 2,4%, lo que obliga a un esfuerzo permanente de crecimiento productivo para mejorar las condiciones de vida de la población. Este aumento responde a dos factores principales, el primero la elevada tasa de fecundidad que se sitúa en 5,5 partos de media por mujer, una de las tasas más altas del mundo. Dicho valor tiende a decrecer muy lentamente, menos que la tasa de mortalidad infantil de 106,4 por mil en 2005-2010, lo que justifica la llegada de un elevado número de niños a la edad adulta. El segundo, la propia estructura poblacional, caracterizada por su juventud: la población menor de 15 años supone el 44,2% del total, mientras que la mayor de 60 oscila entre el 3,5% y el 4% (la primera cifra para los hombres y la segunda para las mujeres). Esta bomba demográfica explica que numerosos malienses protagonicen dinámicas migratorias, desde las clásicas del campo a la ciudad (que están justificando tasas de crecimiento espectaculares en Bamako) hasta las que se dirigen al exterior en muy diversas direcciones (a los países costeros de África Occidental que se perciben como más ricos, a África del norte y, por supuesto, hacia la Unión Europea).

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La emigración como casi siempre es mayoritariamente masculina, con lo que la ratio de sexo contabiliza la existencia de 97,6 hombres por cada 100 mujeres. El trabajo en el extranjero es fuente de canalización de abundantes remesas hacia Mali, pero también el origen de muchas desgracias (muertes en el tránsito a Europa, problemas de sobreexplotación, conflictos diplomáticos, etc.). De una mayor regulación del potencial demográfico (progresiva implantación de criterios de planificación familiar y control de la emigración espontánea), dependerá que el país pueda aprovechar mejor sus indudables potencialidades de crecimiento. Unas posibilidades que se han visto favorecidas en épocas recientes por un notable incremento de los niveles de escolarización, ya situados en el 73% de los niños que cursan primaria y el 56,6% de las niñas (con la persistencia todavía de fuertes contrastes de género, según la ONU).

Los principales datos económicos de Mali traducen muchas de las ideas y reflexiones que hemos desarrollado en páginas precedentes. Así, la ruralidad del país se traduce en un empleo agrario estimado en el 41,5% frente al 16,5% del industrial y minero (según estos valores de la ONU para 2005 se deduce que la restante fuerza laboral estaría incluida en un diverso sector terciario, tanto formal como informal y mayoritariamente urbano). La actividad agrícola está determinada por la disponibilidad de agua y por la extensión de los regadíos. Desde el punto de vista de la contabilidad nacional, el principal cultivo es el algodón, concentrado en las regiones y provincias del sur (Sikasso, Koutala, Bougouni, Koulikoro, Bamako, etc.) y que se exporta al exterior, convirtiéndose en uno de los principales exponentes de la economía extrovertida del país (Atlas du Mali, 2001; Les Guides, 2009). En paralelo a este modelo agrícola, se debe tener en cuenta el mantenimiento de una importante producción cerealera de mijo, sorgo, arroz y maíz, por este orden, destinada sobre todo a las necesidades de alimentación internas. Hacia el norte comienza a afirmarse la tercera gran vocación agraria, la ganadería.

Una explotación pecuaria muy extensiva, con productos de elevada calidad, una parte de los cuales se exporta. La cría – 188 –

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de bovinos es significativa en la región de Tombouctou, la de ovinos y caprinos en Tombouctou y Gao, y la de camellos en Gao (Atlas du Mali, 2001). Por su parte, el sector secundario se encuentra muy polarizado en tres grandes ramas que no contradicen la debilidad del tejido industrial y empresarial al que nos hemos referido antes. Así, sobresale la actividad minera y en especial la extracción de oro (con yacimientos al sur del país en Sikasso, Kayes y Kalana) y una producción que se ha consolidado desde mediados de los 1990 en más de 20 toneladas. Con una relevancia paralela al algodón, el oro es el principal producto maliense de venta en el exterior y su auge se ha asociado a parte del crecimiento económico del país.

Junto a este metal precioso, son muy importantes las minas de sal en el norte, cerca de Taoudénit, y el mármol y caolín de distintos puntos de la región de Kayes. Además de estos minerales en explotación, las expectativas de obtención de nuevos recursos del subsuelo de Mali son claramente optimistas, oro en distintas partes del país, uranio en las proximidades de la frontera con Níger, bauxita, diamantes y litio en el sur, y así podríamos continuar en un amplio y rico territorio con grandes posibilidades mineras. Por su parte la industria agroalimentaria es débil y concentrada en Bamako, el único polo empresarial digno de ese nombre en Mali. Finalmente, la hidroelectricidad ha venido aumentando su producción en épocas recientes a lo largo del Níger y del Senegal (Atlas du Mali, 2001; Les Guides, 2009). Un último indicador positivo de este repaso fugaz por la estructura económica del país se refiere a que tanto la agricultura (índice 127 en 2008 frente el 100 en 2000, según la ONU) como el sector estrictamente alimenticio (índice 145 en 2007) han aumentado mucho su producción en los últimos años, lo que refleja una mayor eficiencia y productividad en el sistema económico de base rural de Mali.

Un aspecto fundamental para la organización interna del territorio y la apertura del país al exterior es la red de comunicaciones. La misma ha sido tradicionalmente débil, de escasa calidad e insuficiente para una nación tan extensa, aunque a partir de 2002 se ha registrado un impulso a la mejora de – 189 –

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las vías terrestres que comienza a cambiar las cosas. Por una parte, se debe tener en cuenta que las comunicaciones en Mali combinan una red de carreteras poco densa, con el único ferrocarril de enlace con Dakar (que al menos articula las conexiones del oeste del país), el recurso a la navegabilidad de los ríos y la consolidación de un sistema aeroportuario incipiente. Las carreteras (en especial las que se han asfaltado en el último decenio), permiten conectar a Bamako con Dakar, Conakry y Nuakchott, lo que ha reducido el enclavamiento del país, que empeoró notablemente con la guerra civil de Costa de Marfil y la interrupción durante cierto tiempo de las comunicaciones con Abdiján. En el interior Bamako enlaza con Ségou, Mopti y Gao hacia el este (y el norte), y con Sikasso en el sur. El resto de las vías están en proceso de mejora, pero la mayoría de ellas no pasan de ser pistas más o menos permanentes (como las que conectan con todo el norte o con buena parte del oeste). En cuanto a la comunicación con Tombouctou, también con Mopti o con Gao, la navegabilidad del río Níger es muy favorable al transporte de mercancías y complementariamente de pasajeros. El problema de esta opción es que el río está impracticable cinco meses al año coincidiendo con la estación seca (Les Guides, 2009). Por su parte, Bamako mantiene relaciones puntuales con los aeródromos de Mopti, Tombouctou, Gao, Kayes y Sikasso, en un modelo que puede aportar bastantes soluciones de movilidad en el futuro (Atlas du Mali, 2001; Les Guides, 2009).

Para terminar con este repaso a los grandes rasgos económico-territoriales del país, aludiremos muy brevemente a sus finanzas y fiscalidad. Como era de suponer, los impuestos no son muy gravosos en Mali, debido por una parte al mantenimiento de un amplio sector informal en el sistema productivo y, por otra, a un presupuesto público que se ha beneficiado de la condonación de la deuda y de la llegada de importantes cantidades de dinero de la cooperación. No obstante, la presión fiscal ha aumentado en la medida en la que la economía del país se va consolidando con más empresas, mayor cantidad de exportaciones y una masa de asalariados en crecimiento. En la presión fiscal, destacan los impuestos – 190 –

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indirectos, sobre el valor añadido, con una tasa del 18%, de la que están exentos los productos farmacéuticos, los abonos y fertilizantes, los libros y el material escolar, y asimilados (Les Guides, 2009). Respecto a los impuestos directos los más significativos son el de la renta, de patentes y licencias, por lo general de menor entidad. Como se podía aguardar, los mecanismos de cobro de los mismos todavía son ineficientes, lo que justifica un déficit presupuestario crónico de poco más del 10%. Esta situación habría derivado en una crisis de las finanzas públicas de no ser por el comentado perdón de la deuda de la que se ha beneficiado Mali y también de la permanente ayuda extranjera. Sin embargo, de no mantenerse el fuerte ritmo de crecimiento económico de los últimos años y de aumentar la capacidad subsiguiente de recaudación del Estado, el país puede enfrentarse a un panorama de aguda dependencia de una serie de países extranjeros (como Francia, China o hasta hace poco Libia), que actúan socorriendo a las instituciones de gobierno, pero siempre a cambio de jugosos contratos, concesiones mineras o alianzas políticas que reafirman la situación de dependencia de la nación africana.

3. Un territorio de diferentes lenguas, culturas y religiones

Uno de los argumentos que más se han repetido en todo el libro y en el presente capítulo se refiere a la diversidad interna de Mali. Un país contrastado de norte a sur, y de oeste a este, donde una población no muy numerosa se encuadra en etnias bien diferenciadas y llega a expresarse en trece idiomas considerados nacionales (Guindo, 2007). En los siguientes párrafos trataremos de acercarnos a estas diferencias internas a partir de una aproximación de tipo eminentemente cultural y que no posee demasiada originalidad, ya que se basa en fuentes informativas secundarias. No obstante, se ha considerado imprescindible realizar este acercamiento habida cuenta de que los procesos de regionalización, de ordenación del territorio, de Mali no pueden entenderse sin tener unas nociones iniciales de su Geografía lingüística y cultural.

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En páginas precedentes se apuntó que desde el punto de vista étnico, en Mali se establecía una distinción entre los pueblos de tez más clara (árabes y tuareg) del norte y negros del sur (bambará, malinké, songhai, etc.), aunque el panorama es un poco más complejo. De hecho, utilizando otro criterio podríamos decir que algunos pueblos poseen un asentamiento geográfico estable (los tuareg al norte, los songhai en el Delta del Níger, los malinké repartidos entre la frontera de Guinea y Bamako, etc.), mientras que otros (en particular, los bambará y los peul) aparecen dispersos por todo el territorio del país (Atlas du Mali, 2001). A nivel general, y aún teniendo en cuenta que desde las estimaciones de 1960 ningún Censo de Población del país ha incluido el criterio étnico de recuento del efectivo humano, se puede afirmar que en el extenso norte predominan los tuareg, los moros y los peul. Estos tres pueblos coinciden en una historia común como pastores nómadas de los bordes del desierto del Sáhara o comerciantes de las ciudades seculares de las rutas de caravanas (Tombouctou y Gao) (Atlas du Mali, 2001). Los tuareg poseen un riquísimo pasado y tradición cultural, y ha sido estudiados y filmados por numerosos estudiosos occidentales. Destaca su carácter indómito, sus frecuentes revueltas contra el poder establecido y que pretende someterlos (el colonial francés, algunos gobiernos de Bamako, etc.), sus indumentarias azuladas que permiten distinguirlos o el protagonismo adquirido por la mujer en la toma de decisiones, entre otros atributos. Los tuareg no son estrictamente malienses, pero entre este país y Níger se concentra buena parte de su territorio, precisamente donde mantienen sus tradiciones ancestrales mejor conservadas. Desde la independencia de Mali, muchos tuareg han emigrado a las ciudades donde en la actualidad se asientan; así, algunas estimaciones calculan que los originarios de este pueblo suponen algo más del 5% de los residentes en Bamako. Por su parte, los peul son una etnia extendida por toda el África Occidental, articulada secularmente por grupos de pastores nómadas y que, desde el punto de vista fisonómico, se individualizan al reflejar ciertos caracteres considerados caucásicos como el pelo liso, la nariz recta y los labios más delgados que los de sus pueblos vecinos. Aunque – 192 –

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todavía muchos peul (o fulani, fulbé o toucouleur, que son otras denominaciones que reciben), siguen siendo ganaderos que desplazan estacionalmente sus rebaños, una importante proporción de los mismos se ha asentado en las ciudades durante los últimos decenios, dedicándose al comercio, a desarrollar trabajos asalariados o a enrolarse en la administración pública. En convivencia con tuareg y peul (y algunos colectivos de origen árabe más) en el norte se mantiene una forma de esclavitud. Los esclavos, conocidos como íklan, son personas capturadas o bajo dominio de tuaregs y árabes, que junto con sus descendientes, desarrollan puestos de servidumbre de por vida. Muchos son trabajadores domésticos y algunos pueden dedicarse a la pobre agricultura de la región. Aunque bajo el dominio francés y en algunas iniciativas del gobierno de Mali se ha pretendido erradicar ese modelo de dominio entre personas, lo cierto es que la figura del íklan se mantiene, aunque en declive, acompañando al retroceso del modo de vida nómada y ancestral de los pueblos del norte.

Por lo que concierne al centro y al sur del país, el pueblo predominante es el mandinga, uno de los más representativos del África Occidental, ya que está presente en la práctica totalidad de sus territorios. Los mandingas son una típica etnia africana, que suponen cerca de la mitad del efectivo humano total de Mali. Entre ellos sobresalen los bambará, fuertemente asentados entre Bamako y Ségou, aunque presenten colectividades en todas las regiones. Los malinké son más característicos del suroeste del país, como se apuntó entre la frontera con Guinea y la capital (Atlas du Mali, 2001).

Los mandingas se han asociado históricamente al antiguo imperio establecido en la cuenca del Níger en los siglos XV y XVI, son musulmanes (aunque con una versión muy suave y africanizada de los preceptos de esta religión) y han desarrollado importantes manifestaciones culturales, en especial en la música y en la literatura oral. La hegemonía mandinga (y bambará) se atenúa en el delta interior del Níger y en las regiones fronterizas con Burkina Faso donde se individualizan distintos pueblos como los songhai, bobo, sénoufo y dogón, entre otros. Desde el punto de vista patrimonial, muchos de – 193 –

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sus asentamientos muestran unas formas particulares y originales, que han sido descritas por numerosos viajeros y se han convertido en indudables destinos turísticos con un enorme potencial. Dentro de estas etnias, cabe citar la personalidad del pueblo dogón, establecido en el área de Bandiagará, con unas aldeas muy peculiares y adaptadas al entorno, y sus grandes conocimientos ancestrales sobre el universo, que todavía hoy tratan de ser desentrañados por completo.

La diversidad de pueblos, o étnica, que hemos comentado se resuelve en una proliferación de lenguas nacionales en Mali. De hecho, todos los estudios tienden a significar que uno de los principales atributos de identificación de un pueblo africano consiste en poseer una lengua, o un conjunto de dialectos, propios (Pourtier, 2009). Esta evidencia permite comprender que en el país que estamos analizando se distingan hasta trece lenguas nacionales, de las cuales once disponen de un alfabeto especial y de reglas de ortografía (Guindo, 2007); una cifra no muy distante de la de pueblos que se llegan a individualizar en el territorio nacional. Entre las lenguas propias destaca el bambará, asociado a la etnia del mismo nombre, pero que es hablado por cerca de diez millones de malienses. Estamos ante el idioma interétnico, la lingua franca por excelencia del país. Lo utilizan los pobladores mandingas del sur y de la capital, si bien se constata su extensión por todas las regiones (del mismo modo que los bambará se presentaban como un pueblo presente en las diferentes entidades administrativas). En el delta del Níger debemos referirnos a otro conjunto de lenguas y dialectos songhai, también características de los vecinos Níger, Burkina Faso, y norte de Benin y Nigeria. En la frontera con Mauritania y Senegal se afirma una franja donde se mantiene el soninké, asociado al pueblo del mismo nombre, y que conocen aproximadamente un millón y medio de personas. El soninké se extiende además por Mauritania, Gambia y Senegal, lo que refuerza la idea de un predomino de lenguas vinculadas a una etnia, que como en todo el continente rebasa las fronteras nacionales existentes.

Por su parte, y así sucede en la mayoría de los países del África Occidental, tampoco podemos olvidarnos que el francés – 194 –

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ejerce de idioma dominante, mayoritario en la educación y en el uso que gobernantes y empresarios hacen de él. El francés permite (junto al bambará) la comunicación entre los distintos pueblos de la nación y con numerosos ciudadanos de los países vecinos. No obstante, en Mali podemos afirmar que su grado de penetración social es menor, por cuanto las tasas de escolarización han sido muy bajas hasta fechas recientes. Sin duda, la asistencia a la escuela (junto con algunos medios de masas como la radio, la televisión, la prensa, internet, etc.) es el vehículo preferente de popularización de la lengua del antiguo colonizador. En definitiva, bambará y francés como idiomas fuertes (también los dialectos árabes del norte), en un contexto de diversidad lingüística respetada y protegida desde instancias oficiales, que al mismo tiempo asumen la regionalización de Mali.

Desde el punto de vista religioso nuestros apuntes serán necesariamente mucho más breves. Los musulmanes son el grupo ampliamente mayoritario del país, con un 93% del total de la población. Sin embargo, esta islamización presente desde hace muchos siglos en el norte, que difundieron los peul hacia el sur, y que hoy se generaliza entre los grupos mandinga, songhai y dogón, y otros más, se expresa en costumbres que muestran unas creencias poco absorbentes, que mezclan las recomendaciones del Corán con innumerables ritos heredados de la espiritualidad africana. Los cristianos (tanto católicos como protestantes) son muy minoritarios (entre un 3% y un 5%), se concentran en algunos lugares puntuales donde hay misiones y en los centros urbanos, en los que mantienen escuelas. También es pequeña la porción contabilizada como animista (de nuevo entre un 3% y un 5%), si bien estas creencias envuelven las prácticas de las restantes religiones, en especial del Islam. En síntesis, la sociedad maliense se muestra muy tolerante con la diversidad en estos aspectos y la moderada asunción de los preceptos de Mahoma apenas provoca ningún tipo de conflictos, a no ser los alentados por grupos radicales llegados de otros países en la periferia desértica del norte. Finalmente, debemos tener en cuenta que toda esta diversidad ética, religiosa y lingüística del país actúa como un atractivo turístico de primera magnitud. Si se desea – 195 –

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conocer el África Occidental profunda, diversa y tolerante, Mali constituye uno de los mejores destinos para hacerlo. Un motivo que se une a la indudable riqueza patrimonial y natural del país, uno de los más importantes del continente en cuanto a recursos visitables de calidad excepcional.

4. La política nacional de Ordenación del Territorio

En términos históricos, el marco institucional de la ordenación del territorio comienza en 1977 con la creación por el ministerio encargado de la Ordenación del Territorio, de la Dirección Nacional de la Planificación, reforzada en 1984 con la creación en su seno de la División de Estrategia de Ordenación del Territorio (Ministère, 2006). En este período inicial, la mayor parte de las actuaciones en la materia se concentraron en las regiones más alejadas del norte y del este del país (Tombuctú y Gao, 1977-1978), del Delta interior del Níger (Mopti, 1982-1984), en estudios básicos de diagnóstico (población e infraestructuras, 1977-1979; regiones, 1983-1985) y en las estrategias regionales de desarrollo (1986). Además, el Programa Marco de Refuerzo de las Capacidades Nacionales para una Gestión Estratégica del Desarrollo estableció borradores y guías para la elaboración de planes de ordenación del territorio a los niveles de cercle (provincia) y municipal.

Los demás ministerios del Gobierno también adoptaron políticas con efectos sobre la ordenación del territorio. Estas se centraron en el inventariado de los recursos existentes, en la gestión de riesgos relacionados con el medio ambiente, como la desertificación o la protección de áreas húmedas, y en una amplia serie de cuestiones sectoriales, como el urbanismo, los transportes, las dotaciones de servicios públicos básicos o la implantación de actividades económicas. Son de gran importancia los estudios realizados para la implantación de las Operaciones de Desarrollo Rural y de grandes proyectos e infraestructuras (embalses, plan del Níger, del arroz, etc.) (Ministère, 2006).

El principal instrumento actual de coordinación y gestión del desarrollo a medio plazo creado por el Gobierno de la Re– 196 –

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pública es el Marco Estratégico de Lucha contra la Pobreza.

Dentro de este plan general es en el que se sitúan todas las demás políticas de desarrollo y de ordenación del territorio.

Todas ellas deben tener en cuenta además las transformaciones económicas y los efectos del proceso de descentralización.

La descentralización es un hecho fundamental desde el inicio de la etapa democrática en 1991. De este modo, en 1993 se creó la Misión de Descentralización, encargada de elaborar un Plan Nacional de Ordenación del Territorio y los respectivos Planes Regionales de Ordenación y Desarrollo. Como resultado, entre 1997 y 1998 se elaboró el borrador del Plan de Ordenación del Territorio (Estatal) y los Anteproyectos de Planes de Ordenación y Desarrollo (regionales) (Ministère, 2006).

La Ley de Descentralización de 1995 atribuye a los municipios (communes) la competencia de elaboración de planes de ocupación (urbanismo) y las operaciones de ordenación del territorio municipal. Las regiones ostentan la misión de elaborar el Plan de Ordenación y Desarrollo Regional. El Ministerio de la Administración Territorial y de las Circunscripciones Locales, por medio de la Dirección Nacional de las Circunscripciones Territoriales y su Programa de Apoyo Técnico a las Circunscripciones, tutela y apoya financiera y técnicamente la labor planificadora de municipios, provincias (cercles) y regiones (Ministère, 2003). En consecuencia, algunas demarcaciones territoriales ya cuentan con sus propios planes de ordenación, lo que favorece la responsabilización de los ciudadanos en su propio proceso de desarrollo.

Las ventajas principales para la implantación de una Política de Ordenación Territorial en Malí pueden resumirse en la identificación exhaustiva de recursos estratégicos (fundamentalmente materias primas), en la afirmación de una clara voluntad política del Gobierno de Malí, en la profundización del proceso de democratización y descentralización, en la apertura al cambio de una población mayoritariamente joven, en la diversidad cultural y en los procesos de integración subregional y regional, especialmente en el marco de la UEMOA. El Gobierno de Malí identificó como actores principales de la estructuración del territorio maliense al propio Estado, – 197 –

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Figura 4: Las políticas de ordenación del territorio

a las circunscripciones (demarcaciones) territoriales descentralizadas, a los operadores económicos, a la sociedad civil y a las ciudades como polos de desarrollo. Ninguno de estos agentes clave poseía una visión global de la organización y de la explotación del espacio de cara al futuro. La Política Nacional de Ordenación del Territorio se puso en marcha precisamente para crear un marco de referencia capaz de armonizar las intervenciones sobre el espacio de todos los actores (Ministère, 2006). Las misiones de cada uno de ellos son las siguientes: - El Gobierno: 1. Promoción del desarrollo (creación de infraestructuras, coordinación y mediación entre los operadores económicos); 2. Redistribución de los recursos (aprovechamiento de las diferencias regionales y locales como factores de desarrollo); 3. Incitación voluntarista (a través de la política fiscal).

- Las Circunscripciones Territoriales: 1. El municipio se ocupa de la concepción, programación y puesta en marcha de las actuaciones de desarrollo (plan de ocupación-urbanismo, operaciones de ordenación del espacio municipal).

2. La provincia (cercle) se centra en las operaciones de ordenación del territorio provincial.

3. La región se ocupa de la articulación de las diversas estrategias de desarrollo y de ordenación del territorio (Plan de Ordenación y de Desarrollo Regional).

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- Otros actores, como los socios para el desarrollo y las organizaciones de la Sociedad Civil o del sector privado contribuyen a través del partenariado con las circunscripciones locales (contratos de desarrollo).

A la cada vez más compleja organización territorial del país, hay que añadir el proceso de integración transfronteriza en el seno de la UEMOA (Unión Económica y Monetaria Oeste-Africana). Este permite construir visiones comunes sobre el desarrollo africano y compartir recursos a través de las fronteras estatales.

Los desafíos más importantes con los que se encuentra la ordenación del territorio maliense son: - La gestión de la propiedad, dada la coexistencia del derecho tradicional (consuetudinario) y del moderno, que provoca numerosos conflictos.

- El enfoque sectorial de la planificación.

- Los efectos perversos de la aceleración del desarrollo y la concentración de inversiones en las áreas con mayor potencial natural y humano, básicamente al sur del país (triángulo Ségou-Sikasso-Bamako).

- La degradación de los ecosistemas.

- La marginalización de extensas áreas rurales.

- La insuficiencia y mala distribución de las infraestructuras.

- La degradación de las ciudades y sus áreas de influencia, especialmente la ocasionada por la macrocefalia de la capital (Bamako).

De este modo, la política de ordenación persigue una mejor repartición de la población y de las actividades económicas, reforzando algunos polos de desarrollo, básicamente en centros urbanos y en infraestructuras clave. Desde el punto de vista social, se pretende satisfacer las necesidades básicas de la población a través de un desarrollo sostenible, capaz de mejorar las condiciones de vida mediante el uso racional de los recursos naturales. Por lo tanto, las orientaciones de la política son: crecimiento económico, reducción de la pobreza, solidaridad y atención a las áreas desfavorecidas. Para ello, – 199 –

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es esencial conseguir una mínima coherencia de las actuaciones públicas y privadas.

Las estrategias para alcanzar los objetivos arriba indicados son: - La puesta en valor de los recursos humanos y financieros de todos los actores.

- La creación de “contratos de desarrollo” negociados entre el Gobierno central y las circunscripciones territoriales.

- La creación de un Sistema de Información Geográfica: o Para obtener un mayor y mejor conocimiento del espacio; o Para elaborar Planes de Ordenación, planes y programas sectoriales o regionales y locales; o Para determinar las reglamentaciones necesarias y el modo de aplicarlas; o Para sensibilizar y formar a los actores de la ordenación del territorio; o Para establecer relaciones de asociación con otros países (puesta en red a través de Internet, creación de un Atlas de la UEMOA y de bases de datos); - La movilización de recursos financieros internos y externos (organizaciones internacionales subregionales y ayuda exterior).

- La puesta en marcha de un sistema de seguimiento y evaluación.

Desde el punto de vista institucional, la ordenación del territorio es una misión del Ministerio del Plan y de la Ordenación del Territorio, ejecutada por la Dirección Nacional de la Ordenación del Territorio, creada en 2004 (Ministère, 2006).

En términos legislativos y reglamentarios, entre 2003 y 2005 se promulgaron una serie de leyes y decretos sobre el Sistema Estadístico Nacional y sobre la creación de las Direcciones Regionales de Planificación, Estadística, Informática y Ordenación del Territorio y de la Población, del Comité Na– 200 –

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cional de Planificación Estratégica, del Comité de Coordinación Estadística e Informática, de los Comités Regionales y Locales de Planificación del Desarrollo y del Comité de Evaluación Técnica (órgano consultivo) (Ministère, 2006). Además, influyen sobre la planificación y ordenación del territorio, las leyes que rigen los recursos naturales y primarios y el patrimonio y la propiedad, los acuerdos internacionales y las leyes y decretos de la descentralización, que atribuyen la competencia de elaboración y puesta en marcha de los planes de ordenación a: - Las Asambleas regionales y el Consejo del Distrito de Bamako.

- Los Consejos de Cercle.

- Los Consejos municipales.

- El Alto Consejo de la Circunscripciones.

Los instrumentos de la Ordenación del Territorio son: - El Plan Nacional de Ordenación del Territorio (a largo plazo y de ámbito nacional).

- Los Planes Regionales de Ordenación del Territorio (a largo plazo y de ámbito regional).

- Los Planes locales de Ordenación del Territorio (de ámbito provincial-cercle).

- Los Planes municipales de Ordenación del Territorio (de ámbito municipal).

- Los Planes Directores sectoriales y espaciales.

- El Programa Trienal de Inversiones.

Desde el punto de vista financiero, la política de Ordenación del Territorio cuenta con los presupuestos del Estado, con los medios propios de las circunscripciones territoriales, de los socios técnicos y financieros (básicamente organismos de financiación bilateral y multilateral), y de un Fondo Nacional para la Ordenación del Territorio. Por ejemplo, para el bienio 2006-2007 se movilizaron 400 millones de francos CFA de los presupuestos del Estado.

Por último, el sistema de seguimiento-evaluación de las acciones de ordenación se basa en la colecta, análisis e in– 201 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

terpretación periódica de datos a diversos niveles: global, de programas y proyectos y de impactos.

5. La descentralización: las circunscripciones territoriales

El resultado del proceso de descentralización administrativa comenzado en 1993 ha sido la organización del país en 703 communes (municipios) urbanas o rurales, 49 cercles (provincias), 8 regiones y el Distrito de Bamako. Todas ellas poseen personalidad moral y autonomía financiera y su objetivo es la concepción, programación y puesta en marcha de actuaciones de desarrollo económico, social y cultural de interés local o regional. La cesión de competencias del Estado a las circunscripciones territoriales va acompañada de la transferencia de los medios y recursos necesarios para su ejecución.

Por esta razón, el Gobierno ha puesto a disposición de cada nivel territorial, herramientas de planificación del desarrollo, de apoyo técnico, un fondo de distribución a las circunscripciones territoriales y otro de solidaridad (Ministère, 2003). Estos fondos son alimentados por subvenciones estatales a la descentralización, por aportes financieros exteriores, por dotaciones presupuestarias del Estado y por contribuciones de las propias circunscripciones. En efecto, todas las circunscripciones disponen de un presupuesto y de unas fuentes propias de financiación: - impuestos y tasas; - subvenciones; - precios sobre servicios prestados; - rentas del patrimonio; - préstamos; - donaciones.

Las administraciones territoriales se benefician de los servicios creados por ellas mismas y de los desconcentrados del Estado. Las mismas están permanentemente tuteladas por representantes del Estado en cada circunscripción, que ejer– 202 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

cen funciones de asistencia, consejo y control de la legalidad.

Los representantes del Estado son funcionarios nombrados por Decreto: - el Alto Comisario, a nivel regional y del Distrito de Bamako; - el Prefecto, a nivel provincial; - el Subprefecto, a nivel municipal.

Los Altos Comisarios son asistidos por un gabinete compuesto por un Director, un Consejero para asuntos administrativos y jurídicos y un Consejero para asuntos económicos y financieros. Este último se ocupa de las cuestiones relativas a la planificación y ordenación del territorio, de la coordinación y coherencia de los programas de desarrollo de las provincias y de la región, de la programación, coordinación y control de las acciones de desarrollo de las circunscripciones descentralizadas de la región o del Distrito en el contexto de los objetivos nacionales de desarrollo (Ministère, 2003).

Las circunscripciones territoriales pueden solicitar la prestación de los servicios desconcentrados del Estado cuya competencia territorial alcanza a la circunscripción. El representante del Estado en la circunscripción decidirá sobre la prestación a la administración descentralizada de los servicios desconcentrados del Estado.

Cada colectivo territorial es administrado por una asamblea o consejo electo, que a su vez designa un órgano ejecutivo. La única circunscripción con consejos elegidos democráticamente por sufragio universal directo es la municipal.

Los consejos de cercle (provincia) son elegidos en votación por los consejos municipales de su ámbito territorial. Las asambleas regionales son elegidas por los consejos de cercle (Miistère, 2003).

Las circunscripciones territoriales pueden cooperar entre ellas y con otras de países extranjeros mediante la creación de un ente para la promoción y coordinación de las acciones de desarrollo en ámbitos específicos. En todo caso, el Estado garantiza la solidaridad interterritorial.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Figura 5: La organización político-administrativa del territorio

Los municipios (communes) urbanos se dividen en barrios, mientras que los municipios rurales se organizan en aldeas o fracciones. La aldea es la comunidad de base en el medio rural sedentario. La fracción es la comunidad de base en el medio nómada. El barrio es la comunidad de base en el medio urbano. Estos tres tipos de demarcación territorial son reconocidos por el representante del Estado al nivel regional si lo demanda su población y después de consultado el Consejo municipal.

Son dirigidos por un jefe de aldea, fracción o barrio nombrado por el Consejo de la comunidad (Ministère, 2003).

La delimitación de los municipios responde a criterios como la adecuación entre el marco espacial y humano, la conciencia y voluntad de formar una comunidad o la existencia de vínculos de solidaridad y viabilidad económica.

Las competencias del Consejo municipal tienen que ver con asuntos relacionados con los programas de desarrollo económico, social y cultural. En concreto: – 204 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

- Presupuestos y cuentas.

- Protección del medio ambiente.

- Planes de ocupación (urbanismo), operaciones de ordenación del espacio municipal.

- Gestión y adquisición del patrimonio y de la propiedad.

- Creación y gestión de equipamientos colectivos: o Enseñanza preescolar y alfabetización, primer ciclo de la enseñanza primaria; o Dispensarios, hospitales materno-infantiles, higiene pública, saneamiento, centros de salud comunitarios; o Infraestructuras viarias; o Transporte público y planes de circulación; o Hidráulica rural o urbana; o Ferias y mercados; o Deportes, artes y cultura.

- Organización de las actividades rurales y de las producciones agro-silvo-pastorales.

- Organización de las actividades artesanales y turísticas.

- Creación y gestión de servicios y organismos municipales, y organización de las intervenciones en el ámbito económico.

- Mercado de trabajo y aprovisionamiento.

- Institución de tasas e impuestos.

- Préstamos y concesión de subvenciones.

- Aplicación del estatuto del personal.

- Proyectos de hermanamiento y acciones de cooperación con otras circunscripciones malienses o extranjeras.

- Aceptación o rechazo de donaciones y subvenciones.

- Reglamentación en materia de policía administrativa.

Además, han sido transferidas a los municipios las competencias relativas a planificación, estrategia, gestión y seguimientoevaluación en materia de enseñanza básica, salud e hidráulica.

Las competencias relacionadas con la gestión económica y presupuestaria, con la ordenación del territorio y con las reglas laborales y policiales son vigiladas y tuteladas por el Estado central. En todo caso, el Consejo municipal debe ser – 205 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

siempre consultado antes de la realización de cualquier proyecto de ordenación o equipamiento, público o privado, sobre su territorio. Tampoco se pueden modificar sus límites territoriales sin consulta previa (Ministère, 2003).

Los Consejos municipales pueden crear comisiones sectoriales de trabajo, dirigidas por un presidente, pero sin ningún poder de decisión.

El Consejo es dirigido por el alcalde y sus ayudantes. El alcalde ejerce las competencias de representación, ejecución operativa, económica y presupuestaria, gestión de recursos, vigilancia, policía y aplicación de la política de ordenación, saneamiento y mantenimiento de la red viaria municipal. Los ayudantes del alcalde se ocupan de cuestiones económicas y financieras; patrimoniales y de la propiedad; condiciones de vida, red viaria y urbanismo; censos; y asuntos educativos, culturales, sociales y deportivos.

Los jefes de aldea, fracción o barrio participan en la elaboración y puesta en marcha de acciones de desarrollo para su comunidad. Para ello, comunican al alcalde las necesidades de sus comunidades, las soluciones y objetivos propuestos y sus posibles formas de participación en las actuaciones proyectadas. Además se ocupan del mantenimiento del orden público, del respeto a las leyes, de las medidas necesarias en materia de higiene y protección sanitaria, y de la movilización y animación de la población para suscitar el desarrollo de iniciativas.

El Consejo municipal debe consultar a los consejos de aldea, de fracción o a los jefes de barrio sobre las actuaciones siguientes: - Redes viaria, de drenaje y de alcantarillado.

- Transporte público.

- Ocupación privada del patrimonio público.

- Catastro.

- Organización de actividades agrícolas, pastorales, silvícolas, de pesca o caza.

- Creación y mantenimiento de pozos y puntos de agua.

- Elaboración y puesta en marcha de planes de ordenación del territorio municipal y planes de ocupación del suelo.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

- Protección del medio ambiente y gestión de recursos naturales.

- Gestión del patrimonio público y privado municipal.

- Implantación y gestión de equipamientos colectivos.

- La provincia (cercle) es una circunscripción intermedia entre la región y el municipio que agrupa varios municipios. Las competencias del Consejo provincial son las mismas que las de los Consejos municipales pero aplicadas al conjunto del territorio plurimunicipal. En el ámbito educativo, la provincia se ocupa de la creación y gestión de los equipamientos del segundo ciclo de la educación primaria y le han sido transferidas las competencias de planificación, estrategia, gestión y seguimiento-evaluación en materia de enseñanza primaria de segundo ciclo, salud e hidráulica (Ministère, 2003).

El poder ejecutivo provincial reside en la Oficina del Consejo provincial, compuesta por un presidente y dos vicepresidentes. El presidente ejerce las competencias de representación, ejecución operativa, económica y presupuestaria, gestión de recursos, vigilancia, policía, realización y mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos de interés para la provincia. El primer vicepresidente se ocupa de los asuntos económico-financieros, laborales, políticos, sociales, culturales y religiosos. El segundo vicepresidente es el que trata de forma más concreta las problemáticas espaciales y la gestión del desarrollo provincial, ya que se dedica a: - la elaboración del programa de desarrollo económico, social y cultural; - la gestión del patrimonio y de la propiedad; - la programación, realización y mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos de interés provincial; - la protección del medio ambiente; - la intervención de los servicios del Estado y de los de cualquier otra persona física o moral, pública o privada operando a nivel provincial; - el hermanamiento y la cooperación con otras circunscripciones descentralizadas.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

La región se compone de varias provincias (cercles) y su función es coordinar las estrategias de desarrollo y de ordenación del territorio. De esta forma, las asambleas regionales deliberan sobre los programas de desarrollo económico, social y cultural de la región, con el objetivo de hacerlos coherentes con los programas de ámbito nacional. En concreto, sus competencias son las mismas que las de los municipios y provincias, aplicadas al ámbito regional. Además, las asambleas regionales se ocupan de elaborar los planes de Ordenación del Territorio y de Desarrollo Regional, de la creación y gestión de los equipamientos de la enseñanza secundaria, general, técnica, profesional y especializada, de los hospitales regionales, de los mecanismos de solidaridad con las poblaciones más desfavorecidas, de las infraestructuras de comunicación, del turismo y de la energía. Las regiones y el Distrito de Bamako han recibido las competencias de planificación, estrategia, gestión y seguimiento-evaluación en materia de enseñanza secundaria (Ministère, 2003).

Las competencias relacionadas con el fomento y la gestión económica y presupuestaria, con la ordenación del territorio y con las reglas laborales y policiales son vigiladas y tuteladas por el Estado central. En todo caso, la asamblea regional debe ser siempre consultada antes de la puesta en marcha de cualquier proyecto de desarrollo decidido por el Estado sobre su territorio. Tampoco se pueden modificar sus límites territoriales sin consulta previa.

El poder ejecutivo regional reside en la Oficina de la asamblea regional, compuesta por un presidente y dos vicepresidentes. El presidente ejerce las competencias de representación, ejecución operativa, económica y presupuestaria, gestión de recursos, vigilancia, policía y realización y mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos de interés para la región. El primer vicepresidente se ocupa de los asuntos económico-financieros, laborales, políticos, sociales, culturales y religiosos. El segundo vicepresidente es el que trata de forma más concreta las problemáticas espaciales y la gestión del desarrollo provincial, ya que se dedica a: – 208 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

- la elaboración del programa de desarrollo económico, social y cultural de la región; - la gestión del patrimonio y de la propiedad; - la programación, realización y mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos de interés regional; - la protección del medio ambiente; - la intervención de los servicios del Estado y de los de cualquier otra persona física o moral, pública o privada operando a nivel regional; - el hermanamiento y la cooperación con otras circunscripciones descentralizadas.

El Distrito de Bamako se divide en municipios (communes) y dispone de un órgano ejecutivo, formado por el alcalde de Distrito, el presidente del Consejo y dos ayudantes, y de un Consejo de Distrito, compuesto por personas elegidas por los Consejos municipales del Distrito.

Las competencias del Consejo del Distrito consisten en la elaboración de: - programas y proyectos de desarrollo; - presupuestos y cuentas; - planes de ordenación y urbanismo; - protección ambiental; - creación y mantenimiento de infraestructuras viarias y de saneamiento cuya gestión haya sido transferida al Distrito; - aceptación o rechazo de donaciones; - creación, gestión de servicios y organismos y gestión del personal; - gestión del patrimonio público y privado del Distrito; - creación y mantenimiento de equipamientos como institutos de formación secundaria o preuniversitaria, museos y hospitales; - impuestos y tasas; - cooperación y hermanamiento con otras circunscripciones; - policía administrativa; - denominación de calles y vías; - préstamos y avales.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

Todas las decisiones tomadas en el ámbito económicopresupuestario, laboral, de programación del desarrollo económico y social, de la ordenación del territorio y del urbanismo y de los proyectos de cooperación con circunscripciones extranjeras necesitan de la aprobación de la autoridad de tutela del Estado. En todo caso, el Consejo de Distrito debe ser siempre consultado antes de la puesta en marcha de cualquier proyecto de desarrollo decidido por el Estado sobre su territorio. Tampoco se pueden modificar sus límites territoriales sin consulta previa (Ministère, 2003).

El órgano ejecutivo del Distrito es la Oficina del Consejo de Distrito. En su seno, el alcalde ejerce las competencias de representación, ejecución operativa, económica y presupuestaria, gestión de recursos, vigilancia, policía y realización y mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos de interés para el Distrito. El primer adjunto se ocupa de los asuntos administrativos, jurídicos, de vigilancia, gestión de servicios, políticos, sociales, culturales y religiosos. El segundo adjunto es el que trata de forma más concreta las problemáticas espaciales y la gestión del desarrollo del Distrito, ya que se dedica a: - la elaboración y puesta en marcha del programa de desarrollo económico, social y cultural del Distrito; - la gestión del patrimonio y de la propiedad; - la programación, realización y mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos de interés del Distrito; - la protección del medio ambiente; - la gestión financiera; - el hermanamiento y la cooperación con otras circunscripciones descentralizadas.

Como se puede deducir, los sucesivos gobiernos de Mali han insistido en configurar una organización legal del territorio bien estructurada en diversos territorios, con atribuciones claras. Un buen edificio legal, que en numerosas ocasiones la carencia de recursos del país no llega a desarrollar en toda su extensión. No obstante, prevalece la idea de la gestión pública multinivel, donde sobresalen los municipios/communes que poseen gobernantes legitimados por su elección directa – 210 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

y regiones con amplios poderes, que agrupan a los notables surgidos de la escala local.

6. Códigos del patrimonio y de la propiedad

Para terminar estos apartados referidos a la normativa sobre el territorio y a la división político-administrativa del mismo, consideramos de interés dedicar una breve explicación a las tradiciones sobre propiedad que coexisten y compiten en Mali, y que llegan a incidir en todas las políticas que afectan al espacio local, provincial o regional (Ministère, 2003 y 2006).

Así, el patrimonio (dominio) nacional de Malí comprende: - el patrimonio público y privado del Estado; - el patrimonio público y privado de las circunscripciones territoriales; - el patrimonio inmobiliario de las demás personas físicas o morales.

El patrimonio (dominio) público inmobiliario del Estado puede ser natural o artificial. El natural comprende los espacios aéreo y acuático; el artificial las obras realizadas por razones de interés general o utilidad pública y los terrenos sobre los que se asientan: canales, vías de comunicación, puertos fluviales, aeropuertos, infraestructuras de telecomunicación, de producción y distribución de energía eléctrica, fortificaciones defensivas, etc.

Todas las propiedades privadas están sujetas a servidumbres de paso, de higiene, de estética, de alineamiento, de seguridad pública y a las impuestas por un plan de ordenación y de extensión.

El Estado puede transferir la gestión de una parte de su patrimonio público inmobiliario a una circunscripción territorial El patrimonio privado inmobiliario del Estado consiste en las tierras con un título de propiedad y derechos inmobiliarios reales, establecidos o transferidos a nombre del Estado. Los terrenos sobre los que existen edificios, obras o infraestructuras mantenidas con cargo al presupuesto de una circunscripción territorial son atribuidos al patrimonio privado de esa circunscripción.

La transferencia de inmuebles patrimoniales es decidida por el Gobierno en Consejo de Ministros después de consultar al repre– 211 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

sentante del Estado en el Distrito de Bamako y a las asambleas de las circunscripciones territoriales interesadas.

Los patrimonios forestal, minero y pastoral quedan fuera de la normativa aplicable al patrimonio privado inmobiliario del Estado.

En las concesiones rurales, prevalecen los derechos consuetudinarios y del interés general. La concesión de un terreno rural para el uso de las personas está condicionado a su puesta en valor efectiva en un período de tiempo determinado.

El otorgamiento de concesiones rurales puede estar sujeto a restricciones o condiciones particulares ligadas a la extensión de las ciudades, de las viviendas, de los cultivos, de los derechos de uso de los pobladores locales, o a obras agrícolas o industriales realizadas en el marco de planes de desarrollo económico y social.

Los derechos de propiedad tradicionales (consuetudinarios) dependen de los jefes tradicionales, que regulan el uso de las tierras por las familias o los individuos. Los terrenos sobre los que no se constata la existencia de derechos consuetudinarios pueden ser ocupados y apropiados por la administración pública. En caso contrario, los derechos pueden ser purgados mediante la indemnización a los titulares de esos derechos.

El catastro se ocupa, en todos los municipios de Malí, de describir las propiedades, los derechos reales sobre las mismas, su naturaleza y a la evaluación de los inmuebles, tanto construidos como no construidos.

El dominio (patrimonio) inmobiliario de las circunscripciones territoriales, igual que el nacional, puede ser natural (recursos en agua y espacios naturales protegidos) o artificial (ordenamientos y obras de utilidad pública de interés regional, provincial (de cercle) o municipal. Las circunscripciones pueden gestionar su propio patrimonio público o el que les es transferido por el Estado. A su vez, las circunscripciones pueden transferir sus poderes de gestión a concesionarios.

En concreto, los terrenos dedicados a vivienda pueden cederse con un permiso de ocupación (en ocasiones subordinado a la aprobación de un plan de urbanismo) o mediante cesión directa cuando se trata de patrimonio privado inmobiliario de – 212 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

una circunscripción urbana que cuenta con un plan director de ordenación y urbanismo (Minstère, 2003 y 2006).

El patrimonio público mobiliario se refiere a todos los bienes muebles que no son susceptibles de apropiación privada.

Entran en esta categoría los archivos públicos, la Biblioteca Nacional, el Museo Nacional, los bienes arqueológicos, históricos, etnográficos, las obras de arte, las colecciones y especies raras de animales, plantas, minerales y los objetos de interés paleontológico.

En lo que se refiere al patrimonio privado inmobiliario, la matriculación de las tierras es obligatoria cuando se trata de una cesión por parte del Estado. Sin embargo, los terrenos rurales pueden ser atribuidos como concesión rural sin matriculación previa. Para poder matricular un terreno es preciso ponerlo en valor, delimitarlo por medio de hitos y presentar un plano topográfico del mismo a las siguientes escalas: - 1/100, 1/200 o 1/500 para los terrenos urbanos y suburbanos construidos.

- 1/500, 1/1000, 1/2000, 1/5.000 o 1/10.000 para los solares y terrenos rurales.

- 1/5.000 o 1/10.000 para las concesiones mineras.

- La atribución de una concesión rural es competencia de: - el Subprefecto para las concesiones de menos de 2,5 ha; - el Prefecto para las concesiones de entre 2,5 y 5 ha; - el Alto Comisario para las concesiones entre 5 y 10 ha; - los ministros encargados del Patrimonio y de la Administración Territorial para las concesiones entre 10 y 100 ha; - el Consejo de Ministros para las concesiones de más de 100 ha.

No es posible atribuir concesiones rurales en las aglomeraciones urbanas (municipios urbanos y Distrito de Bamako) y en las proximidades de las mismas las concesiones no podrán exceder 0,25 ha.

Las circunscripciones territoriales son responsables de la gestión, la ordenación, la conservación y la salvaguardia del – 213 –

Ordenación y planificación territorial en África Occidental

equilibrio ecológico en su territorio. Para ello, se redactan planes de ordenación del territorio que describen el patrimonio forestal, agrícola, pastoral, faunístico, piscícola, minero e inmobiliario. Estos planes podrán revisarse y corregirse periódicamente para seguir las directrices del Plan Nacional.

En el patrimonio agrícola, las circunscripciones organizan las actividades agrícolas en colaboración con las organizaciones profesionales y los servicios técnicos competentes en conformidad con las leyes y convenciones locales. No obstante, es posible subcontratar la gestión de ciertas unidades de ordenación.

En el patrimonio forestal, las circunscripciones organizan las actividades forestales en colaboración con las organizaciones profesionales y los servicios técnicos competentes en conformidad con las leyes y convenciones locales. Además, son competentes para decidir sobre asuntos relativos a demandas de ocupación o de explotación del patrimonio forestal.

En el patrimonio pastoral, las circunscripciones organizan las actividades pastorales en colaboración con las organizaciones profesionales y los servicios técnicos competentes en conformidad con las leyes y convenciones locales.

El patrimonio piscícola comprende las obras hidráulicas y con incidencia en la pesca, y las aguas públicas concedidas por el Estado. Las circunscripciones organizan las actividades de pesca en colaboración con las organizaciones profesionales y los servicios técnicos competentes en conformidad con las leyes y convenciones locales.

El patrimonio faunístico comprende las áreas de interés cinegético y los ranchos de caza. Las circunscripciones pueden crear zonas de caza u organizar el turismo cinegético.

El patrimonio inmobiliario se refiere a las áreas de viviendas, oficinas, actividades industriales y comerciales, equipamientos y espacios verdes.

En el patrimonio minero, las circunscripciones organizan la explotación de los productos de las canteras y la gestión de las concesiones mineras.

Como consideración final, se debe apuntar que Mali ha establecido un procedimiento de fijación de los sistemas de propiedad que trata de conjugar la tradición con los principios de la economía capitalista de mercado. Estamos ante un – 214 –

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problema que por lo general deben abordar todos los países del África Occidental. Del mismo modo, una cuestión es la formulación teórica de derechos y deberes, y otra distinta la capacidad que unas administraciones débiles poseen para aplicar en la práctica estas normas bien explicitadas.

7. A modo de conclusión

A lo largo de este capítulo sólo hemos podido realizar una presentación general de Mali, sus instituciones, atributos singulares y políticas de ordenación del territorio (y territorialización), introduciendo una cierta sistemática en una bibliografía escasa y dispersa. Se echa de menos una aproximación a una serie de estudios de caso, pero en Mali el intento de contrastar las referencias más o menos públicas con la realidad concreta de los municipios es difícil; nos obligará a continuar el trabajo en esta dirección hacia el futuro. Mali se presenta como un Estado-nación con una estructura político-administrativa y legal madura, con numerosas garantías vinculadas al ejercicio de la separación de poderes y al objetivo de la descentralización. Sin embargo, la pobreza crónica del país que sólo ha comenzado a ser superada en sus manifestaciones extremas en los últimos años no permite verificar con exactitud cuáles son simples declaraciones de intenciones y cuáles realidades estructurales. Se ha planteado un primer acercamiento bilateral y universitario a un territorio complejo; a partir de este punto se deberá profundizar en el estudio documentado de realidades concretas y aprensibles.

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MUJER Y DERECHOS HUMANOS: el caso particular de la república de Níger1 María Jesús Vázquez Lobeiras mxv.lobeiras@usc.es Dpto. Filosofía e Antropoloxía Social Universidade de Santiago Francisco Conde Soto francisco.conde@usc.es Dpto. Filosofía e Antropoloxía Social Universidade de Santiago

1. Reflexiones preliminares: globalización, derechos humanos y género

Desde hace unas décadas se utiliza el vocablo “globalización”2 para describir el estado del mundo contemporáneo, en particular, el panorama contemporáneo de las relaciones humanas en su vertiente económica y social. La globalización hace referencia por una parte a la expansión universal del sistema económico capitalista con la liberalización de los mercados y de las finanzas y por otra parte, a las posibilidades de comunicación mediante las nuevas tecnologías, que facilitan el contacto entre individuos y grupos así como el trasvase de información con un alcance hasta ahora nunca visto. Aunque la globalización presenta peligros que ya han sido diagnosticados, como la génesis de desequilibrios, tensiones y desigualdad en el pla1 Este trabajo se ha realizado en el marco de la Acción Preliminar de la AECID para la cooperación con la Universidad de Niamey denominada “Participación de la Mujer en Programas e Instituciones de Cambio Social” (C/029371/09), coordinada por por la Prof. M. J. Vázquez Lobeiras (Univ. de Santiago de Compostela) y el Prof. M. H. Talibi (Univ. Abdou Moumouni de Niamey).

2 Algunos autores remontan el origen del uso del término “globalización” al coloquio titulado La competencia global, organizado por la Harward Business School en abril de 1984. En cualquier caso, su uso puede documentarse en diversas publicaciones de principios de los años 80. Cf. Dietschy, B., Globalización ¿Hecho, destino o quimera?, en Fornet Betancourt, R. (ed.): Globalización capitalista y liberación, ed. Trotta, Madrid: 2003. p. 19.

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no económico; o la amenaza para la diversidad en el plano cultural y humano, este fenómeno parece sugerir, por otra parte, que el ideal de una comunidad humana universal y la posibilidad de que el mundo devenga un único mundo compartido pudieran encontrarse al alcance de la mano.

El problema específico a tratar aquí es el de la situación de la mujer en este nuevo contexto. Desde un punto de vista general el problema de la mujer se plantea como el problema de la igualdad y en este sentido como un problema de derechos humanos y de ciudadanía que afecta a todas las sociedades del planeta. Recientemente, entre el 27 y el 28 de marzo del año 2010, se ha celebrado en Valencia el “V Encuentro de mujeres por un mundo mejor”.3 Como conclusión del mismo se ha elaborado un texto, la denominada Declaración de Valencia, cuyo primer punto sitúa el problema de la mujer en el marco general de los derechos humanos, a la vez que llama la atención acerca de las principales dificultades con que nos encontramos: “Los derechos de las mujeres son parte esencial de los derechos humanos y como tales deben ser respetados. Sin embargo, y a pesar de los avances, la falta de voluntad política, la insuficiencia de recursos, las restricciones vinculadas a usos y costumbres de distinta naturaleza impiden, aún hoy, su libre ejercicio.”4 La Declaración Universal de los Derechos Humanos desgrana a lo largo de sus 30 artículos una serie de bienes ligados a la condición humana que deben ser preservados jurídicamente; entre ellos: la vida, la seguridad, las garantías legales, la propiedad, el trabajo, la seguridad social, el descanso, la salud y el bienestar, la educación, la participación 3 Estos encuentros, producto en gran medida de la iniciativa personal de la ex Vicepresidenta del Gobierno de España Dª María Teresa Fernández de la Vega, reúnen a mujeres africanas y españolas que detentan las más altas responsabilidades en todos los ámbitos de la sociedad con el objetivo de reflexionar conjuntamente acerca de la situación actual de la mujer. El primero de estos encuentros tuvo lugar en Mozambique en el año 2006, el segundo, en Madrid en el año 2007, el tercero, en Níger en el 2008, el cuarto, en Liberia en el 2009, el quinto, en Valencia en el 2010 y el sexto está previsto para Namibia en el 2011. Cf. .

4 Cf. Declaración de Valencia, http://www.africanasyespañolas.es/Prensa/Documentos/DECLARACION-VALENCIA.htm.

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en el progreso científico, la participación en el gobierno y la administración, la libertad de expresión, de asociación, etc. A la vez, se quieren prevenir males tales como la esclavitud, la tortura o la persecución arbitraria. Sin necesidad de entrar en análisis pormenorizados, basta con echar un vistazo a algunos de los artículos para concienciarse acerca de los graves déficits que el cumplimiento de los derechos humanos presenta desde el punto de vista del género, incluso en los países más desarrollados del planeta. Así, incluso en los ámbitos en los que contamos con una legislación más amplia, como es el ámbito laboral, el artículo 23.2. “Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual”5 presenta problemas de cumplimiento prácticamente en todas las sociedades del planeta. Según los últimos informes de la Comisión Europea las mujeres europeas ganan alrededor de un 17,8 % menos que los hombres y en algunos países las diferencias salariales entre hombres y mujeres están aumentando.6 En este sentido, si, siguiendo algunas reivindicaciones feministas, consideramos la dedicación al cuidado de la familia como “trabajo”, suena a auténtica utopía y a música celestial el contenido del artículo 24: “Toda persona tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo libre, a una limitación razonable de la duración del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas”.7 ¿Qué decir del “derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de la persona”8 proclamado en el artículo 3 ante el fenómeno universalmente extendido de la violencia de género? En España, en los dos primeros meses del año 2011, la cifra de víctimas mortales de la violencia de género es de 12, mientras que en el mismo periodo de 2010 fueron 8 y en 2009 se contabilizaron 6 muertes.9 5 Cf. Declaración de los Derechos Humanos, http://www.un.org/es/documents/udhr/ index.shtml.

6 Cf. Informe de la Comisión Europea, Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión, http:// ec.europa.eu/social/main.jsp?langId=es&catId=418.

7 Cf. supra nota 5.

8 Cf. ibid.

9 Cf. Observatorio de la Violencia de Género. Fundación Mujeres, http://www. observatorioviolencia.org/noticias.php?id=2320.

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Fuera de Europa la situación no es probablemente mejor. El empobrecimiento que se ha producido en las sociedades más desfavorecidas del planeta en el nuevo contexto de la liberalización de los mercados afecta de manera especial a la mujer hasta el punto de que se ha acuñado una nueva expresión: la “feminización de la pobreza”10 para hacer referencia a esta situación. Los movimientos migratorios, incrementados en el nuevo contexto de la globalización, afectan especialmente a las mujeres tanto en las sociedades de origen como en los países de acogida de emigrantes.

Aunque los problemas son muchos, si insistimos en ver el nuevo contexto de la globalización no solo como una amenaza, sino como una oportunidad, tal vez el reto sea precisamente el de la revitalización de los derechos humanos ante un contexto nuevo de proximidad de sociedades y culturas que invita a pensar la universalidad bajo la óptica de la diversidad. Así, Mary Nash, catedrática de la Universidad de Barcelona, reconoce que “el reto del nuevo siglo XXI sigue siendo el de definir los derechos humanos en términos capaces de garantizar el principio de igualdad a partir del reconocimiento de la diversidad”.11 Raúl Fornet Betancourt, uno de los más destacados representantes de la nueva corriente de la filosofía intercultural, se enfrenta a quienes toman los derechos humanos en virtud de su origen como un exponente de la cultura europea que no tiene porqué ser aceptado en otras latitudes del planeta. La identificación entre cultura europea y derechos humanos es falaz, porque los derechos humanos representan solamente una determinada tradición dentro de una cultura: la tradición de la emancipación, que se ha forjado en lucha con las tendencias deshumanizadoras de esta misma cultura. En 10 La expresión viene utilizándose desde los años 70, pero su uso se popularizó a partir de los 90 sobre todo en el contexto de las investigaciones sobre la situación de la mujer promovidas desde las Naciones Unidas, cf. Medeiros, M. & Costa, J., ¿Qué representa la “feminización de la pobreza”? en El observador económico.

Una publicación de la Fundación Internacional para el Desarrollo Económico Global (FIDEG), 5.1.2009, Managua, en http://www.elobservadoreconomico.com/ articulo/702.

11 Cf. Nash, M. & Marre, D. (eds.): Multiculturalismos y género: perspectivas interdisciplinarias, Bellaterra, Barcelona: 2001, p. 30.

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palabras de Raúl Fornet: “En este sentido los derechos humanos hacen visible la “otra” Europa, la Europa de la tradición de aquellos seres humanos que, cual extranjeros en su propia casa, han tenido que luchar por el reconocimiento de la libertad y de todos sus derechos en cuanto seres humanos. Es, si se quiere, la Europa de la tradición alternativa liberadora, pero sabiendo siempre que esa tradición europea ha tenido y tiene todavía que pagar muchas veces un alto precio, ya que corresponde desarrollarla y mantenerla frente a fuertes resistencias políticas”.12 La tensión entre tendencias emancipatorias y tendencias deshumanizadoras está presente en todas las culturas. Los derechos humanos invitan a la revisión de cada cultura bajo esta óptica. No se trata de una imposición desde Occidente, ni de una definición homogeneizadora de lo que es el ser humano, sino de una invitación a pensar conjuntamente acerca de las necesidades fundamentales del ser humano y de los obstáculos para su desarrollo. Siguiendo a Raúl Fornet: “A la idea de derechos humanos le es inherente un ethos que se caracteriza precisamente por su capacidad para “trascender” espacios culturales determinados y para fomentar la crítica ética a las culturas, tanto intra como interculturalmente. Vistos así, los derechos humanos representarían un camino para liberar y canalizar la energía liberadora de la humanidad”.13 En la medida en que la cuestión específica de la igualdad de género haya de ser considerada como un aspecto parcial del problema del cumplimiento de los derechos humanos, tal como propone la reciente Declaración de Valencia, se pueden extraer conclusiones acerca de lo dicho aquí en el sentido de que esta cuestión interpela a todas las sociedades del planeta bajo la forma de una invitación a revisar críticamente las propias tradiciones. Al igual que cualquier otro asunto relacionado con la declaración de los derechos humanos, la posibilidad de avance depende de hasta qué punto una sociedad y una cultura se reconozcan en esta declaración y exista una vo12 Fornet Betancourt, R.: Transformación intercultural de la filosofía, Desclée de Brouwer, Bilbao: 2001, p. 291.

13 Ibid., p. 288.

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luntad de compromiso con estos derechos. Esta voluntad de compromiso tendría dos ingredientes básicos. Debe cifrarse, por una parte, en el compromiso con el conocimiento de los derechos humanos, es decir, los derechos humanos deberían formar parte del acervo educativo de toda sociedad y, por otra parte, debe existir un compromiso explícito con el cambio social siempre que éste sea necesario para acercar la deficitaria realidad a la utopía. El cambio social efectivo depende tanto de los movimientos que se generan en la sociedad civil como de la implicación de las instituciones. Si esto puede ser dicho de la cultura de los derechos humanos en general, puede ser dicho también de la defensa de la igualdad de género como un caso particular de la misma. La posibilidad de avance en este sentido depende del conocimiento y el reconocimiento de un derecho básico, y de la voluntad de cambio social que pueda darse en cada sociedad.

El principio de igualdad constituye uno de los ejes del ordenamiento jurídico democrático, pero la igualdad de hecho no puede pensarse si no es a través de un concepto complejo y relacional.14 Desde el punto de vista del género se discute, por ejemplo, hasta qué punto las reivindicaciones de igualdad de derechos tienen como referente un modelo masculino y si la reivindicación de la igualdad no debería tener como punto de partida precisamente la diferencia, es decir, las necesidades y los puntos de vista diferentes que las mujeres aportan a la sociedad. Las políticas de género han interpretado con frecuencia la igualdad como mera igualdad de oportunidades, pero esto no significa que de hecho hombres y mujeres puedan acceder en igualdad de condiciones a las mismas oportunidades. Las mujeres se encuentran inmersas en una sociedad patriarcal.

En ocasiones, el esfuerzo por la asimilación a las libertades y derechos conquistados por los hombres acaba redundando en perjuicio propio. Sirva como ejemplo la conquista por parte 14 Cf. Agra, Desigualdades e políticas públicas, en Mulleres e políticas públicas: lexislacións igualitárias, eficacia ou eufemismo? Seminario celebrado en el Auditorio de Galicia, Santiago, 1 y 2 de febrero del 2002, coordinación Xabier Macías, ed. Fundación Galiza Sempre, Santiago de Compostela: 2002, pp. 55-61, aquí p. 56.

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de las mujeres del mercado laboral, que ha supuesto en general la doble carga de responsabilidades en la familia y en el trabajo. En general la reivindicación de la igualdad de género supone una profunda revisión de las estructuras sociales si se trata no solamente de paliar exteriormente los síntomas sino de atacar las raíces de la discriminación.

En lo que sigue presentamos una breve retrospectiva histórica acerca de las principales acciones a favor de la igualdad de género emprendidas desde algunas instituciones supranacionales comprometidas con los derechos humanos tales como la ONU o la Unión Africana. Nos situamos por tanto en la perspectiva del denominado feminismo institucional o feminocracia, sin olvidar que éste se asienta en gran medida sobre los logros del movimiento feminista en la sociedad civil. Las acciones de los organismos supranacionales constituyen con frecuencia el marco general en el que se inscriben las políticas de género a nivel de los gobiernos de los estados y de otras organizaciones. El breve repaso que efectuaremos a continuación puede proporcionarnos a la vez los elementos para una valoración del proceso de progresiva visibilización de la situación de la mujer a lo largo de la segunda mitad del siglo XX.

2. Soporte institucional de la lucha por la igualdad de género: la aportación de las Naciones Unidas

La sensibilidad para con la discriminación por razón de género está presente en las Naciones Unidas desde el momento de su fundación. Así la Carta de Naciones Unidas, promulgada el 26 de Junio de 1945, formula un compromiso explícito con el “desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”.15 En 1946, al año siguiente de su fundación, se crea en el seno de la ONU la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer (en inglés Comission on the Status of Women). Nacida como una 15 Cf. Carta de Naciones Unidas, Artículo 1, http://www.un.org/es/documents/charter/chapter1.shtml.

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subcomisión de la Comisión de Derechos Humanos, enseguida se independizará ante la reivindicación de algunos de sus miembros de que los problemas de la mujer son numerosos y requieren una atención específica. A lo largo de sus 65 años de historia esta Comisión ha llevado a cabo importantes acciones que todavía hoy día constituyen una referencia ineludible para cualquier política de igualdad de género. El breve informe titulado Short History of the Comission on the Status of Woman,16 señala cinco grandes etapas en la actividad de la comisión. De 1947 a 1962 la principal preocupación habría sido la creación de una base legal para la igualdad de género, la promoción de los derechos humanos para la mujer, el acceso a los derechos políticos, la eliminación de la discriminación en el ámbito de la familia y del matrimonio, la igualdad en el ámbito educativo y la abolición de prácticas que violan la integridad física de las mujeres. De 1963 a 1975 se producen grandes cambios en el seno de la ONU debido al ingreso de nuevos países independientes. El gran problema ahora es el desarrollo y su relación con la situación de la mujer, tanto en calidad de beneficiaria como de agente de dicho desarrollo. Ya en los años 60 se adquiere conciencia de que la mujer es afectada de manera desproporcionada por las situaciones de pobreza. En este período la Comisión trabaja en una Declaración sobre la eliminación de la discriminación contra la mujer, que será aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 7 de noviembre de 1967. Este período concluye con la declaración, a instancias de la Comisión, del año 1975 como Año Internacional de la Mujer y con la celebración en Ciudad de Méjico de la primera Conferencia Mundial de la Mujer. La siguiente década, de 1976 a 1985, es declarada Década de las Naciones Unidas para la Mujer. Se celebrarán otras dos conferencias mundiales en Copenhague (1980) y Nairobi (1985). El logro sin duda más importante de la Comisión en este período fue la promulgación de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW) de 18 de diciembre 16 Cf. Short History of the Comission on the Status of Woman, http://www.un.org/ womenwatch/daw/CSW60YRS/CSWbriefhistory.pdf.

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de 1979, cuyo artículo primero define la discriminación como: “toda distinción, exclusión o restricción basada en el sexo que tenga por objeto o resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil, sobre la base de la igualdad del hombre y la mujer, de los derechos humanos y las libertades fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier otra esfera”.17 En general este documento trata de comprometer a los estados miembros con una política encaminada a eliminar la discriminación entre el hombre y la mujer tanto a través de cambios legislativos como de la reorientación de los valores vigentes en la sociedad. Hasta 2010, 186 países han ratificado o se han adherido a la Convención, mientras que Estados Unidos la ha firmado pero no ratificado. Sólo siete países: Irán, Nauru, Palaos, Somalia, Sudán, Tonga y el Vaticano, no han firmado por el momento esta Convención.18 La breve historia de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la mujer que hemos consultado se refiere a la etapa siguiente, entre 1986 y 1995, como la de la colocación de la mujer en la agenda gobal (Putting women in global agency). Se acuña en esta etapa al concepto de mainstreaming o transversalidad como una nueva concepción de la política de género. Ya no se trata tanto de diseñar políticas específicas para la promoción de la mujer como de que la perspectiva de género esté presente en toda acción política en cualquier ámbito. En general las políticas públicas de género tienden a definirse a partir de este momento en términos de mainstreaming. En esta etapa, por lo demás, se produce la toma de conciencia acerca de la necesidad de sacar a la luz pública el problema de la violencia de género, que hasta entonces se consideraba un asunto privado, y de considerarlo como un atentado más contra los derechos humanos. La Comisión elabora la Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer,19 que fue aprobada por 17 Cf. Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, (CEDAW), Artículo 1, http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/ sconvention.htm.

18 Cf. CEDAW, http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/states.htm.

19 Cf. Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer, http://www.

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la Asamblea de Naciones Unidas el 20 de diciembre de 1993.

Un hito importante en esta etapa lo constituye asimismo la celebración de la IV Conferencia Mundial para la Mujer, en Pekín, del 4 al 15 de septiembre de 1995. En la misma se definen un total de 12 áreas de especial preocupación, correspondientes a aquellos ámbitos en los que se encuentran los mayores obstáculos para la promoción de la mujer: 1. La pobreza que pesa sobre la mujer 2. El acceso desigual a la educación y la insuficiencia de las oportunidades educacionales 3. La mujer y la salud 4. La violencia contra la mujer 5. Los efectos de los conflictos armados en la mujer 6. La desigualdad en la participación de la mujer en la definición en las estructuras y políticas económicas y en el proceso de producción 7. La desigualdad en el ejercicio del poder y en la adopción de decisiones 8. La falta de mecanismos suficientes para promover el adelanto de la mujer 9. La falta de conciencia de los derechos humanos de la mujer internacional y nacionalmente reconocidos y de dedicación a dichos derechos 10. La movilización insuficiente de los medios de información para promover la contribución de la mujer a la sociedad 11. La falta de reconocimiento suficiente y de apoyo al aporte de la mujer a la gestión de los recursos naturales y a la protección del medio ambiente 12. Los problemas específicos de la niña.20 A principios del nuevo milenio los objetivos de Pekín 1995 siguen marcando la agenda de género de la ONU. En 1997 unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/(symbol)/a.res.48.104.sp.

20 Cf. IV Conferencia Mundial para la Mujer, http://www.un.org/womenwatch/daw/ beijing/fwcw.htm.

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se creó la interagencia denominada Womenwatch,21 un centro de información y recursos en Internet acerca de igualdad de género y empoderamiento de la mujer, destinado a supervisar los resultados de la conferencia de Pekín. En el año 2000 se celebró en Nueva York una sesión especial de la Asamblea General convocada bajo el título Mujer 2000: Igualdad entre los géneros, desarrollo y paz para el siglo XXI con el fin de revisar los progresos logrados en la implementación de los objetivos proclamados en Pekín 1995. Los gobiernos asistentes se comprometieron a nuevas iniciativas como el fortalecimiento de la legislación contra todas las formas de violencia doméstica y la adopción de políticas para erradicar las prácticas nocivas tales como el matrimonio temprano y forzado y la mutilación genital femenina. Además se fijaron objetivos para asegurar la educación primaria obligatoria para niñas y niños y para mejorar la salud de las mujeres mediante la ampliación del acceso a la atención médica en programas preventivos.22 Cabe señalar por último que, a partir de los años 80, la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer no es la única institución de la ONU dedicada a estos temas. Aparecen otras instituciones como la DAW (Division for the Advancement of Women), la UNIFEM (United Nations Fund for Women), la INSTRAW (International Research and Training Institute for the Advancement of Women), la OSAGI (Office of the Special Adviser on Gender Issues). Recientemente, el 10 de julio de 2010, estas entidades han sido sustituidas por la nueva entidad denominada UN Women, cuya misión es acelerar la intervención a favor de la igualdad de género y el empoderamiento de la mujer.23

3. Políticas de género en África

También en el caso de África podemos constatar el compromiso, al menos formal, de los organismos internacionales más importantes con las políticas de género. Para hacernos 21 Cf. Womenwatch, http://www.un.org/womenwatch.

22 Cf. Beijing +5. Mujer 2000: Igualdad entre los géneros, desarrollo y paz para el siglo XXI Período de Sesiones Extraordinarias de la Asamblea General, 5-9 junio 2000, http://www.un.org/spanish/conferences/Beijing/beijing+5.htm.

23 Cf. UN Women, http://www.unwomen.org/about-us/about-un-women.

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una idea trasladaremos alguna información acerca de las principales acciones emprendidas por la Unión Africana, organismo fundado en 2001 como una derivación y continuación de la Organización para la Unidad Africana, creada a su vez en 1963.

La Unión Africana, un organismo similar a la Unión Europea, que agrupa a la mayor parte de los estados africanos con el fin de promover la integración económica y política, reconoce explícitamente en el texto de su Acto Constitutivo (Constitutive Act) el compromiso con la igualdad de género en su Artículo 4, apartado l: “The Union shall function in accordance with the following principles: … (l) gender equality”.24 Este compromiso se tradujo en la promulgación de algunos de los documentos más importantes concernientes a la igualdad de género en el continente africano. Así, en el año, 2003 fue redactado el Protocolo de la Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos relativo a los derechos de las mujeres en África, conocido también como Protocolo de Maputo.25 Como su propio nombre indica se trata de un añadido a la Carta Africana sobre Derechos Humanos promulgada el 27 de julio de 1981 durante la decimoctava Asamblea General de Jefes de Estado y de gobierno de la Organización para la Unidad Africana. Este primer documento toma en cuenta ya el problema de la discriminación de la mujer en su Artículo 18.3, según el cual: “El Estado se hará responsable de la eliminación de toda discriminación de la mujer y de la protección de los derechos de la mujer y del niño tal como se estipulan en las declaraciones y convenios internacionales“.26 El Protocolo, de unas 30 páginas, trata específicamente sobre los derechos de las mujeres. Constituye el primer instrumento legal para la protección de los derechos de la mujer africana y se caracteriza por tener en cuenta factores socioculturales específicos.

Recoge asuntos tan importantes como la prohibición de la 24 Cf. Constitutive Act, Artículo 4, http://www.africa-union.org/root/au/aboutau/constitutive_act_en.htm#Article1.

25 Cf. Protocolo de Maputo, http://www.africaunion.org/root/au/Documents/Treaties/ Text/Protocol.pdf.

26 Cf. Carta Africana sobre Derechos Humanos, http://www.fundacionpdh.org/normativa/normas/africa/CAFDH/1981-CAFDH.htm.

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mutilación genital femenina (Art. 5), el derecho a la paz y a la protección especial de la mujer durante los conflictos armados (Art. 10,11); el derecho a la salud y a la alimentación (Art. 14, 15, 16); a la igualdad de trato ante la ley e igual acceso a la justicia (Art. 2, 8); a la protección frente a la degradación y a la explotación (Art. 2, 3, 4); a la autodeterminación con respecto a la sexualidad y al matrimonio, en especial en relación con la poligamia, el matrimonio forzoso y temprano o los derechos de las viudas (Art. 6, 7, 20, 21).27 En el año 2004 la Unión Africana promulga un nuevo documento, la Declaración solemne sobre la igualdad de género en el que se renueva el compromiso de este organismo con los derechos de la mujer y se trata de comprometer a todos los estados miembros con acciones como: - La implantación de medidas específicas de género en el ámbito sanitario en la lucha contra el sida, la malaria o la tuberculosis.

- Asegurar la participación de la mujer en procesos de paz.

- Desarrollar campañas contra la violencia sexual o el tráfico de mujeres.

- Promover legislación que garantice a la mujer la propiedad de la tierra.

- Desarrollar medidas para asegurar la educación de las niñas, especialmente en áreas rurales.

- Promover la capacitación empresarial de la mujer.28 Esta declaración solemne se compromete también a promover la firma del Protocolo de Maputo entre los estados de la Unión Africana y a emitir informes anuales tanto a nivel nacional como regional en términos de mainstreaming o transversalidad de género.

27 Cf. nota 25.

28 Cf. Declaración solemne sobre la igualdad de género, http://www.paxafrica.org/ areas-of-work/gender-mainstreaming-of-peace-and-security-processes/gendermainstreaming-documents/au-solemn-declaration-on-gender-equality-in-africa/ view.

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4. El caso particular de la República de Níger 4.1. Contextualización preliminar En lo que sigue realizaremos una breve exposición y análisis de los planes institucionales de la República de Níger para alcanzar la incorporación de la mujer a las instituciones sociales desde 1976 hasta la actualidad, sin perder de vista los importantes avances de la República de Níger en materia de derechos políticos, civiles y sociales.

Desde la nueva constitución del año 1999, que distribuye más equitativamente los poderes entre el Presidente, el Primer Ministro y la Asamblea Nacional y fija el mandato presidencial en un máximo de cinco años, pueden constatarse notables mejoras en la democratización del país. También son relevantes las mejoras a nivel de la gestión pública, con el desarrollo de estrategias de lucha contra la pobreza y contra la corrupción en la gestión de los fondos públicos. Por otra parte, la sociedad tiene una presencia cada vez mayor en la vida política y el país goza de una frágil pero estable situación macroeconómica, con un cierto control de la inflación, así como con una atención innovadora a la gestión de los recursos hídricos y la lucha contra la desertización. Lejos de pretender que se obvien estos importantes avances se trata aquí con esta presentación de detectar cuáles son los principales problemas en este contexto que afectan directamente a la mujer.

Níger ocupaba en el informe del 2010 el antepenúltimo puesto del mundo en cuanto al Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)29. El principal problema lo constituye la alimentación debido a una fuerte demanda conjugada con unos recursos naturales limitados y degradados. Este problema hace al país especialmente vulnerable, porque se trata de un país muy rural. El 80% de la población depende del sector primario. Níger es uno de los países más pobres del planeta. El 63% de la población vive debajo del umbral de la pobreza (con un ingreso 29 Cf. Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, http://hdr.undp.org/es/estadisticas.

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anual por persona de 100$ por año en medio urbano y de 66$ por año medio rural). Los 2/3 de estos pobres son mujeres.

Existe, por otra parte, una notable dificultad para acceder a los servicios básicos, que se traduce en muy bajos índices de atención sanitaria, particularmente en lo que se refiere a la madre y al niño, y en una nutrición deficiente.

La capacidad de gestión del Gobierno es limitada y todavía habría que aplicar una serie de reformas administrativas descentralizadoras. El país ha sufrido continuos años de conflictos e inestabilidad (golpes de Estado en 1974, 1996, 1999, 18 de febrero del 2010). Los principales problemas tienen que ver con la incapacidad para responder a las numerosas catástrofes naturales (sequía, plagas de insectos, inundaciones, gripe aviar), y con la especulación internacional con los precios de los alimentos En Níger, la población estimada en 2010 debería ser según la proyección hecha por el Instituto Nacional de la Salud de unos 15.203.822 cuyo 50,14% serían mujeres.30 De una manera general, se detecta una notable disparidad en el campo de las relaciones de género en todos los terrenos, constatando una fuerte desigualdad a nivel de educación y formación de las niñas, una elevada diferencia en la tasa de alfabetización entre hombres y mujeres, un muy desigual poder económico y una debilísima presencia de las mujeres en los órganos de poder.

En el 2004, había 14 mujeres diputadas de un total de 113 y 8 mujeres ministras de un total de 31.31 Con respecto a la situación sanitaria, la feminización de la pobreza anteriormente constatada tiene implicaciones directas sobre la salud de las mujeres. La esperanza de vida al nacer es de 50,1 años (idéntica a la de un país en guerra). Los indicadores referentes a la salud reproductiva son particularmente preocupantes. Las nigerinas tienen de media de 7 a 8 niños (Índice Sintético de Fecundidad) y sus embarazos están muy cerca en el tiempo (menos de 2 años). Más del 5% de las 30 Cf. INS, Níger: Encuesta demográfica y de salud y de indicadores múltiples EDSN/ MICS-III. Informe Preliminar, 2006, http://ochaonline.un.org/humanitarianappeal/ printer.asp?Page=1923&Lang=en.

31 Cf. Ibid.

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mujeres entre 15 y 49 años son anémicas (57 de cada 1000).

La tasa de mortalidad maternal es elevada (entre 500 y 700 por cada 100.000 nacimientos); solo un 16% de los partos son asistidos por personal sanitario.32 Más allá de las dificultades del sistema sanitario, existen una serie de factores socioculturales que agravan la situación.

Para comenzar, el escaso acceso de las mujeres y de las jóvenes a la información y a los servicios básicos de salud reproductiva, puesto que la autorización del marido o del padre es requerida muy a menudo y no siempre se concede. Esto explica la muy débil utilización de los métodos de planificación familiar (4,6% de las mujeres casadas) que tiene como consecuencia embarazos no deseados y abortos.

Ciertas prácticas tradicionales tienen directamente consecuencias muy negativas para la mujer a nivel físico y a nivel psicológico-moral: la poligamia, el matrimonio precoz o forzado, la mutilación genital femenina, así como otras formas de violencia contra la mujer (violaciones, abusos corporales, violencia moral, privación de alimentos, etc.).

Finalmente, las débiles tasas de educación (25,6% de las hijas acuden a la escuela primaria contra el 30,4% de los chicos) y de alfabetización (10,6% de media contra el 30,4% de hombres, y menos del 5% en el medio rural) contribuyen también a explicar las dificultades presentes y futuras para mejorar las condiciones de vida y de salud de las mujeres.

En general, las mujeres están sub-representadas en materia de educación y de participación en la toma de decisiones y en la política, produciéndose la curiosa situación de que con más 5 millones de nigerinas tan solo una esté en la actualidad entre los 83 diputados del Parlamento. Si bien las mujeres participan activamente en la vida comunitaria, quedan todavía reducidas a un rol de organización (secretaría, recepción, comida), siendo escasas aquellas que tienen verdadera capacidad de decisión.

El contexto socio-jurídico nigeriano está dominado fuertemente por el derecho consuetudinario y el derecho religioso 32 Cf. Ibid.

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(islámico), que sostiene la discriminación de la mujer en referencia al acceso a la tierra, la herencia, el matrimonio forzoso, el enclaustramiento, la repudiación, la protección de las niñas y la defensa frente a diversas formas de violencia.

Consciente de las desigualdades de género que sufren las mujeres en Níger, el ejecutivo ha adoptado en 1996 una Política Nacional de Promoción de la Mujer y ha creado en 1999 el Observatorio Nacional de la Promoción de la Mujer (ONPF), que no termina de cuajar en resultados reales.

Pese a la existencia formal de políticas nacionales dirigidas a luchar contra la discriminación, éstas no son efectivas para contrarrestar los numerosos factores socio-culturales que provocan un desigual reparto de las cargas de trabajo y una situación general de feminización creciente de la pobreza.

4.2. Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación de la mujer (CEDEF/CEDAW) Tal como se ha constatado anteriormente, en 1979 la Asamblea General de las Naciones Unidas formula un documento de 30 artículos que reconoce a las mujeres los mismos derechos que a los hombres en el terreno de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales y que entra en vigor en 1981.

Mientras tanto, a nivel institucional, Níger crea en 1987 el Ministerio de la Población, la Promoción de la Mujer y la Protección del Niño. Una lectura atenta del nombre del Ministerio es recomendable para entrar después a fondo en el análisis de cuál puede ser su orientación. Se da a entender que los derechos de la mujer siguen siendo subordinados o al menos concebidos en relación a su función reproductiva y no más allá de esta.

Tras la aprobación de una nueva constitución mediante el Referéndum de 1989, que pretendía devolver el poder a la sociedad civil, las mujeres organizan el 13 de mayo de 1991 una emblemática marcha para pedir una mayor representatividad en el Comité de Preparación de la Conferencia Nacional, de manera que este día pasará a ser desde entonces el Día Nacional de la mujer nigerina.

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El estado adopta en 1996 la primera Política Nacional de Promoción de la Mujer y reforma ese mismo año el código del trabajo para dar mayor protección a la mujer trabajadora y madre.

En abril de 1999 el presidente es asesinado durante un golpe de estado militar que establece un régimen de transición durante el cual se aprueba la nueva constitución de Níger en julio y se organizan finalmente elecciones democráticas en octubre y noviembre de ese mismo año. Durante este periodo de transición, el 13 de agosto de 1999, Níger ratifica la CEDAW, pero presenta una serie de reservas. Las más importantes se refieren al mantenimiento de la desigualdad en materia de derechos de sucesión (artículo 2f), a los derechos de la mujer casada para escoger su residencia y su domicilio (artículo 154), y a la igualdad de derechos durante el matrimonio y tras su disolución, por ejemplo, en lo que se refiere al espaciamiento temporal de los embarazos y los derechos de elección de apellido (artículos 16.1.c, e, g).33 En el año 2000 las Naciones Unidas intentan resucitar la CEDAW de 1981 y crean un protocolo facultativo que permite a las mujeres de los países subscribientes formular una denuncia en caso de violación de sus derechos ante un comité internacional.

Durante el 2004, la posición de Níger se vuelve contradictoria, porque si bien continúa formulando sus reservas, ratifica el protocolo facultativo, lo que hace posible que pueda ser denunciado por sus propios ciudadanos en caso de que se violen incluso aquellos derechos ante los que se han formulado reservas. En cualquier caso, las mujeres que se sientan objeto de discriminación pueden acudir al comité internacional.

En el año 2008 Níger inicia un proceso para eliminar las reservas a la CEDAW del año 1999 y se crean unidades de género en todos los ministerios. En la actualidad existe una clara oposición por parte de grupos de opinión tradicionales y religiosos, entre los que se incluye alguna asociación de mujeres, en relación a la supresión de las reservas a la CEDAW. Por 33 Cf. nota 18.

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otra parte, incluso en lo que se refiere a la aplicación de los artículos ya ratificados, se constata una clara inefectividad, la ausencia de una ley contra la discriminación de la mujer, avances limitados en relación a la disminución de la desigualdad, escasos resultados en los que se refiere a ciertas costumbres muy negativas (la ablación, por ejemplo) y la dificultad de lidiar con una situación donde conviven con notable fuerza al mismo tiempo tres códigos diferentes: civil, consuetudinario o de costumbres e islámico.

4. 3. Ley de cuotas El 7 de junio del 2000 se promulga una ley que instaura un sistema de cuotas en las funciones electivas, de gobierno y en la administración del estado y que entra en vigor mediante un decreto del año 2001. Consta de cinco artículos y las tasas de aplicación de cuotas son las siguientes: - Tras las elecciones legislativas o locales, la proporción de sexo de los candidatos elegidos no puede ser inferior al 10%.

- Entre los miembros del gobierno y en los puestos superiores del Estado la proporción de uno u otro sexo no puede ser inferior al 25%.34 En el 2003 se añade un segundo puesto de presidencia de la comisión electoral independiente encargada de vigilar las elecciones, que solo puede ser ocupado por una mujer. Se trata de un puesto que vigilará el cumplimiento de la ley de cuotas al término del proceso electoral.

Los primeros resultados de esta ley tienen lugar cuando en el 2004, tras las primeras elecciones con esta ley en vigor, la Presidenta de la Corte Constitucional rechaza las listas que no respetan dicha ley, lo que se traduce en los siguientes cambios: 34 Cf. Promotion politique des femmes au Niger: obstacles et strategies, http://omd3blog.trustafrica.org/wp-content/uploads/2010/11/women-strategies-frenchPDFniger1.pdf.

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- En la Asamblea Nacional (Parlamento), el número de mujeres pasa de 1/3 en 1999 a 14/113 en 2004.

- Hasta 9.261 mujeres se presentan a las elecciones locales (un 25% del total de candidaturas).

- Un 17% de las mujeres son elegidas concejalas Sin embargo, en el año 2009 se vuelve a constatar un paso hacia atrás, puesto que el número de mujeres en el parlamento pasa de las 14 del 2004 a 11.

Lo más curioso de la ley de cuotas es que afirma que este sistema será suprimido “una vez alcanzado el objetivo”, algo que no se comprende: si el objetivo es una mayor igualdad, deberá ser mantenido para siempre, a no ser que se pretenda afirmar que se tiene la esperanza de que el sistema se regularice por sí mismo y no sea necesaria la instauración de cuotas.

Por otra parte, existe cierta indeterminación legal en lo que se refiere a quién puede presentar una protesta ante la Corte Suprema en caso de incumplimiento.

Los últimos hechos relevantes son la presentación por parte del Ministro de la Población, la Promoción de la Mujer y la Protección del Niño de una propuesta para aumentar las cuotas, que ha sido rechazada por el Director de Legislación argumentando que no hay suficientes mujeres para cubrir estas cuotas y solicitando la presentación de nuevos informes al respecto. A nivel civil se detecta una clara defensa por parte de diferentes asociaciones del aumento de las cuotas, entre ellas el partido político Movimiento Social, la Asociación Nigerina para la Defensa de los Derechos Humanos, la asociación sin ánimo de lucro Alternativa para la Defensa de la Igualdad de Derechos y de Género, así como la organización humanitaria CARE, que organizó el 18 y 19 de octubre un congreso de mujeres uno de cuyos temas fue la discusión de la ley de cuotas.

4.4. Protocolo de Maputo Como se ha consignado anteriormente, en el año 2003 la Organización de la Unidad Africana formula los 32 artículos del Protocolo de Maputo.

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Ordenación y planificación territorial en África Occidental

La Asamblea de los Diputados Nacionales de Níger rechazará en el año 2006 la ratificación de este Protocolo. Numerosas organizaciones se manifiestan en contra de ciertos artículos del mismo que son contrarios a sus valores religiosos y tradicionales. Se produce un importante debate mediático alrededor de este asunto, amparándose estas organizaciones en la idea de que se trata de un protocolo impuesto internacionalmente y que no se corresponde a la realidad social de Níger. El parlamento lo rechaza firmemente. Los artículos que suscitan mayor oposición tienen que ver con la elevación de la edad legal para el matrimonio hasta los 18 años (art. 6), de nuevo, el espaciamiento y control de los embarazos (art. 14), y la desigualdad a nivel de derechos de sucesión entre hombres y mujeres (art. 21).

A consecuencia de la fuerte oposición de colectivos de opinión consolidados, los grupos políticos no quieren volver a tratar en su agenda política este tema, algo que lleva a la necesidad de buscar primero un mayor consenso social y un acercamiento de las posiciones antes de su ratificación política, pero que no parece sencillo conseguir.

4. 5. El Código del Estatus Personal Se denomina Código del Estatus Personal a una serie de normas legislativas adoptadas por diferentes países del área musulmana - por separado, se entiende - y que afectan directamente a la situación de igualdad entre el hombre y la mujer en múltiples ámbitos. Por ejemplo, Túnez, Egipto, Iraq, Marruecos...35 En el caso de Níger, ya en 1976 determinados movimientos civiles, entre los que se incluían algunos de clara orientación religiosa y tradicionalista, realizaron una primera propuesta, bautizada como “Código de Familia” y reformulada después entre los años 1985 y 1989, hasta que el gobierno decidió finalmente adoptar en 1991 y 1992 este código.

35 Será interesante valorar en un futuro qué mejoras se darán para la mujer, en el caso de que en estos países se produzcan cambios democráticos a nivel político a raíz de las recientes protestas de la sociedad civil o a raíz de la intervención militar internacional, pero a día de hoy (22-3-2011) es imposible emitir un diagnóstico.

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Hay que recordar que en estos años se estaba produciendo la transición desde un régimen militar a un sistema democrático con un gobierno de consenso mantenido desde noviembre de 1991 hasta las elecciones democráticas en abril del 1993.

Pues bien, el Alto Consejo de la República, encargado del gobierno durante esta transición, terminará por rechazar este Código del Estatuto Personal, en principio debido a las presiones de determinados grupos religiosos y tradicionales, que conseguirán aplazar la discusión sine die.

La intervención estatal es débil y la Política Nacional de Género (PNG) adoptada por Níger en 2008 parece condenada a quedarse en un mero plano formal.

Esta Política Nacional de Género (PNG) se basa, según el propio Ministerio de la Población, de la Promoción de la Mujer y de la Protección del Niño en cuatro ejes estratégicos de promoción de la mujer: en el ámbito en la familia y la comunidad, en el de la economía de la unidad familiar y en el mercado, en el terreno de la violencia de género y de la gestión del poder y, finalmente, en el ámbito de la participación en las instituciones.

La puesta en marcha de esta política se concreta mediante un plan decenal 2009-2018 iniciado en mayo del 2009, con el que se intentaría implicar a todos los actores relevantes en la lucha por una mejor situación con respecto a los problemas de género y de la niñez: técnicos, agentes responsables de los recursos financieros, los ministerios implicados en la cuestión de género y la sociedad civil.

La oposición a este código impide que la mujer tome decisiones sobre su maternidad o tenga los mismos derechos que el hombre durante y eventualmente después del matrimonio.

Un intento por superar las oposiciones de cierta parte de la sociedad ha consistido en cambiar el nombre de “Código de la Familia” a “Código del Estatus Personal”. En los últimos tiempos se ha presentado una nueva versión del mismo al Consejo del Gabinete del Presidente por parte de cuatro líderes religiosos, un representante de los jefes de los grupos tradicionales, el secretario/a general y el secretario/a adjunto general y la directora del Ministerio de la Población, un representante del primer ministro, un representante de las asociaciones islámi– 238 –

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cas, una representante de la asociación de las mujeres juristas, el presidente de la Asociación nigerina para la defensa de los derechos del ser humano, un profesor de la universidad y dos representantes del Ministerio de Justicia.36 En definitiva, una escasa representación de los intereses de la mujer. Por otra parte, esta aparente buena voluntad tropieza frontalmente con la falta de financiación para difundir el texto en las ocho regiones de Níger antes de ser sometido al gabinete de ministros.

Finalmente, otro de los hechos que cabe destacar en el lento camino hacia la igualdad entre hombres y mujeres en Níger es la reforma del código penal durante los años 2003 y 2004 que comienza a tener en cuenta la violencia de que son objeto las mujeres y considera como delitos y crímenes la mutilación genital femenina, el acoso sexual y la esclavitud y el tráfico de niños, cuyas principales víctimas siguen siendo mujeres.

Durante el 2005 el Ministerio de Sanidad adopta una serie de medidas de apoyo a la mujer que establecen la gratuidad de las cesáreas, los preservativos y los métodos anticonceptivos y crea una serie de prestaciones de apoyo a las mujeres enfermas de cáncer. Estas medidas se enmarcan dentro de un Plan de Desarrollo Sanitario de cuatro años de duración (2005-2009), que gira en torno al eje central de la salud en el ámbito de la reproducción. Lo que resulta más difícil valorar es si el objetivo principal de este plan es la salud de la mujer o la salud de la reproducción, que no son evidentemente la misma cuestión, por mucho que la segunda pudiese tener consecuencias positivas sobre la primera. Así, en el año 2006 se promulga el derecho de todas las mujeres a una reproducción en buenas condiciones sanitarias y en el 2007 se diseña un plan para acelerar la reducción de la mortalidad maternal y neonatal que va hasta el lejano año 2015.

En 2007 Níger firma la Carta Africana de la Democracia, las Elecciones y el Gobierno.37 Entre los objetivos de esta Carta 36 Bachir I. Talfi & The Danish Institute for Human Rights: Quel droit applicable à la famille au Niger? Le pluralisme juridique en question, Research Partnership 4/2008, http://www.humanrights.dk/files/doc/forskning/Research%20partnership% 20programme%20publications/B.T._Idrissa.pdf., p. 11.

37 Cf. Carta Africana de la Democracia, las Elecciones y el Gobierno, http://www. africa-union.org/Official_documents/Treaties_Conventions_fr/Charte africaine de la Democratie.pdf.

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se encuentra promover la igualdad en cuanto a los procesos de gobierno y desarrollo38, y entre sus principios, facilitar el equilibro entre hombres y mujeres tanto en las instituciones públicas como en las privadas.39 Pero lo más destacado es el apartado de los derechos, recogido en el capítulo cuarto. En él se afirma que los estados que subscriben la carta se comprometen a la eliminación de toda discriminación, incluyendo la sexual, y, sobre todo, se comprometen a adoptar las medidas legislativas y administrativas necesarias para garantizar los derechos de cualquier grupo social marginado y vulnerado.

Entre otros grupos con necesidad de especial atención (minorías étnicas, inmigrantes, discapacitados, refugiados, personas desplazadas), figura en primer lugar el de las mujeres.40 También se insiste en la necesidad de que las misiones de observación de las elecciones sean paritarias.41 Más adelante se incluye un artículo dedicado exclusivamente a la mujer en él que se insiste en que los estados deben reconocer su papel “vital”42 para la promoción y refuerzo de la democracia, de manera que se asegure la participación de la mujer en la toma de decisiones a todos los niveles y se consiga el equilibrio de representación entre hombres y mujeres en todos los ámbitos, incluyendo los cuerpos legislativos. Esta carta de derechos insiste también en la necesidad de promover la alfabetización, con especial atención a las mujeres, dado que se trata de uno de los colectivos más afectados por este problema.43

5. Conclusiones

El conjunto de datos presentado aquí muestra el esfuerzo realizado desde algunas instituciones tanto nacionales como supranacionales para impulsar las políticas de igualdad de género, que sin duda han ido adquiriendo una importancia cada vez mayor a lo largo de los siglos XX y XXI, habiendo alcan38 39 40 41 42 43

Cf. Ibid., Artículo 2, punto 11, p. 3.

Cf. Ibid., Artículo 3, punto 6, p. 4.

Ibid., Artículo 8, puntos 1 y 2, p. 5.

Ibid., Artículo 21, punto 2, p. 9.

Ibid., Artículo 29, punto 1, p. 12.

Ibid., Artículo 43, punto 2, p. 15.

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zado incluso a las sociedades más desfavorecidas del planeta, como es el caso de la República de Níger.

Aunque obviamente las declaraciones de derechos no son suficientes para que éstos se conviertan en hechos es útil sin embargo conocer estos datos como una referencia preliminar.

Como en el caso de los Derechos Humanos en general una de las vías posibles para avanzar hacia el cumplimiento de la amplia gama de objetivos que se señalan en cada una de estas declaraciones es la de la información y la formación. Si recordamos, entre las doce áreas de especial preocupación que fueron señaladas en la IV Conferencia Mundial Sobre la Mujer de Pekín como los grandes obstáculos para la promoción de la mujer, se hace referencia, en el apartado noveno a: “La falta de conciencia de los derechos humanos de la mujer internacional y nacionalmente reconocidos y de dedicación a dichos derechos”.44 Es importante que estas declaraciones sean conocidas y debatidas en la sociedad. Las propuestas políticas de los diferentes partidos y de los gobiernos deben poder ser evaluadas en atención a los objetivos propuestos en estas declaraciones. No hay que olvidar que la capacidad de las grandes instituciones supranacionales para promover acciones políticas realmente eficaces depende a su vez de la demanda que exista desde la sociedad civil. Al tratarse de instituciones supranacionales cumplen además una función integradora muy importante entre las diversas sociedades que aglutinan.

Con respecto a la ONU, conocemos el abismo que existe entre sus informes, declaraciones y resoluciones y el grado de compromiso de cada país miembro con los mismos. Pensamos sin embargo que, cuando se trata del gran marco jurídico-político de los derechos humanos, el único camino posible es el de la integración y de la aproximación cada vez mayor entre las diversas sociedades del planeta. La creación de una verdadera cultura universal de los derechos humanos es la mejor garantía para su cumplimiento. La globalización ha sido definida hasta ahora en términos económicos, sociológicos y tecnológicos.

44 Cf. supra nota 20.

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Entendemos que si en algún momento puede llegar a definirse como una nueva forma de cultura o como un nuevo estadio de la cultura, la defensa de los derechos humanos debe ser uno de sus contenidos esenciales. Las instituciones supranacionales que hemos mencionado mantienen todas ellas un compromiso explícito con los derechos humanos y pueden ser consideradas, en virtud de su función integradora, como mecanismos capaces de dar un fuerte empuje a las sociedades bajo su influencia hacia este tipo de cultura universal de los derechos humanos. Por lo que respecta a la cuestión específica de los derechos de la mujer y de acuerdo con lo dicho anteriormente, no se trata nada más que de una de las facetas probablemente más dinámicas, vigorosas y constantes de la lucha por los derechos humanos que ha tenido lugar a lo largo del siglo XX y está teniendo lugar en el siglo XXI.

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UN Women, en http://www.unwomen.org/about-us/aboutun-women.

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ÍNDICE 1. Presentación: El territorio de África Occidental y la necesidad de ordenación territorial integrada a diferentes escalas, por Rubén Camilo Lois González....................5 - La ordenación territorial como instrumento de desarrollo en los países del sur......................................................7 - ¿Cómo definir el África Occidental? La situacioón post-colonial de Cabo Verde, Senegal y Mali............................13 - Unas políticas de incidencia territorial condicionadas por la pesada herencia colonial ..................................................25 - La planificación territorial al servicio del desarrollo local y regional, y de las estrategias de estabilización política..............................................................................................31 - Las prioridades de la ordenación del territorio africano en el marco de la cooperación española: el papel específico que deben jugar las universidades...........................38 - A modo de conclusión...................................................................46 2. Creación y puesta en marcha de un sistema de planificación territorial para el desarrollo a escala municipal en Cabo Verde, Senegal y Mali, por José Antonio Aldrey Vázquez...................................................................................51

- Observación del fenómeno, hipótesis de partida y objetivos propuestos.....................................................................51 - Metodología....................................................................................55 3. Cabo Verde, un país de diáspora en la confluencia entre Europa y África, por Mª José Piñeira, Luzia Oca González, Clementina Furtado...........................................................................65 - Cabo Verde: peculiaridades históricas y culturales ..................65 - Una población condicionada por la insularidad .......................72 - El modelo democrático y el proceso de descentralización......76 - Un país en crecimiento..................................................................83 – 247 –

ÍNDICE

- Pobreza y bienestar social en Cabo Verde .................................94 - Santiago, una isla llena de contrastes ........................................97 - Potencialidades y retos de futuro..............................................108 4. El sistema nacional de Planificación y Ordenación Territorial en Cabo Verde, por José Antonio Aldrey Vázquez.....................117 - El sistema de planificación y ordenación territorial en Cabo Verde....................................................................................118 1. Principios rectores de la ordenación territorial en Cabo Verde............................................................................119 2. El sistema de ordenación territorial en Cabo Verde.......122 3. Instrumentos de ordenación territorial en Cabo Verde.... 125 4. Estado de la ordenación territorial en Cabo Verde.........131 5. Senegal: el avance insuficiente en los procesos de crecimiento y desarrollo, por Rosa Verdugo Matés, Thierno Thioune, Irama Faty Konte.............................................................139 - Introducción..................................................................................139 - Crecimiento y desarrollo en Senegal........................................140 - Potencialidades de Senegal........................................................150 - División territorial y administrativa...........................................153 - Descripción socioeconómica de las regiones de Kaolack, Saint-Louis y Tambacounda.......................................................156 - La descentralización administrativa de Senegal.....................166 - Las posibilidades de la Ordenación del Territorio en el desarrollo.......................................................................................168 6. Mali la voluntad ordenadora y desarrollista en un contexto territorial diverso y con aguda escasez de medios, por Rubén Camilo Lois González, J. L. Palmeiro Piñeiro, Irama Faty Konte, Boubacary Cisse..............................................175 - La peculiaridad geográfica de Mali y su diversidad interna....176 - Caracterización económica y territorial básica del país..........183 - Un territorio de diferentes lenguas, culturas y religiones......191 - La política nacional de Ordenación del Territorio....................196 – 248 –

ÍNDICE

- La descentralización: las circunscripciones territoriales.........202 - Códigos del patrimonio y de la propiedad...............................211 - A modo de conclusión.................................................................215 7. Mujer y derechos humanos: el caso particular de la República de Níger, por Mª Jesús Vázquez Lobeiras y Francisco Conde Soto.....................................................................217 - Reflexiones preliminares: globalización, derechos humanos y género.......................................................................217 - Soporte institucional de la lucha por la igualdad de género: la aportación de las Naciones Unidas.......................................223 - Políticas de género en África......................................................227 - El caso particular de la República de Níger..............................230 - Conclusiones.................................................................................240

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