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Denis Bayon Nadine Levratto

Faire l’économie des déchets Ou quand les dépenses publiques font les profits privés

P R O VA ALBIANA

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Introduction

Les déchets, une préoccupation croissante

Les déchets ménagers, agricoles et industriels empoisonnent doublement la vie insulaire. Au sens propre, décharges sauvages, centres de traitement inadaptés et pollutions diverses liées à des activités de production et de consommation dégradent le milieu et détériorent la qualité d’un environnement naturel soumis à de fortes pressions1. Au sens figuré, les infrastructures de gestion des déchets sont sources de conflits collectifs que les plans d’actions mis en place par la collectivité territoriale en charge du dossier depuis le début des années 2000 ne parviennent pas à apaiser.

Malgré les préoccupations écologiques qui émaillent les discours des divers élus de l’île2 et le nombre important d’associations en relation avec la protection de l’environnement3 la situation sur le front du traitement des déchets semble bloquée, faisant craindre un scénario « à l’italienne » où, faute de capacités de traitement appropriées, abandons et incinérations sauvages se multiplieraient.

Au mieux, de nouveaux sites devraient être trouvés pour enfouir encore et toujours plus de déchets d’origine et de composition toujours plus variées et en mélanges, probablement, toujours plus toxiques. Les tonnages de déchets corses sont en effet en forte augmentation ces dernières décennies et la tendance ne 1. Ce point est explicitement reconnu par le Projet d’actions stratégiques pour la Corse 2004-2006.

2. Pour une analyse de la proximité entre le mouvement vert et les nationalistes, voir Lefevre (2001).

3. Kirat (2004).

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semble pas près de s’inverser. Les projections officielles restent orientées à la hausse au moins jusqu’en 2014, voire 2030.

Comme ailleurs, la population accepte mal la mise en place de modes de traitement lourds (incinération, quais de transfert, centres de stockage). Comme ailleurs et comme pour d’autres sujets touchant à la santé publique (OGM, recherche sur le génome humain…), cette opposition est moquée par les techniciens du secteur et nombre de responsables politiques qui la qualifient d’« irrationnelle » et de conservatrice. Est-ce à dire que les risques perçus par la population peuvent être balayés d’un revers de main ? La réponse est évidemment négative comme le montrent les résultats de certaines élections municipales qui se perdent ou se gagnent sur la base de projets collectifs attendus ou particulièrement honnis par les citoyens. Plus généralement, l’intensité des problèmes soulevés par les déchets, leur gestion et leur élimination dans les régions insulaires appelle des études poussées pour éviter que s’installe de manière structurelle mais non durable un mode d’élimination reposant sur les seules capacités de nettoyage offertes gratuitement par la nature. Élus, écologues, écologistes, société civile, groupes industriels sont rarement à cours d’idées. Au contraire, chacun pense détenir la meilleure pour la collectivité sans que celle-ci, entité fictive, parvienne à identifier la solution optimale à appliquer.

Sur tous ces points, la Corse ne fait certainement pas exception dans le paysage. En France, des points noirs en matière de gestion des déchets font régulièrement la une de l’actualité et, à l’instar de la désormais célèbre décharge à ciel ouvert d’Entressen-Marseille, s’invitent dans les campagnes électorales. Les petits territoires insulaires n’échappent pas à ce problème et la plupart se trouvent même dans une situation davantage dégradée que la Corse ; c’est le cas par exemple de la Guadeloupe ou de la Réunion sans parler des îles du Pacifique dont 98 % des eaux usées sont directement rejetées dans l’océan. Le bassin méditerranéen est également en proie à des pressions terribles ; la situation de la région de Naples et les décharges donnant directement sur la mer de la rive sud en constituent de tragiques illustrations. Grâce aux progrès réalisés en Corse ces dernières années, l’île est certainement mieux lotie que la plupart des autres régions méditerranéennes caractérisées par d’importantes quantités de déchets non traitées et des décharges « en bord de mer » mentionnées dans les documents du Plan bleu4.

Dès lors, l’analyse de la gestion des déchets du territoire corse recoupe inévitablement de nombreux travaux menés au niveau national ou à l’échelle d’autres régions et départements. Les difficultés à gérer de façon satisfaisante les déchets émis, tant sur le plan de la santé publique et qu’en matière de maîtrise des coûts 4. L’évaluation des volumes de déchets produits dans les pays de la rive sud de la Méditerranée prévoit 585 kg/habitant et par an en 2025 contre 282 en 2000. Sachant que les effets à attendre de la décélération démographique ne se feront sentir qu’après 2030, les perspectives en matière de production totale de déchets sont des plus inquiétantes.

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financiers, se trouvent renforcées par les spécificités économiques d’un territoire dont le mal développement a été maintes fois analysé5 et dont les indicateurs autres que purement économiques ne sont pas particulièrement encourageants selon les statistiques officielles6.

Ce livre est le résultat d’une année de travail (2007) menée par deux économistes (CNRS-Ecole normale supérieure de Cachan) sur les possibilités de traitement et valorisation des déchets industriels sur l’île7. L’analyse ici proposée est élargie aux déchets ménagers, ce qui pose d’autant moins de difficultés qu’une très forte proportion de déchets industriels banals (DIB ci-dessous)8 est collectée en mélange avec les déchets ménagers.

Cet ouvrage livre une analyse du secteur des déchets en Corse, au moment où des choix publics cruciaux en matière de traitement et élimination doivent être réalisés. Nous présentons dans un premier temps les principales contraintes que connaît la société corse en termes d’émission et de gestion de déchets. Une analyse économique du fonctionnement de la filière déchets nous permet de mettre à jour d’importants dysfonctionnements qui ne pourraient que se renforcer si les investissements publics prévus dans le cadre du Programme Exceptionnel d’Investissement pour ces prochaines années étaient réalisés sans plus de précautions. In fine, cet état des lieux est prolongé par des perspectives plus opératoires qui débouchent sur des considérations de politique publique.

Mais avant d’aller plus loin dans la présentation de la situation locale et des solutions praticables, un petit retour sur l’histoire des déchets et la construction par le droit d’une catégorie longtemps inconnue ou ignorée mérite d’être réalisée.

5. Voir notamment Levratto (2001).

6. En 2004, selon l’INSEE (2007) la Corse connaît un des taux de pauvreté des enfants (moins de 17 ans) rapporté à la population les plus importants de la population française, derrière le Nord Pas-de-Calais et le Languedoc-Roussillon.

7. D. Bayon, N. Levratto, Diagnostic permettant de caractériser le potentiel de création d’entreprises viables dédiées au traitement et à la valorisation économique des déchets industriels banals en Corse, Rapport remis à la DRIRE Corse en novembre 2007, 99 pages.

8. Les DIB sont tous les déchets générés par des entreprises de toutes activités professionnelles, de toutes tailles et de tous secteurs et qui ne sont pas dangereux. Parmi les DIB on trouve des déchets propres à une activité : déchets de fabrication en textiles, métaux, bois… mais aussi des déchets communs à toutes les entreprises : emballages, palettes…

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1 Les déchets, domaine d’application de l’économie publique et de l’économie de l’environnement

Le monde naturel ne connaît pas de déchets, mais des détritus, cadavres, déjections (Maystre, 1995). Le déchet est une invention humaine qui en tant que catégorie économique et juridique naît à la fin du XIXe siècle. Auparavant on parle plutôt de boue, d’immondices, etc. et de nombreux spécialistes de la question aiment à rappeler que l’introduction des poubelles à la fin du XIXe a soulevé une très forte résistance des chiffonniers qui ne considéraient justement pas les ordures comme des déchets. Il faut d’ailleurs attendre les années 1880 pour voir le terme « déchets » apparaître dans la terminologie des annuaires statistiques.

La composition des déchets a également largement changé au cours du temps (voir Barles, 2005). Au départ en milieu urbain il y avait essentiellement les productions des rues : déchets ménagers, mais aussi une grande proportion de boues et crottin du fait des bêtes pour les voitures à cheval ainsi que des poussières (usure des pierres, du bois, etc.). L’évolution des asphaltes a contribué à changer la composition des déchets. Ainsi, dans les décrets Poubelle de 1884-85, étaient exclus les gravats industriels que la ville de Paris ne voulait pas gérer, à la différence des déchets des espaces verts et espaces publics.

Comment est-on passé du rebut au déchet ? Comment, de problème individuel, le déchet s’est-il transformé en problème collectif ?

Pour répondre à ces questions, on présentera les grandes lignes de la définition de l’objet « déchet », du cadre juridique en vigueur et de l’organisation

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générale du secteur, avant d’insister sur la manière dont les autorités locales ont pris en charge ce dossier.

TRAITEMENTS DES DÉCHETS : ÉLÉMENTS DE PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Il faut s’y résigner : alors que le « dossier déchet » est source de tensions politiques et sociales importantes sur tout le territoire national, la recherche d’une définition simple et consensuelle du terme s’avère parfaitement vaine. Car au-delà des définitions courantes du type « débris, reste sans valeur de quelque chose » (Petit Larousse, 1990) qui se limitent à retenir le caractère résiduel de la matière considérée, la notion de déchet est loin d’être générale.

De nombreux textes (Directives européennes, lois, décrets, circulaires, etc.) régissent les déchets en France et en Europe. Tous les pays n’ont pas la même définition ni la même réglementation, mais il existe un cadre commun. La convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets dangereux définit les déchets comme les « substances ou objets qu’on élimine, qu’on a l’intention d’éliminer ou qu’on est tenu d’éliminer en vertu des dispositions du droit national ». L’Union européenne en donne une définition similaire : « toute substance ou tout objet […], dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire » (Directive du 5 avril 2006 relative aux déchets). Le droit français l’exprime dans des termes quasi identiques (Code de l’environnement, art. L-541-1).

Les principes de l’Europe en matière de déchets reprennent et appliquent ceux des grands Traités (Acte unique, Maastricht…). Comme dans les autres domaines, ils valorisent l’initiative privée et le jeu du marché ce qui les conduit à privilégier : • la prévention de la pollution, • le respect du principe du pollueur-payeur, • la valorisation des déchets, • l’optimisation de l’élimination finale, • le transport sécurisé des déchets dangereux, • le traitement des déchets dans les centres les plus proches.

En France, la loi fondatrice est celle du 15 juillet 1975 qui retient pour le déchet une notion assez large portant en grande partie sur la destination du produit. On la retrouve dans l’article L. 541-1 du Code de l’environnement : « Est un déchet tout résidu d’un processus de production, de transformation ou d’utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l’abandon ». Cette définition s’entend quelle que soit la valeur marchande du déchet, qui peut varier selon l’époque, l’endroit et l’individu.

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Cette loi a été complétée et modifiée à de nombreuses reprises, pour y apporter des précisions. Une des évolutions majeures est l’obligation de ne plus enfouir en centre de stockage (anciennement « décharge ») que les déchets dits « ultimes » à compter du 1er juillet 2002. Ces déchets ultimes sont « les déchets résultants ou non du traitement d’un déchet qui ne sont plus susceptibles d’être traités dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par la réduction de leur caractère dangereux ».

En dépit des variantes, un élément persiste. L’état de déchet s’accompagne d’une absence de valeur. Cette référence nous plonge immédiatement dans un vocabulaire économique et, de fait, l’analyse économique des déchets s’est révélée particulièrement féconde ces dernières années.

L’analyse économique : du déchet à la ressource ?

Selon l’approche économique standard, le prix d’une marchandise quelconque synthétise sa rareté et son utilité. Un prix est généralement positif : demande de voitures d’une part, conditions de production d’une marchandise complexe d’autre part, conduisent à l’établissement d’un prix, pour les véhicules neufs, de plusieurs milliers d’euros. Mais l’analyse économique n’a pas de difficulté non plus à envisager l’existence de prix nuls qui, en général, correspondent à la disparition du marché du bien considéré. Un marché qui ne révèle plus aucune utilité pour la marchandise concernée, conduit à l’effondrement de son prix, théoriquement jusqu’à zéro, ce qui entraîne son retrait.

L’absence de rareté est également constatée dans le cas des biens dit « libres », qui ne sont pas produits par l’activité humaine, comme l’air respirable, sauf situation particulière.

L’analyse économique de l’émission de déchets oblige à considérer des marchandises à prix négatif ce qui est une aberration aux yeux de la plupart des économistes. Pourtant, les produits dits « déchets » et « autres polluants » sont des productions fatales, non désirées, de l’activité de production ou consommation d’un agent économique dont il devra payer les services d’enlèvement, recyclage, élimination (Bertolini 2005). L’obligation de payer ce service favorise le développement d’une filière d’activités économiques spécialisées, regroupées dans les secteurs « gestion et traitement des déchets ». Ce « prix négatif » pour cette marchandise particulière se traduit par le fait que, à la différence des marchandises « classiques » (biens intermédiaires, biens capitaux), les flux physiques et les flux monétaires vont dans le même sens : l’agent économique paye pour la cession d’un produit. Dans un système de coût où la responsabilité de l’émetteur de déchets est engagée, la prise en charge du coût d’enlèvement et de traitement viendra, toute chose égale par ailleurs, réduire la production de la marchandise principale de façon à limiter l’émission de déchets coûteux que celle-ci occasionne. L’approche économique

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défend ainsi la construction de systèmes de prix extrêmement incitatifs comme moyen prioritaire de limitation de l’émission de déchets. Cette analyse est connue sous le nom de « principe du pollueur payeur » ou de « responsabilité élargie des entreprises » (notamment mise en avant par les travaux de l’OCDE). Les règles de financement des activités de collecte et traitement des déchets sont donc fondamentales. Selon de nombreux auteurs, le système français de financement de ces activités privilégiant majoritairement une certaine mutualisation des coûts inciterait faiblement à une réduction individuelle des déchets émis.

L’existence d’un coût supporté par les agents économiques pour la collecte et le traitement de leurs déchets est la conséquence de la construction d’un cadre juridique et réglementaire, ainsi que de la mise en œuvre de moyens de contrôle et de sanction appropriés. La construction juridique de la notion de déchet apparaît donc fondamentale puisque c’est elle qui détermine quels déchets, dans quelles conditions, et éventuellement avec quelles modalités de traitement, déclencheront l’organisation d’une filière productive dédiée. Une absence totale de réglementation conduit à une absence de déchets au sens économique (valeur nulle, décharge ou incinération sauvage). A contrario de nouvelles contraintes législatives et réglementaires génèrent de nouvelles activités comme, par exemple, l’obligation de collecte sélective des déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE), auparavant collectés en mélange1.

De fait, l’élaboration d’un cadre réglementaire de plus en plus contraignant a conduit au développement d’une filière de collecte et traitement de déchets industriels et ménagers, c’est-à-dire des activités spécialisées de collecte, traitement, recyclage, élimination. La question qui se pose au sein de la filière est la suivante : la valeur d’échange dans le circuit économique traditionnel d’une matière transformée, recyclable, couvre-t-elle le coût du traitement technique nécessaire ? En cas de réponse négative, la matière fait l’objet d’un processus « définitif » d’élimination2. En cas de réponse positive, la filière de traitement recycle avantageusement la matière transformée en une « matière secondaire », par opposition aux matières premières (non ou faiblement transformées, cf. schéma ci-après).

1. Directives européennes : 2002/96/CE modifiée par 2003/108/CE, 2002/95/CE, décret français n° 2005-829 du 20 juillet 2005.

2. Si la marchandise sort définitivement du circuit économique, la matière, elle, ne « sort » pas de l’écosystème naturel, ce qui n’est parfois pas sans poser problème. On pourrait dire que les contraintes légales et réglementaires visent à s’assurer le plus possible qu’aucune valeur économiquement nulle est affectée à des matières encore extrêmement actives du point de vue chimique ou radioactif.

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Elimination Déchets Production, consommation de ressources

Valeur d’échange négative

Filière déchets

Valorisation « Matières secondaires »

Valeur d’échange positive

Figure 1 – Du déchet à la matière secondaire

L’ensemble des activités de recyclage d’ores et déjà réalisées (verre, papier et carton, déchets fermentescible, etc.) renvoie à cette opération de « bouclage » visant à réduire les quantités de matières définitivement écartées de la valorisation économique. Certains spécialistes du secteur n’hésitent pas à se prévaloir du fonctionnement des grands cycles biogéochimiques naturels recyclant les éléments nécessaires à la vie (carbone, oxygène, eau, azote). La valorisation économique n’est possible que par des interventions politiques visant, à travers des « taxes environnementales », à l’émergence d’une structure de prix favorable à des activités de recyclage.

Sur cette base, la distinction entre « déchets » et « matières valorisables » deviendrait de plus en plus floue grâce à la « dynamique » des règles du marché et d’une intervention publique appropriée. À titre d’exemple la hausse du prix des matières premières rendrait de plus en plus intéressante économiquement l’industrie du recyclage. Allant au bout de la logique, l’incinération massive (plus de 40 % des ordures ménagères en France) serait considérée comme une opération de valorisation énergétique et ne subsisteraient plus comme « déchets » que les matières stockées dans des centres de stockage des déchets ultimes (CSDU), conformément à la « hiérarchie de traitement » que nous présentons ci-dessous.

Pourquoi s’inquiéter alors de la croissance des volumes à traiter3 ?

Plusieurs objections, selon nous majeures, justifient que l’on se préoccupe de cette question : – La reconnaissance d’une valeur économique est dépendante de fonctionnements institutionnels qui encadrent, voire limitent celle-ci du fait de considérations environnementales ou éthiques : « chaque matériau a une valeur économique quelque part dans le monde, d’autant plus que la valeur économique n’est pas liée à des frontières nationales. » (Krämer 2006, p. 85). Or c’est précisément au nom de principes environnementaux que la circulation internationale

3. Lacoste et Chalmin (2006) défendent cette thèse.

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est sévèrement encadrée, ce qui limite incontestablement le « libre jeu du marché ».

– Les opérations industrielles de collecte, traitement, recyclage ne sont pas sans impact écologique (notamment via leur consommation d’énergie d’origine fossile) et génèrent elles-mêmes leurs propres déchets (REFIOM4 et mâchefers5 pour l’incinération). La question de savoir « jusqu’où » collecter sélectivement et recycler se pose pour de nombreux déchets lorsque des analyses de cycle de vie sont effectuées. Pour ne rien dire de l’ampleur des controverses portant sur l’impact environnemental des opérations d’incinération. L’approche en termes d’« écologie économique » présentée au chapitre 4 précisera ce point.

L’approche économique, bien évidemment nécessaire, devra donc être encadrée par le droit. Car l’importance de l’activité législative a permis de définir de façon plus opératoire la notion de déchet.

Grands principes du cadre législatif et réglementaire

L’abondance de la réglementation explique qu’on ne pourra pas, dans le cadre d’un tel ouvrage, retracer la chronologie et les subtilités de l’ensemble des directives européennes6 textes de lois et règlements, repris dans le Code de l’environnement (2000), encadrant la gestion des déchets. Des recensions ont été faites notamment un travail de synthèse réalisé par l’office de l’Environnement de la Corse (OEC) et l’ADEME Corse lors de l’édition du « Guide des déchets industriels et ménagers – Collecte, stockage, transport, élimination ».

Quelques textes structurants doivent être rappelés et connus car ils servent de cadre à l’ensemble des choix effectués par la collectivité territoriale de Corse en matière de déchets : – les lois du 15 juillet 1975 relative à l’élimination des déchets et à la récupération des métaux et du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), – la Loi du 13 juillet 1992 stipulant que « toute personne qui produit ou détient des déchets est tenue d’en assurer ou d’en faire assurer l’élimination dans des conditions propres à éviter de porter atteinte à la santé de l’homme et à l’environnement », – le Code de l’environnement regroupant toutes les lois relatives aux déchets, créé en 2000, – le catalogue des déchets qui inaugure la nomenclature à six chiffres répertoriant l’ensemble des déchets, établi en 2002.

Ces textes, pour nombreux et précis qu’ils soient, ne purgent pas toute ambiguïté car les législateurs ont généralement retenu une double définition du 4. Résidus d’épuration des fumées d’incinération des ordures ménagères (REFIOM).

5. Matériaux incombustibles récupérés en fin d’incinération.

6. Une synthèse, librement commentée, est donnée par Krämer (2006).

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« déchet ». Subsiste ainsi une définition juridique subjective reposant sur la notion d’abandon – « tout acte tendant sous le couvert d’une cession à titre gratuit ou onéreux, à soustraire son auteur aux prescriptions législatives et réglementaires » (art. L 541-3 du Code l’environnement) – et de responsabilité par rapport à celle-ci et une définition chimique objective reposant sur une liste de substances telle la « nomenclature des déchets » (décret n° 2002-540 du 18 avril 2002 relatif à la classification des déchets, Journal officiel du 20 avril 2002).

Le code de l’Environnement présente quatre grands principes : – priorité à la réduction à la source, le meilleur déchet étant celui qui n’est pas produit ; – proximité de traitement afin d’optimiser les transports ; – exigence de transparence en matière d’information du public ; – reconnaissance d’une hiérarchie de traitement, provenant des premières directives européennes dans ce domaine (75/442 datant de 1975) : • prévention : efforts réalisés en matière de réduction des gisements de déchets, • valorisation matière : réemploi / réutilisation / régénération, recyclage organique (traitement de la partie biodégradable des déchets), recyclage matière, • valorisation énergétique : combustion de déchet avec utilisation de l’énergie dégagée, • stockage : depuis le 1er juillet 2002, « les installations d’élimination des déchets par stockage ne sont plus autorisées à accueillir que des déchets ultimes. Le caractère ultime d’un déchet n’est pas fonction des caractéristiques « physico-chimiques » du déchet mais s’apprécie en fonction du système global de collecte et de traitement. Cette notion est locale et doit normalement être précisée dans le cadre des plans départementaux d’élimination des déchets ménagers et assimilés7 ».

Cette hiérarchie de traitement ne fait l’objet d’aucune obligation juridique.

La notion même de « déchet ultime » étant fonction des choix opérés en matière de traitement : « est ultime un déchet, résultant ou non du traitement d’un déchet, qui n’est plus susceptible d’être traité dans les conditions techniques et économiques du moment, notamment par extraction de la part valorisable ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux. » (article L 541-1 du Code de l’environnement). Cette notion s’est d’ailleurs parfois révélée difficile à traduire dans la pratique.

Le cadre législatif et réglementaire permet enfin de distinguer les déchets en fonction de leur origine et de leur nature. Dans un but de simplification, nous proposons le croisement suivant (figure 2 page suivante).

7. ADEME Corse (2007), p. 3.

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Nature Origine

Non dangereux

Dangereux / spécifiques

Industrielle

Déchets industriels banals Déchets industriels spéciaux (DIS) : (DIB) (dont fermentescibles) Déchets d’activités de soin (DAS), Déchets d’équipement électriques et électroniques (DEEE), Véhicules hors d’usage (VHU), Boues des eaux usées, Déchets verts souillés…

Ménagers et assimilés

Ordures ménagères en mélange Déchets industriels banals (DIB), Tri (verre, papier carton…), Déchets verts

Déchets toxiques en quantités dispersées (DTQD) DEEE VHU

TRAITEMENT

Valorisation matière (recyclage) Valorisation organique (fermentescibles) Incinération

Traitement spécifique (stockage / destruction) fortement réglementé Valorisation matière (DEEE, VHU…)

Installations de stockage (Centre d’enfouissement technique* CET de classe 2)

DECHETS « ULTIMES »

Installations de stockage (CET * classe 1, absent de Corse)

Figure 2 – Origines, natures, modalités de traitement des déchets * Lieu de stockage permanent des déchets, appelé également installation de stockage de déchets. On distingue : – La classe I recevant des déchets industriels spéciaux, ultimes et stabilisés, appelé maintenant « installation de stockage de déchets dangereux », – La classe II recevant les déchets ménagers et assimilés, – La classe III recevant les gravats et déblais inertes.

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Les déchets d’origine industrielle proviennent des activités industrielles, artisanales, commerciales ou agricoles. Ils sont en général susceptibles de receler des matières chimiques dangereuses pour l’homme et l’environnement du fait des techniques de production mises en œuvre. Le caractère dangereux d’un déchet est décrit à l’annexe I du décret du 18 avril 2002 relatif à la classification des déchets : explosif, comburant, inflammable, irritant, nocif, toxique, cancérogène, corrosif, infectieux, toxique pour la reproduction, mutagène, écotoxique. Les détenteurs de tels déchets doivent les faire éliminer ou valoriser dans des installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) adaptées aux risques ou aux caractéristiques associés à ces déchets. Ces déchets dangereux intègrent la catégorie « Déchets Industriels Spéciaux (DIS)8 », faisant l’objet de réglementations particulières (déchets de soins, véhicules hors d’usage…). Enfin les déchets industriels banals (DIB), nous l’avons vu, ne révèlent aucun caractère dangereux.

Les déchets du secteur « bâtiment et travaux publics » font généralement l’objet de considérations particulières, étant donné leur importance en volume (40 % du tonnage national) et leur nature (gravats…). En Corse, la gestion des déchets du bâtiment fait l’objet de travaux en vue d’une prise en charge par les professionnels du secteur. Une étude présentant l’état des lieux et faisant des propositions de gestion a été initiée par le service interconsulaire de Corse du Sud (SICOS), l’ADEME et l’OEC. Seuls les déchets spéciaux du secteur du BTP sont pris en charge par le PREDIS corse dont il sera question ultérieurement.

Les déchets des activités agricoles sont pour l’essentiel des déchets fermentescibles, composés de matière organique et biodégradable pouvant faire l’objet d’opérations de compostage ou méthanisation en vue d’amendement des sols.

La particularité de l’économie corse (faible industrialisation, écrasante proportion de petites entreprises) n’est pas sans effet sur le volume et la nature des déchets produits. La région se distingue par une production relativement faible de déchets industriels, dangereux notamment, et par d’importants volumes de déchets industriels se retrouvant en mélange dans la collecte des déchets ménagers et assimilés (DMA). Parmi ceux-ci, les emballages constituent un problème particulièrement épineux.

Les déchets ménagers sont également composés de plusieurs catégories. On recense les déchets dits banals qui ne présentent aucun caractère de danger, ceux considérés comme dangereux, à savoir l’ensemble des déchets toxiques en quantités dispersées (DTQD) : piles, batteries, etc. puis les déchets spécifiques 8. Déchets provenant des activités industrielles. Ils contiennent des éléments nocifs ou dangereux pour l’homme et son environnement : toxicité, risques potentiels d’incendie ou d’explosion…

Les DIS peuvent provenir de l’agriculture, des laboratoires, des hôpitaux, des activités de service… Les emballages ou matériaux souillés par des substances à caractère dangereux sont considérés comme des DIS.

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comme par exemple les déchets des équipements électriques et électroniques (DEEE) et, enfin, les déchets fermentescibles qui sont en général des déchets organiques non souillés. La catégorie de déchets ménagers et assimilés (DMA) intègre les déchets collectés auprès des ménages – les ordures ménagères en mélange et collectées sélectivement (verre, papier carton, déchets verts…) auxquels s’ajoutent les encombrants – et les déchets assimilés aux déchets ménagers car collectés dans les mêmes conditions. Il s’agit des déchets industriels banals et ceux des collectivités. Au niveau national, ce sont souvent les DMA qui focalisent l’attention alors qu’ils ne représentent qu’une très faible quantité des tonnages de déchets (4 % du tonnage total en 2007 au niveau national)9. Ils génèrent toutefois des problèmes de traitement importants du fait de leur caractère dispersé et hétérogène.

Les textes législatifs et réglementaires s’appliquent donc en fonction de la nature physico-chimique et déterminent un cadre pour l’action publique et privée de traitement des déchets à partir d’une hiérarchie de traitement définie de façon assez lâche. Ce cadre est à l’origine de l’organisation de la filière « déchets » en France.

Architecture de la filière de traitement des déchets

La collecte des déchets ménagers et assimilés s’opère de deux manières. De façon indifférenciée pour les déchets en mélange, forme largement dominante dans le passé ou de façon sélective10 avec conteneur collectif ou, plus rarement, par ramassage individuel. Le réseau de déchèteries permet la collecte des encombrants et des bacs de collecte sélective, dont les déchets dangereux. Les déchets collectés sont stockés provisoirement dans une station de transfert de façon à optimiser la logistique de transport puis dirigés vers les centres de traitement. À partir de là, trois options sont possibles : • on procède à une valorisation matière grâce à des opérations diverses permettant un recyclage des matériaux, • on décide d’un enfouissement dans des centres de stockage technique. À terme ne devraient plus être stockés que les déchets des opérations de traitements des déchets bruts ou les déchets dangereux (CET de classe I), • on choisit de procéder à leur incinération sans ou avec récupération de chaleur. Dans l’un et l’autre cas, les résidus de fumée et les imbrûlés deviennent des déchets toxiques destinés à l’enfouissement.

La collecte et le traitement des DMA sont financés par la fiscalité communale.

Le système est relativement complexe et résulte d’un empilement de mesures et

9. « Les déchets en chiffre », ADEME 2007 (www.ademe.fr).

10. Ce type de collecte a été généralisé à l’ensemble du territoire pour un certain nombre de matériaux, dont le verre.

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de domaines de compétences. Trois modalités de financement sont actuellement en vigueur : • sur le budget général de la commune, • par la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) qui concerne 90 % des foyers français. Assise sur les taxes foncières, elle est indépendante du volume individuel de déchets traités et, pour cette raison, est régulièrement dénoncée pour son caractère faiblement incitatif à la réduction individuelle à la source, • par une redevance spéciale dont le montant est déterminé par le coût du service individuel évalué grâce à divers systèmes de comptage des ordures individuellement traitées. Le « pollueur » paie d’autant plus qu’il émet d’importantes quantités de déchets ce qui doit normalement l’inciter à réduire sa masse de déchets. Des craintes de comportements opportunistes et de tactiques d’évitement de la collecte officielle par enfouissement sauvage sont fréquemment exprimées à l’encontre de ce type de système11.

Comme pour la fourniture et le traitement de l’eau et, dans une moindre mesure pour l’électricité, les modes de gestion des opérations de collecte et de traitement des ordures sont très variés. Traditionnellement dominait la régie directe dans laquelle le service de gestion de DMA est entièrement assuré par la commune ou, de plus en plus fréquement aujourd’hui, par une structure intercommunale (un établissement public de coopération intercommunale [EPCI]).

Des municipalités ou des groupes de communes ont choisi de se décharger totalement de la question et ont préféré la concession, forme de délégation la plus totale par laquelle le concessionnaire prend à sa charge l’ensemble des travaux, est responsable juridiquement et voit sa rémunération entièrement dépendre du résultat du service12. Si une commune française sur deux a choisi la gestion déléguée pour la collecte traditionnelle d’ordures ménagères, elles sont plus de huit sur dix à préférer ce type de contrat pour les services de traitement (valorisation, élimination, mise en décharge)13. Le marché des déchets est en effet un secteur en très forte expansion du fait de l’importance des tonnages à traiter et de la croissance des contraintes législatives et réglementaires. La complexité de la réglementation, la diversité des techniques en présence, le coût des équipements structurants et un environnement institutionnel favorable expliquent la domination du secteur par de très grands groupes. Cette répartition du marché national

11. Celles-ci sont rejetées dans un ouvrage écrit par un maire pionnier en la matière : Dietman (2000).

12. « Gérance » et « affermage » sont des formes de délégations intermédiaires dans lesquelles les charges des dépenses d’investissement et d’entretien sont réparties entre les communes et les entreprises privées. La gestion « semi-déléguée » fait intervenir des sociétés d’économies mixtes.

13. Source XERFI (2007).

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entre gros opérateurs privés n’est pas sans conséquence sur la situation des régions peu urbanisées dans lesquelles le gisement des déchets est finalement peu important et surtout dispersé. Les zones de montagne relèvent de cette problématique de même que celles à habitat extensif. Comme la Corse combine ces différentes caractéristiques, elle n’échappe pas au problème posé par la concentration des opérations relatives aux déchets dans les mains de quelques grands groupes.

PETITE HISTOIRE DES POLITIQUES DE GESTION DES DÉCHETS EN CORSE

La question des déchets s’est posée en France avec acuité à la fin des années quatre-vingt. Les investissements réalisés par les communes enregistrent alors un taux de croissance inédit. Au cours de la première moitié des années quatrevingt dix, les plans régionaux d’élimination des déchets sont mis en place. Ceuxci prévoient un découpage par bassin de traitement, l’installation de centres intégrés de gestion des déchets en plus de la maîtrise de la production. Ces dispositifs institutionnels structurent l’évolution institutionnelle récente en matière de gestion des rejets et constituent l’une des clefs de compréhension du dossier déchets en Corse.

Des débuts marqués par le « tout enfouissement »

À l’orée des années 2000, les conditions de collecte et de traitement des déchets sont extrêmement problématiques14. La collecte sélective est très peu répandue, les recours aux dépôts et à l’incinération sauvages sont importants, les incinérateurs en fonctionnement ne sont pas conformes aux normes sanitaires et environnementales, les centres d’enfouissement (dont les CET de classe 2 de l’entreprise STANECO situé à Tallone et de l’entreprise STOC situé à Prunelli, de nombreuses décharges locales et CET de classe 3 accueillant gravats et déchets inertes) tournent à plein de leurs capacités… Cette situation est en totale contradiction avec l’image offerte par « l’île de beauté ». Elle est de surcroît non conforme à la réglementation en vigueur, qui se durcit au cours des années 1990 et 2000 et prévoit la mise aux normes des incinérateurs, des taux limites de recours à l’enfouissement et des objectifs ambitieux en termes de collecte sélective.

Au début des années 2000, alors que la gestion des déchets s’impose comme une préoccupation prioritaire, la collectivité territoriale de Corse devient l’autorité compétente, hors pouvoir régalien, en matière de déchets (plus précisément

14. « Projet d’actions stratégiques de l’État en Corse (2004-2006) ».

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à partir de 2003). Ses actions s’appuient sur les travaux et compétences techniques et scientifiques de l’office de l’Environnement de la Corse15 (OEC) en lien avec les services régionaux de l’État (DRIRE / DIREN) et de l’ADEME Corse. Les incinérateurs hors normes sont progressivement fermés16, le tri sélectif se généralise, les déchèteries et centres de transferts se mettent en place avec la progression de l’intercommunalité17. Toutefois la forte progression des tonnages à traiter se conjugue à la faiblesse de la valorisation et à la fermeture des anciens incinérateurs pour provoquer un accroissement considérable des volumes à enfouir dans des CET 2. Et cela au moment même où les centres d’enfouissement en fonctionnement atteignent la limite de leur capacité et que la recherche de nouveaux centres de stockage capables d’accueillir d’importantes quantités de déchets se heurte à des difficultés liées à la géographie de la région et à l’hostilité des habitants des lieux pressentis pour accueillir ces équipements.

Car l’échelle est importante. En 2006, le cabinet Merlin de Lyon assure une étude pour le compte de la collectivité territoriale dans laquelle il établit que l’année précédente, le CET2 de Tallone et, dans une moindre mesure, celui de Prunelli assurent l’enfouissement de plus de 85 000 tonnes d’ordures ménagères résiduelles18. Ces quantités sont à ajouter à celles qui arrivent à la décharge de Saint-Antoine, située à Ajaccio aujourd’hui en voie de fermeture, estimées à plus de 40 000 tonnes. Au total et une fois pris en compte les déchets industriels banals et les boues de traitement des eaux usées, on évalue à 146 000 tonnes pour l’année 2005 les déchets enfouis par les trois principaux centres de l’île19.

Et les choses n’ont aucune raison de s’améliorer. Bien au contraire. Les prospectives dégagées par l’élaboration des plans régionaux estiment les besoins d’enfouissement entre 140 000 tonnes et 180 000 tonnes annuelles en cas d’absence

15. L’OEC est un établissement public dépendant de la collectivité territoriale de Corse, chargé de l’ensemble des dossiers environnementaux, travaillant en étroit partenariat avec l’ADEME et les services de l’État (DRIRE / DIREN). Un très important travail de collecte de données concernant les déchets est mené (publication de l’Observatoire des déchets) ainsi que des interventions techniques et de sensibilisation au « zéro déchet » et au management environnemental. L’OEC est l’un des acteurs clefs de la problématique environnementale et de la gestion des déchets. À ce titre, il a été fortement impliqué dans la rédaction des statuts du SYVADEC (alors syndicat d’étude).

16. Il faudra attendre décembre 2005 pour que le dernier, situé à Venaco, ferme ses portes.

17. On compte 19 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) – terme générique pour désigner l’intercommunalité représentent 92% de la population insulaire.

18. En 2008, le SYVADEC évalue les capacités de stockage annuelles des sites de Prunelli et de Tallone à respectivement 30 000 tonnes et 90 à 100 000 tonnes (SYVADEC 2008, p. 12).

19. Grâce à l’action du SYVADEC, de nombreuses décharges non conformes continuent d’être fermées sur l’île, la France étant sous la menace de lourdes amendes infligées par la Commission européenne pour infraction à la législation des décharges.

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d’incinérateur, ce qui pose d’importants problèmes de recherche de sites, les infrastructures actuelles étant prochainement saturées.

Sur la base de cette problématique, un cadre général de la gestion des déchets des ménages et des entreprises insulaires est élaboré, présenté par deux documents, le plan interdépartemental d’élimination des déchets ménagers et assimilés (PIEDMA) et le plan régional d’élimination des déchets industriels spéciaux (PREDIS). Pour l’ensemble du territoire national, ces plans traduisent localement les principes des politiques nationales et européennes de traitement des déchets fixées par le décret 96-1008 du 18 novembre 1996.

Le premier plan pour les déchets ménagers

Le PIEDMA a été approuvé par arrêté préfectoral en décembre 2002 suite à deux années de concertation et de production de données20 au cours desquelles divers organismes de recherches et cabinets de consultants ont été mobilisés sur les sujets intéressant la planification des déchets. Il s’agit de produire des estimations de tonnages en fonction de scénarios démographiques et économiques et de projections relatives à l’activité touristique. Le PIEDMA définit des priorités en matière de collecte et traitement afin d’assurer une coordination entre les différents acteurs de l’économie des déchets : acteurs publics (collectivités locales) et privés (entreprises se positionnant sur les marchés de la collecte et du traitement). Dans ce domaine, et conformément à la législation nationale en vigueur, le PIEDMA fixe des grandes priorités. Les rédacteurs rappellent que « Le plan a pour objet de coordonner l’ensemble des actions à engager à 5 et 10 ans par les collectivités locales, comme par les différents acteurs économiques, pour assurer l’élimination des déchets. Il fixe les objectifs, techniquement et économiquement réalistes, de recyclage et de valorisation à atteindre, les collectes et équipements à mettre en œuvre à cette fin, les échéanciers à respecter et évaluent les investissements correspondants. » (PIEDMA, p. 5). Les attentes en la matière sont donc clairement établies.

Ce qui l’est moins, ce sont les moyens pour y parvenir. Le même document précise en effet qu’il « n’a pas vocation à définir avec précision l’ensemble des filières qu’il préconise. Ainsi, par exemple, la nature et le fonctionnement des circuits de collectes, les choix technologiques des installations de traitement pas plus que la localisation précise des équipements n’ont à figurer dans le plan. » (Ibid. p. 6)

20. Des études chiffrées ont été menées pour l’OEC et l’ADEME dès le milieu des années 1990, notamment « Étude de faisabilité technique et économique du tri et de la valorisation des déchets en Corse » (1995).

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L’ambiguïté est immédiate : est-il possible dans un même document de déterminer les grandes orientations à mettre en œuvre à une échelle régionale en matière de gestion de déchets (ce qui suppose notamment une évaluation et une planification de lourdes dépenses en investissement) sans prendre parti en faveur de tel ou tel choix technique ? De fait, le respect de la législation nationale conduit inévitablement à des choix lourds en matière de traitement des déchets ménagers. Les rédacteurs du PIEDMA rappellent donc légitimement la situation : – l’objectif national est la collecte spécifique de 50 % des déchets à charge des collectivités locales en vue de recyclage, compostage, épandage (circulaire du 28 avril 1998), – deux outils de traitement pour les déchets résiduels : l’enfouissement dans un CET (classe 2), ou l’incinération avec valorisation énergétique.

Depuis le 1er juillet 2002, les installations de stockage ne sont plus autorisées à accueillir que des déchets ultimes, notion que nous avons présentée ci-dessus (art. L-541-1 du Code de l’environnement). Comme nous l’avons rappelé, le caractère ultime du déchet n’est pas fonction de ses caractéristiques « physicochimiques » mais du système global de collecte et de traitement. La définition du caractère « ultime » sera alors précisée dans les plans départementaux de traitement. Le PIEDMA corse s’en charge après passage en revue des différentes techniques d’élimination des déchets sur la base de l’objectif national de collecte (50 %). Il mentionne le faible nombre de sites pouvant satisfaire les conditions de sécurité d’enfouissement renforcées par la législation (arrêté du 9 septembre 1997 modifié par l’arrêté du 31 décembre 2001). Sur la base d’une progression modérée, mais continue, de déchets ménagers et industriels banals en mélange (+ 0,8 % par an en moyenne), les quantités à traiter atteignent plus de 160 000 tonnes en 2012. Même avec d’importants investissements en matière de collecte sélective, que détaille le PIEDMA, les tonnages résiduels restant à traiter sont jugés trop importants pour un enfouissement. Le PIEDMA prend alors clairement position pour la technique d’incinération avec récupération d’énergie (p. 56 et suivantes).

Ce choix est clairement celui du « business as usual », et s’opère sous des contraintes qui sont celles du niveau et des caractéristiques du développement de l’économie française, dont la Corse fait partie. Rappelons qu’à un niveau national, malgré des objectifs ambitieux, moins de 20 % des déchets ménagers et assimilés (DMA) font l’objet d’une valorisation biologique ou d’un recyclage ; l’incinération et l’enfouissement représentent plus de 80 % des tonnages traités (avec une répartition à peu près équitables21). Nulle surprise donc à ce qu’un

21. Sources : ADEME et IFEN, données 2002.

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plan interdépartemental, mettant en œuvre les dispositifs législatifs nationaux, ne s’inscrive dans une logique de traitement des déchets massivement présente sur le continent. D’autant plus que le savoir-faire de grands groupes industriels français est très engagé dans la technique de l’incinération de déchets en mélange avec valorisation énergétique.

Nous l’avons déjà mentionné : depuis février 2003, la CTC est compétente dans le domaine de gestion des déchets (hors pouvoir régalien). La CTC a toujours considéré que les orientations du PIEDMA fixaient sa ligne de conduite et que celles-ci ne nécessitaient aucune révision… jusqu’au coup de théâtre de l’été 2008 (cf. ci-dessous) !

Une stratégie pour les déchets industriels

Le plan régional d’élimination des déchets industriels spéciaux (PREDIS) a été adopté par arrêté préfectoral en septembre 2004. Contrairement à ce que laisse supposer son intitulé, le PREDIS concerne l’ensemble des déchets d’activités industrielles et commerciales insulaires, soit aussi bien les « déchets industriels spéciaux » (DIS), que les « déchets industriels banals » (DIB)22.

Nous ne traiterons pas de la situation des déchets industriels spéciaux insulaires. Hors déchets du BTP, les tonnages sont très faibles (10 000 tonnes / an).

Ces déchets de par leur nature (et des risques potentiellement considérables qu’ils peuvent occasionner) ne sont que marginalement les sujets d’une réflexion économique. Le cadre réglementaire les concernant est extrêmement strict et la seule question qui vaille est : celui-ci est-il correctement appliqué lors des opérations de collecte ? Étant donné la faiblesse des tonnages concernés, il n’existe aucun centre de traitement de DIS en Corse (sauf inertage des déchets d’activités de soins à risques infectieux [DASRI] réalisé à l’hôpital d’Ajaccio). Les centres de traitement se situent tous sur le continent. Le cas des déchets du BTP est particulier. Sur l’île celui-ci fait l’objet d’intenses réflexions de la part des institutions professionnelles. Nous renvoyons le lecteur intéressé à ces dernières pour plus amples informations23.

Comme le PIEDMA, le PREDIS détermine les grandes lignes d’action et de planification de la collecte et du traitement des déchets industriels. Selon la législation toutefois, l’élimination des déchets industriels relève de la responsabilité du producteur (art. L 541-2 du code de l’environnement), l’élimination de ces déchets « reste une activité économique relevant exclusivement du secteur privé » (PREDIS, p. 5).

22. Le PREDIS est en fait un PREDI… 23. 2AE Ingénierie (2006).

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Si le PREDIS ne concerne que les déchets industriels, celui-ci recoupe largement des pans entiers du PIEDMA pour deux raisons : – une part importante des déchets d’activités industrielles et commerciales (essentiellement des emballages) se retrouve en mélange dans les déchets ménagers : plus de 25 % des DIB corses (source : PREDIS, p. 23). Une telle situation pose un problème d’équité fiscale évident dans la mesure où la collecte et le traitement d’une part importante des DIB est prise en charge par les collectivités locales. Un des objectifs d’une meilleure prise en charge des DIB grâce au PREDIS est précisément de réduire la part des DIB dans les déchets ménagers.

– une part des déchets ménagers pourrait profiter d’installations de traitement de DIB (comme, par exemple, la mise en place de centres de compostage).

Les quantités concernées sont considérables : le PREDIS rappelle que les gisements de DIB et déchets ménagers et assimilés valorisables sont évalués à 240 000 tonnes annuelles dont 104 000 tonnes de déchets ménagers et assimilés.

Le PREDIS présente les grandes orientations en matière de collecte et tri des DIB que l’économie insulaire pourrait mettre en œuvre ces prochaines années, à horizon 2014. Peu de créations d’activités sont en effet à attendre en matière de valorisation des déchets industriels sur place.

Un effort considérable doit être entrepris concernant le tri des DIB : tri à la source, solution préférable, et centres de tri dédiés aux DIB. Un centre de tri privé est en fonctionnement dans la banlieue ajaccienne. Le PREDIS défend l’idée que trois autres centres de tri pourraient fonctionner, localisés en Corsedu-Sud, dans la plaine orientale et en Balagne. En 2004, le PREDIS affiche une ambition de valorisation matière et biologique de 50 % en 2009, et 65 % en 2014. Pour les DIB ne pouvant faire l’objet d’une valorisation matière ou biologique, le PREDIS prévoit un traitement par incinération pour un peu moins de 10 % des tonnages de DIB. Il se « rebranche » alors sur le PIEDMA en prévoyant de fournir 20 % de la capacité de traitement de l’incinérateur prévu.

L’aboutissement : la création d’une société d’économie mixte dédiée aux déchets

Afin de mettre en œuvre les plans régionaux, a été créé en mai 2005 un syndicat mixte d’étude et de préfiguration par certaines collectivités locales en charge des déchets (représentant 170 000 habitants en 2006 pour 270 000 habitants sur l’île), subventionné par l’État et la CTC : le SYVADEC – Syndicat de valorisation des déchets ménagers et assimilés de Corse.

La mission du SYVADEC est de fédérer les diverses collectivités locales responsables de la collecte et du traitement des DMA afin de mettre en œuvre le PIEDMA. Comme syndicat de préfiguration, le SYVADEC a, dans un premier temps, commandité une étude à un cabinet d’ingénieurs conseils, le cabinet Merlin, afin de chiffrer le plus précisément possible tonnages et coûts

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de la réalisation du plan. Sur la base d’un état des lieux des gisements de déchets des différents bassins découpés par le PIEDMA et à l’aide d’un travail prospectif, le cabinet Merlin valide le travail du PIEDMA et conclut à l’opportunité de traiter 150 000 à 180 000 tonnes annuelles de DMA (plus une part marginale de résidus de DIB hors collecte DMA) par unité de valorisation énergétique (UVE), autre dénomination d’incinérateur avec récupération d’énergie (Merlin 2006, p. 90).

Sur la base de ce rapport, le SYVADEC est constitué en syndicat de réalisation (juillet 2007) afin de mettre en œuvre les investissements nécessaires : quais de transfert, centres de tri, incinérateur, traitement biologique, centres d’enfouissement, etc. Comme syndicat de réalisation, le SYVADEC est ouvert à l’ensemble des acteurs publics compétents pour le traitement des déchets (communauté d’agglomération, communautés de communes, syndicats de communes ou communes)24. La compétence du syndicat reste en débat. Celui-ci peut se cantonner, dans une logique de subsidiarité au seul traitement des déchets : gestion de la filière depuis les centres de transfert jusqu’à évacuation finale des déchets (facturation à la tonne identique en tous points du territoire). Ses compétences peuvent également être étendues aux déchèteries occasionnelles, voire au traitement de l’ensemble des déchets dont sont responsables les collectivités locales, l’adhérent ne payant que les déchets résiduels amenés au quai de transfert (prix plus élevé couvrant l’ensemble des frais de traitement des collectes sélectives et occasionnelles).

En 2006, le SYVADEC prévoit la mise en œuvre des procédures d’autorisation (installations classées et permis de construire) au cours de la période 20082009 pour des travaux et mise en service des installations à horizon 2011.

Ce calendrier n’a pu être respecté suite à l’opposition au PIEDMA et au SYVADEC d’une partie de la population rejetant la solution de l’incinération, d’élus locaux soutenant ses actions et de certaines collectivités locales réticentes à l’adhésion au SYVADEC. Malgré ces contretemps, le PIEDMA et le PREDIS ont toujours été considérés non révisables par l’exécutif régional et l’État et tracent la seule voie possible pour le traitement des déchets ménagers et industriels25… jusqu’au 11 juillet 2008 ! À l’issue de l’audition du SYVADEC, les conseillers de l’assemblée de

24. La composition précise du SYVADEC : communautés d’agglomération, syndicat intercommunal, communautés de commune, ainsi que d’autres précisions de fonctionnement sont disponibles à www.syvadec.fr.

25. Un rapport qui devait être voté par l’assemblée de Corse en octobre 2007 mentionnait la nonrévision du PIEDMA (p. 9) et « l’UVE (Unité de valorisation énergétique, soit un incinérateur avec récupération de chaleur) qui sera réalisée sous maîtrise d’ouvrage publique ou bien à travers une délégation de service publique, il est aujourd’hui acquis qu’il s’agira d’une seule unité suivant le PIEDMA. » (p. 11) (Rapport N° 2007/O2/200, finalement retiré).

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Corse se prononcent à l’unanimité pour l’abandon de l’option de l’incinération et la révision des plans régionaux de traitement des déchets. Le SYVADEC dans un document d’orientation (SYVADEC 2008) prend acte du fait que les « traitements thermiques par incinération ou thermolyse n’étaient clairement pas acceptés [par la population] » (p. 10), notamment en raison de problèmes persistants en matière de santé publique, reconnus par l’institut national de veille sanitaire (INVS)26. Or, l’option de l’incinération a orienté l’ensemble des documents techniques de gestion des déchets sur l’île pendant une dizaine d’années. Plus que d’une « nécessité de faire évoluer le PIEDMA », il s’agit clairement d’un bouleversement complet de la donne. Ainsi le SYVADEC est-il amené à contester une des conclusions importantes du PIEDMA, qui n’avait jamais jusqu’ici été discutée, selon laquelle il n’existait pas en Corse de site naturel pouvant satisfaire aux conditions de sécurité de stockage de déchets « ultimes » (« hormis le secteur de la plaine orientale situé en Haute-Corse » § 2.2.9.2 du PIEDMA 2002). De fait, les seules pistes « alternatives » à l’incinération ont été défrichées par le travail des opposants à cette option27. On comprend que le SYVADEC en soit réduit dans son rapport d’orientation à considérer que « à ce stade des analyses, il n’est pas prévu de figer les dispositifs techniques de valorisation, mais d’arrêter les principes généraux qui guideront les études techniques » (SYVADEC 2008, p. 10). Après plus de dix ans d’études, les événements de juillet 2008 ont ramené le dossier du traitement des déchets à la case départ.

Cet état des lieux, bref et mouvant, étant dressé, il est possible de passer en revue les diverses contraintes que rencontre le territoire en matière de gestion des déchets et de voir comment elles ont pesé dans l’histoire d’un dossier particulièrement épineux.

26. Dans un rapport de 2006, cet institut a mis en évidence les liens entre exposition aux polluants d’incinérateurs dans les années 1970 et 1980 et fréquence des cancers au cours des années 1990-1999.

27. Publication du Collectif contre l’incinération des déchets en Corse (2007) disponible à http://contrelincinerateurcorse.o-zi.com

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Table des matières

Introduction : Les déchets, une préoccupation croissante ..............................................

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1 - Les déchets, domaine d’application de l’économie publique et de l’économie de l’environnement ........................................................ 13 Traitements des déchets : éléments de présentation générale ................. 14 L’analyse économique : du déchet à la ressource ? ........................... 15 Grands principes du cadre législatif et réglementaire ....................... 18 Architecture de la filière de traitement des déchets .......................... 22 Petite histoire des politiques de gestion des déchets en Corse ............... 24 Des débuts marqués par le « tout enfouissement » ...........................

Le premier plan pour les déchets ménagers ......................................

Une stratégie pour les déchets industriels ..........................................

L’aboutissement : la création d’une société d’économie mixte dédiée aux déchets .............................................................................

24 26 28 29

2 - L’émission de déchets : une obligation sous contrainte .................... 33 Un état des lieux inquiétant .................................................................... 34 Tonnages, collecte et valorisation ...................................................... 34 Prospective : encore et toujours plus ! ............................................... 37

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L’économie corse, modèle réduit de la France continentale ................... 38 Niveau de vie et émission de déchets ................................................

La Corse, une économie productrice de déchets ? ............................

Quelles quantités de déchets à terme ? ..............................................

Les déchets industriels banals ....................................................... a) Pour une croissance macro-économique fixée, quelles exigences en matière d’efficacité productive ? ..... b) Quelles conséquences macroéconomiques d’une forte ambition en matière de gisement de déchets ? .................

La question des ordures ménagères ..............................................

Ces prévisions sont-elles réalistes ? .............................................

Une production de déchets difficile à contrôler ................................

Quelle place pour la Corse dans le marché du traitement des déchets ?

Des marchés du recyclage totalement internationalisés ....................

Des marchés du recyclage moins que parfaits ...................................

Des marchés du recyclage contrôlés par des leaders mondiaux ........

La Corse dans la tourmente des marchés mondiaux .........................

39 43 45 45 46 48 49 50 51 54 55 56 60 64

Conclusion ............................................................................................... 64 3 - Gestion des déchets en Corse : coûts publics, bénéfices privés ........ 69 Des industries de l’environnement financées par la dépense publique .. 70 1994-2006 : premiers pas et montée en charge de la gestion régionale des déchets ...............................

2007-2013 : Fonds structurels et Programme exceptionnel d’investissement ............................................................

L’ampleur des investissements prévus ..........................................

L’enjeu des fonds européens .........................................................

L’importance des fonds nationaux ................................................

71 72 72 73 74

Entreprises du secteur des déchets : des résultats contrastés .................. 76 Des emplois ni nombreux, ni attractifs ..............................................

Des entreprises florissantes et rentables ............................................

Une forte rentabilité économique… ............................................. … malgré le problème persistant des coûts de stockage ..............

76 78 79 84

Conclusion : les entreprises privées prospèrent mais la situation écologique reste préoccupante ................................................................ 88

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Table des matières

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4 - Exercice de prospective : quel futur pour les déchets en Corse ? .... 91 Les déchets, fatalité ou opportunité ? ..................................................... 92 Quand l’argent public finance la rente ..............................................

Le traitement local des déchets : un serpent de mer ..........................

Des entreprises de traitement industriel des déchets qui peinent à survivre… ............................................................... … sauf dans le domaine des fermentescibles ...............................

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De nouvelles réflexions sur le développement territorial ....................... 99 Les enseignements de l’économie écologique ................................... Économie écologique : une présentation rapide ...........................

L’échec des politiques de réduction à la source ...........................

Les limites de l’éco-conception ....................................................

L’effet rebond ou les limites des améliorations technologiques ..

Conséquences en matière de politiques publiques ? ....................

Décisions communautaires et gestion des ressources naturelles ...........................................................

La gestion des ressources naturelles vue par le groupe des Petits États Insulaires .........................................................

La « gestion intégrée » des déchets dans le réseau des petites îles nord européennes .............................................

Quelles pistes pour la Corse ? ............................................................

Une filière Bois énergie en économie mixte ? .............................

La fraction fermentescibles des déchets .......................................

Les nouveaux acteurs et les nouveaux défis de l’économie sociale ...................................................................

Le verre des cafés, hôtels et restaurants ...................................

Les déchets d’équipements électriques et électroniques (DEEE)

100 100 109 110 111 115 116 117 118 121 121 123 125 126 128

Conclusion................................................................................................ 130 Conclusion générale ...................................................................................

Annexes ........................................................................................................

Bibliographie ...............................................................................................

Webographie ...............................................................................................

Table des figures .........................................................................................

Table des tableaux ......................................................................................

Table des matières ......................................................................................

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