A CRISE DAS FINANÇAS PÚBLICAS GAÚCHAS

1

A CRISE DAS FINANÇAS PÚBLICAS GAÚCHAS

Alfredo Meneghetti Neto APRESENTAÇÃO Esse texto analisa a crise das finanças públicas gaúchas durante os últimos 25 anos, período em que a receita não conseguiu acompanhar o crescimento das despesas aumentando o déficit público e trazendo problemas para a manutenção da qualidade dos serviços públicos.

O enfraquecimento das receitas pode ser explicado pelo excesso de desonerações fiscais existente no Rio Grande do Sul, bem acima de outros estados, o que reflete nas enormes dificuldades que o governo estadual vem tendo a cada ano e dá uma idéia da dimensão de uma crise das finanças que já dura décadas.

Com o objetivo de explicar a evolução das finanças públicas estaduais nos últimos 25 anos, analisa-se o comportamento das contas do Governo tanto pelo lado das receitas, como pelo das despesas. No primeiro item realiza-se um retrospecto global da situação das

contas

públicas

estaduais,

segundo

os

seus

resultados

orçamentários. Logo a seguir são analisadas as receitas, em especial o ICMS (o principal componente das receitas públicas) e as renúncias fiscais. No terceiro item são detalhadas algumas rubricas das despesas gaúchas: os gastos com pessoal, os investimentos, dívida pública e a rigidez do orçamento estadual. Finalmente, no quarto, é apresentada a conclusão do estudo.

1 – AS CONTAS PÚBLICAS GAÚCHAS Para analisar as contas públicas privilegiou-se o resultado orçamentário por ser o indicador mais importante das contas públicas, pois leva em consideração todas as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas. Mais especificamente esse resultado demonstra a execução do orçamento, comparando os recursos que se

2

originam dos tributos e dos empréstimos, com as despesas de pessoal, investimentos, encargos e amortizações da divida. O Gráfico 1 evidencia a evolução do resultado orçamentário dos últimos 40 anos, quando ocorreram dois aspectos marcantes.

O primeiro aspecto refere-se às

despesas que ficaram bem

acima das receitas na maior parte do período, o que consolidou uma situação de déficit orçamentário permanente no Rio Grande do Sul e que certamente impactou as decisões do gestor público. Os maiores déficits orçamentários foram durante o Governo Jair que atingiram a R$ 5,1 bilhões (1983) e R$ 8,6 bilhões (1985) e que tiveram que ser enfrentados com os próprios débitos de Tesouraria.

Gráfico 1 Evolução do resultado orçamentário do RS de 1971 a 2008

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 22 out. 2009.

NOTA: Os valores foram atualizados pelo IGP-DI médio de dezembro de 2008.

O segundo aspecto refere-se aos

sete anos,

do período em

análise, nos quais ocorreu equilíbrio orçamentário no RS: 1971, 1978, 1989, 1996, 1997, 2007 e 2008. Basicamente em todos esses anos o

3

Executivo conseguiu enfrentar o déficit de várias maneiras: ou o Estado pediu emprestado (1971 e 1978), ou usou a inflação a seu favor retardando pagamentos (1989), ou ganhou recursos com as privatizações (1996, 1997 e 1998), ou ainda vendeu as ações do BANRISUL (ano de 2007). Nesse último ano, o superávit fiscal foi de R$ 700 milhões conseguido tanto pela venda de ações, como também pelo pagamento dos convênios realizados pela União. 1 No ano de 2008 foi cumprida a meta do déficit zero, que significa dizer que o Governo gaúcho conseguiu ter um superávit primário e orçamentário sem a utilização de receitas extraordinárias.

Assim todas as despesas do setor público estadual foram pagas com a receita oficial daquele mesmo ano. 2 Esse fato é importante, pois pela primeira vez o tão almejado superávit fiscal foi alcançado, sem ter havido a utilização de formas “paliativas” e não duradouras. Em praticamente em todos os outros anos o executivo usou um artifício contábil para conseguir equilíbrio ou superávit orçamentário. Mas o que convém enfatizar é que deve haver continuidade do esforço para atingir o equilíbrio orçamentário de forma mais adequada, reduzindo as despesas, ou ainda aumentando a base tributária do ICMS, incorporando aquelas empresas que

têm usufruído de

muitas

desonerações fiscais, com pouco retorno financeiro ao Estado.

Em primeiro lugar nesse ano o Tesouro obteve receitas vindas de alienações de ações do BANRISUL que rendeu R$ 1,287 bilhão e, em segundo lugar, foram pagos os convênios realizados pela União em dezembro de 2007. Caso não ocorressem esses eventos, o déficit chegaria a R$ 874 milhões que, de acordo com o TCE (Rel. Parec. Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p.382), estaria próximo aos patamares apresentados nos últimos exercícios, evidenciando-se “a continuidade do desequilíbrio orçamentário e a conseqüente elevação do nível de insuficiência financeira de recursos livres.”

2 No ano de 2008 os gastos normais foram cobertos pela arrecadação anual, sem necessidade de fazer dívidas novas, como o financiamento para pagar o 13º salário do funcionalismo. É importante salientar que a bancada de oposição entendeu que essa conquista do déficit zero foi realizada com o adiamento de gastos e também através do não cumprimento dos percentuais dos gastos com educação e saúde.

Efetivamente o que foi observado é que no ano de 2008 tanto nos gastos de educação como no de saúde o Estado aplicou um percentual inferior do estabelecido pelas Constituição Federal e Estadual.

1

4

Considerando-se também outros indicadores, como o resultado primário, foi verificada a mesma tendência durante esse período de 1971-2008.3 Observando-se o Gráfico 2 percebe-se que as contas públicas, efetivamente, tiveram uma boa recuperação

nos dois

últimos anos, quando ocorreram dois superávits: R$ 637 milhões (2007) e R$ 443 milhões (2008).

Gráfico 2 Evolução do resultado orçamentário do RS de 2002 a 2008

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda Tanto o superávit de 2007, que foi conseguido com as vendas de ações do BANRISUL, como também o chamado déficit zero de 2008,

desencadearam

pelo

menos

cinco

encaminhamentos

importantes para as contas públicas gaúchas.

O primeiro foi o pagamento integral do 13º salário com recursos próprios, rompendo um ciclo de 14 anos, pois desde 1994 o pagamento era feito através de antecipações do ICMS, repasses extraordinários

de

recursos

da

União,

empréstimos

junto

ao

BANRISUL e até de fundos previdenciários que foram constituídos da venda de ações de estatais.4 3

O resultado primário (a exemplo do orçamentário) também foi piorando desde os anos 70, tendo atingido os maiores níveis em 1990, 1993 e 1999. Esse resultado mostra o quanto o Estado possui em caixa (sem empréstimos) para pagar as suas despesas, não levando em consideração os juros e as amortizações da dívida.

4 Dentre todas essas estratégias, a mais utilizada foi o empréstimo do BANRISUL, o qual praticamente nunca o Tribunal de Contas do Estado se opôs, pois entendeu que não houve irregularidade, uma vez que sempre foi encaminhado pedido de autorização legislativa.

5

O segundo foi a possibilidade de pagar a dívida de 1,3 mil fornecedores, que estavam sem receber a 13 meses, sendo que a partir daí, o Tesouro passou então a pagá-los à vista, conseguindo mais credibilidade no mercado e maiores descontos. O terceiro foi pagar os reajustes implementados pelas Leis 10.395/95 e 10.420/95 (as chamadas “Leis Britto”) a 95% dos servidores do Executivo. O quarto foi a retomada dos pagamentos dos precatórios, tendo sido repassado ao Tribunal Regional do Trabalho (TRT) da 4ª Região cerca de R$ 10 milhões do Tesouro do Estado. E o quinto foi a aprovação do

empréstimo

do

Banco

Internacional

de

Reconstrução

e

Desenvolvimento (BIRD) de US$ 1,1 bilhão em agosto de 2008, que mesmo tendo sido contratado em moeda estrangeira, representou um bom negócio, pois o prazo para devolução dos recursos é de 30 anos, o que dilui o possível impacto da flutuação do câmbio. 5 Mas mesmo com essa recente melhora das contas públicas é importante prestar atenção na situação de recorrente déficit público no Rio Grande do Sul nos últimos 25 anos, tanto pelo fraco desempenho do ICMS, como também pelo ao alto índice de renúncia fiscal, como será visto no item seguinte.

2 - O ICMS E AS RENÚNCIAS Sabe-se que a arrecadação do ICMS é fundamental para as finanças públicas estaduais, já que se trata de um imposto que representou em média 89,3% da receita tributária gaúcha nos últimos anos. Em função dessa importância será centrada a análise nesse tributo, visto que as demais receitas (de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial e de serviços) e também as transferências correntes não apresentaram no período uma mudança

5

Na realidade esse empréstimo faz com que o Estado possa trocar uma dívida indexada ao IGP-DI, mais a taxa de juros de 6%, por dólar mais variação cambial, uma vez que a taxa de juros internacional é mais atrativa. Existem informações de que os custos previstos desse empréstimo do Banco Mundial giravam em 5,14% ao ano, o que representa bem menos caso fosse comparar aos custos das antigas dívidas a serem substituídas, de 17,3% ao ano.

6

muito significativa que tivesse influenciado definitivamente o quadro do orçamento estadual.

Para

monitorar

o

ICMS

gaúcho

foi

adotada

a

mesma

metodologia já desenvolvida em estudos anteriores, como por exemplo, Meneghetti Neto (1995). Em primeiro lugar foi medida a arrecadação do ICMS gaúcho em relação à arrecadação nacional e depois foi comparada com as taxas de crescimento da economia gaúcha. Por último foi calculada a elasticidade-renda do ICMS e medido o impacto dos planos econômicos. O Gráfico 3 evidencia a participação dos maiores estados da Federação na arrecadação do ICMS no período de 1997 a 2008. Pode-se notar que São Paulo se destaca, pois mesmo que tenha perdido participação recentemente, conseguiu se manter sempre acima de 33% da arrecadação do País, com uma média nos últimos cinco anos de 33,6% do ICMS nacional.

Gráfico 3 Participação dos principais estados do Brasil na arrecadação do ICMS

Fonte: COTEPE. Os estados de Minas Gerais e Rio de Janeiro ocupam a segunda e terceira maiores posições na arrecadação do país, com uma média, nos últimos cinco anos, de 10,1% e 8,6% respectivamente. O estado

7

do Rio Grande do Sul depois de ter atingido a participação de 7,5% do ICMS nacional em 2003, foi perdendo participação nos anos seguintes, caindo para 7,4% (2005), 6,9% (2006) e 6,7% (2008).

Isso, de certa forma, mostra um enfraquecimento da arrecadação do ICMS gaúcho nesses últimos anos, em detrimento dos demais estados da federação. A arrecadação do ICMS e o Produto Interno Bruto (PIB) são duas variáveis que têm a virtude de espelhar, por um lado, o quanto a economia conseguiu produzir em bens e serviços e, por outro, o quanto o Tesouro arrecadou.

Apesar de existirem algumas peculiaridades em termos de composição das duas variáveis, elas tendem a variar de uma forma semelhante, pois o ICMS incide sobre produtos (como alimentação, vestuário, eletrodomésticos), e também sobre serviços (tais como luz e telefone).6 Observando-se

uma

série

maior,

algumas

vezes,

essa

semelhança no desempenho das duas variáveis não aconteceu. Isso se deveu a vários fatores, tais como: modificações na política macroeconômica

do

governo

federal;

reestruturação

da

administração tributária da Secretaria da Fazenda do Rio Grande do Sul;

variações

das

taxas

de

inflação

em

função

dos

planos

econômicos, dentre outros. Essa defasagem do crescimento do ICMS e do PIB gaúcho foi constatada em vários estudos: Rel. Parec. Prév.

Contas Gov. Est. (2009), Bal. Geral Est. RS (2009) e Meneghetti Neto (1990, 1995 e 2009).

Através da Tabela 1 pode-se verificar mais detalhadamente o comportamento do PIB gaúcho e do ICMS no período de 1986 a

6

É importante salientar que essas duas variáveis possuem uma estrutura bem diversificada nas suas composições. O melhor seria considerar a evolução de todos os setores do PIB que são tributados pelo ICMS ou, o PIB pelo seu componente interno, uma vez que as exportações estão desoneradas do imposto (B. DEE, 2009, p.6). Entretanto, como essa estatística é difícil de ser obtida, tem-se adotado a comparação pura e simples do PIB e do ICMS. Esse procedimento é bastante usual nos estudos tanto da Secretaria da Fazenda, como nos do Tribunal de Contas do Estado.

8

2009. As diferenças entre as duas variáveis são bem substanciais. 7 Assim, para afirmar que as duas variáveis dispõem de uma variação percentual com o mesmo sinal, existe um erro de (42%), pois em dez anos da série isso não aconteceu e, além disso, não se pode esquecer as diferenças bem significativas entre as duas variáveis.

Tabela 1 Taxas de crescimento do PIB e do ICMS gaúcho-1986-2009 Anos

PIB-RS (%)

ICMS (%)

Diferença em pontos percentuais

86

4,7

16,4

11,6

87

4,1

-11,2

-15,3

88

-1,2

-3,7

-2,4

89

3,4

33,5

30,1

90

-6,6

4,3

10,9

91

-2,2

-15,5

-13,3

92

8,3

1,3

-7,0

93

10,8

5,9

-4,9

94

5,2

1,1

-4,1

95

-5,0

-10,8

-5,8

96

-0,2

1,8

2,0

97

5,9

-6,6

-12,5

98

-0,9

0,3

1,2

99

1,4

0,3

-1,1

00

4,3

6,0

1,7

01

2,0

7,6

5,6

02

1,7

-1,6

-3,3

03

1,6

-4,0

-5,6

04

3,3

-2,0

-5,3

05

-2,8

9,0

11,8

06

4,7

5,1

0,4

07

6,5

-1,2

-7,7

08

3,9

9,1

5,2

09

-0,8

-1,6

-0,8

FONTE: FEE RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda 7

Pode-se notar que das 24 observações realizadas, em 14 delas as variações percentuais foram com o mesmo sinal (positivo ou negativo). Entretanto, ocorreram diferenças bem substanciais, chegando inclusive a 30 pontos percentuais como no ano de 1989, quando o PIB apresentou um crescimento de 3,4% e o ICMS gaúcho aumentou mais de 33%. A explicação para essa diferença é simples: em março de 1989 o ICM alargou a sua base de incidência abrangendo também os serviços (passou a ser chamado ICMS). Para os outros anos a explicação é bem mais complexa e abrange desde isenções, inadimplências, não-incidência de ICMS em setores como o financeiro, efeito-Tanzi, guerra fiscal e como até da sonegação.

De uma forma geral, as diferenças entre as duas taxas de crescimento variaram de 30,1 pontos percentuais (para mais), até 13,3 pontos percentuais (para menos).

9

Através do Gráfico 4, pode-se visualizar o comportamento dessas duas variáveis medidas pelas suas taxas de crescimento.

Gráfico 4 Evolução do índice representativo do ICMS e do PIB-19702009

Fonte dos dados brutos: FEE RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda Nota: o índice representativo considera o ano base, 1970, ou seja, 1970 = base zero.

O crescimento do ICMS e do PIB foi semelhante até 1975, quando começou a apresentar um primeiro distanciamento no ano seguinte: enquanto o PIB gaúcho crescia 74% o ICMS alcançava somente 60%. As maiores diferenças, entretanto ocorreram em três episódios: 1984, 1988, 1990 e depois do Plano Real, quando a economia cresceu (em relação a 1970) e a arrecadação não conseguiu reagir. Considerando-se a série como um todo, nota-se que enquanto o PIB gaúcho cresceu quase 282% em relação a 1970, o ICMS acompanhou somente com 217%. Isso significa que o Estado vem tendo cada vez menos capacidade de se impor para transformar a expansão da base econômica em termos de arrecadação. A Tabela

10

2 apresenta o cálculo da elasticidade-renda do ICMS.9 Ela evidencia que nos anos 70, a elasticidade-renda do ICMS gaúcho ficou em 0,9, o que significa dizer que, para cada variação de 1% do PIB, o ICMS respondeu (positivamente) com 0,9%. Nos anos 80, a elasticidaderenda do ICMS gaúcho aumentou para 1,41, mostrando assim, uma capacidade maior do Estado em acompanhar a economia gaúcha.

Nos anos 90 a relação do ICMS e

com o PIB foi inversa, ou

seja, o PIB variou em média 1% de crescimento, enquanto que o ICMS caiu 0,48%, refletindo o fato que o Estado passou a ter cada vez menos recursos em relação aos encargos que o crescimento da economia lhe impõe.

Tabela 2 Elasticidade-renda do ICMS gaúcho nos anos 70, 80, 90 e 00.

ElasticidadeANOS Período renda 70 1970-79 0,90 80 1980-89 1,41 90 1990-99 -0,48 00 2000-09 0,85 Fonte: elaborado pelo autor A partir de 2000 o ICMS está mostrando sinais de melhoria (tendo atingido 0,85%), mas ainda está abaixo do período dos anos 70

(que

tinha

uma

elasticidade

–

renda

de

0,90%).

Essa

preocupação, com o enfraquecimento do ICMS, já havia sido constatada em Meneghetti Neto, (2009a).

Outro aspecto a ser verificado é medir a influência dos planos econômicos na arrecadação do ICMS. A princípio parece razoável supor que cada plano econômico editado, efetivamente impactou a inflação brasileira.

9

Para o cálculo da elasticidade-renda dos últimos 40 anos, a série foi dividida em quatro períodos e depois o PIB foi considerado como variável independente e o ICMS como variável dependente. A idéia que está por trás disso é que as variações da economia gaúcha (em termos de crescimento ou queda) podem explicar as variações da arrecadação do ICMS.

11

Como na maior parte do período observado sempre existiram no RS prazos dilatados para pagamento do ICMS sem correção do mesmo,

os

arrecadação.

planos

podem

Isso

significa

ter

repercutido

dizer

que

a

favoravelmente política

na

econômica

implementada no País, ao influenciar as taxas de inflação, acabou trazendo boas repercussões na arrecadação do ICMS gaúcho.

Observando-se o Gráfico 5, nota-se que de fato, ocorreu um aumento de arrecadação no período dos Planos: Cruzado (1986), Verão (1989), Collor I (1990), Collor II (1991) e Real (1994).

Gráfico 5 Evolução do ICMS gaúcho e os Planos Econômicos-1986-2009

Fonte dos dados brutos: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda Nota: os valores do ICMS foram deflacionados pelo IGP-DI a preços de setembro de 2009.

Logo no início da série, o patamar chegou a quase R$ 1,3 bilhão no Plano Cruzado e depois, no ano de 1988, ocorreu o nível mais baixo de arrecadação do ICMS na gestão do ministro Maílson da Nóbrega, pois a inflação era de 20% ao mês e o prazo de recolhimento do ICMS chegava há 50 dias. Na época ocorreram meses em que a arrecadação do ICMS ficou abaixo de R$ 800 milhões. Já o pico de arrecadação no Rio Grande do Sul ocorreu nos

12

planos econômicos: Verão, Collor II, Real e mais recentemente no ano de 2003. Nos meses de maio de 1989, de 1990 e de 1994 e no mês de dezembro de 2003 o total recolhido ultrapassou a R$ 1,2 bilhão. Especificamente esses picos de arrecadação coincidem com três fatores: prazos reduzidos de recolhimento, quedas bruscas da inflação e níveis máximos de produção ou comercialização da indústria gaúcha. Apesar de que em agosto de 2009 a arrecadação do ICMS gaúcho equivaleu a R$ 1,1 bilhão, esse nível foi mais baixo do que aquele que aquele obtido na época desses planos e poderia ser bem mais alto. Pelo menos dois motivos poderiam ser arrolados.

O primeiro é que nesses últimos 25 anos o parque industrial gaúcho cresceu e a renda per capita também, o que deveria ter ampliado muito a base de arrecadação do ICMS, mesmo diante das renúncias fiscais exageradas.

O segundo, diz respeito ao enorme e importante esforço da SEFAZ em monitorar as receitas através do gerenciamento matricial, que é uma iniciativa do “Projeto Estruturante Receita para Crescer”.

Entretanto mesmo que outras ações estejam sendo realizadas pela SEFAZ,10 imagina-se que existe ainda muito espaço em que a fiscalização poderia ser mais produtiva, cruzando o potencial de cada contribuinte com o seu respectivo setor econômico, através de simulações da matriz de insumo e produto. Mas de uma forma geral, pode-se argumentar que o Estado vem tendo cada vez menos capacidade de se impor para transformar a expansão da base econômica em termos de arrecadação, observando-se a performance do ICMS através de várias medições.

Foi comparada a arrecadação do ICMS gaúcho com a de outros estados e depois foi medido o atual nível do ICMS e relacionado com o de anos anteriores. Além disso, o crescimento do ICMS ficou muito 10

Essas ações são: o controle na fronteira com Santa Catarina, permitindo a cobrança de 5% do ICMS relativo ao diferencial existente entre as aquisições interestaduais; a substituição tributária para novos produtos, com vistas a ampliar o controle da administração tributária; a utilização da Nota Fiscal Eletrônica e a intensificação do controle para a redução da sonegação fiscal. (RS, 2009, p.45).

13

aquém do desempenho do PIB gaúcho.

Entretanto, convém salientar que, recentemente, passou a ser questionado se o uso do Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI) não seria o mais adequado como deflator de preços.

Presser

(2003)

sustenta

que

a

razão

disso

é

que

desde

a

desvalorização de janeiro de 1999, houve um descolamento entre o IGP-DI e o IPCs, que se acentuou no último trimestre de 2002. 11 Levando-se em conta os argumentos de Presser (2003) realizaram-se testes com o ICMS gaúcho, mas eles não foram muito conclusivos. Talvez a principal razão deva-se ao fato que os demais índices possuem séries limitadas que impossibilitam uma análise mais aprofundada e comparativa através das elasticidades, tendências e impactos de planos econômicos.

Assim sendo, preferiu-se manter o IGP-DI como deflator do ICMS gaúcho, pois ainda permanecem muitas dúvidas na sua substituição.

No que diz respeito às renúncias fiscais é importante

saber se elas podem ser consideradas a causa dessa má performance do ICMS no período observado. E se isso for verdadeiro também é fundamental comparar o montante de desonerações fiscais no Rio Grande do Sul com o dos demais estados.

Um estudo que conseguiu responder essas duas questões é o de Bordin (2003), que estimou as renúncias fiscais e potenciais de arrecadação do ICMS do Rio Grande do Sul, São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Utilizou dados relativos do Valor Adicionado Fiscal – VAF e depois calculou o “ICMS Potencial” pela aplicação da “alíquota

11

De acordo com o autor, entre janeiro de 1998 e abril de 2003, os dois índices de preços ao consumidor situaram-se entre 155,6% (INPC) e 149,9% (IPCA), uma diferença de apenas 5,7 pontos percentuais em 64 meses. Por sua vez, neste período o IGP-DI acumulou 196,4% e o IPA-DI, 233,8%, índices que superam o IPCA em 46,5 e 83,9 pontos percentuais, respectivamente, uma diferença muito significativa. Dessa forma, Presser (2003, p.3) ao contrapor a evolução nominal do ICMS do Estado de São Paulo entre janeiro de 1998 e abril de 2003 contra a evolução do IGP-DI verificou que enquanto o ICMS variou em somente 8,5% o IGPDI chegou a 32,4% de variação, assim ele entende que o IGP-DI deixou de ser um fidedigno deflator.

14

média ponderada” sobre esta base.12 A renúncia foi obtida pela diferença entre o valor potencial e o efetivamente arrecadado.

O

Gráfico 6 mostra que o RS está bem acima de todos os

estados em termos de renúncia fiscal - pois renunciou de 29,5% a 41,5% do ICMS potencial, no período de 1996 a 2002. Os estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo vieram logo a seguir.

Gráfico 6 Renúncia fiscal do ICMS no Rio Grande do Sul, em Minas Gerais, no Rio de Janeiro e em São Paulo– 1996-2002

Fonte: BORDIN, L.C.V. ICMS gastos tributários e receita potencial.

In: FINANÇAS públicas: VII Prêmio do Tesouro Nacional 2002; coletânea de monografias. Brasília: ESAF, 2003.

12

Para calcular a alíquota média ponderada do ICMS gaúcho foi levada em conta a participação relativa de cada um dos três fluxos comerciais (interno, interestadual e exterior) no total das operações comerciais gaúchas. Depois foi calculada a média entre as diferentes alíquotas existentes no RS. Para isso, foi necessário ponderar a alíquota nominal incidente em cada setor ou segmento econômico com o seu respectivo peso no total da arrecadação. Foi evidenciado que o peso maior na participação do ICMS gaúcho é dos setores que tem uma alíquota de 25% representando 44% do total, seguindo-se os setores que dispõem de uma alíquota de 17% e com 12%. Ponderando-se as três alíquotas dos setores pela sua participação constata-se que a alíquota média ponderada interna do ICMS gaúcho é 20,02%. Depois de conhecida a alíquota interna, foram levadas em consideração as alíquotas que incidem tanto nas operações interestaduais como aquelas nas operações com o exterior, para depois ponderá-las. E por último a ponderação final foi estimada em função da participação de cada fluxo comercial (interno, interestadual e exterior) no total de operações comerciais realizadas pelo Estado.

15

A Tabela 3 atualiza os dados sobre a renúncia fiscal do ICMS gaúcho. É possível ver que as renúncias vêm aumentando no Rio Grande do Sul passando de 36,20% do ICMS potencial (em 2005) para 39,48% no ano de 2008.

Tabela 3 Estimativas das Desonerações do ICMS em (R$ Milhões) Desoneração/ ICMS ICMS Potencial ANO Arrecadação Desonerações Potencial (%) 2003 8.989 5.238 14.226 36,82 2004 9.638 6.823 16.461 41,45 2005 11.383 6.459 17.842 36,20 2006 11.813 6.824 18.637 36,62 2007 12.258 7.809 20.066 38,91 2008 14.825 9.671 24.497 39,48 FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda. Disponível em: http://www.sefaz.rs.gov.br/Site/MontaMenu.aspx?MenuAlias=m_dwn _deso_con_dem. Acesso em: 12 out. 2009.

Fazendo-se um levantamento das desonerações listadas nas propostas orçamentárias dos últimos anos no Rio Grande do Sul é possível notar que as mais implementadas dizem respeito às empresas exportadoras, seguidas daquelas relacionadas com a compra de bens ativos para empresas industriais e as destinadas às atividades agropecuárias. Já os Coredes que mais receberam nesse período foram: o Metropolitano Delta Jacuí, o Vale do Rio dos Sinos e a Serra em função de estarem localizadas nessas regiões as empresas com maiores contribuições em termos de receita.

Esses dados sobre a enorme renúncia fiscal do ICMS podem explicar um paradoxo que ocorre no Rio Grande do Sul. É sabido que o ICMS gaúcho ocupa a quarta posição no país, tanto em termos de grandeza de arrecadação como de PIB, entretanto é surpreendente que em termos de carga do ICMS (ICMS dividido pelo PIB) ele cai para a 19ª posição, pois a sua carga chega a somente 6,9% do PIB. Além disso, de 2006 para 2007 o RS perdeu 0,8 pontos percentuais, pois naquele ano a carga chegava a 7,5% do PIB, como

16

pode ser visto no Gráfico 7.

Gráfico 7 Carga do ICMS em alguns estados em 2006 e 2007

FONTE: COTEPE IBGE Assim sendo é evidente que o desempenho do ICMS nos últimos 25 anos ficou muito aquém do desejável, pois não conseguiu acompanhar o crescimento da economia gaúcha devido basicamente ao volume excessivo de desonerações fiscais. 13 Outro fato que está trazendo

muito

prejuízo

às

receitas

gaúchas

é

a

falta

de

ressarcimento das desonerações das exportações do Rio Grande do Sul, através da Lei Kandir como está mostrado no Gráfico 8.

13

Além do fato do Rio Grande do Sul ter um fraco desempenho do ICMS não se pode esquecer que duas outras receitas importantes (as Transferências Federais e aquelas vindas da cobrança da dívida ativa) não estão reagindo como deveriam.

Especificamente entre 1998 a 2008 a União aumentou sua arrecadação em 273% via contribuições sociais (CPMF, CIDE, PIS/PASEP, COFINS e CSLL) que não foram repartidas com os demais entes federativos, pois as transferências ao Estado nesse mesmo período aumentaram somente 194%. (RS, 2009, p. 43). Também o Estado não conseguiu cobrar adequadamente as receitas da dívida ativa de R$ 18 bilhões em 2008. Essas receitas que representam o que o Estado tem para receber de contribuintes e outros devedores que foram autuados vem causando muito transtorno para o RS reavê-las. Acontece que 93% das receitas da dívida ativa estão em cobrança judicial e muitas empresas devedoras já não existem mais, porque faliram. Em função disso o Rio Grande do Sul conseguiu cobrar em 2008 somente 1,2% do total da dívida ativa, ou seja, R$ 223 milhões. (Rel. Parec. Prév.

Contas Gov. Est.2008, 2009, p.194).

17

No ano de 2000 as exportações do Rio Grande do Sul atingiram R$ 10 bilhões e o Estado foi ressarcido através da Lei Kandir em R$ 340 milhões.

Gráfico 8 Exportações do Rio Grande do Sul, Ressarcimentos federais da Lei Kandir, e ICMS devido aos exportadores gaúchos 2000 a 2008.

FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2008. Porto Alegre: Tribunal de Contas, 2009. p.61.

NOTA: das três variáveis apresentadas nesse gráfico, somente a das exportações do RS estão representadas no eixo vertical à direita.

O saldo credor de ICMS devido pelo Tesouro Nacional aos contribuintes exportadores naquele ano chegou a R$ 490 milhões. Ao longo do período foi observado que as exportações cresceram muito no Rio Grande do Sul tendo atingido em 2008 quase R$ 33,5 bilhões, o que deveria ter sido acompanhado de um retorno maior ao estado, caso fosse mantida a mesma relação original. Entretanto isso acabou não acontecendo!

Os ressarcimentos da Lei Kandir ficaram quase no mesmo patamar do ano de 2000: R$ 350 milhões. Mas o que é paradoxal é que no ano de 2008 o Estado passou a dever um valor cinco vezes

18

maior às empresas exportadoras gaúchas: R$ 2,1 bilhões.

De uma forma geral, as características das receitas gaúchas (ICMS enfraquecido pelas enormes renúncias fiscais e falta de ressarcimento ao Estado) podem explicar a dificuldade do Executivo em atender as despesas públicas que crescem sem ter condições de melhorar a qualidade do serviço público. O próximo item procura analisar justamente os aspectos mais importantes das despesas públicas.

3-AS DESPESAS PÚBLICAS: PESSOAL, INVESTIMENTOS, DÍVIDA E A RIGIDEZ DO ORÇAMENTO É sabido que o Governo Estadual está atrelado às decisões de política fiscal e monetária adotadas pelo Governo Federal. No entanto o Estado do RS possui peculiaridades que fazem com que as causas do agravamento financeiro do Governo não ocorram somente em virtude de medidas adotadas no âmbito federal.

Durante os anos 80 e praticamente no decorrer dos anos 90, as finanças estaduais não apresentaram um comportamento favorável, uma vez que a crise das finanças do Estado aconteceu não somente através do aumento das despesas (sobretudo de custeio e de serviço da dívida), mas principalmente pela insuficiência de receitas tributárias originada pelas renúnciais fiscais.

A ação do Estado pode ser identificada através da análise das despesas importante

públicas. para

O a

exame avaliação

dos do

gastos

revela-se

desempenho

uma

da

fonte

atividade

governamental.

A rubrica pessoal, englobando os gastos da Administração Direta (ativos, inativos, pensionistas) e as transferências para a Administração Indireta, tem representado nesses últimos anos um percentual bem significativo no total das despesas, responsáveis por quase a metade do dispêndio total. Em estudos anteriores, foi visto que nos últimos 40 anos o comportamento do gasto com pessoal apresentou uma tendência

crescente,

pois

em

algumas

categorias

houve

uma

19

recomposição salarial de seus níveis históricos, pois as mesmas dispunham de uma defasagem considerável (Meneghetti Neto ; Ruckert, 1994, p.93).

Nesse atual estudo seguiu-se os mesmos critérios adotados pelo Tribunal de Contas do Estado para fins de atendimento aos dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal, que procura fixar um limite de 60% da Receita Corrente Líquida (RCL), para os gastos com pessoal.14 O Gráfico 9 apresenta a evolução do gasto com pessoal nos últimos anos, segundo a LRF. Nota-se que a despesa com pessoal atingiu o nível mais elevado de todo o período, chegando a 73,2% da RCL. A partir de 2001, no entanto, deixou de fazer parte do cômputo dessa rubrica, a despesa do IPERGS com a assistência médica dos servidores, o auxílio funeral, creche, bolsa de estudos, transportes e refeição e, principalmente, o Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores, resultando em uma queda para 58,5% da RCL. Gráfico 9 Participação do pessoal e encargos sociais em relação à RCL -2000 a 2008

FONTE: RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2008.

Porto Alegre: Tribunal de Contas, 2009. p.91.

14

O TCE para o cálculo de “Pessoal e Encargos Sociais”, adota a exclusão das pensões e, a partir de 2001, pela dedução do Imposto de Renda Retido na Fonte dos Servidores (IRRF). (Rel. Parec. Prév. Contas Gov. Est. 2008, 2009, p.90).

20

No último ano essa rubrica atingiu somente 46,4% da RCL, o que mostra uma adequação dos gastos com pessoal como está determinado na Lei. Procurando-se

investigar

os

gastos

com

pessoal

mais

detalhadamente, os dados foram desagregados por matrículas, tanto dos funcionários ativos, quanto dos inativos e pensionistas. Na realidade o pagamento com pessoal é um dos itens mais difíceis de executar, não só pelo seu alto patamar de gasto exigido, como também pelo fato de que os gastos com inativos e pensionistas já representam a metade do pagamento das despesas com o pessoal total. Além disso, existe uma tendência preocupante que se observa no número de matrículas dos servidores inativos e pensionistas da Administração

Direta

e

Indireta,

que

vem

gradativamente

aumentando nos últimos anos.

O Gráfico 10 detalha a evolução dessa estatística para o período de 1991 a 2008. Enquanto os servidores ativos diminuíram de 228 mil (1991) para 192 mil (2008), os inativos aumentaram de 79 mil para 133 mil; e os pensionistas, de 48 mil para 50 mil respectivamente no mesmo período. (B.Inf.Pessoal, 2009) Gráfico 10 Número de matrículas pensionistas-1991-2008

dos servidores ativos, inativos

Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda.

e

21

Aliás, essa situação é uma das piores do País, pois de acordo com o Ministério da Previdência e Assistência Social no ano de 2008 o Rio Grande do Sul apresentou um déficit previdenciário de R$ 3,9 bilhões só superados por Rio de Janeiro e São Paulo que chegaram respectivamente a R$ 4,8 bilhões e R$ 7,6 bilhões. (Anu.Estat.Prev.

2008, 2009). Além disso, fazendo-se um levantamento de quanto cada Tesouro Estadual gasta com aposentados e pensionistas pode-se notar que dos 27 estados, a situação é bem complicada em 21 deles, pois a despesa supera a receita previdenciária. Mas fica muito evidente que o Rio Grande do Sul apresenta a terceira situação mais crítica do Brasil.15 Com isso pode-se dizer que o Estado despenderá com pessoal praticamente o mesmo patamar histórico, entretanto somente, a metade dos funcionários prestará serviços à sociedade, o que faz com que se torne necessário, pensar urgentemente em uma política

de

aposentadoria

no

Rio

Grande

do

Sul.

Além

disso

desageregando os dados dos servidores por áreas de atuação observase uma diminuição dos servidores das funções básicas.

O Gráfico 11 mostra uma tendência de queda dos servidores ativos, que prestam os serviços essenciais à população gaúcha, com uma pequena reversão nos governos Olívio e Rigotto. Entretanto de 2006 para 2008 foi observado uma retomada da queda. Analisandose um período maior (de 1993 a 2008), houve uma redução na Secretaria da Saúde (25,4%) e na Secretaria da Segurança Pública (15,4%), e na Secretaria da Educação (9%) enquanto a população do Estado, nesse mesmo período cresceu 14,9%.

15

Em realidade observando-se uma série maior fica evidente que os três estados mais problemáticos em termos de déficit previdenciários são: São Paulo, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul, pois desde há muito tempo que vem apresentando os maiores déficits previdenciário e o que pior crescentes! Os únicos seis estados que apresentaram superávit previdenciário em 2008 foram: Amapá (R$ 204 milhões), Tocantins (R$ 204 milhões), Rondônia (R$ 167 milhões), Roraima (R$ 138 milhões), Acre (R$ 63 milhões e Mato Grosso (R$ 51 milhões) (Anu.Estat.Prev.2008, 2009, p.769).

22

Gráfico 11 Evolução da população gaúcha e dos servidores ativos das áreas de educação, de segurança pública e da saúde – 1993 a 2008

FONTE: FEE IBGE Mesmo que essa redução do quadro de servidores da Educação, Saúde e Segurança possa estar vinculada a municipalização dos gastos estaduais da área social, pode-se argumentar que ela tende a dificultar a prestação desses serviços essenciais, uma vez que os mesmos são intensivos em trabalho. Isso significa dizer que é necessário que o número de professores, médicos e policiais deve acompanhar

o

crescimento

da

população.

Nesse

sentido

é

fundamental que se dê continuidade ao trabalho que está se fazendo no Rio Grande do Sul em termos de medir a produtividade da gestão pública, por indicadores de esforço e resultado.16 Além disso, cabe 16

A proposta desse trabalho é desenvolver uma metodologia de análise, com ênfase no custeio, tendo como premissas a racionalização e o aumento da eficiência alocativa do gasto público. Ele é executado por uma equipe que ao analisar um determinado órgão, apura o seu valor do custeio, as suas prioridades dando continuidade à melhoria na prestação de serviços públicos. Também identifica as fontes de recursos alternativas, que permitam aumentar o volume aplicado, sem comprometer os escassos recursos do Tesouro. Até o momento, o projeto já foi aplicado na Secretaria da Educação (SEDUC), na Secretaria de Desenvolvimento dos Assuntos Internacionais (SEDAI) e na Secretaria da Saúde (SS). Já inclusive se dispõe de um grupo de trabalho multidisciplinar com integrantes de vários órgãos do estado, atendendo, em princípio, ao que está determinado no artigo 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000. (Grupo de Trabalho..., 2009).

23

salientar que a pesquisa gaúcha do setor público está bem avançada, podendo

ser

monitorada

mensalmente

através

de

indicadores

(Indicadores Fiscais..., 2010) No que diz respeito aos gastos com investimentos é importante distingui-los

das

inversões

financeiras,

que

são

classificadas

separadamente. Enquanto o primeiro se refere principalmente à execução de obras e instalações, o segundo diz respeito à aquisição de imóveis. Todavia é comum utilizar-se, também, um conceito mais amplo

dos

investimentos

englobando

o

grupo

de

inversões

financeiras. Através do Gráfico 12 observa-se que em praticamente todos

os

últimos

governos,

houve

uma

queda

gradual

dos

investimentos, tanto os de serviços básicos (saúde, segurança e educação), como também de infra-estrutura de transporte e de logística.

Gráfico 12 Evolução da média dos investimentos amplos por governo em relação à Receita Corrente Líquida- 1971 a 2008

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/uploads/Mensagem_PLOA_2010.p df. Acesso em :22 out. 2009.

NOTA: para o cálculo da média dos investimentos no Governo Yeda foram considerados somente os anos de 2007 e 2008.

24

Entende-se que as dificuldades fiscais pesaram fortemente sobre a capacidade de investimento do Estado, que foram diminuindo gradativamente. O Governo Triches foi o que mais investiu atingindo 29,7% da RCL, enquanto que os governos posteriores apresentaram uma tendência de queda. Os quatro últimos governos se situaram em um patamar abaixo de 17% da RCL, Britto (16,7%), Olívio (10,6%), Rigotto (6%) e Yeda (3,4%) da RCL. Isso indica que os recursos alocados nos últimos anos têm ficado aquém das necessidades do Estado, e que refletem a escassez de recursos.

O déficit público recorrente nesses 25 anos analisados no item um pode explicar o endividamento crescente no Rio Grande do Sul. Considerando-se a dívida pública estadual fundada consolidada (dívida interna e externa com vencimento de longo prazo), pode-se observar que ela vem gradativamente crescendo desde o período compreendido entre o final do governo Peracchi (1971), até o ano de 2008 do Governo Yeda, como mostra o Gráfico 13.

Gráfico 13 Evolução do estoque da dívida fundada interna e externa1971-2008

NOTA: A variável “estoque da dívida” foi corrigida pelo IGP-DI anual até dez/08.

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/uploads/Mensagem_PLOA_2010.p df. Acesso em :22 out. 2009.

25

A dívida pública gaúcha passou respectivamente de R$ 1,4 bilhão a R$ 38,1 bilhões, ou seja, um crescimento de 27 vezes, em valores reais pelo IGP-DI. Pode-se notar também o extraordinário salto da dívida, que ocorreu no governo Britto causado pela renegociação da dívida com a União. Existem estudos que apontam que a fórmula de cálculo utilizada pela União na correção da dívida gaúcha em abril de 1988, provocou um aumento considerável no seu montante.17 Outro fato que deve ser considerado é que a dívida pública gaúcha está distribuída em parcelas com vencimentos a serem pagos até o ano 2028, como pode ser visto no Gráfico 14. Nota-se que existe uma tendência de aumento expressiva nas próximas duas décadas.

Gráfico 14 Vencimentos da dívida pública gaúcha – 2007 a 2028

Fonte: RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda

17

O acordo reajustou a dívida a uma taxa de 6% ao ano, com atualização dos valores pelo Índice Geral de Preços Disponibilidade Interna – IGP-DI. Além disso, foi incluída no seu montante, a operação do Programa de Estímulo à Redução do Setor Público na Atividade Bancária – Proes, o que de acordo com Santos e Calazans (2010) “foge à lógica do endividamento público estadual”.

26 No que diz respeito ao serviço da dívida, que engloba os dispêndios com a amortização da dívida e com seus encargos (juros e correção), pode-se ressaltar que ele iniciou sua trajetória ascendente nos anos 80, como já foi visto em Meneghetti Neto e Ruckert (1994). Mais recentemente houve um aumento extraordinário do serviço da dívida de R$ 853 milhões (2000) para R$ 2,1 bilhões (2008), também em função da renegociação com a União.18

Somente para se ter uma idéia da

anomalia desse gasto, em 2000 o Estado estava gastando um patamar muito próximo das despesas de investimentos (R$ 642 milhões), como está apresentado no Gráfico 15.

Gráfico 15 Evolução do serviço da dívida e dos investimentos - 2000 a 2008

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/uploads/Mensagem_PLOA_2010.pdf Acesso em:22 out. 2009.

18

Através da Lei nº 9.496/97 foi definido que o pagamento do serviço da dívida seria limitado a uma determinada porcentagem da Receita Líquida Real (RLR), que corresponderia à soma das receitas correntes e de capital, excluindo-se as transferências do FUNDEF, as receitas provenientes das operações de crédito, as receitas provenientes da venda de ativos, as transferências de capital, as transferências constitucionais para os municípios e as receitas do SUS. De acordo com a Mensagem de 2010 (RS, 2009, p.53) no período entre 2000 e junho de 2009, despendeu-se, em média, o equivalente a 16,2% da Receita Líquida Real (RLR), o que é um comprometimento bem expressivo do orçamento estadual, bem acima da sua capacidade.

27

Entretanto com o passar dos anos o serviço da dívida foi se distanciando dos investimentos tendo ultrapassado R$ 2 bilhões, enquanto os investimentos permaneceram no patamar de somente R$ 661 milhões. Esse montante representa três vezes mais do que o Estado

gasta

em

investimentos,

o

que

faz

crer

que

existe

efetivamente uma menor infra-estrutura tanto social (nas áreas de saúde, educação e segurança) como principalmente na de infraestrutura. Reunindo os principais grupos da despesa, analisados anteriormente, convém compará-los com a Receita Corrente Líquida RCL, que é a receita que o governo dispõe para os seus gastos. Através da Tabela 4 é possível notar que em praticamente todos os anos do período de 2000 a 2008 a receita foi superada pelos gastos o que muito dificultou a execução do orçamento. Consequentemente isso resulta em rigidez orçamentária nas contas públicas gaúchas.21 Tabela 4 Percentuais dos principais grupos de despesas em relação a Receita Corrente Líquida de 2000 a 2008 (em %) ANOS RCL Pessoal e encargos Serviços da dívida Investimentos amplos Outras despesas correntes TOTAL

2000 100.0 76,9 12,8 12,4 26,5 128,5

2001 100.0 73,7 12,6 8,2 27,5 122.0

2002 100.0 79,1 14,5 5,3 25,8 124,7

2003 100.0 77,6 14,7 8.0 22,3 122,6

2004 100.0 72,9 13,6 6,1 24,2 116,9

2005 100.0 69,2 13,9 5.0 24,1 112,1

2006 100.0 71,8 13,3 5.0 23,1 113,2

2007 100.0 72,6 13,1 2,9 21,6 110,1

2008 100.0 66.0 12,9 4.0 20,4 103,3

FONTE: RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius).

Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/uploads/Mensagem_PLOA_2010.pdf.

Acesso em :22 out. 2009.

NOTA: Outras despesas corrente abrange os gastos com as transferências aos municípios. A rubrica pesoal e encargos é distinta daquela apresentada no Gráfico 6 pois abrange despesas não consideradas pelo TCE.

21

A rigidez orçamentária é uma limitação imposta a um governante pelos mecanismos vinculatórios, que tornam o processo de destinação de recursos extremamente rígido, de forma a restringir a liberdade de atuação e, bem assim, a tomada de decisões. Os mecanismos vinculatórios (como o da Educação 35% da RLIT e Saúde 12% da RLIT) ao fixar limites de gastos em determinadas áreas pode ocorrer um incentivo à ineficiência destes gastos, uma vez que o foco do gestor é executar a despesa autorizada no orçamento e não a busca da eficiência na produção de serviços públicos. Com este nível de rigidez orçamentária acaba sobrando muito pouco para ajustes e gastos com investimentos.

28

Na realidade tanto a Constituição Federal como a Estadual e um conjunto de leis posteriores estabeleceram vinculações e obrigações que tem ultrapassado a Receita Corrente Líquida. Pode-se notar que de 2000 a 2008 que três rubricas diminuiram sua participação, enquanto que somente os serviços da dívida permanceram no mesmo patamar.

Especificamente os gastos com pessoal e encargos passaram de 76,9% para 66% da RCL, os gastos com investimentos cairam de 12,4% para 4% da RCL e as outras despesas correntes diminuíram de 26,5% para 20,4% da RCL. Não existem dúvidas que com esse nível de rigidez orçamentária no Rio Grande do Sul, acaba sobrando muito pouco para ajuste e gastos com investimentos e além disso um ou outro dispositivo constitucional pode não ser cumprido.

4-CONCLUSÃO Através do estudo das finanças públicas do Rio Grande do Sul, nos últimos 25 anos, foi constatado que o Estado sempre gastou mais do que

arrecadou,

o

que

consolidou

uma situação

de

déficit

orçamentário permanente e que certamente impactou as decisões do gestor público. A simples observação do resultado orçamentário mostrou um evidente desequilibro das contas públicas, sendo que os poucos anos de equilíbrio orçamentário foram conseguidos de forma paliativa: ou através de empréstimo, ou pela utilização da

inflação

para retardar pagamentos, ou pelos recursos das privatizações, ou ainda através das vendas de ações do BANRISUL. A única exceção foi no ano de 2008, quando ocorreu o déficit zero, mas provavelmente nos próximos anos voltará o desequilíbrio novamente pelas últimas informações que se tem das contas públicas gaúchas.

Uma das razões desse desequilíbrio pode ser encontrada na arrecadação do ICMS que não mostrou uma boa performance. Sempre existiram

muitos

dispositivos

legais

e

constitucionais

que

enfraqueceram as receitas públicas gaúchas. Houve um aumento da defasagem do crescimento do ICMS em relação a economia, causado

29

pelos prazos mais dilatados de seu recolhimento e pelos inúmeros benefícios fiscais.

Uma receita fraca e incapacitada de acompanhar o crescimento da economia resultou na diminuição da qualidade da prestação do serviço público, atestada pelo fato da diminuição dos investimentos públicos e da quantidade de servidores, justamente em áreas fundamentais do estado (saúde , educação e segurança). Por outro lado o quadro de pessoal está mostrando uma tendência de aumento dos aposentados, o que permite supor que em um futuro próximo o mesmo poderá apresentar dois aposentados para cada ativo. Isso significa que o Estado irá gastar o mesmo patamar histórico com pessoal, mas somente 1/3 dos funcionários prestarão serviços à sociedade. É necessário,

portanto,

reformular

urgentemente

a

política

de

aposentadoria e incrementar o ritmo dos concursos públicos no Rio Grande do Sul. Outro fato que também agravou o quadro de crise das finanças foram os encargos da dívida, que aumentaram muito tornando cada vez mais rígido o orçamento público. Isso significa um ônus insustentável para as gerações futuras, pois o estado pela sua inoperância pode trazer dificuldades para a economia. O Governo gaúcho poderá se transformar em um obstáculo para os investimentos da agropecuára, indústria e comércio nos próximos anos, pois não terá recursos para continuar mantendo o pagamento do custeio da máquina.

O ano de 2008 apesar de ter iniciado uma recomposição do desempenho satisfatório das finanças públicas pode perder força nos próximos anos, pois a economia gaúcha foi

muito prejudicada pela

crise internacional. Assim sendo o que deve ser enfatizado é que persistem pelo menos três graves problemas: o enorme estoque da dívida pública, o crescimento da quantidade de

aposentados e o

enfraquecimento das receitas. É fundamental serem encaminhadas várias ações no Rio Grande

30

do Sul para melhoria das finanças públicas: rever as desonerações fiscais, melhorar a política de aposentadoria e voltar a negociar com o governo federal os pagamentos da dívida pública e principalmente o resarcimento da Lei Kandir.

Finalmente convém ainda lembrar que os problemas levantados por este estudo não são somente das finanças públicas gaúchas mas sim de todo um sistema tributário nacional, que está a exigir profundas reformas para que a sociedade possa receber o retorno justo dos impostos que está pagando.

REFERÊNCIAS ANUÁRIO ESTATÍSTICO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL 2008. Brasília: Ministério da Previdência e Assistência Social. Disponível em: http://www.mpas.gov.br/conteudoDinamico.php?id=423.

Acesso em: 3 nov. 2009.

BALANÇO GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. Alegre: Secretaria da Fazenda, 2009.

Porto

BOLETIM DEE. Porto Alegre: Secretaria da Fazenda, n.47, set. 2003.

Disponível em: http://www.sefaz.rs.gov.br/Site/index.aspx Acesso em: 11 nov. 2009.

BOLETIM INFORMATIVO DE PESSOAL. Disponível http://www.sefaz.rs.gov.br/sef/DOC-CON_1.aspx?pnomeGrupo=Boletim+Informativo+de+Pessoal&codgrupo=43&al=l_bol_inf_pessoal. Acesso em: 21 out. 2009.

em:

BORDIN, L.C.V. ICMS gastos tributários e receita potencial. In: FINANÇAS públicas: VII Prêmio do Tesouro Nacional 2002; coletânea de monografias. Brasília: ESAF, 2003.

GRUPO DE TRABALHO DA QUALIDADE DO GASTO E DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS, 21.10.2009.

Disponível em: http://sites.google.com/site/publicors/. Acesso em: 4 nov. 2009.

INDICADORES FISCAIS DO RIO GRANDE DO SUL, 29.03.2010.

Disponível em: http://sites.google.com/site/spublico/indicadores2.

Acesso em: 29.03.2010.

MENEGHETTI NETO, A.; RUCKERT, I. N. Avaliação das finanças públicas estaduais – 1970-91.

In: FARIAS, L. A. E. (Coord.).

Estado do Rio Grande do Sul nos anos 80: subordinação, imprevidência e crise. Porto Alegre: FEE, 1994. p.61-173.

31

MENEGHETTI NETO, A. As contas gaúchas pioram e dificultam a continuação do déficit zero. Carta de Conjuntura FEE, v.18, n.10, out. 2009a.

MENEGHETTI NETO, A. O comportamento do ICMS e do PIB gaúcho: uma nota técnica. Boletim da Assessoria Econômica, Secretaria da Fazenda, v.9, n.23, jun. 1995.

MENEGHETTI NETO, A. O desempenho das finanças públicas em 2008. Indicadores Econômicos FEE, v.36, n.4, p.53-64, 2009.

MENEGHETTI NETO, A. O efeito da inflação sobre a arrecadação do ICMS. Indicadores Econômicos FEE, v.18, n.3, p.181-193, 1990.

PRESSER, M.F. O comportamento recente do IGP-DI – uma nota técnica. Jornal da Unicamp, Campinas, p.2, 18-24 ago. 2003.

RELATÓRIO E PARECER PRÉVIO SOBRE AS CONTAS DO GOVERNO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: exercício 2008. Porto Alegre: Tribunal de Contas, 2009.

RIO GRANDE DO SUL. Governador (Yeda Rorato Crusius). Proposta orçamentária 2010: mensagem. Disponível em: http://www.seplag.rs.gov.br/ Acesso em: 22 out. 2009.

RIO GRANDE DO SUL. Secretaria da Fazenda. Disponível em: http://www.sefaz.rs.gov.br/Site/MontaMenu.aspx?MenuAlias=m_dwn _deso_con_dem. Acesso em: 12 out. 2009.

SANTOS, D.F.C dos e CALAZANS, R.B. As idéias no seu lugar: quanto se comprometeu em dívida no RS? Disponível em: http://www.sindaf.com.br/Downloads/Arquivo/Artigos/0016_at.pdf.

Acesso em 18 mar.2010.