Una evaluación de los gastos en educación y salud en los municipios de Rio Grande do Sul by Alfredo Meneghetti Neto

1 Una evaluación de los gastos en educación y salud en los municipios de Rio Grande do Sul Alfredo Meneghetti Neto1 Economista de FEE y Profesor de PUCRS. Dirección: Calle Pedro Ivo, 385, apto.501, Barrio Mont Serrat, Porto Alegre, RS, Brasil. Teléfono: +55 (51) 3216-9024 e-mail: a.meneghetti@terra.com.br RESUMEN

El objetivo de este trabajo fue investigar los gastos en educación y salud de los municipios riograndenses, dando continuidad a una línea de investigación2 que se está llevando a cabo en Rio Grande do Sul en términos de medir la productividad de la gestión pública, a través de indicadores de esfuerzo y de resultado.3 Aunque existan estudios que contornan la dificultad de medir los impactos de los gastos sociales, la proposición más general de ese trabajo argumenta que los gastos sociales deben estar actuando para elevar el bien estar del ciudadano y mejorar los indicadores de resultados en los municipios gauchos. La razón es simple: un aumento en los gastos sociales, mejora en la oferta y la utilización de los servicios públicos que debe resultar en una mejora de los indicadores de esfuerzo y de resultado. Por esta razón los gestores municipales deberían aumentar el monto a ser gastado en el área social y evaluar mejor la magnitud de los impactos. También es importante la producción de más estudios monitoreando los efectos de los gastos sociales en los municipios, teniendo a los ciudadanos como los principales interlocutores de ese proceso.En este sentido, este artículo contribuye al traer más visibilidad a la pauta de los impactos de los gastos sociales y sugerir más esfuerzo por parte de los investigadores, privilegiando herramientas avanzadas, como el georeferenciamiento y la econometría. En el primeo ítem se realiza una revisión de la literatura y en seguida se presentan las variables seleccionadas y el modelo de regresión. En el tercer ítem se detallan los resultados principales de los impactos de los gastos en educación y salud en RS. Finalmente, en el cuarto, se presentan las consideraciones finales del estudio. Palabras-clave: las finanzas públicas, gastos en educación y salud, gestión pública.

El autor agradece a los colegas del Núcleo de Políticas Públicas de FEE. eventualmente hayan permanecido son de entera responsabilidad del autor.

Los errores que

La propuesta de esta línea de investigación es desarrollar una metodología de análisis, con énfasis en el costo, teniendo como premisas la racionalización y el aumento de la eficiencia del destino del gasto público. La misma es ejecutada por un equipo que al analizar un determinado órgano, depura su valor del costo, sus prioridades dando continuidad a la mejora en la prestación de servicios públicos. También identifica las fuentes de recursos alternativas, que permitan aumentar el volumen aplicado, sin comprometer los escasos recursos del Tesoro. Hasta el momento, el proyecto ya fue aplicado en la Secretaría de Educación (SEDUC) y en la Secretaría de Desarrollo de los Asuntos Internacionales (SEDAI) y de la Secretaría de la Salud (SS). Ya incluso se dispone de un grupo de trabajo multidisciplinar con integrantes de varios órganos del estado, atendiendo, en principio, lo que está determinado en el artículo 67 de la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2000. (Grupo de Trabajo..., 21.10.2009). 3

Los indicadores de resultado miden los efectos producidos por las acciones de los órganos públicos, como el número de niños alfabetizados y la tasa de mortalidad infantil. Ya los indicadores de esfuerzo son medidas cuantitativas de esfuerzo operacional (recursos humanos, físicos o financieros) para la obtención de mejoras efectivas, como el número de meriendas escolares distribuidas y la cantidad de personas entrenadas.

2 1-REVISIÓN DE LA LITERATURA

Este ítem hace una revisión sobre tres tópicos en el área de finanzas públicas relacionados entre sí. El primero discute la cuestión de cómo han sido ofertados los bienes y servicios públicos (la distribución de los servicios públicos). El segundo ítem presenta una alternativa para resolver los problemas de la mala distribución existente en el país (presupuesto participativo y planificaciones plurianuales). El tercero ítem avanza sobre un tópico fundamental: ¿cuál es el impacto de los gastos sociales en la sociedad? La discusión de cómo alcanzar la optimización en términos de oferta de los servicios públicos en la sociedad ya es antigua. Existen dos vertientes sobre el asunto. La primera argumenta que la meta da equidad de la oferta (igual monto de oferta) entre los espacios geográficos o hasta sectores económicos es una realidad. La otra sugiere que nunca fue alcanzada la equidad de la oferta de los servicios públicos, pues siempre existió interferencia o de los agentes públicos o de los privados creando una distribución desigual, porque el patrón de los servicios prestados en una ciudad es totalmente diferenciado. El principal exponente de esta última teoría es Shoup (1989), que entiende, por ejemplo, que las estaciones de bomberos estarían en puntos más próximos de los barrios más valorizados, de tal forma que el perjuicio total causado por el fuego sería minimizado solamente para ellos. Esta vertiente argumenta que existe un conjunto de reglas que han sido evidenciadas por la investigación estadística en EE.UU. Ellas son: discriminación de clase de renta y racial, favoritismo de la élite, reclamos y pedidos, y decisiones burocráticas.4 Meneghetti Neto (1992) procuró descubrir cómo era la oferta de los servicios públicos en algunos países y evidenció que era desigual, tanto en Estados Unidos, como en Brasil (más específicamente en Porto Alegre). Los servicios públicos americanos estaban distribuidos en patrones desiguales obedeciendo muchas veces a las decisiones burocráticas.5 En el caso de Porto Alegre, se reunieron informaciones sobre renta per cápita de los barrios y cruzadas con la oferta de: escuelas públicas, estaciones de bomberos y comisarías de policía existentes en Porto Alegre. Se evidenció que aquellos barrios más ricos eran justamente los mejores provistos de servicios públicos urbanos, o sea, también evidenciándose la Teoría de Shoup. Muchos trabajos académicos realizados en los años 90 también llegaron a la misma conclusión. Ellos investigaron los tipos más variados de servicios públicos y trajeron nuevas evidencias, ya que la distribución del servicio público era desigual, aceptando como verdadera la hipótesis de Shoup. Evidentemente todas estas investigaciones a pesar de haber sido realizadas hace algún tiempo, avanzaron la discusión sobre la oferta de los servicios públicos, constatando que existe una mala distribución de los servicios públicos. Más recientemente un estudio del IPEA (2010) confirmó estas evidencias. Hizo un levantamiento de todos los municipios verificando la existencia de equipamientos públicos en áreas como educación, salud, cultura y servicios bancarios. Concluyó que la distribución de equipamientos y servicios públicos es desigual en todo el país, lo que causa exclusión y perjudica principalmente a la población de baja renta, que no tiene como sustituir la ausencia del Estado con proveedores particulares. 6 Existen deficiencias tanto en los servicios públicos de salud, como en los de educación y cultura. En el caso de RS, de un total de 496 municipios, 123 (24,7%) no poseen 4

Estas reglas procuran siempre atender algún grupo, lo que acaba perjudicando a los demás, porque los recursos son escasos. Por esto esas reglas son tenidas como discriminativas, pues favorecen a los más ricos, o a los que tienen más poder, o a los que reclaman más en los reclamos, o hasta en función de la interferencia de un empleado. 5

Esta regla argumenta que “una libertad considerable de acción sobre cómo el servicio debe ser distribuido espacialmente se deja a los burócratas o incluso, a los funcionarios menos graduados.” 6

La distribución de funcionarios de las tres esferas también es bastante desigual en los estados. El promedio es de 47 funcionarios para cada mil habitantes, entre tanto muchos estados están por debajo de este promedio como Alagoas (44), Pernambuco (44), Pará (43), Rio Grande do Sul (42), Piauí (42), Paraná (41), Bahía (41), Ceará (36), San Pablo (36) y Marañón (32) y otros por encima, como el caso del Distrito Federal (173).

3 establecimientos para atención de urgencia de Sistema Único de Salud (SUS) y dentro de estos, casi la mitad (60) municipios ni siquiera poseen médicos que atiendan en la red pública, como muestra el Mapa 1. A través de él es posible notar que la mayor parte de los municipios sin médicos del SUS se localiza en el norte del estado.7 Mapa 1 Los municipios do RS y los médicos que atienden la red SUS- octubre de 2009

FUENTE: IPEA (2010b) NOTA: La gradación de los colores de los mapas varía de acuerdo con la existencia de médicos en los municipios. Aquellos municipios que poseen por lo menos un médico de la red SUS tienen el color verde claro y aquellos sin médico, el color verde oscuro.

En el área de educación y cultura, solamente 10 municipios poseen establecimientos públicos de enseñanza superior y existen 80 ciudades sin ningún establecimiento público de cultura (como museos e teatros), o incluso grupos de manifestación cultural mantenidos por el municipio, como muestra el Mapa 2. También puede notarse que gran parte de los municipios, sin actividades culturales financiadas por la Municipalidad, está localizada en el norte del estado. Además de esto, existe en RS una baja oferta de bibliotecas, en promedio, existe una biblioteca a cada 21,3 mil gauchos, siendo que 53 municipios no poseen.8

Uno de los problemas es el bajo sueldo pagado a un médico del SUS. Mendes (ZH, 07.04.2010, p.17), sostiene que:“un abogado del municipio gana 150% más que un médico, considerándose la misma carga horaria. La remuneración de ingreso es apenas un cuarto del piso nacional de la categoría.” Entiende que la situación de los 1,5 millones de habitantes en Porto Alegre es dramática, porque tienen apenas un reumatólogo para atender la red de ambulatorios y encima, la capital recibe gran parte de pacientes del Interior. Para él: “la categoría está hace años proponiendo mejoras de sueldos y plan de carrera, preocupada con los rumbos do SUS... el sector ya está prácticamente paralizado por determinación del municipio y de su política.” 8

Esta estadística es aún peor en Brasil. En promedio, existe una biblioteca pública a cada 26,7 mil brasileños.

4 También en el caso de los servicios bancarios existen carencias regionales, pues 245 municipios no poseen agencia de banco público.9 Mapa 2 Los municipios do RS y las actividades culturales - 2006

FUENTE: IPEA (2010b) NTA: La gradación de los colores de los mapas varía de acuerdo con la existencia de actividades culturales mantenidas por los municipios. Aquellos municipios que disponen de actividades culturales poseen el color verde claro y aquellos sin actividad el color verde oscuro.

Para enfrentar estos problemas de mala distribución de servicios públicos han sido encaminadas formas más participativas del presupuesto desde los años 90, a través tanto de los Presupuestos Participativos, como también de los Programas de Calidad o a través de los Planes Plurianuales. No hay dudas de que la distribución de los servicios públicos puede ser mejorada por los Presupuestos Participativos, pues en esta instancia son discutidos los bienes públicos y no los servicios públicos propiamente. En este sentido tanto en Porto Alegre, como en el estado de Rio Grande do Sul, el Presupuesto Participativo viene siendo bien implementado. El Gobierno del Estado de RS, por ejemplo, ha encaminado previsiones de las inversiones consideradas prioritarias en cada una de las 22 regiones del Estado para el Consejo del Presupuesto Participativo Estadual (COP). Pero sobre este asunto también ha habido mucha polémica. Chiareli (2000), por ejemplo, argumenta que aun con esa forma más participativa aún debe haber una mayor fiscalización, pues los municipios han olvidado tres exigencias constitucionales, lo que puede estar fragilizando esta iniciativa.10 9

En Brasil la carencia de los bienes y servicios públicos es aún mayor. Del total de 5,5 mil municipios, 1,8mil (33,5%) no poseen establecimientos para atención de urgencia del Sistema Único de Salud (SUS) y entre ellos, 428 municipios no poseen siquiera médicos que atiendan en la red pública. En el área de educación y cultura, solamente 157 municipios poseen establecimientos públicos de enseñanza superior, siendo que existen 2,9 mil ciudades sin ningún establecimiento público de cultura, como museos y teatros, por ejemplo. También en el caso de los servicios bancarios existen carencias regionales, pues 2,9 mil municipios no poseen agencia de banco público. IPEA (2010b) 10

Las tres exigencias son: el art.145, párrafo 1º (los impuestos tendrán carácter personal y serán graduales según la capacidad económica del contribuyente), el art.150 inciso II (se prohíbe a la Unión, a los Estados, al Distrito Federal y a los municipios instituir tratamiento desigual entre contribuyentes que se encuentren en situación equivalente) y el art.31 párrafo 3º (las cuentas de los

5 También con relación a este asunto, dos trabajos académicos mostraron visiones diferenciadas sobre el presupuesto participativo, uno a favor (Souza, 2001) y otro en contra (Schneider, 2001), resaltando que la autonomía administrativa de los gobiernos locales se volvió más difícil de ser implementada.11 Pero aun con toda esa falta de consenso, los presupuestos participativos pueden ser mejorados, tanto a través de la implementación de los programas de calidad, como también a través de la Planificación Plurianual del gobierno federal y de los estaduales. En lo referido a los programas de calidad se sabe que existen tres posibilidades conocidas. La primera es a través del Programa Gaucho de Calidad y Productividad- PGCP donde la empresa que adhiere no paga nada y establece cuatro compromisos, 12 siendo que en estos últimos anos, ya hubo muchas adhesiones tanto de la esfera privada como principalmente de la pública. La segunda es a través del Programa Calidad en el Servicio Público del Gobierno Federal (Ministerio de la planificación, Presupuesto y Gestión) que tiene como objetivo garantizar el respeto a las personas y protegerlas contra la opresión burocrática (a respecto de la humillación de la tiranía de los burócratas). Tiene como objetivo perfeccionar las formas de atención al ciudadano y evaluar la satisfacción del usuario con los servicios públicos. Él apoya la realización de investigaciones de satisfacción de los usuarios. Y la tercera es el programa llamado International Organization for Standardization – ISO de la organización Mundial con sede en Ginebra – Suiza, que comenzó a fines de los años 70 y elaboró normas de comportamiento volcadas para la calidad. Brasil posee más de dos mil empresas certificadas y en el mundo existen más de 200 mil empresas ya con el certificado, entre tanto aún es muy reducida la presencia de empresas públicas en ese tipo de Programa. La experiencia de los Planes Plurianuales - PPAs del Gobierno Federal de los años 90 ocurrió paralelamente a los programas Brasil en Acción (1996-99) y después con el Plan Avanza Brasil (2000). La idea fue relacionar los programas gubernamentales a indicadores de resultados. Entre tanto estos se limitaron a cumplir con la formalidad legal, a medida en que no dispusieron del embasamiento teórico y metodológico apropiado para orientar la formulación de un documento compatible con la idea de planificación de medio plazo. En este sentido, conforme el estudio del IPEA (2010a) los PPAs de la década de 1990 figuran más como OPIs13 ampliados en tiempo y en tipos de gasto que propiamente como planes de municipios permanecerán, durante 60 días, anualmente, a disposición de cualquier contribuyente, para examen y apreciación, el cual podrá cuestionarles la validez). 11

Souza (2001) revisó la literatura sobre el presupuesto participativo en Brasil, analizando dos ciudades, la de Porto Alegre y la de Belo Horizonte, concluyendo que con la implementación del Presupuesto Participativo existió una inserción mayor de las personas y comunidades marginalizadas del proceso y eso fue mucho más importante que por el de los resultados alcanzado. Ya Schneider (2001) comparó las experiencias de los procesos presupuestarios de cuatro estados: Paraná, Bahía, Pernambuco y Rio Grande do Sul. Concluyó que existen muchas disparidades en términos de cultura y niveles de desarrollo entre los estados. Bahía y Paraná son estados con un proceso presupuestario más autocrático y esto hizo que adoptasen una orientación más volcada al mercado mientras que Pernambuco y Rio Grande do Sul son estados con proceso presupuestario más democrático y la orientación fue diferente. El alto nivel de conflicto político forzó al jefe del ejecutivo a adherir a elementos democráticos las instituciones de presupuesto para coordinar los múltiples actores y cooptar la oposición. Y cuando permitieron más participación popular los jefes del ejecutivo quedaron con las manos atadas en términos de estrategia fiscal. Concluyó que lo que fue ganado en legitimidad democrática fue perdido en autonomía administrativa. 12

Son ellos: estimular la participación de su personal en los Comités Generales de la organización; promover la capacitación en doce meses de gerentes en un curso de gerenciamiento de calidad reconocido por el Programa; designar un responsable dentro de la empresa por la coordinación del Programa de Calidad; formular anualmente un Plan de Mejoras de Calidad basado en los diagnósticos obtenidos dentro de la metodología del programa. 13

Presupuesto Plurianual de Inversiones (OPI) – instrumento creado por la Ley nº 4.320/1964.

6 gobierno. Solamente al final de 1998, mediante la publicación del Decreto nº 2.829, fueron establecidas las normas para la elaboración y gestión del plan plurianual y de los presupuestos de la Unión.14 Esas orientaciones dieron énfasis a las dimensiones de la gestión y de la evaluación y, para tanto, cada programa del plan tuvo que ser dotado de un modelo de gerenciamiento con unidad responsable, sistemas de informaciones gerenciales y gerente de programa designado por el ministro pertinente. Más tarde, la Secretaría de Planificación e Inversiones Estratégicas del Ministerio de Planificación creó la Comisión de Monitoreo y Evaluación del Plan Plurianual con muchas innovaciones gerenciales.15 Entre tanto se tuvo la constatación de que la experiencia del Plan Plurianual, a pesar de haber sido válida, mostró que muchos programas federales tuvieron un aumento de los problemas de restricción presupuestaria (contingenciamiento) y también de atrasos en la liberación de recursos, entre otros. También algunos estudios han argumentado que el Plan Plurianual ha sido poco efectivo como pieza de planificación, una vez que incorpora indistintamente todas las acciones implementadas por los diversos órganos del gobierno federal. Además de eso, existe dificultad en lidiar “en un modelo general de planificación, con las diferencias entre las actuaciones más centralizadas – como es el caso que caracteriza al Ministerio de la Previdencia Social – y aquellas en las cuales la entidad federal descentraliza o transfiere gran parte de los recursos para estados y municipios – como sucede en las carpetas de la Salud, de la Educación, del Desarrollo Social, y de tantas otras del área social.” Entiende también que existe una dificultad adicional referida a la tendencia de “fragmentación de las acciones en programas sectoriales en detrimento de su articulación en programas multisectoriales, envolviendo la articulación y coordinación de acciones de órganos variados que actúan sobre el problema identificado”. IPEA (2010a, p.23) Concluyendo aunque haya habido muchos avances en los PPAs, de acuerdo con el estudio del IPEA (2010a, p.11) sus programas y acciones “no son referencias al proceso interno de planificación de los órganos de la administración pública, siendo encampados más como una extensión del proceso presupuestario, y percibidos, en algunos casos, como una traba burocrática a una planificación más racional y flexible”. Una vez constatado que existe una mala distribución en los servicios públicos y que aún los presupuestos participativos y la Planificación Plurianual deben ser mejorados conviene preguntarse ¿cuál es el efecto de los gastos sociales en el municipio? Existen tanto evidencias de que los gastos sociales tuvieron efectos positivos en la sociedad: Neto et alli (2010) y Chumvichitra & Telles (2010), como también no hubo efecto alguno: Busatto (2010) y Borges (2010). Neto et alli (2010) evaluaron la calidad de los gastos públicos municipales del Estado de Ceará en educación y salud y para esto utilizaron una metodología noparamétrica de análisis envoltorio de datos partiendo de un análisis de insumo y producto. En su modelo de regresión los gastos municipales de educación y salud son los insumos. Por el lado de los indicadores de resultados existen dos: los de producto sería la cantidad de profesores o de centros de salud y los de resultado sería la mortalidad infantil y el desempeño escolar. Concluyeron que para el caso de la educación como el de la salud, el Índice de desarrollo Humano - IDH contribuyó mucho más para el aumento de la eficiencia del municipio que para el gasto per cápita. Esto indica que los municipios cearenses que 14

De acuerdo con estas normas, toda la acción finalística de gobierno debe ser estructurada en programas orientados para la consecución de los objetivos estratégicos definidos para el período de vigencia del plan. De esta forma, el programa pasa a ser la unidad básica de organización del PPA y el módulo de integración del plan con el presupuesto. Los respectivos programas deben ser concebidos para solucionar problemas precisamente identificados y para alcanzar resultados mensurables, con metas previstas para el período contemplado por el plan. IPEA (2010) 15

Entre las cuales: reorganización de toda la acción de gobierno en forma de programas, con objetivos y metas claramente definidos; integración entre plan, presupuesto y gestión; designación de un gerente para cada programa; estímulo a la búsqueda de sociedades y fuentes alternativas de recursos para implementación de los programas; desarrollo del Sistema de Informaciones Gerenciales y de Planificación – SIGPlan; evaluación de desempeño para todos los programas del gobierno federal.

7 “presentan mejores condiciones socio económicas favorecen una mayor eficiencia en transformar productos en resultados”. Chumvichitra & Telles (2010) intentaron evaluar el impacto de los gastos en educación y de infraestructura en la producción industrial brasileña, identificando incluso la importancia de estos gastos en cada uno de los subsectores industriales. Utilizaron un análisis de regresión en una base de datos del período de 1981 a 1995. Consideraron la producción de un sector (variable dependiente) como siendo explicada por los gastos gubernamentales en educación e infraestructura (variables independientes). Los resultados obtenidos por los autores identificaron una relación positiva entre los gastos gubernamentales, principalmente en infraestructura, y el crecimiento de la producción industrial brasileña, donde la elasticidad estimada alcanzó valores positivos para casi la totalidad de los sectores. Para ellos “es imprescindible la reformulación de los gastos públicos a fin de estimular el crecimiento privado, invirtiéndose de forma decisiva en infraestructura.” Busatto (2010) se verificó el gasto público per cápita en las funciones educación y salud afectan el bien estar de las personas de los municipios de RS, medida a través de la variable Índice de Desarrollo Socioeconómico – IDESE y también mensuró el impacto del aumento o reducción de esos gastos en la variación del indicador. Así el IDESE fue considerado variable dependiente y los gastos en las funciones educación y salud como variables independientes. Para esto usó un modelo econométrico de regresión linear y también matriz de correlación, midiendo la influencia de cada variable independiente en la variable dependiente. Fue utilizada una serie de IDESE de seis años, entre 2001 y 2006, y el gasto desfasado tanto en un año como en dos años. 16 Concluyó que no se puede afirmar que las “mejoras en los indicadores de educación y salud son causadas por mayores inversiones en estas áreas.” Además de eso, no existe una correlación linear positiva entre el gasto y el IDESE, pues el “índice parece mucho más influenciado por otras variables que propiamente por el gasto de los municipios.” Busatto (2010, p.69). Borges (2010) evaluó la calidad del gasto público municipal en las microrregiones de Rs. Creó el índice de Calidad del Gasto Público, que mide la calidad de los gastos, comparando el gasto realizado y la mejora en las condiciones de vida de la población. Con esto puede establecerse una jerarquía de las microrregiones y definir referenciales de calidad del gasto público. Seleccionó las funciones Educación y Cultura, Vivienda y Urbanismo y Salud y Saneamiento 17 de los años de 1996 a 2000 y procuró observar a través de un análisis costo-beneficio, si existió relación con indicadores de resultado del año 2000. 18 Testeó la hipótesis de presencia de des economías de escala, o sea, si el aumento del dispendio no generó un retorno proporcional en términos de indicadores socia les, revelando ineficiencia en el destino de los recursos públicos. Concluyó que para las tres funciones observadas las microrregiones con menor gasto per cápita presentaron un mejor desempeño en términos de calidad del gasto, evidenciando ahí la presencia de des economías de escala. De acuerdo con Borges (2010, p. 65): “con la disponibilidad presupuestaria y la consecuente elevación de los gastos, las microrregiones acaban pecando por el exceso de recursos ocasionando ineficiencia en el destino.” 2 - LAS VARIABLES SELECCIONADAS Y SU ESPACIALIZACIÓN 16

La idea del autor fue testear si el efecto en el IDESE pudo haber sido causado por el gasto realizado el año anterior al del índice. 17

El autor utilizó el gasto per cápita de los años de 1996 a 2000.

Para cada función se testearon como mínimo seis indicadores de resultado. Por ejemplo, en el caso de la educación, testeó el impacto en los porcentajes: de niños de 5 a 6 años en la escuela, de niños de 7 a 14 años con acceso a la enseñanza primaria, de adolescentes de 15 a 17 años con acceso a la enseñanza secundaria, de personas de 18 a 24 años con acceso a la enseñanza superior y también en las tasas brutas de frecuencia a la escuela y en la tasa de alfabetización. (Borges (2010, p.48).

8 En el ítem anterior, se ha visto que existe una mala distribución de los servicios públicos en las tres esferas: Unión, Estados y municipios y que los presupuestos participativos y los planes plurianuales aunque sean una respuesta a este problema, aún deben ser mejorados. En relación a los impactos de los gastos sociales en la sociedad, las evidencias no son conclusivas. Algunas resaltan que los gastos sociales municipales son efectivos y otras dan abasto a la existencia de otras variables con más influencia en los municipios. Utilizando esos estudios como parámetro se buscó relacionar los gastos públicos en educación y salud de los municipios gauchos con indicadores de resultado. Para tanto fueron comparados los dispendios según la clasificación funcional de los presupuestos municipales en educación y salud,19 con los indicadores de resultado en esas dos áreas, que cuantifican los efectos de las políticas públicas junto a la comunidad local. Los gastos considerados se refieren tanto a los gastos de costo como a los de capital, aunque los gastos de costo sean significativamente superiores a los de capital. El valor del dispendio se refiere a la cantidad de recursos financieros colocados en las dos funciones d los presupuestos municipales y es calculado por la variación de los dispendios, per cápita, efectuados en los años de 2002 y 2006. De esa forma, el impacto de los gastos sociales en la comunidad sería mensurado a través de la variación de los indicadores de resultado, que deben estar vinculados a la realidad social y retratan los resultados efectivos de las políticas públicas implementadas por el gobierno municipal. Para mensurar los resultados de las políticas públicas obtenidos por los municipios, fueron seleccionados cuatro indicadores de resultado, que sirven de referencia con relación al bien estar social de la comunidad local, como está presentado en la Tabla 1. Tabla 1 Variables, indicadores de resultados y la relación entre las variables para 2002 y 2006 VARIABLES INDICADORES DE LA RELACIÓN INVERSA ENTRE RESULTADO VARIABLES Gasto público Cuanto mayor el gasto en la en el área de La tasa de abandono de la educación menor la tasa de educación enseñanza abandono. Cuanto mayor el gasto en la La tasa de reprobación en la educación menor la tasa de enseñanza reprobación. Gasto público Cuanto mayor el gasto en salud en el área de El porcentaje de niños con menor el porcentaje de niños abajo la salud bajo peso al nacer del peso normal. Cuanto mayor el gasto en salud La tasa de mortalidad de menor el porcentaje de la tasa de menores de cinco años mortalidad. FUENTE: TCE

Puede notarse que existe la expectativa de que las variables tengan una relación inversa con los indicadores de resultados, pues cuanto mayor el gasto en educación y salud, menores serán tanto las tasas de abandono y de reprobación de la enseñanza, como también el porcentaje de niños nacidos por debajo del peso normal y la tasa de mortalidad infantil. Así las mayores variaciones positivas de los gastos en el área de educación y salud en el período de 2002 a 2006 estarían relacionadas a un mayor éxito de los indicadores de resultado. El gasto variable per cápita en educación abarca los gastos municipales en: Enseñanza Primaria; Enseñanza Secundaria; Enseñanza Profesional; Enseñanza Superior; Educación Infantil; Educación de Jóvenes y Adultos y Educación Especial. A través de la deflación fue 19

Fueron seleccionadas dos funciones de la clasificación funcional de los presupuestos municipales: Educación y Salud, por ser consideradas típicas de la actuación de los gobiernos municipales y por su capacidad de impactar los indicadores sociales. Ya la función de saneamiento no fue seleccionada porque los indicadores de resultados disponibles en la base de datos de la FEE hacen referencia solamente al Censo Demográfico del IBGE de 2000 inviabilizando, por tanto la comparación con los dispendios del período de 2002 a 2006.

9 posible comparar la evolución en el período de 2002 a 2006, lo que permite visualizar el esfuerzo (o no) del municipio en esa área. El Mapa 3 presenta el dispendio per cápita en educación en los años de 2002 y 2006. Puede notarse que hay municipios que disminuyeron sustancialmente recursos para el área de educación y otros que destinaron dos o tres veces más de lo que habían invertido en el año 2002. Pero de forma general gran parte de los municipios aumentaron sus gastos en el período considerado. Mapa 3 Evolución de los gastos per cápita en educación en los municipios de Rio Grande do Sul 2002-2006 2002 2006

FUENTE: TCE y FEE NOTA: La gradación de los colores de los mapas varía de acuerdo con los gastos per cápita en educación. Aquellos municipios que presentaron un gasto per cápita en educación hasta R$ 100,00 poseen el color verde descolorido; R$ 100,00 hasta R$ 200,00, el color verde claro; de R$ 200,00 a R$ 300,00, el color verde; de R$ 300,00 a R$ 400,00, el color verde fuerte; y por encima de R$ 400,00, el color verde bien oscuro.

El Mapa 4 muestra la variación porcentual de los dispendios per cápita en los municipios gauchos, siendo que a medida que aumentan los gastos de los municipios en esa área, la gradación del color verde se vuelve más intensa. Se nota que principalmente en el oeste del estado y también en los municipios de la región metropolitana de POA hubo un mayor aumento de los dispendios en educación. Efectivamente, esas municipalidades pueden representar también los mayores impactos en términos de indicadores de resultados. La variable dispendio per cápita en salud abarca los gastos municipales en atención básica; asistencia hospitalaria y ambulatoria; soporte profiláctico y terapéutico; vigilancia sanitaria; vigilancia epidemiológica y alimentación y nutrición.

Mapa 4 Variación porcentual de los gastos per cápita en educación en los municipios de RS- 2002 a 2006

FUENTE: TCE y FEE NOTA: La gradación de los colores del mapa varía de acuerdo con la variación de los gastos en educación. Aquellos municipios que disminuyeron sus gastos en hasta -50% del presupuesto en este sector poseen el color verde descolorido; los que mantuvieron los mismos gastos de -50% a 0%, el color verde claro; de 0% a 50%, el color verde; de 50% a 100%, el color verde fuerte; y por encima de 100%, el color verde bien oscuro.

A través del Mapa 5 es posible visualizar que, a ejemplo de lo que ocurrió en el área de educación, la gran mayoría de los municipios destinó un volumen mayor de lo que habían hecho en el año 2002, siendo que los municipios que ocupan la clase del gasto per cápita de R$ 100,00 a R$ 200,00 fueron los que más se expandieron en RS. Mapa 5 Evolución de los gastos per cápita en salud en los municipios de Rio Grande do Sul 2002-2006 2002

2006

FUENTE: TCE y FEE NOTA: La gradación de los colores de los mapas varía de acuerdo con los gastos per cápita en salud. Aquellos municipios que presentaron un gasto per cápita en salud hasta R$ 100,00 poseen el color verde desgastado; R$ 100,00 hasta R$ 200,00, el color verde claro; de R$ 200,00 a R$ 300,00, el color verde; de R$ 300,00 a R$ 400,00, el color verde fuerte; y por encima de R$ 400,00, el color verde bien oscuro.

A través del Mapa 6 se puede observar que la gradación del color verde se vuelve más intensa justamente en el área oeste, en los municipios del extremo sur, en los de la región

11 metropolitana de POA y en los de la sierra. Efectivamente en esas municipalidades hubo un esfuerzo mayor en el área de la salud. Mapa 6 Variación porcentual de los gastos per cápita en salud en los municipios de RS- 2002 a 2006

FUENTE: TCE y FEE NOTA: La gradación de los colores del mapa varía de acuerdo con la variación de los gastos en educación. Aquellos municipios que disminuyeron sus gastos en hasta -50% del presupuesto en ese sector poseen el color verde descolorido; los que mantuvieron los mismos gastos de -50% a 0%, el color verde claro; de 0% a 50%, el color verde; de 50% a 100%, el color verde fuerte; y por encima de 100%, el color verde bien oscuro.

Las cuatro variables que representan los indicadores de resultado de educación y salud son aquellas utilizadas en el cálculo del IDESE de la FEE y varían de 0% hasta 100%, siendo que la fuente de los datos es el Ministerio de Educación, que los pone a disposición por medio del sistema EDUDATA (2010) y el Ministerio de Salud a través del sistema DATASUS (2010). La tasa variable de abandono en la enseñanza primaria es definida como la proporción de alumnos de la matrícula total en la serie k, el año t, que abandonaron la escuela y representa o un indicador de resultado de la educación. La tasa de reprobación en la enseñanza primaria es la proporción de alumnos de la matrícula total en el grado k, el año t, que son reprobados y representa el segundo indicador de resultado de la educación. El porcentaje de niños con bajo peso al nacer revela el número de niños nacidos vivos teniendo peso por debajo de 2,5kg en cada uno de los municipios de RS y es un estimador del nivel de ocurrencia de prematuridad y/o disturbios de desarrollo del feto. 20 El bajo peso al nacer (BPN) es probablemente el mayor problema de salud pública en niños de todo el mundo y representa el indicador más importante de salud de la población municipal, pues es indicativo de otros factores de la vida de la comunidad, como afirma el estudio de Uchimura et alii (2001). Esos factores relacionan el bebé, la condición de vida de la madre y al ambiente físico siendo que el peso al nacer tiene un papel determinante en la salud futura de los recién nacidos.21 De esa forma, las madres de un mismo municipio y que comparten

Esto puede ocurrir en casos de prematuros (menos de 36 semanas de gestación) o dismaturos (más de 36 semanas de gestación), pero con factores intervenientes: disfunciones placentarias de cualquier etiología o desnutrición primaria, que llevan al retardo de crecimiento intrauterino. 21

Moraes (2009), al analizar los niños nacidos por debajo del peso en Rio Grande do Sul, constató que los factores de riesgo para el bajo peso al nacer son: prematuridad, ninguna consulta pre natal, anomalía congénita, nacimiento fuera del hospital, edad materna mayor de 35 años y escolaridad materna de cero a tres años.

12 el mismo ambiente se asemejan más entre sí que en relación a las madres de otras localidades. Moraes (2009, p.115). La tasa de mortalidad de menores de cinco años es definida por el número de óbitos de menores de cinco años de edad, por mil nacidos vivos, en la población residente en un determinado municipio. Expresa el desarrollo socioeconómico y la infraestructura ambiental precarios que condicionan la desnutrición infantil y las infecciones a ella asociadas. El acceso y la calidad de los recursos disponibles para atención a la salud materno infantil son también determinantes de la mortalidad en ese grupo etario. (Datasus, 2010) 3 – EL MODELO DE REGRESIÓN Y LOS RESULTADOS

Los dispendios públicos en salud y educación durante los dos años considerados (2002 y 2006) ocuparon en Rio Grande do Sul un lugar de bastante destaque en la política de los gobiernos municipales. Es interesante notar, no obstante, que muy poco ha sido investigado en Brasil a respecto de la verdadera relación que hay entre los dispendios públicos y los indicadores de resultado. Notoriamente esos gastos tienen una característica en común: son generalmente destinados al pago de: personal (empleados de los municipios en esas dos áreas) mantenimiento (gastos con compras de material escolar y salud) y también construcción de puestos de salud y de escuelas municipales. A través de la utilización de la regresión se intenta examinar la relación entre los gastos en esas dos áreas y los efectos que ellos tuvieron en los municipios, que son los indicadores de resultados. 22 Esto representa un punto fundamental en este estudio. Parece razonable suponer que debe existir una demanda cada vez mayor de gastos públicos en el área de salud y de educación, y las municipalidades de Rio Grande do Sul no tienen condiciones de acompañar ese ritmo fuerte de expansión debido a la situación de los ingresos municipales. Lógicamente el presupuesto de las municipalidades depende cada vez más de las esferas estadual y federal, como está argumentado en Meneghetti (2006) y ese hecho debilita la municipalidad para atender las necesidades que se crearon con el crecimiento de la población carente. Dos cuestiones que pueden ser levantadas. ¿De qué forma los gastos en educación y salud podrían ser mejor destinados de manera que coincidan con la determinación geográfica de la población más vulnerable? ¿Cuál es el impacto de los gastos en salud y educación en los municipios gauchos que fue observado en los años de 2002 y 2006? Para responder a estas preguntas sería necesario un mayor conjunto de datos y por no estar disponibles, se optó por hacer una primera aproximación. Serán considerados los municipios de Rio Grande do Sul verificando la relación que existe entre los gastos públicos del área de salud y educación y los cuatro indicadores de resultado, dos del área de salud (el porcentual de niños con bajo peso al nacer y la tasa de mortalidad de menores de cinco años) y dos en el área de educación (la tasa de abandono y la de reprobación en la enseñanza primaria). Posiblemente la expectativa es que esa relación no sea demasiado fuerte, como argumentan Busatto (2010) y Borges (2010), dado que deben existir muchas otras variables que pueden también explicar esos indicadores de resultados, como la renta de un municipio, el perfil económico y las relaciones comerciales que el municipio tiene en la región. Entre tanto si los resultados alcanzados fueran suficientemente buenos hay ahí una primera aproximación a la discusión mayor propuesta inicialmente. El modelo econométrico considerado fue la regresión simple, que es un modelo estático, aun sabiendo que el mejor modelo a ser especificado podría ser el dinámico. 23 Fueron considerados los datos del TCE y de la FEE y analizadas 496 observaciones para cada variable e indicador de resultado 22

La regresión linear fue utilizada porque es un método eficiente de asociar variables que están relacionadas. Fue privilegiada la regresión simple y no múltiple porque probablemente los indicadores de resultados deben estar presentando problemas de multicolinearidad, que ocurre cuando dos o más variables independientes presentan correlación.

Podría experimentarse trabajar con variables e indicadores de resultados desfasados, a ejemplo de Busatto (2010), o modelos más dinámicos como los de Borges (2010).

13 incluidos en el modelo. Las observaciones reflejan solamente la variación en los años de 2002 y 2006, tanto de los dispendios, como de los indicadores.24 Es extremamente difícil especificar un modelo econométrico de impacto, ya que tienen que ser llevados en cuenta dos factores importantes: el espacio y el tiempo en que ocurre el gasto. Cuanto al espacio se refiere dónde el gasto en esas dos áreas fue realizado en el municipio, pues dependiendo de la distancia de un puesto o escuela el impacto puede o no ser relevante para quien de él depende. El otro problema se refiere a asumir que el gasto de un municipio puede impactar en el mismo año los indicadores de resultado. Es lógico que sería preferible hacer varios test con variables desfasadas para visualizar mejor el impacto esperado. Entre tanto solo están disponibles las variables e indicadores para determinados años, siendo difícil ajustarlos para el test de la regresión. En el modelo estático se entiende que la variación de los indicadores de resultado en las áreas de salud y de educación de los años de 2002 y 2006 se explica tanto por la variación de los gastos en salud, durante el mismo período. La idea es testear la hipótesis que las ciudades que presentaron una variación mayor de gastos públicos per cápita en las áreas de salud y de educación consiguieron impactar más los índices de mortalidad de bajo peso al nacer y también las tasas de reprobación y abandono escolar, que las demás. En este sentido, un aumento bastante acentuado del gasto en salud, durante el período de 2002 a 2006 podría provocar reducción de las tasas de mortalidad debido a las mejores condiciones de atendimientos, como a través de nuevos puestos de salud. En este caso, el índice de mortalidad estaría respondiendo a ese aumento del gasto municipal, así como los demás indicadores de resultado. Se supone, también, que el ciudadano tenga una expectativa que las condiciones de oferta del servicio público del municipio crezcan más rápidamente en el futuro. De acuerdo con los argumentos anteriores, la variación de los indicadores de resultados en las áreas de salud y educación ocurrida durante los años de 2002 a 2006 estarían inversamente relacionadas con la variación del gasto per cápita en salud y educación. El modelo dispone, por tanto, de dos variables independientes: el gasto per cápita en salud y educación y cuatro variables dependientes: la tasa de abandono y de reprobación en la enseñanza primaria, el porcentual de niños con bajo peso al nacer y la tasa de mortalidad de menores de cinco años. Las ecuaciones de regresión simple a ser estimadas por la técnica de los mínimos cuadrados son: Abaj02/06 = a0 + al Edu02/06 + u" [1] Repj02/06 = a0 + a1Edu02/06 + u" [2] Morj02/06 = a0 + a1Sauj02/06 + u” [3] Pesj02/06 = a0 + a1Sauj02/06 + u” [4] donde: Abaj02/06= es la variación porcentual del índice de abandono escolar, de 2002 a 2006, ocurrido en el municipio j; Eduj02/06= es la variación porcentual del dispendio presupuestario municipal per cápita destinado al área de la educación, de 2002 a 2006, ocurrida en el municipio j; Repj02/06= es la variación porcentual del índice de reprobación escolar, de 2002 a 2006, ocurrido en el municipio j; Morj02/06= es la variación porcentual del índice de mortalidad municipal, de 2002 a 2006, ocurrido en el municipio j; Sauj02/06= es la variación porcentual del dispendio presupuestario municipal per cápita destinado al área de la salud, de 2002 a 2006, ocurrida en el municipio j; Pesj02/06= es la variación porcentual del índice de bajo peso al nacer, de 2002 a 2006, ocurrido en el municipio j; La Tabla 2 muestra los resultados empíricos de cada especificación de ese modelo originados de las observaciones de los 496 municipios gauchos para el período de 2002 a 24

Se procuró utilizar solamente los datos que estaban disponibles, limitándose, así, el período de análisis para los años de 2002 y 2006 y estrictamente al Estado de Rio Grande do Sul.

14 2006, habiendo sido estimados por el programa EXCEL de Microsoft. Puede notarse que por los resultados obtenidos de los coeficientes de determinación de todas las especificaciones (r2 bajo), los gastos en educación y salud no tuvieron influencia significativa para explicar los indicadores de resultados de los municipios gauchos.25 Tabla 2 Los resultados de la regresión de las variables del modelo Variables Ecuaciones del modelo Abaj02/06 Repj02/06 Morj02/06 Pesj02/06 Espec.[1] Espec.[2] Espec.[3] Espec.[4] Sauj02/06 ---Edu02/06 -2,06E-05 5,86E-05 Constante 1,05 -1,85 r2 0,00 0,00 FUENTE: elaborado por el autor

-0,0007

-0,0009

0,94 0,003

0,0004 0,0006

Así no quedó muy clara la relación entre los gastos y los indicadores de resultados. Probablemente lo que puede estar por detrás de esto, es el hecho de que deben existir otras variables con más influencia para explicar esos indicadores de resultados, como la renta de un municipio, o perfil económico y las relaciones comerciales que el municipio tiene en la región. Todo esto puede influenciar la calidad de vida de los ciudadanos y traer un impacto favorable en los indicadores de resultados. Es más, esos resultados también fueron encontrados por Neto et alli (2010), donde Índice de Desarrollo Humano - IDH contribuyó más con el aumento de la eficiencia de los municipios cearenses, que con el gasto per cápita. Entre tanto conviene observar un detalle importante de los resultados obtenidos. Casi todas las especificaciones (con excepción de la [2]) presentaron señales negativas, lo que sugiere que las variaciones de los indicadores de resultado de los municipios de Rio Grande do Sul en los años de 2002 y 2006 pueden estar relacionadas inversamente con los diferenciales de los dispendios del mismo período. Las señales negativas de las especificaciones [1], [3] e [4] revelan que cuando se gastó menos en salud y educación el año de 2006, en relación al 2002, puede haber ocurrido un aumento en las tasas de salud (mortalidad y niños nacidos por debajo del peso) y también en las de educación (abandono). En el caso de la especificación [2] la señal positiva parece indicar que cuando se aumentaron los gastos en educación (en más escuelas, mejores sueldos o más profesores), los índices de reprobación aumentaron, lo que estaría explicado por un rigor mayor en el desempeño del alumno. Esa búsqueda por una mayor cualificación de la enseñanza municipal encuentra respaldo en las iniciativas más recientes en todo Brasil, como en el caso de la implementación del Índice de Desarrollo de la Educación Básica (IDEB) por el MEC.26 4 - CONSIDERACIONES FINALES

Este estudio intentó construir conocimientos sobre los gastos en la educación y en la salud de los municipios de Rio Grande do Sul. En la revisión de la literatura fue visto que existe una mala distribución de los servicios públicos en las tres esferas: Unión, Estados y municipios y que los presupuestos participativos y los planes plurianuales aunque sean una 25

Fueron encontrados coeficientes de determinación (r2) o iguales a cero, o próximo de eso, lo que revela poca influencia de las variables. Caso presentasen valores más aproximados de uno, como en el caso de r2 igual a 0,98, significaría que 98% de las variaciones de los indicadores de resultados serían explicadas por los gastos municipales. En ese caso la regresión podría ser considerada un modelo determinante para evaluar los impactos de los gastos sociales en los indicadores de resultados. 26

Ese índice está propuesto desde 2007 en el Plan de Desarrollo de la Educación, donde se lleva en consideración el desempeño de los alumnos en las evaluaciones que miden las competencias en matemática y lenguajes, además de las tasas de aprobación y reprobación. Con esa herramienta es posible mejorar los indicadores educacionales, como enfatiza Cieglinski (2010).

15 respuesta a ese problema, aún deben ser mejorados. A través de la utilización de un modelo de regresión econométrico no fue evidenciado que solamente los gastos pueden explicar los indicadores de resultado, a juzgar por los valores no significativos de los coeficientes de determinación. Esos resultados coinciden con los estudios revisados. Entre tanto quedó claro (por las señales de los coeficientes encontrados) que la variación de los dispendios en educación y salud tuvo una relación inversa con la variación de los indicadores de resultados, pues, sin duda, el aumento del gasto y de la inversión en esas áreas puede minimizar los problemas sociales de los municipios. Parece razonable suponer también que más gasto en educación puede también provocar una tasa mayor de reprobación, pues muchas veces una cualificación mayor de los profesores municipales puede influenciar por un rigor mayor de las evaluaciones de los alumnos. Tal vez este estudio pueda evidenciar la necesidad de que esa línea de investigación sea mejor investigada. Ciertamente, para ser comprobado el efecto de las variables del gasto social, es necesario un detalle mejor de datos, entre tanto los resultados obtenidos por el modelo simple son animadores y válidos como una primera aproximación al problema social gaucho. A medida que se reconoce que las variables seleccionadas no consiguieron explicar, los indicadores de resultados, se podrían sugerir otras variables como siendo más relevantes. Son ellas: gastos sociales estaduales y federales, renta per cápita e Índice de Desarrollo Humano – IDH. De esa forma, las políticas públicas municipales deben estar juntas y articuladas con las estaduales y federales para que haya sinergia, como ya había sido argumentado en Meneghetti (2006). De una manera general, el estudio, aun habiendo sido bastante limitado en términos de variables, y el modelo utilizado parecen encaminar dos consideraciones finales. Primero, porque fue evidenciado que las variables consideradas, de algún modo, interfirieron en el comportamiento de los indicadores de resultado y, de esa forma, son puntos de referencia para un estudio más amplio y consistente, pues el objetivo é justamente el de motivar investigadores a continuar la secuencia de este tipo de análisis. En segundo lugar, el examen de esa línea de investigación tiene como paño de fondo el derecho que el ciudadano tiene para recibir el retorno justo de los impuestos que paga diariamente. Y medir la calidad del gasto público es fundamental. Ciertamente a esta línea de investigación deberán ser adicionados nuevos modelos de regresión y otras variables que afectan los indicadores de resultados. Especial atención deberá ser dispensada a las variables económicas, principalmente las macroeconómicas que tanta influencia tiene sobre la comunidad local. REFEERNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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