Derecho Humano de acceso a la informaciรณn
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La voz que clama... No. 3b / 2018 derecho humano de acceso a la informaciรณn
1
LA VOZ QUE CLAMA…, Año 3, No. 3, 2018, es una publicación semestral editada por la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Aguascalientes. Calle República de Perú No. 502, Col. Jardines de Santa Elena, Aguascalientes, Ags., México. C.P. 20236, Tel. 14078970, www.dhags.org, publicaciones@dhags.org Editor responsable: Dr. José Alfredo Muñoz Delgado publicaciones@dhags.org ISSN -EN TRÁMITE-. Esta edición estuvo a cargo del Dr. Rubén Díaz López y el Lic. Aníbal Salazar Méndez, y constó de 1000 ejemplares, impresos en los talleres de Tecnográfica S.A. de C.V. Benito Díaz #417 Col. Olivares Santana, Aguascalientes, Ags. Aguascalientes, Ags., México a septiembre de 2018
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3
4
Índice Transparencia Presentación 7 Lic. Marcos Javier Tachiquin Rubalcava Imperativo divulgar la cultura de la trasparencia. Dr. Andrés Reyes Rodríguez
11
Transparencia y mujeres: 13 estudio de caso sobre equidad de género laboral y brecha salarial. Lic. Brenda Ileana Macías de la Cruz. El periodismo y la transparencia. Lic. Mónica López Cerbón.
21
El derecho fundamental 25 del acceso a la información pública: la recepción de estándares interamericanos. Dr. José Manuel López Libreros. La trasparencia y el secreto fiscal en México. Dr. Armando Robledo Márquez.
33
El derecho de acceso a la información y la protección de datos personales: algunas notas desde los órganos internos de control en México. Mtra. Adriana de Santiago Álvarez y Mtra. Gracia Itzana Villagómez Ramírez.
41
Críticas a la transparencia 3.0. Dr. Rubén Díaz López.
49
5
6
Presentación Introducción: los retos de Transparencia y Protección de Datos Personales en Aguascalientes
L
a Transparencia y Protección de
reto de los Órganos Garantes consiste en
Datos Personales en el Estado de
la concientización de los entes públicos del
Aguascalientes tiene dos grandes
compromiso legal del cumplimiento de las
retos básicos por cumplir:
obligaciones de Transparencia y Protec-
1.- El conocimiento y cumplimiento de las
ción de Datos Personales, que debe ser
Obligaciones de Transparencia y Protec-
llevado a un código de conducta natural y
ción de Datos Personales por parte de los
asimilado por cada uno de los servidores
servidores o funcionarios públicos, que se
públicos, de tal forma, que al momento de
agrupan en 103 sujetos obligados, abarcan-
acceder a un cargo público (incluyendo los
do el poder ejecutivo, legislativo y judicial
de representación popular) o bien pertenez-
del Estado de Aguascalientes.
can a él, sea un trabajo realizado de forma
2.- El conocimiento de los derechos de las
diaria; que no cause extrañeza el cumpli-
Obligaciones de Transparencia y Protec-
miento de una solicitud de información, o
ción de Datos Personales por el ciudadano
bien la carga de la información a las pági-
común, agrupada en los distintos sectores
nas web y plataformas electrónicas de las
que conforman toda la sociedad Aguasca-
obligaciones comunes contempladas en el
lentense.
artículo 55 de la Ley de Transparencia y Ac-
Respecto al primer punto, si bien es cier-
ceso a la Información Pública del Estado de
to que la normatividad tanto federal como
Aguascalientes, así también las específicas,
local, aplicable a estos dos grandes temas,
según sea la naturaleza jurídica del sujeto
no es nueva, mismo que se ve reflejado en
obligado indicadas en los artículos 56 al 64
un extenso marco normativo, sujeto a ade-
de la ley en cita.
cuaciones constantes, como resultado de
Esto nos lleva a la realidad actual del perfil
las políticas públicas de los sistemas de
del servidor público, aparte de las funciones
Transparencia, Fiscalización y Rendición
propias de la actividad que realiza de acuer-
de Cuentas, así como de las necesidades y
do al perfil profesional, deberá tener un
reclamos sociales, de una ciudadanía cada
espacio para el cumplimiento de las obliga-
vez más exigente; la realidad es que el gran
ciones de transparencia, sin que se entienda
7
como una carga adicional al trabajo realiza-
esto evitará cualquier perjuicio que lastime
do de forma ordinaria, ya que forma parte
o vulnere su individualidad.
natural de su desempeño diario, sustentado
Estamos pues, en un esquema de concien-
por mandato legal, y por otro lado, con la
tización del Servidor Público, del conoci-
exigencia y en su caso, el reclamo social de
miento pleno de los distintos ordenamien-
saber el uso de los recursos públicos que le
tos federales y locales que regulan el acceso
son asignados al ente gubernamental.
y disposición de la información pública, y el
Los datos personales implican más allá de
adecuado manejo de los datos personales
una serie de datos con lo que se identifica
del ciudadano, esto se logra con el trabajo
a un ciudadano, implica el manejo de in-
del Instituto de Transparencia del Estado
formación de un ser humano como tal, su
de Aguascalientes mediante esquemas de
esencia como individuo y que lo distingue
capacitación y asesoría constante de los
de otros personas, su yo, su personalidad
sujetos obligados, convenios de colabora-
única e indivisible, y que por lo tanto tiene
ción con los titulares de los distintos niveles
el derecho a que esta información sea ma-
de gobierno y los poderes en que se divide
nejada con la ética y profesionalismo nece-
constitucionalmente el estado, soportado
sario en su tratamiento y procesamiento,
con las verificaciones que realice el perso-
los datos sensibles no deben ser de conoci-
nal de este Órgano garante debidamente
miento o amenazados por agentes externos
facultado y que reflejen de manera clara el
que puedan traducirse en un daño irrepara-
cumplimiento de estas obligaciones por los
ble, es pues, el respeto a la dignidad del ser
servidores públicos, y de ser necesario, la
humano.
aplicación de las medidas de apremio y/o
El manejo de información personal debe
sanciones que se deriven de los incumpli-
ser bajo los lineamientos que prevé de for-
mientos que arrojen las verificaciones.
ma clara la Ley General de Protección de
En cuanto al reto que señalé como segun-
Datos en Posesión de Sujetos Obligados,
do punto, es importante recalcar, que un
así como la Ley de Protección de Datos en
elemento esencial, una parte indivisible de
Posesión de los Sujetos Obligados del Es-
la Transparencia y Datos Personales en
tado de Aguascalientes y sus Municipios.
Aguascalientes, lo conforma el ciudadano
Esto dará como resultado que la informa-
común, aquel que por sus actividades pro-
ción personal que un ciudadano deja en una
fesionales o comerciales, pertenece a la ini-
Instancia Pública, como resultado de re-
ciativa privada, empresarios, asociaciones
quisitos para trámites de un servicio, cum-
civiles, académicas etc., un integrante de
plimiento de formalidades legales, identifi-
la diversidad social Aguascalentense, y que
cación etc., tenga la certeza de no se usará
por sus actividades económicas, implica el
para una finalidad distinta para la que fue
pago de impuestos, que derivan en parte,
proporcionada, se garantizará el resguardo
el sostenimiento del servicio público, y por
bajo los esquemas de control previstos en la
el simpe hecho de tener el reconocimiento
ley evitando la fuga de los datos personales,
como ciudadano, implica el acceso a dere-
8
chos y obligaciones que el Estado Mexica-
la aplicación y cumplimiento de la norma.
no específica, siendo uno de ellos: el acceso
Es donde entra la obligación de éste Ins-
a la información pública y protección de
tituto de generar la difusión necesaria que
sus datos personales. Ellos son los grandes
permita la sociedad en general tenga cono-
usuarios de la Transparencia y los beneficia-
cimiento de estos elementos que permitan
rios de la Protección de Datos Personales;
el funcionamiento del binomio ciudadanía-
de nada sirve la disposición de la informa-
Instituciones públicas, lo que nos lleva a
ción, si no es consultada por la sociedad, y
utilizar el impacto que generan los medios
mejor aún, si no es criticada o señalada, se
de comunicación tradicionales y electróni-
requiere el binomio ciudadanía-Institucio-
cos, buscando generar un cultura de trans-
nes Públicas.
parencia y protección de datos personales.
Para el adecuado funcionamiento de este
Éstos son los retos iniciales a los que nos en-
binomio, se requiere un ciudadano infor-
frentamos el Pleno de Instituto de Trans-
mado y consciente de sus derechos en es-
parencia, aunque no los únicos, esta revista
tos temas, lo que nos lleva a una premisa
es un esfuerzo para generar el impacto en-
indispensable para el logro de los fines que
tre los servidores públicos del estado y la
se persiguen, el correcto uso de las herra-
sociedad, estamos seguros que estaremos
mientas que le son proporcionadas para
subiendo los primeros escalones para nues-
el conocimiento de la información y exi-
tro gran objetivo final: la cultura de Trans-
gencia de la protección de sus datos per-
parencia y protección de Datos Personales
sonales, el ciudadano de ubicar en primer
en el Estado.
término la normatividad aplicable, en segundo término debe saber quiénes son los
Lic. Marcos Javier Tachiquin Rubalcava
sujetos obligados a los que les compete el
Presidente del Instituto de Transparencia
caso concreto, y por último ubicar el papel
del Estado de Aguascalientes
del Órgano Garante encargado de vigilar
9
10
Imperativo divulgar la cultura de la trasparencia
Dr. Andrés Reyes Rodríguez1
afectaciones personales o grupales diversas. Pese a que simultáneamente se ha trabajado
L
a idea de los gobiernos abiertos
en la divulgación de esta responsabilidad y
es muy reciente. Esta brevedad
de que los gobernantes han incorporado
en el tiempo no ha permitido
a su discurso la necesidad de tener una
que los ciudadanos tengamos en claro
cultura de la legalidad que responda a las
la importancia de conocer y utilizar
exigencias de la ley, todavía hoy se tiene
con pertinencia los instrumentos que
un reto importante en el conocimiento
la ley ofrece en la materia. Abre a todos
y la importancia de la transparencia
el acceso inmediato a la información
como factores de calidad de vida y de la
pública sin afectar la privacidad de los
democracia con calidad.
funcionarios públicos; además de inhibir
En Aguascalientes recientemente
la discrecionalidad de quienes toman
fueron designados por el Congreso Local
decisiones, y el uso ilegal de recursos
nuevos Comisionados del Instituto de
materiales y financieros del Estado. Esta
Transparencia y desde ahora se preparan
modalidad responde a una ley federal que
para avanzar en las tareas pendientes
se replica con algunos ajustes en todos los
asociadas con darle continuidad al Instituto
estados de la república.
como organismo garante en el ejercicio de responsables
los derechos de acceso a la información y
de impulsar esta tarea son los órganos
Los
primeros
la Protección de Datos Personales. Una
constituidos para administrar una actividad
tarea que además de facilitar la rendición
que todavía se encuentra en etapa formativa
de cuentas tiene entre sus propósitos
y que inclusive ha tenido problemas para
fomentar la participación ciudadana en la
acceder a la infraestructura organizativa
toma de decisiones públicas. Esté último
y técnica para el cumplimiento de sus
es el desafío que se relaciona más con la
fines. Los ciudadanos, por su parte, han
necesidad de ampliar la divulgación de
utilizado esta herramienta principalmente
la cultura vinculada con la transparencia
desde los medios de comunicación, o por
en virtud de que, al parecer, no existe un
1 Investigador de la Universidad Autónoma de Aguascalientes e integrante del Consejo Consultivo del Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes.
conocimiento amplio de esta tarea de Estado. Es por ello que se deben reunir
11
todas las energías y recursos del Instituto
acceso. Todo esto en espera de que las
responsable, de los consejeros ciudadanos
autoridades incorporen esta información
que participamos en este compromiso y
al sistema educativo como parte de la
en general de la sociedad civil para ampliar
formación básica de los jóvenes y también
el conocimiento de esta responsabilidad
como un requisito indispensable de una
compartida y hacerlos a través de las
nueva cultura cívica de México. El reto es
redes sociales y, claro está, ampliando la
grande y justamente por eso las tareas a
intervención de esta función divulgativa en
realizar requieren de una pronta actuación.
radio televisión abierta a los que se tenga
Julio 2018
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12
Transparencia y mujeres: estudio de caso sobre equidad de género laboral y brecha salarial
Lic. Brenda Ileana Macías de la Cruz 1
E
cuanto al reconocimiento de sus derechos, no obedece a un capricho u ocurrencia,
l enfoque de género se ha vuelto no
en virtud de que el pleno ejercicio de
solo necesario, sino un mandato
nuestros derechos, ha implicado una lucha
para la ejecución de todo plan
constante a lo largo de la historia. Basta con
de gobierno, de la formulación, ejecución
puntualizar algunas acciones que han dado
y evaluación de las políticas públicas, de
paso a ir cerrando poco a poco las brechas
hecho la igualdad de género es un eje
de desigualdad, permitiéndonos el acceso
transversal del Plan Nacional de Desarrollo
a la educación, a la política, a la toma de
y ha trascendido a todos los niveles: federal,
decisiones propias, por nombrar algunos
estatal y municipal, atento al mandato
logros. Me permito hacer una breve
constitucional de que mujeres y hombres
referencia histórica sobre algunas de las
somos iguales ante la ley.
acciones llevadas a cabo en nuestro país, que
La igualdad así concebida sería materia
marcaron pauta para ese reconocimiento de
para un amplio discurso que no es la razón
derechos y su posibilidad de realización:
fundamental de éste trabajo, basta con centrarnos en la idea que esa igualdad debe
1.
En 1870 fue un año en el que una
concebirse en cuanto a que sea en derechos,
mujer logró acceder a los estudios
libertades y posibilidades de realización
universitarios,
como seres humanos. En el documento La
inicio estudios de obstetricia en la
ONU en acción para la igualdad de género
Escuela Nacional de Obstetricia.
en México, se refiere que la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres
2.
De 1884 a 1887 en la revista femenina solo escribían mujeres, se planteó la
y niños, tengan las mismas condiciones,
demanda del sufragio para la mujer
oportunidades y resultados para ejercer
y la igualdad de oportunidades para
plenamente sus derechos, sin importar su
mujeres y hombres.
sexo e identidad de género. 1 Comisionada del Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes
Montoya
Violetas del Anáhuac, en la cual
implica que las mujeres y los hombres, niñas
Pugnar por la igualdad para las mujeres, en
Matilde
3.
En 1917, se expidió la Ley de Relaciones Familiares según la cual
13
los hombres y las mujeres tienen derecho a considerarse iguales en el seno del hogar.
federales a la XLIII legislatura. 7.
En agosto del año 2006 se promulga la Ley Federal de Igualdad entre
4. En 1928 Siendo presidente Plutarco
Mujeres y Hombres, misma que tiene
Elías Calles, se redactó un nuevo
por objeto proponer lineamientos
Código Civil, en el que se dispuso que
y
“... la mujer no queda sometida, por
cumplimiento
razón de su sexo, a restricción alguna
sustantiva en todos los ámbitos y
en la adquisición y ejercicio de sus
promover el empoderamiento de las
derechos; y que al llegar a la mayoría
mujeres.
de edad tiene la libre disposición de su persona y sus bienes, estando
8.
de
orientar la
al
igualdad
En febrero de 2007 se publica y entra en Mujeres a una Vida Libre de Violencia
contratos...”.
que entre otros aspectos tiene como
El 24 de diciembre de 1946, la Cámara
objeto el prevenir, sancionar y erradicar
de Diputados aprobó la iniciativa
la violencia contra las mujeres, así
enviada por el presidente Miguel
como los principios para favorecer a su
Alemán, en la que se adicionó al
desarrollo y bienestar, teniendo como
artículo 115 Constitucional, que en las
premisas fundamentales los principios
elecciones municipales, participarían
de igualdad y de no discriminación.
las mujeres en igualdad de condiciones que los varones, con el derecho a votar y ser elegidas, entrando en vigor el 12 de febrero del siguiente año. 6.
para
vigor la Ley Federal de Acceso de las
capacitada para celebrar toda clase de
5.
mecanismos
9.
En el año 2011, se lleva a cabo la trascendente reforma en materia de derechos humanos, que además precisa que los tratados internacionales tienen
En 1947 a partir de la reforma al
el mismo rango que la Constitución,
artículo 115 de la Constitución, después
en tanto que el artículo Primero
de un largo camino se conquistó el
prohíbe la discriminación, entre otras
derecho a votar y ser votadas en los
cuestiones, por razones de género.
procesos municipales a nivel nacional. En este mismo año en Aguascalientes, María del Carmen Martín del Campo se convierte en la primera presidente municipal
de
esta
ciudad.
Sin
embargo, hasta 1955 fue cuando por primera vez en las elecciones del 3 de julio, las mujeres acuden a las urnas a emitir su voto para elegir diputados
14
Por mencionar algunos, éstos son logros que sin lugar a dudas, han logrado elevar las condiciones para las mujeres, mantenerlas bajo resguardo y protecciones en situaciones vulnerables que atentan directamente a su dignidad, su seguridad y las posibilidades de un sano desarrollo. A partir de dichos avances han sido innumerables las políticas
de índole gubernamental, así como el
y limitaciones para las mujeres que se han
trabajo de asociaciones de la sociedad civil
ido exacerbando con el paso del tiempo.
que de manera incesante han emprendido la
Sendas problemáticas requieren constante
ardua labor de promoción y defensa de los
atención pero sobre todo actuación.
derechos de las mujeres y niñas, lo cual ha
Es por ello, que pese a todo éste esfuerzo y
derivado en la creación y el fortalecimiento
las constantes necesidades que se viven aún
de instituciones, el desarrollo de políticas,
en la situación de las mujeres, surgen varias
un intenso trabajo legislativo, y en sí,
interrogantes ¿Cómo saber si lo hasta
innumerables
ahora logrado es efectivo? ¿Cómo medir
acciones
tendientes
a
preservar y fortalecer la situación de
resultados?
las mujeres en el pleno ejercicio de sus
me permito abordar el tema central de
derechos.
éste documento, tendiente a concatenar
De igual manera existe el esquema
la igualdad de género y la promoción y
de derechos humanos, igualdades y
defensa de los derechos de las mujeres, con
libertades desde el nivel constitucional,
el mundo de la transparencia.
Atento a estas preguntas,
se han implementado múltiples acciones afirmativas para favorecer la situación de las mujeres: paridad en los puestos de
Transparencia para empoderar
elección popular; buenas prácticas como
a las mujeres
las certificaciones en normas de igualdad
Desde hace décadas, se han realizado
laboral en entornos públicos y privados;
acciones para garantizar el acceso a la
instauración de centros de justicia y de
información, cobrando auge para el
atención multidisciplinaria para mujeres,
ejercicio de las plenas democracias, los
sobre todo en situación de vulnerabilidad
derechos de acceso a la información pública,
(víctimas de violencia); la impartición de
la transparencia, la rendición de cuentas
justicia con enfoque de género, entre otras.
y más recientemente la protección de los
Así las cosas, parecería que la labor
datos personales, todas ellas herramientas
estuviese cumplida, sin embargo, en la
para el combate a la corrupción, siendo
actualidad falta mucho por hacer, todavía
además derechos humanos de rango
en nuestro entorno y a nivel mundial,
Constitucional, partiendo de la premisa
hay personas del género femenino que
fundamental consistente en que
carecen del pleno goce de sus derechos y
información que generan los entes públicos
libertades: de tránsito, de trabajo, acceso
y privados que trabajan con recursos del
a la educación, atención a la salud, vivir
Estado, pertenece a la ciudadanía en
libres de violencia en todos sus tipos:
general, quien tiene el derecho a acceder a
emocional, física, patrimonial, económica,
ella con las modalidades que establecen las
sexual, obstétrica, laboral, política, el acoso
leyes en la materia.
en las calles, desigualdad salarial, etc.,
En el artículo 6° de la Ley General de
puesto que existen otros tantos problemas
Transparencia se menciona que el estado
la
15
garantizará el efectivo acceso de toda
de género sean cuantificados y calificados,
persona a la información en posesión de
la transparencia y la rendición de cuentas
cualquier
órgano
trascienden en la igualdad de género, puesto
y organismo de los poderes ejecutivo,
que se empatan con la agenda del estado
legislativo y judicial, órganos autónomos,
mexicano, como un bien logrado para la
partidos políticos, fideicomisos y fondos
igualdad, ambas legitiman el actuar público
públicos; así como de cualquier persona
a través de la participación ciudadana y la
física, moral o sindicato que reciba y
rendición de cuentas, por ser derechos que
ejerza recursos públicos o realice actos de
permiten el logro de la igualdad.
autoridad en el ámbito de la Federación, de
Si bien la transparencia, el acceso a la
las entidades federativas y los municipios.
información,
Así las cosas ¿qué importancia o vinculación
personales y la rendición de cuentas, son
tendrá la transparencia y el acceso a la
el principio de valores compartidos en
información en materia de igualdad de
convenciones internacionales, se requiere
género? Es necesario considerar que
que la ciudadanía adopte y se apropie de las
las sociedades democráticas del mundo
bondades de la transparencia, y en el caso de
contemporáneo
celebrados
la situación de las mujeres y sus derechos, es
múltiples acuerdos en diversas materias
necesario que para implementar estrategias
que se han llevado a cabo en búsqueda
asociadas a sus necesidades para mejorar
de lograr entornos de paz, de avance,
sus condiciones de vida, se conozcan las
de colaboración, de desarrollo, en su
barreras que enfrenta la condición de las
totalidad con enfoque de respeto a los
mujeres para generar la incorporación de
derechos humanos. Los mandatos sobre
políticas con enfoques de género a su favor.
la igualdad de género toman como base la
Por ello, el acceso a la información se
Carta de las Naciones Unidas, la cual, de
convierte en una agenda efectiva, puesto
manera inequívoca, reafirmó la igualdad de
que la relación entre igualdad y acceso a la
derechos de mujeres y hombres. México,
información permite acceder en el avance
fue uno de los países que firmó los tratados
del desarrollo sostenible, en virtud de que
para acordar la igualdad sustantiva entre
los grupos más desfavorecidos que tienen
hombres y mujeres y se buscaron estrategias
la posibilidad de acceder a información,
que permitieran cerrar la distancia entre los
permiten hacer visibles las desigualdades
dos géneros, dando lugar a ordenamientos
y entonces se puede conocer también,
federales, estatales y municipales en la
cómo los recursos puedan utilizarse para la
materia, vigentes en nuestros días.
igualdad de género, la salud, la seguridad,
Es por esta razón, que la información de
la igualdad, el combate a la violencia, entre
las instituciones al ser pública y favorecer
otros tópicos, que favorecen a elevar la
a la rendición de cuentas, permite que los
calidad de vida de las mujeres y el adelanto
avances y logros en materia de igualdad
al ejercicio de sus derechos. Siendo así, el
16
entidad,
autoridad,
tienen
la
protección
de
datos
seguimiento de los recursos públicos y su
impartición de justicia, seguridad pública
destino se vuelve un factor indispensable
y educación. Los resultados fueron los
y apoyo en la planeación, la ejecución y
siguientes.
evaluación de políticas públicas, así como
A) En el órgano garante de acceso a la
generador de estadísticas e indicadores de
información en el nivel federal, los
género, lo que se logra a través del debido
hombres empleados son el cincuenta y
cumplimiento de las obligaciones en
un por ciento, en tanto que las muje-
materia de transparencia por parte de todos
res son el cuarenta y siete punto siete
los sujetos obligados que guardan relación
por ciento. En cuestión de percepción
con el tema, en todos los niveles.
salarial, los hombres en promedio ga-
Debemos destacar que, dentro de las
nan alrededor de cuarenta mil ochenta
obligaciones genéricas de transparencia,
y un pesos, en tanto que las mujeres
se encuentra la publicidad de estadísticas,
perciben en promedio treinta y cinco
de información desagregada por sexo,
mil quinientos veintiséis pesos, lo que
lo que nos permite que en los factores
indica una ventaja de los primeros en
que comprende la información pública
relación a las segundas.
(recursos, datos laborales, programas sociales,
etc.)
se
pueda
acceder
a
indicadores que adviertan la situación de las mujeres.
do, de una plantilla de diecinueve servidores públicos, nueve son hombres y diez son mujeres. La percepción pro-
Un estudio de caso: equidad de género laboral y brecha salarial Para
B) En el órgano garante estatal analiza-
ejemplificar
lo
sostenido
anteriormente, se estudia la situación laboral de las mujeres, mediante la información contenida en portales de transparencia, correspondiente al año
medio de los varones es mensualmente de veinticinco mil trescientos noventa y un pesos, y de las mujeres treinta y un mil seiscientos treinta pesos, lo que coloca al género femenino en una posición de cierta ventaja en esta dependencia.
2017, donde se lleva a cabo un comparativo
C) En el ente a nivel federal, relaciona-
sobre el porcentaje de mujeres y hombres
do con la organización del sistema
que laboran en instituciones públicas así
electoral, laboran treinta y siete mil
como su brecha salarial. Se utilizó para lo
quinientas doce mujeres en tanto que
anterior, una entidad a nivel nacional y una
hombres son treinta y siete mil sete-
estatal, ambas en el mismo rubro: órganos
cientos setenta y uno. Las percepcio-
garantes de acceso a la información. De
nes mensuales brutas en promedio, de
igual forma, se toma como muestra, una
las mujeres son catorce mil doscientos
dependencia
con
setenta y nueve y de los hombres son
la organización del sistema electoral, y
veinte mil seiscientos cuarenta pesos.
tres entidades estatales en los rubro de
En este rubro, es evidente una situa-
federal
relacionada
17
ción de ventaja en los hombres con
mero de mujeres en puestos laborales
relación a las mujeres.
sea mayor.
D) En la institución estatal analizada,
Coincidentemente las dependencias que
correspondiente a impartición de jus-
reflejan un considerable mayor número
ticia: laboran ciento dieciocho mujeres
de trabajadoras mujeres que hombres
y setenta y siete hombres. Las percep-
(impartición de justicia y educación) son
ciones mensuales brutas para las mu-
aquellos donde existen categorías laborales
jeres son de cuarenta y seis mil ciento
que estereotípicamente se consideran de
cuarenta pesos en promedio, en tanto
labores reservadas o predominantemente
que las de los hombres son de sesen-
de mujeres, esto es docencia y secretariado.
ta mil ciento dos pesos, lo que indica
Sin embargo, a pesar de la predominancia
una brecha salarial considerable en
de las personas de género femenino, en
beneficio de hombres, con relación a
global se refleja una brecha salarial que
las mujeres, a pesar de que estas últi-
sigue colocándonos en situación inferior.
mas ocupan mayor número de puestos laborales. E) En la entidad de seguridad pública estatal, laboran ciento diecisiete mujeres y siento veintisiete hombres, en tanto que las percepciones mensuales brutas en promedio son de trece mil cuatrocientos setenta pesos para las mujeres y veinte mil seiscientos pesos para los hombres, nuevamente una brecha salarial desventajosa para el género femenino. F)
Conclusiones Lo anterior, es solo una muestra de la información a la que podemos acceder por medio de la transparencia y que nos arrojan situaciones reales y concretas para advertir un contexto actual en las mujeres, que si además constatamos otros aspectos (programas
sociales,
instituciones,
estadísticas
presupuestos, en
materia
de seguridad pública) nos permitirá conocer los esfuerzos y resultados en el tema y con ello tomar decisiones sobre
Por último, en la institución estatal
las problemáticas y necesidades que es
del sector educativo, laboran diez mil
necesario seguir impulsando.
ochocientas cuarenta y ocho mujeres
Es necesario seguir trabajando, multiplicar
y seis mil sesenta y seis hombres, en
esfuerzos que permitan el logro de
tanto que las percepciones mensuales
resultados en favor de la situación de las
brutas en promedio de las mujeres
mujeres, a lo que me parece por demás
son de quince mil treinta y siete pesos
necesario se le de su justo valor, de tal forma
y quince mil novecientas tres para los
que todos los avances que se han logrado
hombres, otra brecha salarial que nos
en materia de transparencia, rendición
coloca en desventaja en relación al gé-
de cuentas y combate a la corrupción, se
nero masculino, no obstante que el nú-
ponga al servicio de la igualdad de género
18
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género”,
---oOo---
19
20
El periodismo y la transparencia
Lic. Mónica López Cerbón1
de corrupción tejidas internacionalmente como el caso Odebrecht, la empresa de
C
on los cambios político electorales
construcción que sobornó a líderes de toda
por los que atraviesa México, es
América para conseguir contratos de obra
inevitable recordar que, durante
irregulares.
el sexenio del todavía presidente Enrique
Y todo, gracias a la transparencia.
Peña Nieto, el periodismo fue vital para
El derecho del acceso a la información
llevarlo a ser el mandatario con niveles más
permite ejercer los derechos democráticos
bajos de aprobación entre la ciudadanía,
de ciudadanos y periodistas, acentúa
con alrededor del 20%, según una encuesta
la formación de criterios y multiplica
de El Economista publicada en marzo de
el número de fuentes fiables para el
este año. ¿El arma? la transparencia y el
periodismo de investigación.
acceso a la información pública.
Martín
El hartazgo de la gente hacia la clase
investigador de la Universidad Autónoma
política y los partidos mayoritarios se vio
de Baja California escribió:
Vera
Martínez,
profesor
alimentado por los grandes –aunque pocos
“La transparencia de la información
en número– usuarios de la transparencia
pública se ve motivada a ejercerse
en México: los periodistas. Sin reportajes
o demandarse por tener el atractivo
como La Casa Blanca, Malinalco, La
de abatir la corrupción, optimizar
Estafa Maestra, Las empresas fantasma
la
de
y
gubernamentales y mejorar la calidad
muchos otros, México –y sobre todo, su
de vida de las personas al tener éstas la
democracia– no sería la misma.
posibilidad de utilizar las leyes de acceso
Duarte,
Fuera
del
Tlatlaya,
territorio
Apatzingán
mexicano,
eficiencia
de
las
instancias
lo
y transparencia como herramienta para
mismo ocurrió con otras democracias
nutrir de mejores contenidos la toma
latinoamericanas como Brasil y Perú,
cotidiana de decisiones que se realizan
cuyos presidentes (Luiz Inácio Lula Da
día con día.
Silva y Pedro Pablo Kuczynski) fueron
“(…)
acusados luego de que periodistas –
dividirse en dos grandes grupos de
incluidos mexicanos– desnudaran redes
ejecución de la política de acceso a
1 Periodista, ha participado en distintos medios entre los que destacan, La Jornada Aguascalientes, Newsweek Aguascalientes, Radio BI Noticias, entre otros.
la información. Por un lado, existen
La
transparencia
puede
aquellas políticas llamadas también
21
de primera generación, que apuntan a
instituciones gubernamentales, que a su
abrir los archivos oficiales o de acceso
vez servían como cables de investigación.
a la información pública y su expresión
Ahora, un reportero con la suficiente
más conocida la constituyen las leyes
curiosidad, puede acceder a información
de acceso a la información (Molina &
valiosa y relevante para la sociedad.
Vieyra, 2012). Dichas políticas proponen
2002 fue un año crucial para el periodismo.
una dinámica verticalista que sostiene
A partir de ese momento, los reporteros
que si se tiene acceso a la información
tendríamos acceso a licitaciones, contratos,
pública,
contarán
ingresos y egresos gubernamentales, objetos
con las herramientas fundamentales
los
ciudadanos
de compra, organigramas, remuneraciones
para controlar mejor lo que hacen los
y una larga lista de obligaciones a las que
gobiernos, fortalecer la participación
están sujetas las entidades públicas.
ciudadana y la democracia moderna
Aunque las leyes se han ido perfeccionando,
(Rose-Ackerman, 1999)”. 2
16 años después, no toda la información que
En México, desde la aprobación de la Ley
debiera ser pública, lo es. Desde la falta de cumplimiento de la ley, hasta la información reservada por el gobierno, la transparencia encuentra todavía muchos obstáculos en el camino. El Índice de Percepción de la Corrupción que realiza cada año la organización Transparencia Internacional, ubicó a México –en
Federal de Transparencia y Acceso a la
2017– en el lugar 135 de 180 países evalua-
Información Pública en 2002, los métodos
dos, cayendo 12 lugares respecto del 2016.
para hacer periodismo han comenzado
Este índice evalúa indicadores como ren-
–aunque con lentitud– a cambiar. Los
dición de cuentas, transparencia, gobierno
reporteros pasamos de la filtración a la
abierto, libertad de expresión, acceso a la
información pública, dejó de ser necesario
justicia y niveles de integridad en el servi-
–lo sigue siendo, pero por otros factores,
cio público. Ubicarse en ese lugar puso a
como la alimentación del contexto– que “te
México como el país peor evaluado de las
pasen información” y se están terminando
naciones que integran la Organización para
las prácticas en las que sólo periodistas
la Cooperación y el Desarrollo Económico
con larga trayectoria y muchos contactos
(OCDE) y el G20.
accedían a los rumores de pasillo de las
El asunto también es complicado en Aguas-
2 Vera Martínez Martín, “El acceso a la información pública y su impacto en la corrupción. El caso de México”. Gestión y análisis de políticas públicas, Nueva Época nº 13 enero-junio, 2015. Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal , http:// www.redalyc.org/html/2815/281538241003/
22
calientes. Durante los pasados seis años, el Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes (Itea) más que trabajar por la liberación de información pública, se
convirtió en un enemigo de la prensa: poco
sido grupos que están por salir de la carre-
accesible, opaco y con poca respuesta ha-
ra, es sorprendente la falta de conocimiento
cia los periodistas. La falta de trabajo y los
que existe sobre el derecho a la informa-
bajos niveles de efectividad del Itea, docu-
ción, un ejemplo de esto es que la mayoría
mentados por el Índice Nacional de los Or-
de los estudiantes no saben qué es ni para
ganismos Garantes del Derecho de Acceso
qué sirve el Itea, mucho menos conocen las
a la Información (Inogdai) 2016, ubicaron a
plataformas de transparencia, y nunca han
Aguascalientes como una de las entidades
visto cómo se elabora una solicitud.
más opacas del país, junto con Guerrero.
Mientras que eso sucede en las universidades, los funcionarios públicos que confor-
La capacitación
man las unidades de transparencia no go-
En 2017, Areli Cano, entonces comisionada
zan de la capacitación necesaria. Durante la
del Instituto Nacional de Transparencia y
conformación de investigaciones periodís-
Acceso a la Información (INAI), dio a co-
ticas o reportajes a través de solicitudes de
nocer que del 2014 al 2017 los periodistas
información realizadas por los equipos en
realizaron un total de 6 mil solicitudes de
los que he trabajado, he podido atestiguar
información (en promedio, 1,500 por año).
cómo algunos funcionarios de transparen-
En un país con más de 120 millones de ha-
cia no saben cómo llevar los procesos para
bitantes y al menos una decena de miles de
entregar cualquier tipo de información,
medios de comunicación, la cifra parece
desconocen qué información, por ley, de-
muy baja.
ben responder, y en algunos casos he plati-
La falta de capacitación en materia de
cado con trabajadores que, por primera vez,
transparencia, tanto en periodistas como en
dan respuesta a una solicitud, aunque lleven
funcionarios, ha contribuido a que la infor-
meses en el puesto.
mación no fluya como está dispuesto en la
Otros más se quejan de la falta de equipo y
ley. Una de las razones, es que las universi-
personal para cumplir con las responsabili-
dades carecen de una carrera especializada
dades de transparencia. Y finalmente, están
en periodismo y ninguna materia está enfo-
los que se niegan a responder información,
cada a enseñar a los próximos periodistas
o la convierten en datos reservados por inte-
cómo formular solicitudes de transparencia
reses políticos.
y a qué tipo de información se puede acce-
Así, el camino para ejercer al 100% lo plas-
der. Además de conocer la importancia de
mado en las leyes de transparencia ha sido
la protección de datos personales.
lento pero efectivo. La lucha por que los
En un par de ocasiones, he sido invitada
gobiernos sean verdaderamente abiertos
para enseñar a estudiantes universitarios in-
seguirá mientras que existan periodistas in-
teresados en el periodismo cómo realizar in-
teresados en ejercer su derecho a informar y
vestigaciones y reportajes a través de herra-
el derecho de la ciudadanía a ser informada.
mientas de transparencia. Pese a que han ---oOo---
23
24
El Derecho Fundamental del acceso a la información pública: La recepción de estándares interamericanos
Dr. José Manuel López Libreros1
internacionales,2 se ha generado un proceso de armonización normativa guiado con la
I. El Derecho al Acceso a la Información
adopción de instrumentos internacionales
como parte
como
de la evolución
hacia un
Estado Constitucional y de Derecho
expresión
de
un
consenso
internacional sobre estándares mínimos de protección de las personas,3 y que se ve
M
éxico, como toda América
reflejado principalmente en tratados en
Latina, se encuentra en un
materia de derechos humanos.4 Conforme
profundo análisis y desarrollo
nuestro país participa en la escena
de conceptos relacionados con el estado,
internacional se gesta un proceso paulatino
la democracia y los derechos humanos.
de apertura hacia el exterior, en el cual,
Lo anterior como evidencia de un impulso
2 Las organizaciones internacionales «sirven como espacio de interlocución entre los Estados, principales sujetos de Derecho internacional, patrocinan iniciativas para la firma de tratados, y además, de su seno surgen instrumentos variados, como declaraciones, recomendaciones, etc., que permiten la codificación de ciertas parcelas de las relaciones internacionales y de temas de interés para la comunidad internacional» López Libreros, José Manuel, “La recepción del derecho internacional de los derechos humanos en la procuración de justicia: un paso más en la conformación de un estado democrático y de derecho” en Granados Macías, Claudio Antonio y Morales Brand, José Luis Eloy, (Coords.), Autonomía Constitucional del Ministerio Público, Aguascalientes, UAA, CENEJUS, Fiscalía General del Estado de Aguascalientes, UASLP, 2017, p. 209, en general sobre las organizaciones internacionales véase: Diez de Velasco Vallejo, Manuel, Las organizaciones internacionales, Madrid, Tecnos, 2006. 3 Steiner, Christian, “Prólogo”, en Meléndez, Florentín, Instrumentos internacionales sobre derechos humanos aplicables a la administración de justicia: estudio constitucional comparado, Bogotá, Fundación Konrad Adenauer - Fundación Editorial Universidad del Rosario, 8ª ed., 2012, s/p. 4 López Libreros, José Manuel, “Aproximación a los tratados en materia de derechos humanos”, De Jure, núm. 6, mayo 2018, p. 125-161.
hacia políticas, normas e instituciones más cercanas al estado constitucional de derecho, un ámbito en el cual, se busca la mayor protección y garantía del goce efectivo de los derechos de todas las personas. De tal suerte que constantemente se refiere en la esfera de lo público y de lo privado a «derechos fundamentales», «transparencia»,
«anticorrupción»,
«democracia participativa», entre otros conceptos. En ésta tesitura, y de acuerdo con las mejores prácticas impulsadas
democráticas desde
internacionales organizaciones
1 Doctor en Derecho, Profesor Investigador Titular “B”, Universidad Autónoma de Aguascalientes, integrante del Núcleo Académico Básico del Doctorado Interinstitucional en Derecho (PNPC-CONACYT), Perfil PROMEP.
25
como parte de los derechos fundamentales y de desarrollo democrático, se reconocen valores y normas internacionales tendientes al fomento de la transparencia y acceso a la información. De tal suerte que los instrumentos internacionales en materia de transparencia han sido recibidos por nuestro sistema jurídico, a través de las reformas
constitucionales
(como
las
conocidas en materia de derecho a la información, derechos humanos en general y de amparo), pero también en la creación e interpretación de normas en función a dichos estándares internacionales por todas las autoridades competentes de las distintas esferas y ámbitos del Estado y del gobierno. Ahora bien, cabe preguntarse ¿por qué es
otro, saber cómo y de qué manera se toman
importante para las personas el acceso a
las determinaciones que regulan el día a
la información pública del Estado? En un
día de los ciudadanos. Pero más aún, por
entorno jurídico complejo de globalización,
5
la normatividad existente un funcionario
es a través de la reglamentación multinivel
constreñido a informar también está
así como una adecuada gobernanza, que
sometido a en su actuar a la legalidad y a
se garantiza el acceso a las personas el
la política de máxima transparencia. Así,
acceso a la información. Por un lado, con
una persona con aptitud jurídica de saber
este «arsenal jurídico», la persona estaría
y un funcionario con la obligación legal
en aptitud de ejercer una prerrogativa
de informar, representan una posibilidad
para conocer qué hace la administración
de avanzar tanto en la protección de
con los recursos con los que le dotan, por
los
6
5 López Libreros, José Manuel, “El derecho en tiempos de la globalización masiva (o bien, de la masificación globalizada)”, Código Libre, Nº 5, año 4, 2015, pp. 3335, http://www.uaa.mx/direcciones/dgdv/editorial/ docs/codigo_libre_05.pdf . 6 Hoy en día, por el fenómeno globalizador, existen distintos instrumentos y normas, de diferentes niveles (internacional, supranacional, nacional, local, etc.) que regulan un objeto, en éste caso la transparencia y el acceso a la información. Dichas instancias múltiples requieren de una coordinación, una gobernanza, que permita que la persona de manera efectiva tenga acceso a la información. Al respecto, véase: Bandeira Galindo, George Rodrigo, Ureña, René y Aida Torres Pérez, (Coords.), Protección Multinivel de Derechos Humanos: Manual, Barcelona, DHES, 2013.
26
derechos
fundamentales,
sean
privados o colectivos, como en limitar la discrecionalidad y la corrupción. Otorgar luz a las actividades gubernamentales genera un incentivo positivo para que desaparezcan
prácticas
burocráticas
que lastran el desarrollo democrático de los países a la vez que permiten que los ciudadanos participen y se involucren en las decisiones gubernamentales. En éste sentido, la participación de nuestro país en la escena internacional,
así como la adquisición de compromisos
reformas a la Constitución federal en
en materia de transparencia y acceso a la
materia de derechos humanos y amparo
información, ha ido modificando nuestro
(2011), la obligación expresa de que todas
sistema normativo, haciéndolo proclive al
las autoridades reconozcan y respeten
reconocimiento y delimitación del derecho
los derechos humanos, en conjunto con
fundamental al acceso a la información
las interpretaciones que el Poder judicial
pública.7 La emisión de leyes específicas
federal e instituciones han tenido en la
en materia de transparencia, las reformas
materia, han supuesto un proceso de
constitucionales, la firma de tratados
apertura y recepción de nuestro sistema
internacionales, así como la interpretación
jurídico respecto de fuentes de derecho
por parte de los organismos especializados
originadas en el exterior. Ahora, el
y las propias autoridades administrativas
parámetro de regularidad constitucional,
y jurisdiccionales, ponen de manifiesto
así como de interpretación normativa
el avance en la materia del acceso a la
se centra en la mayor protección de la
información. Obviamente, hay mucho
persona y el goce efectivo de sus derechos,
por hacer, pero sin duda, el contar con
lo que representa en materia de acceso
herramientas que reconozcan y desarrollen
a la información pública una mayor
el derecho fundamental al acceso a la
apertura, cuantitativamente (cada vez más
información es un paso determinante.
información) y cualitativa (cada vez con
Retomando la idea de las reformas, se
menos restricción).
modificó el artículo 6 de la Constitución
Como
federal (2007), para darle carta de derecho
normativas y la interpretación de las
fundamental al acceso a la información
normas hacen que el derecho de acceso a
a la par que la naturaleza de una política
la información sea reconocido como un
pública, de transparencia y rendición de
derecho fundamental de las personas, que es
cuentas de todas las autoridades del país,
digno de protección a través de las diversas
de todos los niveles de gobierno.9 Es
leyes,
importante señalar, que con las recientes
que se conjugan de manera subsidiaria
7 López-Ayllón, Sergio, “El derecho a la información como derecho fundamental”, en Carpizo, Jorge, y Carbonell Sánchez, Miguel, (Coords.), Derecho a la información y derechos humanos, México, UNAM, 2000, pp. 157 y ss., https://biblio.juridicas.unam.mx/bjv/ detalle-libro/7-derecho-a-la-informacion-y-derechoshumanos . 8 Corona Ramírez, Ulises, “Las reformas en materia de transparencia”, El Cotidiano, México, 2015, núm. 190, marzo-abril, 2015, pp. 119-122, http://www.redalyc. org/articulo.oa?id=32536845014. 9 Cfr. Caballero, José Antonio et al, El futuro del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos personales: consideraciones sobre su autonomía constitucional, México, UNAM, CIDE, 2012, https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/ libros/7/3196/1.pdf .
con normas locales.10 Es reseñable el
8
consecuencia,
instituciones
y
las
reformas
procedimientos,
que las normas mexicanas en materia de transparencia y acceso a la información han sido elogiadas por los especialistas, incluso a nivel mundial, como un instrumento «muy bien diseñado», pero más aún, que su 10 A nivel nacional, destaca las Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (DOF 4 de mayo de 2015), Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (DOF 11 de junio de 2002), y para el caso de Aguascalientes, Ley de transparencia y acceso a la información pública del Estado de Aguascalientes y sus Municipios texto (POE 7 de noviembre de 2016).
27
éxito se debe a su uso y colaboración con la
internacionales, tratados internacionales,
sociedad, por lo que incluso han servido
leyes modelo, entre otros instrumentos
como modelo de análisis para otros países.
que se impulsan desde dicho ámbito,
11
son la evidencia de que la sociedad está preocupada por la transparencia II. Derecho de Acceso a la Información
como vínculo necesario al respeto de los
Pública: El reconocimiento de un valor
derechos fundamentales y desarrollo de la
protegido internacionalmente
democracia. Dicho valor, además de ser
y desarrollado a través de estándares.
reconocido en la práctica internacional y en la creación de instrumentos también
En gran medida las adecuaciones a las
interactúa con las normas nacionales a
instituciones y normatividades locales
través de su recepción en el sistema jurídico
derivan del impulso de la sociedad
nacional.
internacional organizada. Se ha afirmado
En la OEA, de la cual es parte nuestro
que «el acceso universal a la información no
país, se protege el derecho al acceso a
solo se encuentra inscripto en la Declaración
la información a través del artículo 13.1
Universal de Derechos Humanos, sino que
del llamado «Pacto de San José»,13 en
también se ha constituido en legislación
concordancia con el artículo 19 de la
nacional en más de 100 países de todo el
Declaración
mundo», y además, que dicho derecho
Humanos,
«es reconocido por varios tribunales
Constitucional. Se señala textualmente en
internacionales y es uno de los objetivos
el referido artículo: «Artículo 13. Libertad
establecidos por la nueva agenda de 2030 de
de Pensamiento y de Expresión. 1. Toda
desarrollo sostenible» de la Organización
persona tiene derecho a la libertad de
de las Naciones Unidas (ONU).12 De tal
pensamiento y de expresión. Este derecho
suerte que se debate sobre las mejores
comprende la libertad de buscar, recibir
prácticas administrativas, como las de
y difundir informaciones e ideas de toda
transparencia y acceso a la información, en
índole, sin consideración de fronteras,
foros de organizaciones internacionales,
ya sea oralmente, por escrito o en forma
como en el entorno de la ONU, o bien, en
impresa o artística, o por cualquier otro
la Organización de los Estados Americanos
procedimiento de su elección.» Se trata de
(OEA) o la propia Organización para la
una norma que otorga una prerrogativa a
Cooperación y Desarrollo Económicos
la persona y obliga al Estado a dar acceso
(OCDE).
a la información con las salvedades de
Las
de
Universal
de
Derechos
así como nuestro artículo 6
organizaciones
restricción que puedan ser compatibles con
11 Orme, Bill, Acceso a la información: Lecciones de América Latina, Cuadernos de Comunicación y Discusión, Nº 8, UNESCO, 2017, http://unesdoc.unesco.org/ images/0024/002498/249837S.pdf , 15 y ss. 12 Orme, Bill, op cit.
13 Suscrita en San José, Costa Rica, en 1969, México se vincula en 24 de marzo de 1981 (DOF 7 de mayo de 1981). 14 ONU, Resolución 217 A (III) de la Asamblea General, de 10 de diciembre de 1948.
28
resoluciones
14
el propio texto del «Pacto de San José»,15
Para el Informe de 2017, la Relatoría Espe-
contenidas en ley y sólo para aplicables
cial «observó nuevamente la incorporación
para casos extremos que atenten con la
de los estándares del sistema interameri-
seguridad democrática.16 El compromiso
cano sobre acceso a la información en el
de protección ha sido refrendado por los
derecho interno de algunos Estados, bien
países integrantes de la OEA.17
mediante la expedición de leyes especiales
Este derecho ha sido reconocido en el
de acceso a la información, o a través de
entorno americano como fundamental
decisiones de algunos tribunales naciona-
para el desarrollo y consolidación de la
les.» De igual manera, la Relatoría Especial
democracia, como lo refirió la propia
identificó que la principal dificultad que en-
Asamblea General de la OEA. En términos
frentan los Estados han sido la regulación
del artículo 4 de la Carta Democrática
a excepciones para el ejercicio del acceso
Interamericana, la transparencia es un
a la información. Dentro de las recomen-
componente fundamental del ejercicio de
daciones formuladas en el Informe 2017 se
la democracia. Como sostiene la Relatoría
encuentran: «continuar promulgando leyes
Especial para la Libertad de Expresión,20
que permitan el acceso efectivo a la infor-
éste derecho se convierte, por un lado, en
mación y normas complementarias que
un instrumento esencial para la marcha
aseguren su adecuada implementación, de
del Estado y el control de la corrupción
conformidad con los estándares internacio-
así como, y por otro, un medio dentro de
nales en dicha materia» así como «fortalecer
un sistema democrático, representativo y
la estructura institucional de supervisión de
participativo para que las personas puedan
la implementación de las leyes de acceso a
ejercer de manera eficiente sus derechos.
la información pública, de conformidad con
15 Corte IH., Caso Claude Reyes y otros Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151. 16 Comisión IDH, Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, Octubre de 2000. 17 Declaración de Nuevo León, aprobada el 13 de enero de 2004 por los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, en la Cumbre Extraordinaria de las Américas, celebrada en la ciudad de Monterrey, Estado de Nuevo León, México. 18 OEA, Resolución AG/RES. 2514 (XXXIX-O/09) de la Asamblea General, de 4 de junio de 2009. 19 OEA, Carta Democrática Interamericana, Aprobada en la primera sesión plenaria de la Asamblea General, de 11 de septiembre de 2001. 20 Es una oficina independiente, creada por la propia Asamblea General de la OEA, para el análisis de la libertad de expresión garantizada por los instrumentos interamericanos, véase: http://www.oas.org/es/cidh/ expresion/showarticle.asp?artID=52&lID=2 . 21 OEA, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, El derecho de acceso a la información en el marco jurídico interamericano, 2010, http://www.cidh.org/ relatoria .
los estándares más elevados en esta mate-
18
19
21
ria, como aquellos adoptados por la Asamblea General de la OEA, en su Resolución AG/RES. 2607 (XL-O/10), a través de la cual acoge la “Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información”.» La actividad de la OEA en materia de acceso a la información ha sido constante. Es importante tomar en cuenta que como parte de los fines y objetivos de la OEA se encuentra el desarrollo de los estados en un ambiente democrático así como el progreso del derecho internacional, puntos que conjugan el avance en materia del derecho fundamental de la libre expresión22 y su 22 Implica, según la Corte IDH «que nadie sea arbi-
29
vertiente de acceso a la información.
internacional y que se plasma en diversos
De manera sintética, podemos señalar
instrumentos internacionales, tales como
que los estándares interamericanos, que
tratados internacionales y resoluciones de
deberán verse reflejados en el sistema
organizaciones internacionales.
jurídico mexicano, implican:23 a) responder
2. La recepción de las fuentes internacionales
de manera oportuna, completa y accesible
en nuestro país ha permitido perfeccionar
a las solicitudes formuladas, b) contar con
nuestro sistema jurídico en materia de
un recurso que permita la satisfacción
derecho de acceso a la información pública,
del derecho de acceso a la información;
mismo que se ha dado a través de un
c) contar con un recurso judicial idóneo
proceso de reformas, expedición de normas
y efectivo para la revisión de las negativas
e interpretación progresiva hacia la máxima
de entrega de la información; d) ofrecer la
publicidad y protección del derecho.
mayor transparencia activa; e) producir
3. La transparencia es un incentivo
o capturar información; f) generar una
positivo para que desaparezcan prácticas
cultura de transparencia; f) implementar
burocráticas que lastran el desarrollo
adecuadamente las normas de acceso a
democrático de los países a la vez que
la información pública; y g) adecuar el
permiten que los ciudadanos participen
ordenamiento jurídico a las exigencias del
y
derecho de acceso a la información.
gubernamentales
se
involucren
en
las
decisiones
4. La interpretación de las normas internacionales en conjunción con las III. Conclusiones
normas
nacionales,
debe
realizarse
1. La transparencia y el acceso a
conforme a estándares internacionales y
la información pública es un valor
velando por la máxima protección de los
reconocido y protegido por la comunidad
derechos fundamentales.
trariamente menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento, y representa un derecho de cada individuo; pero implica también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno», al respecto: los casos Herrera Ulloa vs Costa Rica, § 74 y 108; Olmedo Bustos y otros vs Chile, sentencia de 5 de febrero de 2001, § 64; Ivcher Bronstein vs Perú, sentencia de 6 de febrero de 2001, § 146, Ricardo Canese vs Paraguay, sentencia de 31 de agosto de 2004. En el mismo sentido la opinión consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos OC-5/85 sobre la Colegiación Obligatoria de Periodistas, de 13 de noviembre de 1985, § 30. 23 OEA, Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Estándares internacionales del Derecho de Acceso a la Información Pública: Estándar de protección en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, 2017, http://www.cidh.org/relatoria .
30
5. Las autoridades de todos los niveles, y
además
las
personas,
debemos
familiarizarnos con las características del derecho al acceso a la información pública, así como el alcance de su interpretación a nivel internacional y nacional.
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la
masificación
globalizada)”, Código Libre, Nº 5, año 4, 2015, pp. 33-35, http://www.uaa.mx/ direcciones/dgdv/editorial/docs/codigo_ libre_05.pdf. --- “La recepción del derecho internacional de los derechos humanos en la procuración de justicia: un paso más en la conformación de un estado democrático y de derecho” en Granados Macías, Claudio Antonio y Morales Brand, José Luis Eloy,
Humanos, San José Costa Rica, en 1969 (DOF 7 de mayo de 1981). Comisión IDH, Declaración de Principios sobre Libertad de Expresión, Octubre de 2000. OEA, Carta Democrática Interamericana, Aprobada en la primera sesión plenaria de la Asamblea General, de 11 de septiembre de 2001. Declaración de Nuevo León, aprobada el 13
31
de enero de 2004 por los Jefes de Estado y
acceso a la información en el marco jurídico
de Gobierno de las Américas, en la Cumbre
interamericano, 2010, http://www.cidh.
Extraordinaria de las Américas, celebrada
org/relatoria .
en la ciudad de Monterrey, Estado de
OEA, Relatoría Especial para la Libertad
Nuevo León, México.
de Expresión, Comisión Interamericana
OEA,
Resolución
AG/RES.
2514
de
Derechos
Humanos,
Estándares
(XXXIX-O/09) de la Asamblea General, de
internacionales del Derecho de Acceso
4 de junio de 2009.
a la Información Pública: Estándar de
OEA, Relatoría Especial para la Libertad
protección en el Sistema Interamericano
de Expresión, Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, 2017, http://www.
de Derechos Humanos, El derecho de
cidh.org/relatoria .
---oOo---
32
La Trasparencia y el Secreto Fiscal en Mexico
Dr. Armando Robledo Márquez1
dicha ley tiene por objeto proveer lo necesario en el ámbito federal, para garantizar
E
l avance de la trasparencia en
el derecho de acceso a la Información Pú-
nuestro país ha logrado un
blica en posesión de cualquier autoridad,
adelanto sin precedentes en la
entidad, órgano y organismo de los poderes
última década, hoy en día los gobiernos
Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos
y las personas que tienen acceso a
autónomos, partidos políticos, fideicomi-
recursos públicos tienen la obligación de
sos y fondos públicos, así como de cual-
trasparentar su gasto y de cumplir con
quier persona física, moral o sindicato que
la ley de la materia, la cual se encuentra
reciba y ejerza recursos públicos federales o
replicada a niveles locales en todos los
realice actos de autoridad, en los términos
estado de nuestro País, derivado del
previstos por la Constitución Política de los
propio reconocimiento de la ley federal
Estados Unidos Mexicanos y la Ley Gene-
de considerarla un derecho humano, “el
ral de Transparencia y Acceso a la Informa-
derecho humano de acceso a la información
ción Pública.
que
En este orden de ideas, resulta evidente
comprende
solicitar,
investigar,
difundir, buscar y recibir información” .
que toda autoridad de cualquier nivel
Sin embargo, es un hecho vigente, que
que procese información y ejerza actos
existen todavía muchos aristas respecto a
de autoridad en términos de ley, tiene la
la regulación de diversos temas, que tienen
obligación de trasparentar sus actuaciones
que ver con la trasparencia del Estado
para con los ciudadanos.
en su actuación cotidiana, o bien con la
La citada ley de trasparencia refiere en su
contraposición de leyes vigentes, en especial
artículo 69, fracción III, inciso d), que es
llama la atención el llamado secreto fiscal
obligación del Ejecutivo Federal, en materia
previsto en el artículo 69 del código fiscal
hacendaria,
de la federación en relación con la citada ley
denominación o razón social y clave del
de trasparencia, para lo cual iniciamos por
registro federal de los contribuyentes a los
abordar los siguientes conceptos:
que se les hubiera cancelado o condonado
De conformidad con el artículo 1 de la cita-
algún crédito fiscal, ya determinado y
da ley federal de trasparencia, el objeto de
exigible, así como los montos respectivos;
1 Catedrático de la Universidad Autónoma de Aguascalientes. armando@tandemlegal.mx.
debiendo vincular tales actos con los
trasparentar
“El
nombre,
33
datos de identificación señalados en este
reclamar un cobro a los gobernados.
párrafo de los contribuyentes. Asimismo, la
Pero la interrogante mayor surge al
información estadística sobre las exenciones
acudir a la legislación del código fiscal de
previstas en las disposiciones fiscales”.
la federación, en especial al artículo 69,
En este orden de ideas, es importante
ordenamiento que dispone a la letra lo
retomar la definición de lo que para
siguiente:
efectos fiscales se considera un crédito
El personal oficial que intervenga
fiscal, ya que
de conformidad con lo
en los diversos trámites relativos a
dispuesto por el artículo 4 del código
la aplicación de las disposiciones
fiscal de la federación vigente “Son
tributarias estará obligado a guardar
créditos fiscales los que tenga derecho
absoluta reserva en lo concerniente a
a percibir el Estado o sus organismos
las declaraciones y datos suministrados
descentralizados
de
por los contribuyentes o por terceros
contribuciones, de sus accesorios o de
con ellos relacionados, así como los
aprovechamientos, incluyendo los que
obtenidos en el ejercicio de las facultades
que
provengan
deriven de responsabilidades que el Estado
de comprobación. Dicha reserva no
tenga derecho a exigir de sus funcionarios
comprenderá los casos que señalen las
o empleados o de los particulares, así
leyes fiscales y aquellos en que deban
como aquellos a los que las leyes les den
suministrarse datos a los funcionarios
ese carácter y el Estado tenga derecho a
encargados de la administración y
percibir por cuenta ajena.”
de la defensa de los intereses fiscales
De lo anterior se colige, que el alcance de
federales, a las autoridades judiciales
créditos fiscales, no solo es lo referente a las
en procesos del orden penal o a los
cuestiones derivadas de contribuciones o
Tribunales competentes que conozcan
sus accesorios, sino que también se referiría
de pensiones alimenticias o en el
a cualquier adeudo que tiene derecho
supuesto previsto en el artículo 63 de
a percibir el estado o bien de aquellos
este Código. Dicha reserva tampoco
conceptos que alguna ley le de ese carácter.
comprenderá la información relativa
En
primera
a los créditos fiscales firmes de los
interrogante, como ha quedado asentado
contribuyentes, que las autoridades
la obligación en materia de trasparencia en
fiscales proporcionen a las sociedades
materia hacendaria, lo es con lo referente
de
a créditos fiscales que podemos entender
obtengan autorización de la Secretaría
por la serie de requisitos que detalla, que
de Hacienda y Crédito Público de
solo se trate de créditos fiscales derivados
conformidad con la Ley para Regular
de incumplimiento de las obligaciones
las
tributarias de los contribuyentes, dejando
Crediticia, ni la que se proporcione para
sin regular los demás conceptos por los
efectos de la notificación por terceros
cuales el Estado o sus organismos pueden
a que se refiere el último párrafo del
34
este
sentido
surge
la
información
Sociedades
crediticia
de
que
Información
artículo 134 de este Código, ni la que
fiscal 2015, según datos del periódico 8
se proporcione a un contribuyente
columnas3.
para verificar la información contenida
Sin embargo, el tema va mas allá, ya que
en los comprobantes fiscales digitales
el asunto se judicializó al llegar el tema a
por Internet que se pretenda deducir
tribunales federales, donde el poder judicial
o acreditar, expedidos a su nombre en
ha considerado distintos criterios, dentro
los términos de este ordenamiento. (El
de los cuales destacan los siguientes: Época: Décima Época
subrayado es propio) Como
se
desprende
de
dicho
Registro: 2003407
ordenamiento, existe una reserva especial
Instancia: Primera Sala
para las autoridades fiscales a efecto de
Tipo de Tesis: Aislada
que deben de guardar reserva total de la
Fuente: Semanario Judicial de la
información de los contribuyentes y de la
Federación y su Gaceta
información derivada de las facultades de
Libro XIX, Abril de 2013, Tomo 1
comprobación, que son los procedimientos
Materia(s): Constitucional
que ejercita la autoridad fiscal para verificar
Tesis: 1a. CX/2013 (10a.)
su cumplimiento y que generalmente
Página: 971
derivan en créditos fiscales, con lo cual
SECRETO FISCAL. EL ACCESO
la autoridad fiscal procede a reservar
A LA INFORMACIÓN RELATI-
información en términos de la ley de la
VA CLASIFICADA COMO RE-
materia bajo dicha premisa.
SERVADA POR LA LEY FEDE-
A este respecto, y ante los precedentes que
RAL DE TRANSPARENCIA Y
existen de solicitudes de información ante
ACCESO A LA INFORMACIÓN
el instituto Nacional de Trasparencia de
PÚBLICA GUBERNAMENTAL
información, Acceso a la información y
Y SUJETA AL PLAZO DE DOCE
protección de datos personales (INAI),
AÑOS PARA SU DESCLASIFICA-
nos encontramos con que según datos
CIÓN, NO VIOLA EL DERECHO
publicados en el economista en fecha 20
DE ACCESO A LA INFORMA-
de septiembre del 20162, de 20 resoluciones
CIÓN PREVISTO EN EL ARTÍ-
en las que el INAI ordenó al Servicio de
CULO 6o., FRACCIÓN I, DE LA
Administración Tributaria, solo cumplió
CONSTITUCIÓN. El artículo 15, pá-
una y parcialmente, los adeudos fiscales
rrafo primero, del ordenamiento legal ci-
perdonados a contribuyentes ascienden
tado, establece dos supuestos para des-
alrededor de la cantidad de 822 mil millones
clasificar la información reservada que
de pesos, equivalentes al 4.5 del Producto
son excluyentes entre sí, de manera que
interno bruto del país respecto del ejercicio 2 https://www.eleconomista.com.mx/economia/ INAI-el-SAT-incumplio-con-transparentar-creditosfiscales-20160920-0104.html
3 http://8columnas.net/2017/11/sat-mantendraen-reserva-motivos-por-los-que-perdono-adeudosfiscales-a-empresas-y-personas-fisicas-hasta-por822-mil-mdp/
35
no es posible que coexistan en un mismo
cual no conlleva a que en todos los casos
caso. Ello, no sólo en la medida en que
se tenga que cumplir inexorablemente,
el legislador utilizó en el texto del artí-
sino en el supuesto de que se extingan
culo 15 la disyuntiva "o" para diferenciar
las causas que dieron origen a clasificar
las dos hipótesis aludidas, sino también
la información como reservada, el legis-
porque cada una de ellas responde a una
lador previó que perdiera tal carácter y,
distinta función. En el caso de informa-
por ende, que fuera accesible para los
ción reservada, la regla general que rige
gobernados, a pesar de no haber trans-
es que una vez transcurrido el plazo de
currido el plazo referido. De esa forma,
hasta doce años o, en su caso, excep-
la reserva de información considerada
cionalmente proceda la ampliación del
por la ley como secreto fiscal no es per-
periodo de reserva por el mismo plazo,
manente, sino temporal, como lo orde-
siempre y cuando se justifique que sub-
na el artículo 6o., fracción I, de la Ley
sisten las causas que dieron origen a su
Fundamental, por lo que los artículos
clasificación, deberá desclasificarse y
14, fracción II y 15 de la Ley Federal de
proceder a proporcionarse a quien la so-
Transparencia y Acceso a la Informa-
licite. Así, tratándose del secreto fiscal,
ción Pública Gubernamental no son in-
el supuesto que rige es la regla general
constitucionales, dado que transcurrido
de hasta doce años para que se proceda
el plazo de hasta doce años se desclasi-
a su desclasificación como información
ficará la información protegida bajo ese
reservada, lo que no implica que una vez
secreto.
que se cumpla ese plazo se renueve en
Amparo en revisión 371/2012. Luis
automático dicha clasificación, en razón
Gerardo Valderrama Navarro. 9 de
de las causas que originaron este hecho,
enero de 2013. Mayoría de tres votos.
toda vez que de ser así, invariablemente
Disidentes: Arturo Zaldívar Lelo de
se prolongaría indefinidamente su ca-
Larrea y Olga Sánchez Cordero de
rácter de información reservada, petri-
García Villegas, quienes reservaron su
ficándose y siendo inaccesible para los
derecho a formular voto de minoría.
gobernados, lo que no fue la intención
Ponente: José Ramón Cossío Díaz.
del legislador al establecer tal regula-
Secretario: Jorge Jiménez Jiménez.
ción pues, se reitera, son dos supuestos distintos los contenidos en el artículo 15
Del anterior criterio, se puede concluir
de la ley citada, siendo uno la regla ge-
que la información considerada como
neral y el otro la excepción. Esto es, el
secreto fiscal, que es reservada puede
plazo previsto para que se desclasifique
desclasificarse, y que no debe de renovarse
la información que se considera reserva-
en automático, por el contrario, debe de
da -de hasta doce años y, en su caso, la
hacerse pública.
ampliación por el mismo lapso- resulta
En este orden de ideas, es claro que la
ser el límite superior para tal efecto, lo
información correspondiente al secreto
36
fiscal resulta ser reservada, pero que
el Estado, en el cual rige el principio de
al pasar el periodo de su reserva, que
máxima publicidad y, como excepción a
puede ser hasta de 12 años, se deberá
esta regla, alguna información relativa a
de ser pública. El problema real es pues
la vida privada, los secretos y los datos
dilucidar hasta qué punto el secreto fiscal
personales será protegida en los térmi-
se contrapone con el derecho humano de
nos que fijen las leyes. De igual manera,
acceso a la información, sobre el tema de
el acceso a información pública es, al
condonación de créditos fiscales, puesto
mismo tiempo, una directriz, entendida
que dichas condonaciones tienen su origen
como un instrumento para conseguir la
en facultades discrecionales de la autoridad
eficacia de otros valores, que obliga a
y por el otro lado, son ingresos que deja de
los operadores a generar toda clase de
percibir el Estado por funciones de derecho
consecuencias en materia de transpa-
público, que debe de prevaler por encima
rencia y rendición de cuentas. En ese
un secreto fiscal o un derecho a saber a
contexto tiene cabida, entre otros, el
quién no se le cobro un crédito. Buena
secreto fiscal, pero con determinados
interrogante, es importante señalar que
límites, entre ellos, el relativo a conocer
gratamente el poder judicial recientemente
ciertos aspectos sobre la condonación y
publicó la siguiente tesis:
cancelación de créditos fiscales a que se refiere el artículo 146-A del Código Fis-
Época: Décima Época
cal de la Federación, a partir del presu-
Registro: 2016547
puesto de que dichos actos se traducen
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación Publicación: viernes 06 de abril de 2018 10:10 h Materia(s): (Común) Tesis: I.4o.A.103 A (10a.) CONDONACIÓN
DE
CRÉDI-
TOS FISCALES. LA NEGATIVA A PROPORCIONAR LA INFORMACIÓN RELATIVA AFECTA EL INTERÉS SOCIAL. De conformidad con el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el acceso a la información, como derecho humano, está garantizado por
37
en beneficios económicos que otorga
Transparencia, Acceso a la Información
el Estado en favor de ciertos contribu-
y Protección de Datos Personales.
yentes en particular, los cuales son pro-
18 de enero de 2018. Unanimidad de
porcionales a la afectación económica
votos. Ponente: Jean Claude Tron
del patrimonio del Estado, que dejó de
Petit. Secretario: José Arturo Ramírez
percibir esas cantidades, en detrimento
Becerra.
de financiar el gasto público soportado
Esta tesis se publicó el viernes 06 de
por la universalidad de contribuyentes.
abril de 2018 a las 10:10 horas en el
En este sentido, es ante determinadas
Semanario Judicial de la Federación.
facultades discrecionales como la de
Lo interesante de dicha tesis radica en tres
condonar créditos fiscales, donde se
cosas fundamentales, uno, que se reconoce
justifica un mayor control de la socie-
que el derecho al acceso a la información
dad, para evitar actos de corrupción y
es un derecho que se debe de garantizar
favoritismo, ya que el acceso a la infor-
por el Estado, en segundo lugar, el
mación en esos casos implica, en el fon-
reconocimiento de la existencia del secreto
do, encontrar explicaciones de los actos
fiscal, pero refiere con ciertos límites y
excepcionales de determinados órganos
en tercer lugar, reconoce que existen
de Estado y de servidores públicos, es
una afectación social cuando se niega la
decir, una adecuada y pertinente rendi-
información relativa a la condonación de
ción de cuentas. Por tanto, la negativa a
créditos fiscales, pues ser ingresos que deja
proporcionar información referente a la
de percibir el estado para el gasto público.
condonación de créditos fiscales afecta
En este orden de ideas, es pues evidente
el interés social, pues debe darse a cono-
el choque de normatividades en materia
cer cómo se dieron, por qué, cuál es su
tributaria y acceso a la información, en lo
fundamentación y motivación, el monto
personal considero como lo señala la Dra.
de los adeudos y, sobre todo, quiénes
Gabriela Ríos Granados, en su artículo
fueron los beneficiados económicamen-
Trasparencia, acceso a la información
te con créditos fiscales que el Estado
tributaria y el secreto fiscal. Desafíos en
dejó de percibir y que, evidentemente,
México.4 Hay secretos de Estado que
afectan al gasto público y a la sociedad
sí se justifican y que están dentro de la
en general.
rectoría económica del Estado, pero hay COLE-
cuestiones que no se justifican como tales,
GIADO EN MATERIA ADMI-
que no tienen por qué esconderse, en este
NISTRATIVA DEL PRIMER CIR-
sentido se debe abonar a la trasparencia de
CUITO.
la información, sin dar pie a especulaciones
CUARTO
TRIBUNAL
o corrupción. Incidente de suspensión (revisión) 460/2017. Director General de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de
38
4 http://www.contraloriadelpoderlegislativo.gob. mx/Revista_Rc_et_Ratio/Rc_et_Ratio_7/Rc7_2_Issa_ Luna_Gabriela_Rios.pdf
Conclusion
de buscarse una adecuación al artículo
Es claro que existe un choque legal entre
69 del código fiscal de la federación, para
el secreto fiscal de nuestra legislación
que se permita el acceso a la información
actual, con la ley de trasparencia vigente,
en los supuestos más claros que sobre
que deja muchos interrogantes y no se
todo dejen ver los criterios, fundamentos
clarifica el alcance real del tema como tal,
y motivos de las actuaciones de nuestras
ni el poder judicial ha delimitado el tema
autoridades fiscales, que abonen a una
a fondo, razón de más para que abonar
cultura de derecho de la operación de la
a la mejora jurídica para solucionar el
autoridad y que se vaya dejando de lado
problema expuesto, creo en lo personal
el tufo de opacidad de cómo se manejan
que el secreto fiscal como concepto ha
dichos temas, que dejan malas ideas de la
sido rebasado por la propia legislación
población, como favoritismos, corrupción,
de acceso a la información, y que debe
entre otras connotaciones.
---oOo---
39
40
el derecho de acceso a la información y
la
protección
de
datos
personales:
algunas notas desde los órganos internos de control en méxico
De Santiago Alvarez, Adriana1
parencia, Acceso a la Información y Protec-
Villagómez Ramírez, Gracia Itzana2
ción de Datos Personales (INAI), otrora Instituto Federal de Acceso a la Informa-
“El auténtico genio consiste en la
ción y Protección de Datos (IFAI).
capacidad para evaluar información
Así, como lo señala la Ley General de Pro-
incierta, aleatoria y contradictoria”
tección de Datos Personales en Posesión
Winston Churchill
de Sujetos Obligados4 en su artículo 1º,
3
mediante el cual establece que su observancia será para toda la República y para cual-
E
I. Introducción
quier autoridad de los distintos ordenes de
l derecho al libre acceso a la infor-
gobierno, circunstancia que impera en la
mación pública y a la protección
legislación de Transparencia y Acceso a la
de los datos personales, consagra-
información5; el alcance de estos temas con-
dos en el artículo 6º de nuestra Carta Mag-
verge en el denominado “Sistema Nacional
na, en el último trienio han cobrado fuerza
de Transparencia, Acceso a la Información
a través de las políticas públicas para un go-
y Protección de Datos Personales”, que
bierno abierto, las cuales se han reforzado
tiene por objeto fortalecer la rendición de
mediante las recientes leyes específicas que
cuentas del Estado Mexicano, como medi-
regulan y han construido un marco general
da para combatir la corrupción.
de actuación de los organismos garantes
En ese orden de ideas, de los grandes com-
de dichas prerrogativas, depositado a nivel
promisos en materia de acceso a la informa-
nacional en el Instituto Nacional de Trans-
ción y de protección de datos personales,
1 DE SANTIAGO ALVAREZ, Adriana, Maestra en Ciencias Jurídico Penales, Contralora General (Titular del Órgano Interno de Control) de la Universidad de Guanajuato. 2 VILLAGÓMEZ RAMÍREZ, Gracia Itzana, Maestra en Derecho Procesal Penal, Encargada de la Unidad de Cultura y Gestión Ética Universitaria del Órgano Interno de Control de la Universidad de Guanajuato. 3 Winston Leonard Spencer Churchill, político, militar y escritos inglés (1874-1965).
destacan: (i) La instalación del Consejo 4 Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de enero de 2017. 5 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, en fecha 04 de mayo de 2015.
41
Nacional del “Sistema Nacional de Trans-
sos de los entes públicos; derivado de ello
parencia, Acceso a la Información y Pro-
también adquirieron una serie de nuevas
tección de Datos Personales” efectuado en
obligaciones.
fecha 23 de junio de 2015 , como órgano 6
rector del Sistema, (ii) La emisión del Programa Nacional de Protección de Datos
II. Obligaciones de los Órganos Internos
Personales7 que tiene por objeto definir la
de Control en materia de transparencia
política pública en la materia y establecer,
y protección de datos personales
como mínimo, los objetivos, estrategias, ac-
La Organización para la Cooperación y el
ciones y metas, (iii) La publicación del Pro-
Desarrollo Económicos (OCDE), a tra-
grama Nacional de Transparencia y Acceso
vés de su Comité de Gobernanza Pública
a la Información, y (iv) la instauración de la
dentro de sus recomendaciones define
Plataforma Nacional de Transparencia.Sin
como Gobierno Abierto a la “…cultura de
embargo, el proceso de implementación ha
gobernanza que promueve los principios
motivado la adopción de nuevos criterios
de transparencia, integridad, rendición de
en materia de transparencia, acceso a la
cuentas y participación de las partes inte-
información y protección de datos persona-
resadas en apoyo de la democracia y el cre-
les, partiendo de la nueva estructura de tra-
cimiento inclusivo”8, lo que pone de relieve
bajo coordinado entre los órganos garantes
la coyuntura que existe entre las políticas
y las distintas autoridades y particulares en
de datos abiertos –como obligación de los
carácter de sujetos obligados; como es el
entes gubernamentales de transparentar su
caso de los Órganos Internos de Control,
información–, y el acceso a la información
los cuales con motivo de la reforma cons-
y la protección de datos personales inmersa
titucional en materia de combate a la co-
en esta información.
rrupción en el año 2015 modificaron sustan-
En el escenario de los Órganos Internos de
cialmente a las denominadas Contralorías
Control de los diferentes entes públicos, la
u Órganos de Control y Vigilancia de los
implementación del Sistema Nacional de
entes púbicos, con el objeto de ampliar sus
Transparencia, Acceso a la Información y
facultades para llevar acabo la prevención,
Protección de Datos Personales, ha propi-
detección y sanción de responsabilidades
ciado el análisis de las obligaciones legales,
administrativas y hechos de corrupción, así
sus implicaciones y tratamiento, así como
como en la fiscalización y control de recur-
evidenciado la capacidad técnica y presu-
6 Copia del testimonio del Acta de la Sesión de Instalación, con folio 150,211, dado ante el licenciado Homero Díaz Rodríguez, notario público 54 del Distrito Federal. Documento consultable a través de la página: http://www.snt.org.mx/images/Doctos/Acta%20 de%20Instalacion%20SNT.pdf 7 Acuerdo mediante el cual se aprueba el Programa Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, publicado en el Diario Oficial de la federación en fecha 5 de marzo de 2018.
puestaría para su cumplimiento.
42
Tal es el caso de los Órganos Internos de Control de las Instituciones de Educación 8 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), Recomendación del Consejo sobre Gobierno Abierto, p. 1. Traducción: https://www.oecd. org/gov/recomendacion-del-consejo-sobre-gobiernoabierto-141217.pdf Texto oficial: https://legalinstruments.oecd.org/en/
Superior Públicas, cuyo impacto ha gene-
aplicable.
rado un nuevo paradigma respecto de sus
b) Listado de Servidores Públicos
obligaciones, y el distingo de su régimen
con sanciones administrativas definiti-
especial como órganos autónomos, mani-
vas, especificando la causa de sanción
festando controversias sobre su aplicación9.
y la disposición.
Sin embargo, en materia de transparencia
c)
y acceso a la información, tomando como
auditorías al ejercicio presupuestal de
referente el análisis institucional efectuado
cada sujeto obligado que se realicen y,
por la Universidad de Guanajuato median-
en su caso, las aclaraciones que corres-
te su Tabla de Aplicabilidad de las obliga-
pondan.
ciones de transparencia comunes10 deriva-
d) Resoluciones y laudos que se
das del artículo 70 de la Ley General de
emitan en procesos o procedimientos
Transparencia y Acceso a la Información
seguidos en forma de juicio.
Informes de resultados de las
Pública y 26 de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato, se observa que el
III. Publicación de las versiones públicas
Órgano Interno de Control adquirió las
de las declaraciones
siguientes obligaciones, que consisten en publicar:
de los servidores públicos Uno de los temas más discurridos del Siste-
a) Información en Versión Pública
ma Nacional Anticorrupción, es la denomi-
de las declaraciones patrimoniales de
nada declaración Tres de Tres, que consis-
los Servidores Públicos que así lo de-
te en la obligación a cargo de los servidores
terminen, en los sistemas habilitados
públicos de presentar ante su Órgano In-
para ello, de acuerdo a la normatividad
terno de Control las constancias de presen-
9 Sentencia del Juicio de Amparo Indirecto (J.A.I. 1353/2017-II-B), promovido por la Universidad de Hidalgo, en el que se sostiene el siguiente criterio “La Justicia de la Unión Ampara y Protege a la Universidad del Estado de Hidalgo… para el efecto de que las normas legales señaladas no le sean aplicadas a la quejosa, incluso en el futuro. Además las autoridades deberán abstenerse de intervenir en la vida interna de aquella institución, so pretexto de sujetarla a los sistemas nacional y estatal anticorrupción y al régimen de responsabilidades administrativas; habida cuenta que no podrá vincularse a la Universidad a modificar sus estatutos, con la finalidad de incluir un órgano de control interno implementado por voluntad parlamentaria, por ser esto atentatorio de sus facultades de autogobierno y autorregulación que derivan del principio de autonomía universitaria” (sic). 10 Tabla de aplicabilidad de las obligaciones de transparencia comunes aplicable a la Universidad de Guanajuato, disponible mediante la página: http://www. transparencia.ugto.mx/docs/Tabla%20de%20aplicabilidad%20UG.pdf
tación de la declaración fiscal y las declaraciones patrimoniales y de intereses que se encuentran reguladas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas como instrumentos de rendición de cuentas. Retomando el referente de la Universidad de Guanajuato, con relación a la obligación de hacer públicas las declaraciones patrimoniales de servidores públicos, por conducto del Órgano Interno de Control, refiere dentro de su informe publicado con fecha de actualización al 31 de marzo de 2018 se estableció que “No es posible para este Órgano Interno de Control publicar la información que corresponde a la fracción
43
condicionado a la generación de las prescripciones establecidas en la propia Ley General de Responsabilidades Administrativas a cargo del propio Sistema Nacional Anticorrupción. En ese sentido, examinando los últimos avances, en fecha 14 de julio de 2017 se emitió el “Acuerdo por el que el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción da a conocer la obligación de presentar las declaraciones de situación patrimonial y de intereses conforme a los artículos 32 y 33 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas”, que establece en términos XII del artículo 26 de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública para el Estado de Guanajuato; en virtud de que, a juicio de esta Autoridad es menester que para tal efecto, se establezca el Sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal, en los términos previstos en los artículos 26, 29 y 34 párrafo tercero, de la Ley de Responsabilidades Administrativas para el Estado de Guanajuato vigente a partir de 19 de julio del 2017…” (sic). 11 Como se advierte, las condiciones idóneas para realizar la publicación de las declaraciones por parte de los sujetos obligados se encuentra supeditado a la confección de criterios que permitan delimitar el tratamiento de la información vertida. Es decir, el cumplimiento de dicha obligación está 11 Informe de declaraciones de situación patrimonial de los (as) servidores (as) 1er trimestre de 2018, de la Contraloría general de la Universidad de Guanajuato. Información consultable mediante la liga: http:// www.transparencia.ugto.mx/index.php/publico/informacion_publica
44
generales que “…hasta en tanto el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción determina los formatos para la presentación de las declaraciones patrimonial y de intereses, los servidores públicos de todos los órdenes de gobierno presentarán sus declaraciones en los formatos que a la entrada en vigor de la referida Ley General, se utilicen en el ámbito federal12; no menos lo es que ese mismo Transitorio dispone en su párrafo tercero que el cumplimiento de las obligaciones previstas, serán exigibles, en lo que resulte aplicable, hasta en tanto el Comité Coordinador, de conformidad con la ley de la materia, emita los lineamientos, criterios y demás resoluciones conducentes de su competencia.” Por su parte, se hace notar que el Comité Nacional de Participación Ciudadana, ha publicado la “Propuesta de normas e instructivo para el llenado y presentación del 12 Es decir los formatos de las declaraciones patrimonial y de intereses, emitidos por la Secretaría de la Función Pública del Gobierno Federal. Presupuesto establecido en el artículo tercero transitorio de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.
formato de declaraciones patrimonial y de
públicos, su sensibilización, capacitación
intereses”, la cual en fecha 30 de mayo de
y consecuente registro–; y el tercero, que
2018 ha sido presentada ante los integran-
permitirá concentrar la información en la
tes del Comité Coordinador del Sistema
Plataforma Nacional de Transparencia –
Nacional Anticorrupción, resaltando que
concerniente a la sistematización y captura
dichos “formatos”, fueron previamente
de la información–.
sometidos a revisión, entre otros actores estratégicos, con el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y
IV. Publicación de los servidores públicos
Protección de Datos Personales (inai), el
sancionados en materia administrativa
cual realizó un exhaustivo análisis de los
y las versiones públicas de resoluciones
principios y la publicidad de los datos per-
o laudos.
sonales13, puesto que no se puede soslayar la
Nuevamente, en el caso de la Universidad
confrontación que existe entre el Derecho
de Guanajuato, sobre el listado de servido-
de Acceso a la Información y la protección
res públicos sancionados y la publicación
de datos personales en posesión de sujetos
de versiones públicas de laudos y resolucio-
obligados.
nes, se señala:
Por otra parte, se pueden visualizar tres
“No es posible para este Órgano Interno
momentos más que deberán transitarse
de Control publicar la información… en
hasta llegar a la publicación de las declara-
virtud de que, a juicio de esta Autoridad
ciones referidas; el primero que detonará su
es menester que para tal efecto, se esta-
procedencia y que consiste en que el Comi-
blezca el Sistema de servidores públicos
té Coordinador del Sistema Nacional An-
y particulares sancionados, en los térmi-
ticorrupción defina los instrumentos que
nos previstos en el artículo 27, cuarto
servirán para el debido cumplimiento de
párrafo de la Ley de Responsabilidades
los diferentes entes gubernamentales –que
Administrativas para el Estado de Gua-
implicará la difusión y publicación de los
najuato vigente a partir de 19 de julio del
formatos aprobados–; el segundo, que re-
2017… “(sic)
cae en el tiempo que conllevará el proceso
Ahora, en cuanto al tratamiento que otor-
de recopilación de la información –involu-
gan otros entes, en el caso de la Secretaría
crando la difusión dirigida a los servidores
de la Función Pública del Gobierno Fede-
13 Análisis de los principios y la publicidad de los datos personales en las declaraciones patrimoniales y de intereses, del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, marzo de 2018. Documento consultable mediante: http://inicio.ifai.org.mx/nuevo/EstudioDeclaraciones/ Analisis_Estu_Decla.pdf
ral, cuentan con un Sistema de Registro de Servidores Públicos Sancionados, en el cual se puede realizar una consulta por nombre, registro federal de contribuyente y las impuestas por Gobiernos de las entidades, además de integrar otros patrones de consulta; haciendo la aclaración en el portal de que dicha información se encuentra dis-
45
ponible hasta en tanto el Comité Coordinador del Sistema Nacional Anticorrupción determine lo atingente al Sistema Nacional de Servidores Públicos y Particulares Sancionados que formará parte de la Plataforma Digital Nacional, por lo que cada uno de los entes ha tratado de generar estrategias en las que justifica su cumplimiento, aún y cuando la coordinación estricta aún no se ha materializado14. Asimismo, en cuanto al rubro de la publicidad de laudos y resoluciones, la Secretaría de la Función Pública, cuenta con versiones públicas de las resoluciones emitidas dentro de los procesamientos de Responsabilidades Administrativas y Contrataciones Públicas de dicha Secretaría, en las cuales se puede apreciar la clasificación de la información que integra las secciones que comprenden el documento, el fundamento legal y el razonamiento que motivó la protección de datos personales, así como un apartado relativo a la autorización emitida por el Comité de Transparencia15. Por su parte, en el caso del Gobierno del Estado de Guanajuato la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato, cuenta con una página web mediante la cual publica el Registro Estatal Único de los Servidores Públicos, en el que se ciñe a la misma dinámica de publicación que la Secretaría de la Fun14 Sistema de Registro de Servidores Públicos Sancionados de la Secretaría de la Función Pública. Consultable en: http://rsps.gob.mx/Sancionados/main.jsp 15 Resoluciones y Laudos, versiones públicas emitidas por la Secretaría de Función Pública, consultable a través de: https://www.gob.mx/sfp/documentos/resoluciones-y-laudos
46
ción Pública16.
Desde la perspectiva de los Órganos Internos de Control, como actores clave en
V. Publicidad de informes de resultados
la conformación del Sistema Nacional
de las auditorías al ejercicio presupuestal
Anticorrupción, y como operadores con ca-
Respecto a la publicidad de los informes de
rácter de sujetos obligados dentro del Sis-
resultados de las auditorías al ejercicio pre-
tema Nacional de Transparencia, Acceso
supuestal, es una atribución del
a la Información y Protección de
que los entes públicos tienen ma-
Datos Personales, atendiendo a
yor dominio y están adecuados a
la estrecha relación que sostienen
la emisión de informes en el rubro,
dichos sistema, el cumplimiento
puesto que el ejercicio del gasto es
de las obligaciones en gran me-
una actividad natural para que la
dida se encuentra condicionado
administración lleve a cabo gran
a la adecuación normativa, im-
parte sus funciones.
plementación y operación de los subsistemas que los conforman,
VI. Conclusiones
como es el caso de la definición de
Como lo expresa Manuel M. Te-
los formatos de las declaraciones
norio Adame “El Estado, como
patrimoniales y de intereses o la
garante, contenedor
proposición de iniciativas para re-
y usuario de la información, sig-
formar la Ley General de Respon-
nifica la organización jurídica y
sabilidades Administrativas, con
política más importante en cuanto
el objeto de subsanar las lagunas
al uso de la información. Por una
jurídicas sobre la aplicación de
parte está obligado a utilizarla
dicho instrumento 18. Sin embar-
bajo el principio de legalidad lo
go, ese enfoque sistémico contie-
que lo ubica como contenedor y usuario;
ne alcances mayúsculos cuando plantea la
por otra parte, es el vigilante de que las dis-
correlación y dependencia que existe con
tintas personas públicas y privadas utilicen
otras materias que han sido alcanzadas por
la información en forma legal”17
reformas estructurales (como es el caso de
16 Registro Estatal Único de los Servidores Públicos, de la Secretaría de la Transparencia y Rendición de Cuentas del Estado de Guanajuato. Disponible para su consulta en: https://serseps.strc.guanajuato.gob.mx/ consulta.php
lo atingente a telecomunicaciones y radio-
17 TENORIO ADAME, Manuel M., “La Protección de datos personales desde el derecho al acceso a la Información y como derecho fundamental autónomo. El caso mexicano”. Revista Internacional de Protección de Datos Personales (RIPDP), Universidad de los Andes. Facultad de Derecho (Bogotá, Colombia). No. 1 julio-Diciembre de 212. P. 4. Consultable en: https:// habeasdatacolombia.uniandes.edu.co/wp-content/ uploads/5_-Manuel-Tenorio_FINAL.pdf
ria19, inclusive en materia de comunicación
difusión, educación, político electoral, fiscal, financiera, de competencia económica, laboral, penal, energética, mejora regulato-
18 Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicada en el Diario Oficial de la Federación en fecha 18 de junio de 2016. 19 CÁRDENAS GRACIA, Jaime. “El modelo jurídico del neoliberalismo”. Universidad Nacional Autónoma de
47
social20) y que guardan un patrón especial;
En resumen, las obligaciones que del Siste-
en primer lugar, se encuentran orientadas a
ma Nacional de Transparencia, Acceso a la
la emisión de leyes generales, por lo que su
Información Pública, y Protección de Da-
creación detona adecuaciones normativas
tos Personales se derivan para los órganos
para la armonización en todos los niveles
internos de control de los entes públicos
de gobierno; y en segundo lugar, establecen
son muy claras.
la creación de sistemas nacionales que a su
No obstante, pese a la disposición y esfuer-
vez generan que el modelo se replique en
zos por cumplir a plenitud con estas pres-
cada una de las entidades del país, lo cual
cripciones, es clara la imposibilidad norma-
hace notar que su éxito estriba fundamen-
tiva, técnica, tecnológica y material, deriva-
talmente en el trabajo coordinado entre las
do del diseño institucional e instrumental
diferentes autoridades y en la participación
que implica el grado de implementación
ciudadana activa.
del Sistema Nacional Anticorrupción, y de
Así, el Estado Mexicano ha integrado en
actuación de sus componentes estratégicos.
ese universo de sistemas una política públi-
Es decir, hasta en tanto no se generen los
ca de un Gobierno abierto apoyada prepon-
sistemas que integrarán la Plataforma Di-
derantemente en la confección de una cultu-
gital Nacional, y el Comité Coordinador
ra de transparencia y rendición de cuentas
derive los lineamientos, formatos y políticas
que contribuye en el combate a la corrup-
para cumplir con dichas obligaciones públi-
ción; lo cierto es, que aún se encuentran en
cas de transparencia, se estará avanzando
construcción las vías comunicantes para
en esta materia.
que dicha cultura pueda permear no solo en
Esta situación es un claro ejemplo de la
los entes públicos (entre ellos, los Órganos
dimensión del Sistema Nacional Antico-
Internos de Control) quienes cuentan con
rrupción, pues su grado de eficacia depen-
los recursos y la infraestructura del aparato
derá también del grado de maduración
burocrático; también es necesario que se
de todos los sistemas que lo componen;
sensibilice a las organizaciones sociales y a
y en sentido contrario, la implementación
la ciudadanía, las cuales requieren infraes-
y operación de las estructuras institucio-
tructura, presupuesto y solvencia técnica
nales que prescriben la Ley General del
para cimentar su participación.
Sistema Nacional Anticorrupción, y la
México e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Editorial Flores, 2016. P. 111 a la 114. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/9/4334/9.pdf
Ley General de Responsabilidades Admi-
20 Ley General de Comunicación Social, publicada en el Diario Oficial de la Federación en fecha 11 de mayo de 2018, la cual fue analizada previamente a su publicación mediante el documento Comunicado a los Relatores para la Libertad de Expresión de los Sistemas Internacionales de Derechos Humanos, suscrito por Mariclaire Acosta Urquidi, Presidenta del Comité de Participación Ciudadana (sic), http://cpc.org.mx/ wp-content/uploads/2018/06/Carta-a-los-Relatores. compressed.pdf
48
nistrativas, detonarán los resultados e impacto del resto de los Sistemas (como el de Transparencia, Acceso a la Información Pública, y Protección de Datos Personales, por referir el que hoy nos ocupa). ---oOo---
Críticas a la transparencia 3.0
Rubén Díaz López1
recursos públicos para cumplir en tiempo y forma con las exigencias; en los ciudadanos,
H
Introducción
las bases de datos poco amigables y el
aciendo un recuento histórico
aumento exponencial de información, han
y análisis de la normativa
complicado el acceso rápido y sencillo a lo
vigente, se plantea que la
que es de su interés.
transparencia en el México moderno, puede dividirse en tres etapas: su aparición
Los tres ciclos
en el texto constitucional en 1977, la cual
de la transparencia
no fue implementada, en este sentido el
Un mar profundo cubierto de oscuridad.
gobierno permaneció en la obscuridad;
Podemos decir que antes de 1977, la
la segunda época, acontece con la inicial
transparencia y el acceso a la información no
ley del año 2002, que por primera vez
existían en México, el régimen hegemónico
reguló una serie de obligaciones públicas
emanado de la revolución prácticamente
mínimas de información gubernamental y
monopolizaba los datos que generaban las
un procedimiento de solicitudes de acceso
dependencias públicas, el secreto de estado
para los ciudadanos; una tercera fase, nace
era la norma. Como es sabido, la reforma
con la modificación constitucional del 2014,
política de Reyes Heroles, introdujo una
en la cual se generaron mayores protocolos
frase sacramental en el cuerpo del artículo
y exigencias para los sujetos obligados,
sexto “el derecho a la información será
a través de la homologación nacional
garantizado por el Estado”. A pesar de la
de una ley y de un andamiaje único para
enunciación constitucional, la obscuridad
aglutinar toda la información, la Plataforma
seguiría siendo principio estatal ante la
Nacional de Transparencia. Sin embargo,
ausencia de una ley reglamentaria, todo lo
las necesidades técnicas, aunadas al
anterior amparado por resoluciones de la
aumento de obligaciones públicas, han
Suprema Corte de Justicia de la Nación,
provocado algunos efectos negativos: en los
como la contenida en la jurisprudencia
entes gubernamentales una distracción de
de
1 Comisionado del Instituto de Transparencia del Estado de Aguascalientes
DERECHO A LA, ESTABLECIDO
rubro
INFORMACION.
49
POR EL ARTICULO 6o. DE LA
transparencia
CONSTITUCION FEDERAL que en
presentación de la cuenta pública ante un
la parte medular señala:
órgano fiscalizador, entre otros) el enfoque
La
adición
al
artículo
(presupuestos
públicos,
6o.
hacia una formalización del acceso a la
constitucional en el sentido de
información como política de estado, se
que el derecho a la información
dio con la materialización de la ley federal
será garantizado por el Estado,
que impulsó, con la alternancia de régimen
se produjo con motivo de la
de gobierno, el grupo Oaxaca en el 2002.
iniciativa presidencial de cinco
Nace así, una segunda etapa, que sienta
de octubre de mil novecientos
los pilares del moderno derecho de acceso
setenta y siete… el derecho a la
a la información en México: 1. Un conjunto
información no crea en favor del
de obligaciones públicas mínimas que
particular la facultad de elegir
debían ser publicadas por todos los sujetos
arbitrariamente la vía mediante
gubernamentales; 2. Un procedimiento
la cual pide conocer ciertos datos
de solicitud de información que podía
de la actividad realizada por las
utilizar el ciudadano ante unidades de
autoridades, sino que esa facultad
transparencia en cada órgano de gobierno;
debe ejercerse por el medio que al
y, 3. Un ente especializado para vigilar el
respecto se señale legalmente. 2
cumplimiento de todo lo anterior.
Este criterio, que se deriva del amparo en
El artículo sexto permaneció intocado,
revisión 1055/83 promovido por Ignacio
por lo que esta ley solo aplicaba en el
Burgoa Orihuela, es de triste memoria
ámbito federal y estuvo sujeta a que los
en los anales de nuestro máximo tribunal
estados, por buenas prácticas, crearan
pues limitó los derechos humanos en torno
sus propias regulaciones, de ahí, que en
a la libertad de expresión y acceso a la
muchas entidades la oscuridad siguió
información pública gubernamental. Esta
siendo la moneda de cambio. Para 2007,
primer etapa, está caracterizada (como en
se modifica la Constitución y se crean las
general el estado mexicano de la época)
bases de la transparencia, mismas que
por la monopolización del poder en su solo
deberían de cumplir todos los ámbitos
hombre o grupo; la cosa del estado como
de gobierno: 1. Toda la información es
un coto privado, y por ende sus derivados:
pública, solo reservable por excepción; 2.
archivos,
inventarios,
Se debe de proteger la información de la
presupuestos, gastos, comprobaciones, en
indicadores,
vida privada; 3. No es necesario acreditar
general toda la información.
interés para acceder a la información; 4. Se
¡Que haya luz! Pese a que, durante la
crean procedimientos expeditos de acceso,
última década del siglo pasado, aparecieron
mismos que son protegidos por organismos
diversos
especializados; 5. La obligación de los
mecanismos
jurídicos
de
2 Tesis: 2a. I/92, Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, tomo X, agosto de 1992, p. 44.
50
entes gubernamentales de tener archivos y publicar información sobre el uso de los
recursos así como sus indicadores; y, 6. La
por lo que hemos decidido llamarla
obligación de transparentar la información
transparencia 3.0.
de los recursos que se entregan a personas privadas.
Transparencia 3.0
No obstante lo señalado en el artículo
El primer gran cambio de la nueva
constitucional,
entidades
transparencia, significó no dejar en manos
federativas siguió privando la opacidad,
de los estados el contenido de las leyes
ya por la inobservancia del mandato
reglamentarias y por ende su cumplimiento,
constitucional, o la creación de leyes a
por ello, se dotó al Congreso de la Unión
modo que lo mismo no garantizaban
de la facultad de emitir una ley general
los mínimos estándares, que creaban
que a su vez guiara los trabajos legislativos
procesos débiles de acceso u organismos
de los estados, de esta forma se evitaban
con cuestionada autonomía operativa,
leyes laxas o a contentillo de los poderes
de gestión y de decisión3, esto derivaba
locales. Por otra parte, se fortalecieron
en una vaguedad en las entidades
los principios constitucionales plasmados
federativas, tal vez por ello, no es raro que
en el sexto, para quedar de la siguiente
los principales escándalos de corrupción
forma: 1. Toda la información es pública,
en México durante los últimos años, se
solo reservable por excepción; 2. Se debe
dan preponderantemente a nivel estatal.
de proteger la información de la vida
Derivado de esta opacidad de las
privada; 3. No es necesario acreditar
entidades federativas, lo que había
interés para acceder a la información; 4.
sido un gran proceso de cambio y
Se crean procedimientos expeditos de
avance jurídico con el grupo Oaxaca,
acceso, mismos que son responsabilidad de
se transformó en una antítesis que, cual
organismos especializados; 5. La obligación
proceso dialéctico, generó para 2014, una
de las personas públicas de tener archivos y
mutación constitucional que dio un giro
publicar información sobre el uso de los
de tuerca en la materia. De nueva cuenta,
recursos así como sus indicadores; 6. La
los ciudadanos organizados, impulsaron
obligación de transparentar la información
la reforma al sexto constitucional que
de los recursos que se entregan a entes
se materializa en las modificaciones
privados; 7. Se sancionará la inobservancia
publicadas en el Diario Oficial de la
de las leyes de transparencia; y, 8. Se crean
Federación el 7 de febrero del 2014; los
organismos autónomos, uno federal y 32
cambios que se desprendieron a través
estatales, para la protección del derecho
de las leyes reglamentarias, estuvieron
de acceso a la información, el federal se
enfocados
una
transforma en la instancia de casación de
maximización en el uso de las tecnologías,
los estatales y también cuenta con facultad
en
las
principalmente
a
3 Sobre estas asimetrías, CEJUDO, Guillermo M., LÓPEZ AYLLÓN, Sergio y RÍOS CÁZARES, Alejandra (editores), La política de transparencia en México. Instituciones, logros y desafíos, México, CIDE, 2012.
de atracción. Derivado de lo anterior, se creó una Ley General de Transparencia y Acceso a
51
la
Información
Pública.
Hablaremos
por lo menos 48 diversos rubros. Con
aquí solo de dos grandes avances pues
esto queremos señalar cómo, se multiplicó
no es objetivo ahondar en todos sus
exponencialmente el tipo de información
articulados:
disponible para el público en general.
Primeramente
aumentó
el número de obligaciones públicas de transparencia, estableció además, criterios de actualización por lo menos trimestrales,
Crítica
de tal forma que fuera clara la vigencia que
a la transparencia 3.0
debería tener la información que se muestre
La transparencia y el acceso a la
en las páginas web de los sujetos obligados;
información tal y como están planteados
en segundo lugar, creó un enorme software
en la actual normatividad, genera dos
denominado
Plataforma
Transparencia,
con
la
Nacional
de
grandes problemas desde mi perspectiva:
intención
de
la inflación regulatoria y el ruido por exceso
aglutinar y homologar en ella, todos los
de información, veamos.
esfuerzos en la materia, la intención es toda
Inflación regulatoria: dado que el legislador,
la información y todos los mecanismos
y la presión de la sociedad civil, ha sido en
de defensa, en un solo lugar. Queda claro
el sentido de delimitar y regular lo más
que, un esfuerzo de la magnitud anterior,
posible las actuaciones del poder público en
necesitaría de igual forma una correcta
relación a la transparencia, se crean una serie
organización de todos los implicados, por
de acuerdos, lineamientos, reglamentos,
ello se implementó un Sistema Nacional
circulares,
de Transparencia, que permite la toma de
para los sujetos gubernamentales, que
decisiones y la coordinación de todos los
prácticamente
esfuerzos.
transparencia en un coto de
Es importante hacer notar aquí una
conocimiento especializado,
diferencia entre la ley general y su
en tanto que se necesita
predecesora, pues una solo exigia 17
tiempo y dedicación
obligaciones en transparencia, mismas
para dominarlos.
que no tenían un parámetro concreto
Lo
de actualización; la nueva ley, tiene 48
no sería
obligaciones, además de un conjunto de requerimientos sobre datos específicos según el sector público de que se trate, lo que se debe actualizar, por regla general, de forma trimestral. Esto se traduce en que en un solo año, tenemos al menos cuatro tipos
de
presentación
de la información en
52
etcétera,
anterior
con
transforman
obligaciones a
la
negativo, si no fuera porque, lo que debería
del formato. Imaginemos pues, que el
de ser una cualidad o valor del servicio
ciudadano quiere conocer un solo dato por
público, algo accesorio, se transforma
sencillo que parezca, tiene que navegar por
en el objetivo per se, de tal suerte que
cientos, miles y tal vez millones de celdas de
se ocupan especialistas que dominen la
Excel, para poder obtener aquello que está
materia, lo que provoca que los sujetos
buscando.
obligados distraigan recursos de sus tareas
En las dos problemáticas reseñadas
primigenias, en el cumplimiento de los
anteriormente, se trata de una buena
requerimientos del Sistema Nacional de
intención, poner al servicio del público
Transparencia.
la mayor cantidad de información, sin
Solo para ilustrar un poco lo anterior, en el
embargo, en la práctica, se entorpece el
Anexo I, se hace un recuento no exhaustivo
trabajo gubernamental y se desorienta al
de la normatividad en transparencia, se
ciudadano común y corriente que cuenta
agrega como dato referencial el número de
con el mínimo de conocimientos en el
páginas de cada lineamiento, que si bien
manejo de bases de datos.
no es un indicador fiable, al menos ilustra de la magnitud reglamentaria. Vale acotar, que solo están referenciados los relativos
¿Una nueva reforma?
a acceso a la información generales, no
¿Debemos regresar a obligaciones básicas
se enumeran las normativas estatales ni
de información? ¿Tenemos que disminuir
aquellos que están enfocados a los datos
la información que se pone a disposición del
personales o en materia archivística. Si
público en las páginas web? En principio
sumáramos estos últimos, vislumbraríamos
no, porque implicaría retroceder en cuanto
el gigantesco mar jurídico en que se ha
a la generación y puesta a disposición, sin
convertido la materia.
embargo, tal y como están las cosas hoy en
Exceso de información: pongamos ahora
día, es necesario buscar un mecanismo que
en la mesa, al ciudadano que tiene que
haga más accesible al público la información,
consultar un dato en específico en una
al menos la puesta a disposición digital,
página web, se enfrenta a la necesidad de
para que en lugar de tener a la vista decenas
saber, al menos, que existen dos tipos de
de formatos, visualice datos concretos del
obligaciones (comunes o especificas)
periodo vigente, y en todo caso, el público
y que de ellas se derivan decenas
especializado, pueda acceder a las bases de
de formatos que contienen miles
de
celdas
de
Ahora bien, a pesar del exceso de
los
información, siempre nos quedará el
pueden
uso de la pregunta directa, es decir, la
estar actualizados de
solicitud de transparencia. Si, como ya
información, cuales, forma o
datos en su integridad.
anual,
trimestral,
semestral
afirmamos, la transparencia 3.0 crea en la
dependiendo
Plataforma Nacional de Transparencia y
53
en las obligaciones comunes y específicas,
medio requerido por el solicitante
cientos de miles de formatos de uso para
la fuente, el lugar y la forma en
especialistas en el manejo de bases de
que puede consultar, reproducir
datos, el complemento, es facilitar el
o adquirir dicha información en
procedimiento de acceso a la información
un plazo no mayor a cinco días.
a través de la pregunta directa que hace el
Sin embargo, reiteramos lo ya acotado, en
ciudadano en las unidades de transparencia,
el sentido de que dada la nueva forma de
en suma, olvidarse del largo camino de
presentar la información en la Plataforma
la página web, y concentrarse en lo que le
Nacional de Transparencia, se puede estar
interesa a cada usuario.
en presencia de demasiada información o
Pero, una nueva sombra aparece en esta
en formatos no amigables para el ciudadano
posible solución: la judicialización de las
no especialista, por lo que es complejo
solicitudes. La forma en que el legislador
procesarla. En lo personal considero que
dispuso el procedimiento de acceso a la
dicho artículo debe interpretarse bajo
información, implica en general requisitos
el principio de máxima publicidad, y
procesales y terminología que no están al
por ende es preferible que la Unidad de
alcance del ciudadano que no es abogado,
Transparencia conteste de forma concreta
de tal suerte que, muchos son los casos en
sin remitir a la fuente, o en caso de hacerlo,
los que los sujetos obligados, juegan con
deberá ser muy puntal y específica de
las cargas y recovecos procesales, para
tal forma que sea sencillo ubicar el dato
no entregar la información. Mencionaré
concreto solicitado.
solo un par de ejemplos que en la práctica
El segundo caso, cuando el peticionario
diaria, he conocido, solo para ilustrar esta
no está conforme con la respuesta que se
situación.
le da, e interpone un recurso de revisión
El primer caso se da cuando el sujeto
ante el organismo garante, es muy común la
obligado
pregunta,
ausencia de agravios o expresiones genéricas
remitiendo a las obligaciones de la página
contesta
como “inconformidad con la respuesta”,
web de transparencia o pegando un link. Y
pues al no contar con un abogado, no se
es que, la Ley General de Transparencia lo
genera el argumento que viola su derecho
permite al señalar en su artículo 130:
de acceso. La ley general, en el artículo 144
Artículo
54
una
130.
Cuando
la
señala como causa de desechamiento en
información requerida por el
su fracción VI, no presentar “Las razones
solicitante ya esté disponible al
o motivos de inconformidad”. Más que
público en medios impresos,
desechar en este supuesto, al amparo de
tales como libros, compendios,
la suplencia de la queja a que obliga la ley
trípticos, registros públicos, en
en su artículo 146, el organismo garante
formatos electrónicos disponibles
debe admitir y esperar hasta la resolución,
en Internet o en cualquier otro
para llevar a cabo, ex officio, un estudio de
medio, se le hará saber por el
fondo, aún sin agravios, en aras de tutelar
en su máximo posible, el derecho humano
exclusivamente a la transparencia? Si los
de acceso a la información.
resultados de este complejo entramado
Como hay
los
muchos
dos
anteriores
escollos
ejemplos,
intraprocesales
para
lograr
positivos,
la
transparencia,
definitivamente
son
tendríamos
que complican el adecuado acceso a la
que mantenerla, de lo contrario, tarde
información, en contra de este formalismo
o temprano deberemos replantear la
jurídico, los organismos garantes deberán
transparencia 3.0.
de maximizar la suplencia de la queja en beneficio del quejoso, justamente para equilibrar la desigualdad procesal entre
Conclusiones
el sujeto obligado y el ciudadano, pues
La configuración de las obligaciones
“el recurrente necesita del auxilio del
públicas en la ley general ý su configuración
órgano garante que es el especializado en
en
función de que este derecho es amigable
para
y se privilegia su ejercicio sin necesidad
general de aquellos con capacidad de
de requerir la asesoría de un abogado que
utilizar procesadores de bases de datos
encarecería los costos del acceso”4.
y aplicar filtros, más enfocadas pues, al
Ahora bien, me gustaría tocar lo relativo
procesamiento de información para la toma
al trabajo burocrático en materia de
de decisiones, que al acceso ciudadano.
transparencia a que se somete a los sujetos
Ante
gubernamentales. Lejos de lo que pudiera
la
pensarse, de que solo se trata de poner a
fundamental fortalecer la pregunta directa
disposición información ya generada, lo
ciudadana, eliminado formalismos jurídicos
cierto es que los formatos aprobados por
a través de la interpretación del principio
el Sistema Nacional de Transparencia,
de máxima publicidad y la facultad de los
implican un nuevo procesamiento de la
órganos garantes de aplicar la suplencia de
información que conllevan recursos, son
la deficiencia de la queja.
muchos los sujetos que ya han creado áreas
Vale retomar, por último, una crítica que ha
ex profeso para atender esta situación.
sido comentada en diversos foros, a la ley
A lo anterior, es necesario añadir que el
general: está enfocada al acceso informático
sujeto obligado está constreñido a subir
a los datos; fuertes cargas gubernamentales
la información no solo a la Plataforma
para la digitalización y puesta en línea de
Nacional de Transparencia, sino además en
la mayor cantidad de información. Sin
la propia página web de cada responsable,
embargo, en México, un gran porcentaje de la
un doble trabajo que en el fondo lleva el
población aún no se encuentra integrada, aún
mismo fin ¿Debemos sacrificar recursos
se percibe “la precariedad de los excluidos”
de su objetivo natural, para dedicarlos
como dijera Hopenhayn en Ni apocalípticos,
4 GÓMEZ GALLARDO, Perla, IFAI: Avances y retrocesos. Análisis Jurídico de sus resoluciones. México, Univeridad de Guadalajara et. Al. 2007, p. 76.
ni integrados: aventuras de la modernidad
la
plataforma, especialistas,
el
están
investigadores,
crecimiento
información
diseñadas
exponencial
digital,
en
de
consideramos
en América Latina. Según la Asociación
55
Mexicana de Internet, en
BIBLIOGRAFÍA
nuestro país para 2018 hay 79.1 millones de
ACKERMAN, John M. (coord.), Más allá
personas con servicio
del acceso a la información. Transparencia,
de redes. Por su
rendición de cuentas y Estado de derecho,
parte, el Inegi señala
México, Siglo XXI-UNAM, Instituto
que 71.3 millones de
de Investigaciones Jurídicas-Universidad
usuarios son los que
de Guadalajara-Cámara de Diputados-
utilizan conexión
Centro Internacional de Estudios sobre la
fija (Wifi) o móvil
Transparencia y el Acceso a la Información,
para navegar por la red5. Luego,
2008.
se desprende que existen aproximadamente,
CEJUDO,
50 millones de mexicanos que no tienen
AYLLÓN, Sergio y RÍOS CÁZARES,
Guillermo
M.,
La
LÓPEZ
política
de
acceso al Internet, que permanecen en el
Alejandra
analfabetismo digital y por ello, no pueden
transparencia en México. Instituciones,
acceder a ninguno de los beneficios de la
logros y desafíos, México, CIDE, 2012.
transparencia 3.0.
FIZ-ZAMUDIO, Héctor, “Suplencia de
(editores),
la queja”, Diccionario Jurídico Mexicano, Tomo P-Z, México, editorial Porrúa y Universidad Nacional Autónoma de México, pp. 3593-3595, 2011. GÓMEZ GALLARDO, Perla, IFAI:
Avances y retrocesos. Análisis Jurídico de sus resoluciones. México, Universidad de Guadalajara et. Al. 2007. PÉREZ
PINTOR,
Héctor,
La
arquitectura del derecho de la información en México, México, Miguel Ángel Porrúa, 2012. LÓPEZ AYLLÓN, Sergio, El acceso a la
información como un derecho fundamental: la reforma al artículo 6º de la Constitución Mexicana, México, IFAI, 2009, colección Cuadernos de transparencia núm. 17. VILLANUEVA,
Ernesto
(coord.),
Derecho de la información: culturas y 5 Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de Tecnologías de la Información en los Hogares (ENDUTIH)
.
2017
56
sistemas jurídicos comparados, México, UNAM, 2007.
ANEXO I
Normatividad Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
Número de páginas 65
Pública. Acuerdo mediante el cual el pleno del Instituto Nacional
9
de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales establece las bases de interpretación y aplicación de la ley general de transparencia y acceso a la información pública Reglamento del Consejo Nacional del Sistema Nacional
10
de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales Lineamientos para determinar los catálogos y publicación
16
de información de interés público; y para la emisión y evaluación de políticas de transparencia proactiva Lineamientos generales en materia de clasificación y
21
desclasificación de la información, así como para la elaboración de versiones pública Lineamientos para la organización y conservación de los
20
archivos, puede consultar la publicación en el Diario Oficial de la Federación Lineamientos para la elaboración, ejecución y evaluación
9
del Programa Nacional de Transparencia y Acceso a la Información, puede consultar la publicación en el Diario Oficial de la Federación Lineamientos para la implementación y operación de la
29
Plataforma Nacional de Transparencia, puede consultar la publicación en el Diario Oficial de la Federación Lineamientos que deberán observar los sujetos obligados
5
para la atención de requerimientos, observaciones, recomendaciones y criterios que emita el Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, puede consultar la publicación en el Diario Oficial de la Federación
57
Lineamientos técnicos generales para la publicación,
571
homologación y estandarización de la información de las obligaciones establecidas en el título quinto y en la fracción IV del artículo 31 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, que deben de difundir los sujetos obligados en los portales de Internet y en la Plataforma Nacional de Transparencia, Criterios para que los sujetos obligados garanticen
7
condiciones de accesibilidad que permitan el ejercicio de los derechos humanos de acceso a la información y protección de datos personales a grupos vulnerables, puede consultar la publicación en el Diario Oficial de la Federación Criterios generales para la instrumentación de medidas
8
compensatorias en el sector público del orden federal, estatal y municipal, Programa Nacional de Transparencia y Acceso a la Información 2017-2021
---oOo---
58
128
59