Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno N°2

Autoridades Ministro de Modernización Lic. Andrés Horacio IBARRA .........................................................................................................................................................................

Secretario de Empleo Público Ing. Pablo Martín LEGORBURU .........................................................................................................................................................................

Subsecretaria de Planificación de Empleo Público Lic. Cecilia María KLAPPENBACH .........................................................................................................................................................................

Director Nacional de Formación en Políticas Públicas Lic. Gonzalo Martín STRAFACE .........................................................................................................................................................................

Coordinador de la Escuela Superior de Gobierno Lic. Maximiliano CAMPOS RIOS

Equipo de trabajo Director: Gonzalo Straface ......................................................................................................................................................................... Secretario de Redacción: Maximiliano Campos Ríos ......................................................................................................................................................................... Coordinador Académico: Silvio Castro ......................................................................................................................................................................... Equipo Editorial: Karina Nieto, Matías Tarillo, Leila Tirpak, Isidoro Sorkin ......................................................................................................................................................................... Asesor Editorial: Pablo Bulcourf ......................................................................................................................................................................... Corrección de textos: Nadia Gabriela Caratti ......................................................................................................................................................................... Asesoramiento Legal: Florencia González Berbery ......................................................................................................................................................................... Diseño y diagramación: Lucía Fernández Carrascal El editor no se responsabiliza por los conceptos, opiniones o afirmaciones vertidas en los artículos de los colaboradores de la publicación, que son a título personal y de exclusiva responsabilidad de los respectivos autores. Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno es una publicación de la Escuela Superior de Gobierno y de la Dirección Nacional de Formación en Políticas Públicas, dependiente de la Subsecretaría de Planificación de Empleo Público de la Secretaría de Empleo Público del Ministerio de Modernización de la Nación. Es de carácter mensual y de distribución gratuita, tiene por objetivo la divulgación de la producción científica y académica del área de trabajo de la Escuela Superior de Gobierno. El contenido de esta publicación o las opiniones de los autores aquí incluidos no reflejan necesariamente el posicionamiento de la Escuela Superior de Gobierno, de las demás áreas de la que dependen, ni del Ministerio de Modernización de Nación de la República Argentina. Dirección: Av. Roque Sáenz Peña 511 (Oficina 706) — Barrio: San Nicolás — Ciudad: Ciudad Autónoma de Buenos Aires — Código Postal: C1035AAA — Teléfono: 4343-9001 — int. 706 Correo electrónico: escueladegobierno@modernización.gob.ar/formación@modernización.gob.ar ISSN 2469-2417

ÍNDICE 05. EDITORIAL Por Gonzalo Straface

............................................................................................................................................................

06. ENTREVISTA A Eduardo Martelli

............................................................................................................................................................

09. ESTADO DE LA CUESTIÓN El dilema de la Alta Gerencia Pública Por Laura Isabel Zuvanic

............................................................................................................................................................

17. ESTUDIOS Y ARTÍCULOS

Desastres y catástrofes: algunos apuntes para la consideración de políticas públicas Por Sandra Arito, Analía Rígoli, Pablo Kriger El riesgo de desastres en las agendas de gobierno Por Silvia Fontana

............................................................................................................................................................

34. RESEÑAS

Economía política del crecimiento. Cadenas causales y mecanismos institucionales Autor: Sebastián Mazzuca (comp.) Por Matias Tarillo La coordinación horizontal en la gestión latinoamerica Autor: Sergio Ilari Por Silvio Castro

...........................................................................................................................................................

36. PROGRAMAS Y PROYECTOS Gestión Documental Electrónica Consulta Pública

............................................................................................................................................................

38. AGENDA

Agenda de Eventos

............................................................................................................................................................

39. COLABORACIÓN Página de colaboración

Editorial

Gonzalo Straface Director Nacional de Formación en Políticas Públicas

Aportes para la formación de agentes y directivos públicos En los últimos años, hemos asistido a la ampliación del campo de debate sobre las políticas públicas. La mayor disponibilidad de información y el aumento de los medios por donde esta se difunde han creado numerosos ámbitos de discusión acerca de los problemas que enfrenta nuestro país y de las posibles soluciones para estos. A la tarea que antes estaba reservada al propio Estado y a los medios de divulgación especializada, se han sumado, con innegable fuerza y masividad, innumerables instancias virtuales de producción de contenidos, que, en muchas ocasiones, divulgan información carente de sustento empírico alguno. Ante esto, las gestiones de gobierno se ven obligadas a adoptar medidas en cuanto a la optimización de la comunicación empleando nuevos y mejores mecanismos de participación ciudadana y de rendición de cuentas. Asimismo, la intensidad de la discusión en torno a las políticas públicas ha crecido notablemente. Esto implica un aspecto positivo en cuanto a la ampliación del debate que, sin embargo, resulta opacado en la mayoría de los casos, dada la preponderancia de posiciones basadas en la pertenencia o simpatía partidaria sobre aquellas construidas a partir de fundamentos más sólidos en lo técnico y en la calidad de la información utilizada. Consideramos que un intercambio de ideas acerca de las políticas públicas se torna fructífero en la medida en que las partes involucradas en el debate disponen de información fiable y verificable sobre las políticas vigentes, y acuerdan, a partir de esta, el desarrollo de la discusión. Más allá de su responsabilidad natural en el desarrollo y en la implementación de las políticas públicas, destacamos la importancia de la presencia del Estado como generador de ámbitos de participación y de discusión sobre aquellas. Este segundo número de Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno reúne visiones y aportes de funcionarios de gobierno, académicos e investigadores acerca de las políticas públicas, en general, y sobre la capacitación de agentes y directivos públicos, en particular. Creemos que una contribución de este tipo afianza y fortalece los procesos de decisión sobre lo público.

Gonzalo Straface 5

Entrevista Entrevista a Eduardo Martelli, Secretario de Modernización Administrativa del Ministerio de Modernización de la Nación El Lic. Eduardo Martelli nos cuenta cuáles son los beneficios del nuevo sistema de gestión documental electrónica del Estado Nacional y los desafíos de su implementación - ¿Cuáles son las principales iniciativas y proyectos que está llevando a cabo la Secretaría de Modernización? - Actualmente, la Secretaría está trabajando en los sistemas transversales de gestión que todo el gobierno debería comenzar a implementar y a utilizar de forma gradual. En primer lugar, estamos replicando el Sistema de Gestión Documental Electrónica que se implementó con éxito en la Ciudad de Buenos Aires, donde hoy por hoy el 70% de los expedientes, tanto de tramitación interna como los iniciados por el ciudadano, se canalizan por esta vía. En definitiva, el objetivo principal es lograr “despapelizar” todos los registros de la Administración Pública Nacional. En segundo lugar, estamos trabajando en el sistema de gestión de los recursos humanos; esto es, no solo la identificación de los empleados, sino que también la digitalización de cada legajo personal. De este modo, a partir de la plataforma online, se podrían procesar desde solicitudes de licencia hasta consultas de certificados por cursos realizados. 6

- ¿Qué beneficios y cambios brindará a la administración la implementación del Sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE)? - El objetivo es avanzar de a poco hacia el Gobierno Electrónico. La condición necesaria, pero no suficiente, para que un gobierno sea electrónico es que haya una gestión documental electrónica. Lo que comúnmente se llama “Expediente Electrónico”. En ese sentido, la GDE implica una mayor seguridad y transparencia en la tramitación de los expedientes, sin dejar de lado el hecho de que agiliza el proceso de la gestión, volviéndolo más veloz. Cuando los trámites dejan de tener el sentido físico, es posible efectuar avances en paralelo, ya que el sistema te permite el acceso en simultáneo, además de asociar fácilmente los expedientes vinculados. Para entender la dimensión de la GDE, solo en la Ciudad de Buenos Aires se generaron 125 millones de documentos electrónicos desde su implementación. Esto da cuenta de que la implementación logró sus objetivos.

Estamos replicando el Sistema de Gestión Documental Electrónica que se implementó con éxito en la Ciudad de Buenos Aires

Entrevista

Apuntamos siempre a lograr que la administración pública sea eficaz y eficiente, pero también efectiva y transparente. Un trámite administrativo que se demora en el tiempo, claramente, no cumple con estos requisitos, pero tampoco logra su efectividad. El GDE debe servir como una herramienta más para que el Estado esté a disposición de los ciudadanos, brindando servicios de calidad. La calidad de un trámite también se mide en el tiempo que este conlleva. Otro cambio importante es la transparencia que este sistema brinda, que permite conocer dónde se encuentra cada expediente, y así que el ciudadano pueda conocer el estado del trámite y los funcionarios saber en qué áreas avanzan y en cuáles se demoran los expedientes. - ¿Qué impacto a corto y largo plazo percibirán los ciudadanos en la realización de trámites mediante expediente electrónico? - A la larga, el impacto es que el ciudadano no va a tener que ir más a la ventanilla a hacer

un trámite. Esto es válido tanto para el ámbito público, como privado. La operación pasa a ser a distancia y deja de ser manual. En el corto plazo, permite ir reestructurando el proceso administrativo de los expedientes, saber su trayectoria, y trabajar para que los trámites sean más ágiles y evitar demoras.

La calidad de un trámite también se mide en el tiempo que este conlleva.

Con las nuevas tecnologías y el acceso a internet, el GDE permite no solo agilizar los tiempos de los trámites, sino también brindar mejores servicios al ciudadano, que es siempre el fin último del Estado. 7

Entrevista

- ¿Cuál es el cronograma previsto para la implementación de la GDE en ministerios y entes descentralizados? - Lo deseable es lograr que, en los próximos dos años, toda la Administración Pública Nacional opere con GDE. Una vez alcanzado ese objetivo, se trabajará con los entes descentralizados, esperando llegar hasta las universidades. Cuando comenzamos a implementar el plan, uno de los problemas más grandes que identificamos fue que la Administración Pública Nacional no tenía un listado de trámites y que muchas veces estos se encontraban duplicados, ya que se les otorgaban diferentes carátulas cuando ingresaban a cada dependencia. En consecuencia, la información no solo estaba dispersa, sino que, además, no era posible ningún tipo de ‘trazabilidad’ del expediente. En este contexto, poder consultar en cualquier momento dónde y en qué estado está un proceso es un cambio sumamente radical y que llevará tiempo. Apuntamos a hacerlo de forma tal que todos los organismos puedan implementarlo e ir capacitando a los agentes públicos a medida que sea necesario 8

Lo deseable es lograr que, en los próximos dos años, toda la Administración Pública Nacional opere con GDE

Estado de la cuestión

El dilema de la Alta Gerencia Pública

Laura Isabel Zuvanic Mg. en Relaciones Internacionales (FLACSO). Consultora independiente con más de 20 años de experiencia a nivel nacional e internacional.

Si bien el concepto de función directiva no es nuevo, a partir del enfoque de la Nueva Gestión Pública (en adelante, NGP), es relanzado como un núcleo central a efectos de pensar un Estado más eficiente, transparente y efectivo. Esta visión, en suma, presenta en forma modernizada la vieja premisa de separar política y administración. La ruptura se da a través de la “contractualización” de la relación entre los servidores públicos y los políticos, rompiendo con el paradigma de la Administración Pública tradicional, donde este vínculo tenía su base estatutaria y aseguraba la estabilidad laboral. Más allá de la NGP, la profesionalización de los directivos se ha convertido en una prioridad para los reformadores en la mayor parte de los países desarrollados y ha exigido concentrar políticas específicas de Gestión de Recursos Humanos en la franja superior de los sistemas de Servicio Civil. Esta

necesidad no surgió de identificar los déficits gerenciales a partir de estudios técnicos, sino de entender que la implementación de mejores instrumentos y técnicas de gestión estarían llamados a fracasar sin directivos que los implementaran. Así, el término “directivo pú1 blico” , actualmente, da cuenta del conjunto de funcionarios de primera línea de las administraciones nacionales que no son autoridades políticas, tales como ministros, viceministros, secretarios o subsecretarios. Tampoco incluye a la burocracia de línea, que ha permanecido en la organización desde tiempos remotos y que se ha dedicado a una misma tarea eternamente. El director público es el segmento intermediario entre los políticos y los funcionarios de línea. Es el vaso comunicante entre política y administración. Su rol es considerado esencial, ya que provee nuevas formas de definición de responsabilidades específicas

ESPACIO DIRECTIVO Esquema n.º 1

Indistintamente, señalaré Gerencia Pública (GP) o Directivos Públicos (DP), Alta Burocracia, Alta Gerencia Publica como equivalente.

Estado de la cuestión

entre política y gestión, y entre gestión y burocracia. No se trata de un aspecto ornamental dentro de la organización pública, sino que demanda un enorme liderazgo estratégico para transformar los problemas de la ciudadanía en asuntos de carácter público. El directivo público se define como creador de valor público, quien, además de gestionar estratégica y operativamente una organización, gestiona el entorno político. En el lenguaje de Moore (1998: 91), “los directivos públicos se deben esforzar en la tarea de definir (identificar) propósitos valiosos para la colectividad y producirlos”.

El espacio directivo Kuperus y Rode (2008), sobre la base del análisis de 27 países europeos, definen el espacio directivo como un sistema de personal de posiciones gerenciales no políticas del más alto nivel, reconocido formal o informalmente por una autoridad o por el acuerdo tácito de la organización. Implica un marco de carrera vinculado a proporcionar en forma competitiva personal para cubrir funciones de asesoramiento 10

en materia de formulación de políticas públicas o entrega de servicios. Este grupo es mayormente gestionado en forma centralizada a través de instituciones y procedimientos apropiados para proveer estabilidad y profesionalismo al núcleo duro del Senior Civil Service, pero también le permite al gobierno flexibilidad para modificar los nombramientos. No siempre hay un sistema estructurado y formal, y los autores encuentran diversas formas a través de las cuales se despliega. La construcción de un espacio directivo es un proceso de profesionalización que, para poder efectivizarse, requiere de una serie de componentes, tal como ha señalado Longo (2003).

El directivo público se define como creador de valor público, quien, además de gestionar estratégica y operativamente una organización, gestiona el entorno político

Estado de la cuestión

COMPONENTES DE UNA DIRECCIÓN PÚBLICA PROFESIONAL Esquema n.º 2 Los directivos públicos son profesionales de la dirección por las competencias que acreditan. Sin competencias directivas claras, corre riesgo la institucionalización del sistema

Desarrollar mecanismos de ingreso y promoción ligados a asegurar la acreditación de las competencias directivas

Incorporar un componente variable de remuneración para incentivar un mayor esfuerzo, así como atraer y mantener al personal más calificado y eficiente

La permanencia en el cargo debe estar ligada al cumplimiento de los objetivos estipulados en convenios de desempeño. El sistema debe establecer y mantener sistemas de desarrollo

Otorgar mayor autonomía para la gestión (personal, organización, presupuestos)

Generar un conjunto de valores profesionales compartidos que constituyen el ethos de la profesión

Elaboración propia sobre la base de Longo (2003)

Estado de la cuestión

Modelos de Alta Dirección Pública (ADP) En general, y, a partir de la experiencia europea, se identifican dos tipos de sistemas para el desarrollo del directivo público: el de carrera y el de empleo, llamado también position based (Kuperus y Rode, 2008; Martínez Poun, 2011; Longo, 2003). El modelo de carrera tiene, en general, una estructura cerrada; la gerencia pública es el último escalón de la trayectoria del servidor público. Configura una carrera profesional de ascensos, lo que admite, en consecuencia, la prestación de servicios en distintos puestos de trabajo dentro de la estructura administrativa. El segundo modelo, llamado “de empleo”, se basa en una estructura abierta, de diferenciación radical de los puestos de trabajo, que se resume en la premisa “la mejor persona para cada puesto”. Esto sugiere la especialización del servidor público, cuyo ingreso no está en el entorno de una carrera de ascensos, sino que se inscribe en una convocatoria abierta para concursar por un empleo en particular. El sistema de servicio civil basado en la carrera tiene como 12

objetivo la construcción de una administración pública coherente de altos ejecutivos que comparten la misma cultura, que hace que sea más fluida la comunicación y la coordinación a través de las organizaciones gubernamentales y que favorece la movilidad interna. La opción por un sistema de carrera, que han seguido, desde tradiciones institucionales diferentes, países, como el Reino Unido, Francia o Canadá, tiene ventajas notables y permite un mejor aprovechamiento de los recursos. De hecho, en un principio, podría parecer un sistema más eficiente, en tanto y en cuanto posibilita movilidad interna y garantiza una mayor polivalencia. El sistema se basa en la presunción de que un directivo público puede adaptarse a desarrollar diferentes posiciones en distintos sectores de política pública, lo que facilita el manejo eficiente de los recursos

El segundo modelo, llamado “de empleo”, se basa en una estructura abierta, de diferenciación radical de los puestos de trabajo, que se resume en la premisa “la mejor persona para cada puesto”.

CONCURSO

Estado de la cuestión

MODELOS PREDOMINANTES DE ALTA GERENCIA PÚBLICA Cuadro n.º 1

FORTALEZAS

SISTEMAS DE CARRERA

SISTEMAS DE EMPLEO

• Sistema regulado que favorece la movilidad

• Sistema abierto y competitivo de selección de directivos

• Formación inicial que permite una función directiva cohesionada en valores y conocimientos

• Renovación cultural

• Permite institucionalizar el acceso por mérito; en general, sobre la base de conocimientos

• El ingreso se basa en competencias gerenciales

• Selecciona directivos solo

• Movilidad limitada o

entre funcionarios • Bajo desarrollo de

• Mayor adaptabilidad a necesidades

• Diseños de desempeño en función de resultados

inexistente • Foco en la figura individual

DEBILIDADES

competencias directivas • Falta de cultura y cohesión • Posibilidad de aislamiento de necesidades ciudadanas

• Posibilidad de confrontación con los valores de la función pública

• No ha desarrollado una cultura basada en resultados • El desarrollo de un directivo puede tardar entre 20 a 30 años

• Posibles tasas altas de rotación • Carencia de institucionalización de la formación

Elaboración propia

Estado de la cuestión

Por su parte, el sistema de empleo tiene como objetivo proporcionar una gama más amplia de candidatos, incluyendo aquellos con conocimientos especializados, y promueve la competencia y la renovación cultural. Permite la descentralización, facilita adaptar la contratación a las necesidades específicas en diferentes actividades; hace que sea más fácil diferenciar la remuneración y otras condiciones de empleo de acuerdo con la situación del mercado, y lograr una orientación al desempeño. Tal como muestra el cuadro n.o 1, ambos modelos plantean debilidades y fortalezas. Actualmente, en Europa, Kuperus y Rode (2008), observaron que un número creciente de Estados miembros estaba empezando a combinar elementos de estos dos sistemas. Los denominan “mixtos o híbridos”, porque la configuración de la Alta Gerencia Pública muestra una mezcla de los dos tipos de sistema centrales. Llamativamente, y, para mejorar a sus gerentes, los Estados miembros con sistemas basados en carrera se están desplazando hacia sistemas de empleo de nombramientos de corta duración y por fuera de sus propios sus cuerpos. Por su 14

SISTEMAS GERENCIALES EN LA COMUNIDAD ECONÓMICA (EC) Y ESTADOS MIEMBROS Cuadro n.º 2 SISTEMAS DE CARRERA

ESTADOS MIEMBROS Y EC

y crea espíritu de cuerpo, dotando a la Dirección Pública de una percepción fuerte de rol, y ayudando así a delimitar política y administración (Longo, 2003).

HÍBRIDO

SISTEMA DE EMPLEO

• Austria

• Bulgaria

• Republica Checa

• Bélgica

• Italia

• Dinamarca

• Chipre

• Letonia

• Estonia

• Francia

• Lituania

• Finlandia

• Alemania

• Polonia

• Holanda

• EC

• Eslovaquia

• Suecia

• Grecia

• Eslovenia

• Reino Unido

• Hungría • Irlanda • Luxemburgo • Portugal • Rumania • España

Kuperus y Rode (2008)

Estado de la cuestión

parte, aquellos Estados con sistemas de empleo tienden a integrar algunos de los elementos del sistema de carrera con el fin de asegurar cierto tipo de trayectoria para los mejores empleados y de fortalecer la identidad corporativa del grupo (Kuperus y Rode, 2008).

El dilema de la Alta Gerencia Publica Tras observar las tendencias europeas, el campo de la gerencia pública plantea, sin duda, un dilema que excede la descripción prolija de los dos modelos predominantes. Un dilema refiere a una situación difícil o comprometida en la cual hay varias posibilidades de actuar, y la elección es compleja, ya que ambas alternativas son iguales o equivalentes, tanto en sus bondades como en sus restricciones. En síntesis, tras estos modelos, está implícita una estrategia de construcción y de incorporación de capital gerencial al sector público, que, si se la tradujera a lenguaje sencillo, presentaría las siguientes opciones:

tema a lo largo del tiempo; o b) “comprar hecho”, lo cual implica ingresarlos a la administración ya formados. Refiere al sistema de empleo, que está pensado para cubrir dichas necesidades a medida que se van produciendo. Idealmente, cada cargo requiere un perfil específico que se busca en el mercado sin restricción en cuanto al origen del candidato y sin que el acceso a un cargo ADP otorgue derecho a la continuidad una vez cesada la relación de empleo (Longo 2013). Concluyo, más que con frases que abonen para uno u otro lado, con interrogantes que inciten al lector a seguir explorando el tema. ¿Puede resolverse este dilema para países cuya tradición política ha despreciado el componente gerencial en la gestión de lo público? ¿Puede la Argentina iniciar un camino que le permita gerenciar estos dilemas y construir una Alta Dirección Pública?

El campo de la gerencia pública plantea, sin duda, un dilema que excede la descripción prolija de los dos modelos predominantes

a) “criar gerentes”, lo cual convoca al modelo de carrera a través de la creación de un grupo o cuerpo de directivos públicos profesionales, cuya pertenencia los habilita a desempeñar cargos directivos y del que se nutren las necesidades del sis15

Estado de la cuestión

Referencias bibliográficas Kuperus, H.; Rode, A. (2008). Top public managers in Europe. Maastricht, European Institut of Public Administration. Longo, F. (2004). Mérito y Flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector público. Paidós, Barcelona.

— (2003). “Institucionalizar la gerencia pública: retos y dificultades”. Ponencia presentada en el Primer Congrés Catalá de Gestión Pública. Septiembre, Barcelona.

Martínez Puón, R. (2011). Directivos versus Políticos. La importancia de la función directiva en las administraciones públicas. México, Fundación Mexicana de Estudios Políticos y Administrativos. Moore, M. (1998). Creating Public Value. Cambridge, MA, Harvard University Press.

Estudios y artículos

por Sandra Arito, Analía Rígoli y Pablo Kriger Profesores e investigadores de la Universidad Nacional de Entre Ríos

Desastres y catástrofes: algunos apuntes para la consideración de políticas públicas Resumen

El presente artículo intenta dar cuenta de algunas claves para la consideración de políticas públicas a partir de la tarea que realizamos desde una universidad nacional. Además, puntualizaremos algunos aspectos que, desde una perspectiva psicosocial, entendemos hacen al cuidado del trabajador/a frente a desastres o catástrofes. Lo hacemos como equipo interdisciplinario de trabajo de la Universidad Nacional de Entre Ríos, donde investigamos e intentamos poner en acto nuestra producción y experiencia, acompañando y capacitando a profesionales y voluntarios. Asimismo, generamos algunas herramientas de pensamiento para las intervenciones profesionales. Entendemos la formación profesional y la producción de conocimiento con un claro sentido y compromiso social. Acompañar y participar de capacitaciones en los lugares que padecen situaciones de EDC nos permite interactuar, más allá del sentido de la extensión universitaria. Tratamos de interactuar promoviendo una perspectiva crítica y reflexiva que nos permita, a su vez, nutrir el proceso investigativo. De experiencias de extensión, nacen proyectos de investigación, lo cual fortalece ambas funciones, que a su vez se nutren de la docencia y alimentan a esta.

Abstract

This article is an approach to some keys for the consideration of public policies as regards our work in a national university. We are going to approach some aspects that we believe are important for the care of those workers in disasters and catastrophes, from a psicosocial perspective. Our research as an interdisciplinary team takes place in the Entre Ríos National University, where we investigate and try to put into action our production and experience, along with accompanying and capacitating professionals and volunteers. We also generate some thinking tools for the professional interventions. We understand the professional training and knowledge production from a real social commitment. Accompanying and participating in training in places that suffer EDC situations, allow us to interact beyond the university extension program. We attempt to promote a reflexive and critical perspective that allows us to enrich the research process as well. The research work is born from the extension programs, which strengthens both purposes of the university. These also benefit from the teaching and nourish it.

Estudios y artículos

Introducción Intentaremos dar cuenta de algunas claves para la consideración de políticas públicas a partir de la tarea que realizamos desde una universidad nacional. Puntualizaremos algunos aspectos que entendemos hacen al cuidado del trabajador/a de emergencias, desastres o catástrofes (en adelante, EDC). Como equipo interdisciplinario, trabajamos e investigamos en cuestiones vinculadas a situaciones de EDC. Nos moviliza y motiva poner en acto parte de nuestra producción científica en la sociedad. No somos ni catastrofólogos ni emergentólogos. El hecho de haber acompañado a profesionales y voluntarios luego de haber padecido situaciones de desastre, ha marcado definitivamente nuestra experiencia personal y profesional. Somos universitarios, docentes e investigadores que, con estudiantes becarios, generamos algunas herramientas de pensamiento para acompañar las intervenciones profesionales. Nuestro aporte es, desde un enfoque psicosocial, e implica trabajar dando particular importancia a los aspectos relativos a la Salud Mental, 18

la afectación psíquica de las víctimas de la emergencia, la necesaria potenciación de los aspectos sanos de las mismas y de los recursos de la comunidad, así como atender las específicas necesidades emocionales y los recursos propios de las personas que asisten a las víctimas, así como a los funcionarios y otros actores. Esto significa generar un espacio de “capacitación - contención” que tienda a promover condiciones saludables para seguir haciendo frente a las consecuencias del desastre. Hemos participado luego de las inundaciones de la ciudad de Santa Fe (2003 y 2007); el incendio del Supermercado Icua Bolaños en Asunción del Paraguay (2004); la pedrada en la ciudad de Esperanza, Pcia. de Santa Fe (2007); el tornado en San Pedro, Pcia. de Misiones (2009), las inundaciones en La Plata, Pcia. de Buenos Aires (2013), el incendio “tragedia de calle Salta” en la ciudad de Rosario (2013), las emergencias por incendios en Comodoro Rivadavia, Pcia. de Chubut (2014), inundaciones en las pcias. de Santiago del Estero y Córdoba (2015). En enero de 2016, fuimos a la ciudad

Estudios y artículos

de Concordia, Pcia. de Entre Ríos, y, actualmente, dada la grave situación que afecta a otras ciudades (por ejemplo: La Paz, Feliciano, Federal) nos encontramos generando alternativas para dar respuesta a las inquietudes que recibimos.

Algunas precisiones La Organización Mundial de la Salud (OMS), considera el desastre como “una situación que implica amenazas imprevistas graves e inmediatas para la Salud Pública”. Al concepto de catástrofe como “cualquier fenómeno que provoca daños, perjuicios económicos, pérdidas de vías humanas y deterioro de la salud y de servicios sanitarios en medida suficiente para exigir una respuesta extraordinaria de sectores ajenos de la comunidad o zona afectada”. El escenario que se configura en una situación de EDC tiene connotaciones muy singulares, con múltiples actores en escena que interactúan de diversas maneras, primero en simultáneo, o en apariciones y acciones, algunas sucesivas, otras superpuestas.

Identificamos obstáculos que se presentan de manera recurrente e impiden la articulación entre instituciones, dificultades de comunicación, rivalidades, resistencias para el trabajo integrado; escaso conocimiento, informaciones contradictorias respecto a los Planes de Contingencia o recursos existentes en cada ciudad por parte de organizaciones estatales y de la sociedad civil; conflictos en la coordinación y articulación entre los actores a nivel multisectorial y de distintos niveles del Estado (nacional, provincial y municipal). Falta de conocimiento sobre modos de actuación ante potenciales situaciones de desastre por parte de la ciudadanía. Consideramos una responsabilidad político-académica problematizar y evidenciar dificultades y obstáculos que suelen presentarse, como factores de riesgo que potencian aún más las consecuencias de los desastres. También destacar los aciertos y logros producidos en algunas ocasiones por el despliegue de intervenciones adecuadas. La intención es contribuir a fortalecer decisiones y acciones pertinentes en los diferentes 19

Estudios y artículos

niveles gubernamentales, en las instituciones del Estado, así como por parte de actores de la sociedad civil.

Las actuaciones comienzan, la obra hecha a rodar Intervenir en situaciones de desastre, recordarlas nuevamente es como sumergirse en el desarrollo de una obra teatral, obviamente salvando las distancias. Suele reiterarse en estos escenarios que no hay un guión claramente escrito o dado a conocer a todos los intérpretes. Algunos actores no cuentan con ningún libreto que los oriente respecto a cómo actuar, y están además sometidos a un profundo impacto por encontrarse en la escena sin haber planificado ni querido estar allí. Hemos advertido que es importante comprender que los tiempos y modos de participación que cada persona tiene frente a estas situaciones de EDC son diferentes. Cada uno se conecta internamente con situaciones de EDC de diversas maneras: no es lo mismo haber sido parte de una situación, haber sido víctima, que solo haberlo observado por televisión. Quizás algunas personas 20

cargan internamente con experiencias vividas o padecidas como catastróficas y que no necesariamente afectaron masivamente a una población, tal vez el alcance fue familiar, grupal pero el impacto interno es vivenciado como catastrófico. Entonces, los recursos internos, la capacidad de intervención es diferente. Esa situación puede potenciar o limitar el modo de intervención, lo cual no es ni debe ser generalizable. El respeto en cuanto a los diferentes modos de reacción, intervención y elaboración ante las situaciones de EDC constituye un buen comienzo para vincularnos con el tema. Aunque parezca una obviedad, suele observarse que, al trabajar con personas cercanas al área afectada, manifiestan vivenciar cierta sensación de culpa. En algunos casos, esto tiene que ver con sentirse sin la formación suficiente, sin la capacitación específica para hacerlo; (personal administrativo, funcionarios, empleados o simplemente ciudadanos) lo cual produce temor, justamente, por lo desconocido —no solo por cómo intervenir, sino por temor ante lo que me puedo encontrar—. En otros casos,

Estudios y artículos

tiene que ver con ese sentimiento de imposibilidad personal—interna por haber padecido situaciones vividas como catastróficas que se reactualizan y estimulan la identificación con las personas afectadas. Frente al EDC, la mayoría de los profesionales, referentes comunitarios y voluntarios no tienen formación específica, la tendencia muestra un alto grado de movilización inicial que luego decae en el tiempo. Suelen superponerse esfuerzos y recursos. La presencia del tema en los medios de comunicación exacerba reacciones solidarias de organizaciones y grupos regionales, nacionales e internacionales, pero la intervención profesional en este tipo de situaciones recién comienza. Las situaciones de extrema emergencia toman la connotación de tales a partir de que se visibilizan. Los medios de comunicación irrumpen en la escena, construyen su propio guion y no siempre facilitan la actuación de quienes tienen que intervenir, por ejemplo, con comentarios que no cooperan en relación a las necesidades de los afectados y las víctimas. Cuando se comprometen a participar e

informar lo acordado con los comités de crisis o emergencia, se convierten en actores que operativamente contribuyen al trabajo y posterior período de recuperación. Retomando la escena teatral, hay actores que tienen un libreto preciso, debidamente preestablecido y muy bien aprehendido; es el caso del personal de emergencia, bomberos, defensa civil, fuerzas de seguridad. También, hay intérpretes con un libreto que plantea líneas internalizadas durante su formación en carreras de ciencias humanas y sociales, líneas que se encuentran borrosas, confusas y pueden obstaculizar la actuación de equipos de emergencias. Hemos podido corroborar expresiones de confusión, desorientación y frustración manifestada por profesionales intervinientes en el sentido planteado. La falta de claridad y precisión de los libretos, así como la adecuada interpretación, excede a los actores en su interés y voluntad de asumir adecuadamente su papel.

Las situaciones de extrema emergencia toman la connotación de tales a partir de que se visibilizan

Los responsables ineludibles, autor y director de la obra, son los referentes del 21

Estudios y artículos

Estado nacional, provincial y municipal. Se requiere contar con Planes de Contingencia, Protocolos de Intervención y arbitrar todos los medios necesarios para que la obra se interprete como una unidad integrada, previendo las distintas escenas que la constituyen, con todos los actores (institucionales—profesionales—comunitarios) debidamente preparados. Entendemos que, si bien es compleja la implementación de una política pública a nivel nacional, no solo por la diversidad de particularidades regionales (zonas inundables, de sequía recurrente, de erupción volcánica, de vientos huracanados, de terremotos, etc.), consideramos necesario promover mecanismos de trabajo en la prevención y abordaje de EDC con políticas nacionales, regionales y municipales. Los límites jurisdiccionales existentes no necesariamente son los adecuados para planificar y trabajar en el tema; por ejemplo, más allá de los límites provinciales el actual caso de inundaciones en la región litoral pone a diferentes provincias litoraleñas ante necesidades similares. Cabe señalar que, en el caso de Santa Fe, desde la inun22

dación de 2003 a la fecha, se produjeron avances interesantes. Por ejemplo, uno que sintetiza múltiples esfuerzos es el trabajo realizado “Aprender de los desastres. La gestión local del riesgo en Santa Fe, a 10 años de la inundación de 2003”, elaborado entre el gobierno de la ciudad de Santa Fe y la Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNISDR). A esto debemos sumarle que esta ciudad esté incorporada como la única ciudad de nuestro país en la “Campaña Mundial desarrollando Ciudades Resilientes”. A partir de nuestras investigaciones, sabemos que las personas que intervinieron profesionalmente en desastres y catástrofes resultaron afectadas psicológica y físicamente se encontraron sometidas a presiones tanto internas como externas, lo que se reflejó en un estado de tensión y excitación desbordante, debiendo apelar a los recursos previos (saberes, conocimientos y recursos personales) que pusieron en juego y que veces resultaron insuficientes. Frente a una situación de EDC, lo que irrumpe es la “desorganización” general, entonces trabajamos para fortalecer

Estudios y artículos

la organización en el trabajo cotidiano con ideas y dispositivos que permitan organizar tiempos, personas, recursos materiales y tareas. Avanzar es, en estos casos, promover la participación activa y organizada. Una vez producido el desastre, frente a la desorganización que es subjetiva, familiar, social, comunitaria, el eje central de la intervención social pasa por intentar “organizar”, “ligar”, “revincular”. Los profesionales de las ciencias sociales y humanas tienen mucho que aportar, ya que sus producciones e intervenciones se dan en abordajes que vinculan sujetos con otros sujetos, con grupos, organizaciones y capacidad de trabajo comunitario. En algunos casos intentamos redefinir la condición de protagonistas en su doble sentido: protagonistas y afectados por el desastre; pero también, protagonistas y actores del proceso de recuperación. Procuramos trabajar sobre lo que sí aún se puede, lo que hace que aparezca la potencia, lo que haga posible el encuentro que transforme lo individual en grupal, que conecte redes y lazos solidarios, que se empiecen a

identificar y encontrar desde lo posible. La explicitación de parte del equipo de las conductas esperables frente a una situación de desastre, las reacciones típicas o posibles, así como la posibilidad de comprender que lo esperable es que el estado de desorganización emocional se dé, tranquiliza. De alguna manera, es entender que no están locos, y que lo esperable desde la salud mental es justamente la desorganización emocional que cada uno expresa como puede. Desde la perspectiva psicosocial, precisamos conceptualmente la repercusión sobre los agentes utilizando la categoría afectación subjetiva. Afectación que vinculamos al impacto emocional que se manifiesta a nivel subjetivo, neurofisiológico, e interaccional, que incide positiva o negativamente en los modos de actuar. La afectación subjetiva tiene consecuencias sobre los agentes intervinientes, que se manifiestan en daños o perjuicios potenciales, alterando o modificando algo no necesaria o excluyentemente en sentido de daño o perjuicio. La afectación subjetiva que 23

Estudios y artículos

puede sufrir el personal que trabaja ante estas situaciones cuando no existe formación específica/especializada o es insuficiente, cuando no se cuenta con medidas preventivas, lo enfrenta a situaciones desgarradoras y lo expone subjetiva o profesionalmente. Coincidimos con De la Aldea (2004), cuando plantea que, en el plano del psiquismo, no es posible hacer una elaboración personal de un trauma social sin elaboración colectiva, esto es, sin reconocimiento explícito de lo sucedido, de las responsabilidades asumidas de las diferentes partes, sin reparación para las víctimas y justicia para los victimarios —quienes tienen derecho a pedir disculpas—. El no actuar por parte de personas y organismos que son responsables de hacerlo para evitar el desastre configura una forma de violencia; el dejar que los hechos ocurran sin que nadie se haga cargo de las consecuencias que provocan es ejercicio de la violencia. Advertimos, como emergente común, sentimientos de bronca y desesperanza en la población afectada. 24

Algunas claves para considerar Retomando aspectos que debieran considerarse a la hora de elaborar, redefinir o implementar políticas públicas, relevamos que la no obtención de respuestas claras estimula la falta de credibilidad en el sistema político y de justicia, afectando potencialmente la gobernabilidad. Esto promueve un clima propicio para la atribución de responsabilidades y sentimientos de culpa. Asimismo, al perder legitimidad las instituciones políticas, sus representantes y sus dirigentes tienden a considerarse más confiables las organizaciones no gubernamentales, que las propias reparticiones estatales, para distribuir recursos como insumos y donaciones. Frente a situaciones de EDC, emergen conductas de violencia, a veces focalizadas, otras más colectivas. Un aspecto que vincula desastre y vida cotidiana o desastre y salud mental es la emergencia de conductas irracionales ante los hechos. Lo que resulta irracional, lo que no puede entenderse y menos justificarse en aquellos desastres que pudieron haberse evitado. El desamparo

L a no obtención de respuestas claras estimula la falta de credibilidad en el sistema político y de justicia, afectando potencialmente la gobernabilidad

Estudios y artículos

compartido de los agentes intervinientes y las víctimas directas patentizó la doble afectación ante la ausencia de planificación. Entendemos que el propio trabajador es, en estos casos, la principal herramienta de intervención, razón que amerita ser cuidado y considerado en la política pública y planificación. Sostenemos, en consonancia con lo que plantean distintas organizaciones de salud (OPS—OMS), que es necesario cuidar al trabajador de EDC. Al actuar en este tipo de eventos, son partícipes de escenarios imprevistos e impensados. Los chistes enuncian y denuncian, como aquel que circula entre quienes trabajan en EDC: sostiene que, cuando ocurre un desastre, en realidad, ocurren dos; el primero, cuando sucede el evento, y el segundo, cuando llegan los técnicos. Tratamos, en todo caso, de hacer aportes en el intento de no hacerle honor al chiste.

Referencias bibliográficas

Arito, S. (2011). “Cuando la subjetividad se torna ‘he roica’ en las intervenciones profesionales”. En IV Seminario Internacional de la Maestría en Trabajo Social. Paraná, Fundación La Hendija. Arito, S. y M. Jacquet (2005). El Trabajador Social en situaciones de emergencia o desastre. Buenos Aires, Espacio Editorial. De La Aldea, E. (2004). Clase dictada en la Maestría en Salud Mental de la UNER. Paraná, Facultad de Trabajo Social. De Riso, S. et. al. (2012). Situaciones de desastre o catástrofe: Agentes y Dispositivos de intervención (Informes de Proyectos de Investigación). Paraná, Facultad de Trabajo Social / UNER. OPS-OMS (2002). Protección de la Salud mental en situaciones de desastres y emergencias (Serie Manuales y Guías para desastres Nº 1). Washington DC, OMS. OPS-OMS (2006). Guía Práctica de Salud Mental en situaciones de desastre. Washington DC, OMS.

Estudios y artículos El riesgo de desastres en las agendas de gobierno por Silvia Fontana Licenciada en Ciencia Política (UCC), Especialista en Docencia Universitaria (UTN) y Magíster en Antropología (UNC). Doctoranda en Política y Gobierno (UCC – Instituto Universitario Ortega y Gasset). Docente e Investigadora de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (UCC). Directora de la Maestría en Gestión Política de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales (UCC).

Resumen

La gestión del riesgo de desastres es una temática actual de nuestra sociedad y del mundo moderno, y que los gobiernos deben comenzar a incorporar en sus agendas, dada la importancia que va cobrando. Así es que el presente artículo se propone analizar las maneras a través de las cuales se ha ido problematizando el riesgo de desastres, formulando cuestiones conceptuales donde se ponen en juego lineamientos teóricos claves. Para gestionar el riesgo, se debe conocer qué es, por lo que en este artículo el análisis se focalizará específicamente sobre el riesgo y su gestión, con el fin de profundizar el conocimiento de este proceso.

Abstract

The disaster risk management is a current topic of our society and the modern world, and that governments should begin to incorporate into their agendas given the importance that is gaining. So this article is to analyze the ways through which has been problematical disaster risk, formulating conceptual issues which come into play key theoretical guidelines. To manage risk must know what it is, so in this article the analysis will focus specifically on risk and risk management, in order to deepen the understanding of this process.

Estudios y artículos

¿De qué hablamos? Cada vez hay más fenómenos meteorológicos extremos, más desastres de todo tipo: huracanes, tsunamis, terremotos, erupciones volcánicas, tormentas intensas, inundaciones, etc. Los desastres son una realidad que se están presentando con más frecuencia y contundencia, y cuyos efectos se están haciendo sentir. Es así que las pérdidas causadas por los desastres han aumentado exponencialmente generando importantes pérdidas y consecuencias en la vida de una población, y en el desarrollo alcanzado por los países. Hay una serie de factores que contribuyen a profundizar el impacto que este tipo de eventos causan en las poblaciones que están expuestas, entre los que se encuentran: la rápida urbanización con falta de control, la falta de políticas públicas preventivas, las variaciones climáticas y la degradación ambiental, entre un número importante de otros factores. Es importante destacar, entonces, que el riesgo de desastres se ha convertido en un tema de creciente preocupación mundial, ya que, entre finales del siglo XX y

principios del siglo XXI, más de 200 millones de personas por año se vieron afectadas por algún tipo de desastre. Frente a esta realidad, en la década de 1990, comienza a instalarse en la agenda internacional lo concerniente a la reducción del riesgo de desastres. Es en esta década cuando la Organización de las Naciones Unidas (ONU) convoca a los gobiernos a promover e implementar políticas tendientes a reducir el riesgo de desastres. Para ir fortaleciendo la temática en las agendas de gobierno, se fueron generando instrumentos que colaboran con los gobiernos para hacer frente a un fenómeno que genera incertidumbre, adoptándose así diversos mecanismos que permitan cumplir con los compromisos asumidos. Uno de estos mecanismos es el

El riesgo de desastres se ha convertido en un tema de creciente preocupación mundial. Más de 200 millones de personas por año se vieron afectadas por algún tipo de desastre

Estudios y artículos

Protocolo de Kyoto, que se firma en 1997 y entra en vigor en febrero de 2005, ya que mientras se celebraba la Conferencia Mundial sobre Riesgos de Desastres, la mayoría de los Estados adoptan “el Marco de Acción de Hyogo para el 2005 – 2015: Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres”, con el objetivo central de lograr una reducción considerable del riesgo de desastres a nivel mundial. Asimismo, en el año 2000, se pone en funcionamiento la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), que funciona en el marco de ONU e instituye un nuevo impulso para la reducción de los factores que provocan riesgo a fin de garantizar la sustentabilidad de los procesos de desarrollo. La Estrategia se centra en el enfoque que va de “la protección de los peligros” al “manejo del riesgo” a través de la integración de la reducción de los desastres a las agendas de los gobiernos. Por ello la EIRD insta a que -se integre la temática del riesgo como eje de los procesos de desarrollo, involucrando para ello, a distintos actores del sector público y privado. 28

-se articule el manejo operativo de la emergencia con el proceso de reducción de riesgos, de modo de avanzar tanto hacia la optimización de la respuesta como hacia la generación de escenarios más seguros. Ya en el año 2015, se hace una revisión de Hyogo por lo que se aprueba el Marco de Acción de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres entre 2015 y 2030. El propósito primordial de este Marco es la reducción sustancial del riesgo de desastres y las pérdidas que estos generan. La ocurrencia de un desastre es el resultado de la “interacción entre determinados eventos desencadenantes (amenazas) y las vulnerabilidades de la sociedad” (Herzer el al, 2002:3), cuyas causas residen en la implementación inadecuada o en la falta de implementación de políticas públicas para la reducción del riesgo que

Estudios y artículos

lo provocan. Así, el impacto que genera un desastre en la sociedad es el resultado de la combinación de las amenazas naturales o antrópicas y de las vulnerabilidades de la población. Este impacto y los daños potenciales podrían ser prevenidos y moderados por políticas públicas preventivas o mitigadoras, y no solo reparadoras. Los desastres pueden mostrar la capacidad de los distintos niveles gubernamentales para gestionar el riesgo o, por el contrario, pueden poner en evidencia la vulnerabilidad de las instituciones que resultan incapaces de atender la problemática. Entonces, es posible preguntarse ¿se puede hacer algo frente al riesgo de desastres?, ¿es como el intento de manejar lo desconocido o lo incierto?

¿Se puede hacer algo? Hasta la década de 1970, los desastres eran considerados

a partir del hecho ya desencadenado al cual solo podía responderse mediante acciones de respuesta. En estos momentos, los desastres no eran interpretados de manera integral sino como fenómenos imposibles de evitar y de carácter natural, y su dominio era propio de las instituciones de defensa civil y de organizaciones voluntarias. Luego de este enfoque emergencista, a partir de la década de 1970, comienza a plantearse la necesidad de realizar prevención frente a los desastres, como así también comenzar a realizar acciones para la reducción de este tipo de eventos. Son organismos internacionales, como la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización de Naciones Unidas (ONU), entre otros, quienes comienzan a promocionar a los gobiernos para gestionar los desastres en esta línea de actuación.

A partir de la década de 1970, comienza a plantearse la necesidad de realizar prevención frente a los desastres como así también comenzar a realizar acciones para la reducción de este tipo de eventos

Estudios y artículos

La ONU declaró a la década de 1990 como el Decenio Internacional para la Reducción de los Desastres Naturales (Resolución de la Asamblea General 42/169), por lo que la reducción de riesgos se ha convertido en un capítulo de actuación de los gobiernos. A lo que se suma el privilegio temático que se le da dentro de los discursos y acciones sostenidos especialmente por diversos Organismos Internacionales (UNESCO, BID, Banco Mundial, PNUD, OPS, UNISDR, CEPAL, OEA, entre otros). Cuando se habla de reducción de riesgos de desastres, se hace referencia a la “ejecución de medidas de intervención dirigidas a reducir o disminuir el riesgo existente” (Lavell, 2003: 69). Esta reducción es uno de los elementos más importantes y necesarios frente al desarrollo, ya que “difícilmente se podría pensar en desarrollo si esto se acompaña por un aumento en los niveles de riesgo en la sociedad y, en consecuencia, en las posibilidades de daños y pérdidas para la población” (Lavell, 2003: 69). Así es que la reducción del riesgo es considerada una 30

práctica social compleja y no simplemente un producto a partir de la aplicación de un sinnúmero de acciones. Podemos establecer que la reducción del riesgo de desastres fue la primera aproximación que se hizo con la idea del diseño de un paradigma superador y permitió ubicarse propiamente en el riesgo. Es en 1996 cuando surge la noción de la Gestión del Riesgo de Desastres, que puede ser definida como “el proceso social complejo que conduce al planeamiento y aplicación de políticas, estrategias, instrumentos y medidas orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos sobre la población, los bienes y servicios y el ambiente. Acciones integradas de reducción de riesgos a través de actividades de prevención, mitigación, preparación para, y atención de emergencias y recuperación post impacto” (Lavell, 2002: 19). Se observa entonces que la gestión de riesgos no puede existir como una práctica o acción aislada, por lo que debe ser considerada un componente íntegro

La reducción del riesgo es considerada una práctica social compleja y no simplemente un producto a partir de la aplicación de un sin número de acciones

Estudios y artículos

y funcional de la gestión del desarrollo, ya sea nacional, sectorial, territorial, estratégico, urbano, local o comunitario, y de la gestión ambiental, en búsqueda de la sostenibilidad. Es un proceso que debe ser apropiado por todos los sectores de la sociedad, y no ser una instancia propia del nivel gubernamental, quien sí debe promocionar su impulso, práctica y aplicación. A su vez, la gestión del riesgo constituye un eje integrador que atraviesa horizontalmente todas las fases del ciclo de los desastres desde la prevención de riesgos hasta la rehabilitación de desastres. Así, se puede afirmar que el objetivo último de la gestión del riesgo de desastres es “garantizar que los procesos de desarrollo impulsados en la sociedad se dan en las condiciones óptimas de seguridad posible y que la atención dada al problema de los desastres y la acción desplegada para enfrentarlos y sus consecuencias promueven hasta el máximo el mismo desarrollo”. Sintéticamente, la gestión del riesgo es un proceso planificado,

concertado, participativo e integral de reducción de las situaciones de riesgo en la búsqueda del desarrollo sostenible. La gestión del riesgo coloca a los decisores frente a las acciones que se deben poner en juego ante la ocurrencia posible o ya acaecida de un desastre. Si se considera que los elementos que contribuyen a que se desate un desastre son heterogéneos, su análisis no puede ser reducido a un solo aspecto, por lo que existe, en la actualidad, una visión más integral para abordar la gestión de riesgo de desastres. Entre las acciones que deben ser puestas en marcha por los gobiernos, encontramos la elaboración de legislación adecuada, asignaciones en el presupuesto y responsabilidades descentralizadas a fin de lograr la participación de los gobiernos subnacionales, los gobiernos locales y la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones. Flores sostiene que “la institucionalización de la Gestión del Riesgo es necesaria en este proceso de incorporar conciencia, capacidad y voluntad transformadoras en la actividad del Estado y en la de todos los actores sociales” (2003: 11).

Estudios y artículos

Una razón de importancia en la gestión de riesgos de desastres es que, cuando se produce un desastre, se ve afectado todo el patrimonio público de la sociedad. Y es ante esto que la gestión pública es significativa e indelegable para la prevención y mitigación de los desastres. El incremento, no solo cuantitativo sino también cualitativo, en la ocurrencia de desastres originados por la acción del hombre resulta relevante, factor que debe ser considerado para reducir la ocurrencia de estos o atenuar sus consecuencias. La gestión del riesgo favorece al desarrollo, el desarrollo sin gestión del riesgo no es más que una palabra vacía. Esta afirmación pone de relieve la importancia que tiene la gestión del riesgo de desastres en el marco del desarrollo sostenible, comprendiendo que abordar la gestión del riesgo es una responsabilidad de los gobiernos y la sociedad civil, recordando que las personas constituyen el centro del desarrollo. Incorporar la gestión del riesgo de desastres en la planificación del desarrollo equivale a tener en cuenta las dimensiones que le otorgarán sostenibilidad en el largo plazo a ese proceso. La reducción del riesgo de desastres constituye uno de 32

los grandes desafíos para el desarrollo, por lo que lograr la disminución de las vulnerabilidades y la exposición al riesgo, así como el aumento de la capacidad de respuesta, requieren de un abordaje integral del riesgo de desastres. Finalmente, cabe recalcar que, en las políticas de gestión de riesgo de desastres, se incluye la participación de gobiernos locales, regionales y nacionales, organismos internacionales como también actores privados y de la sociedad civil, en lo relativo a la evaluación como a la gestión de los riesgos. Este gobierno interinstitucional del riesgo debe ser descentralizado, participativo y con respaldo político, con la finalidad de potenciar los esfuerzos que se realizan en la reducción del riesgo de desastres, y que, muchas veces se muestran ineficientes, debido a la falta de coordinación entre los diversos ámbitos.

Una razón de importancia en la gestión de riesgos de desastres, es qué, cuando se produce un desastre, se ve afectado todo el

A modo de cierre La tensión producida entre gestionar el riesgo y gestionar en el riesgo lleva a presentar la disyuntiva en la cual hoy se encuentran los gobiernos, en sus diferentes niveles, a fin de implementar políticas destinadas al riesgo latente o manifiesto.

patrimonio público de la sociedad

Estudios y artículos

Por un lado, gestionar en el riesgo focaliza su atención en la emergencia propiamente dicha, es decir, cuando ya el riesgo se ha materializado; por el otro, gestionar el riesgo nos pone delante de aquellas acciones de gobierno que buscan trabajar fundamentalmente con las causas profundas que están presentes en los procesos de construcción del riesgo. Mientras que el primer enfoque pone su atención en el manejo del desastre, el segundo centra su accionar en la reducción del riesgo de desastres siendo las decisiones políticas las que entran en juego en esta disyuntiva. Frente a contextos de esta índole, los distintos niveles de gobierno deben elaborar acciones, estrategias y destinar recursos que permitan pronosticar o, por lo menos, mitigar las consecuencias de este tipo de sucesos. En situaciones extremas, como lo es un desastre, se deben atender todo tipo de necesidades que comienzan a florecer y que en contextos vulnerables se evidencian como de gran magnitud. Es posible argumentar que un desastre deja marcas en la vida de todos los afectados, por lo que los gobiernos deben aprender que se debe “gestionar el riesgo” y no “gestionar en el riesgo” (Fontana, 2009). Es decir, que es necesario que

los gobiernos implementen políticas para la reducción del riesgo de desastres, y no simplemente acciones frente al riesgo ya materializado.

Referencias bibliográficas

Flores, A. (coord.) (2006). Actores y Roles en la Gestión del Riesgo. Asunción, CYTED. Fontana, S. (2009). Sobre llovido, mojado. Riesgo, catástrofe y solidaridad. El caso Santa Fe. Córdoba, EDUCC. Herzer, EL. AL. (2002). Convivir con el riesgo o la gestión del riesgo. (Disponible en: www.cesam.org.ar/publicaciones.html). Lavell, A. (2002). Sobre la gestión del riesgo: apuntes hacia una definición. Lima, La Red / USAID. Lavell, A. (2003). La Gestión Local del Riesgo. Nociones y Precisiones en torno al Concepto y la Práctica. Lima, CEPREDANEC – PNUD.

Reseñas

ECONOMÍA POLÍTICA DEL CRECIMIENTO Cadenas causales y mecanismos institucionales Sebastián Mazzuca (comp.) CAF, Banco de Desarrollo de América Latina. 556 páginas. ISBN: 978-980-422-031-9 Matías Tarillo La economía política estudia la influencia recíproca entre instituciones y mercados, y analiza cómo las pujas entre actores en ambas arenas dan lugar a diferentes resultados. En este sentido, que esa disciplina ponga su foco en el crecimiento es central para entender por qué y en qué condiciones este se produce o no. Este libro constituye un volumen fundamental para la comprensión de ese fenómeno y una referencia ineludible para estudios posteriores. El trabajo es parte de la serie Estado, Gestión Pública y Desarrollo en América Latina de la CAF (Banco de Desarrollo de América Latina), que coordina el Dr. Carlos Acuña. La serie tiene un gran mérito: cada libro reúne textos clave de distintas épocas y autores sobre una temática determinada. Puntualmente, el que aquí nos ocupa tiene como coautores a académicos de la talla de Joseph Schumpeter, Mancur Olson, Daron Acemoglu, Douglass North, Barry Weingast, Robert Bates y Raúl Prebisch, entre otros. 34

El libro se estructura en dos partes: una sobre desarrollo económico, de corte más teórico, y otra sobre “desarrollos divergentes”, inclinada hacia el análisis empírico. Así, en la primera es posible encontrar análisis del crecimiento en términos históricos, comparativos e institucionales. En la segunda, en tanto, esos textos se materializan en estudios de caso sobre Inglaterra (siglo XVII); Japón, Corea del Sur y Taiwán; África, Irán y américa Latina. Es, entonces, desde la profundidad teórica aplicada al análisis empírico de diversos casos que esta compilación se constituye en imprescindible para aquellos interesados en el tema.

Reseñas

La coordinación horizontal en la gestión pública latinoamericana Sergio Ilari Buenos Aires, Universidad Nacional de Quilmes- 280 páginas. ISBN: 978-987-558-368-9 Silvio Castro A partir de su trabajo profesional y académico, Sergio Ilari emprende en este libro una tarea compleja: teorizar sobre coordinación en políticas públicas a partir de estudios científicos con aportes prácticos y ejemplos específicos. El autor logra ese objetivo y brinda una herramienta para comprender la coordinación horizontal en la gestión pública en América Latina. Este libro es una versión mejorada de la tesis doctoral del autor, en la cual los primeros capítulos se centran en la sistematización y el desarrollo teórico que incluye estudios provenientes de diferentes campos disciplinarios.

marco teórico y científico que permite desarrollar el análisis incluyendo los principales estudios académicos tanto de América Latina como de los Estados Unidos. Para concluir, en los capítulos finales, el autor incluye diferentes tipos y grados de coordinación, y avanza en el análisis a partir del estudio de caso centrado en el programa “Más Vida”, de la provincia de Buenos Aires, que invita a pensar y reflexionar sobre la necesidad de la coordinación horizontal, como herramienta para la implementación exitosa de programas públicos.

¿Cuál es la especificidad de la coordinación horizontal? Con este interrogante, el autor desarrolla el marco analítico a partir de dos enfoques centrales: el que centra en las relaciones internas u organizacionales y aquel que aborda la coordinación interorganizacional. A partir de esta dicotomía, se reconstruye un 35

Programas y proyectos Gestión Documental Electrónica (GDE)

A partir del Decreto 561/16, el Poder Ejecutivo aprobó la implementación del sistema de Gestión Documental Electrónica (GDE), dependiente del Ministerio de Modernización. Este sistema apunta a la digitalización y despapelización de las actuaciones y expedientes del Sector Público Nacional, y actuará como plataforma para la implementación del expedientes electrónicos. El Sistema cuenta con tres componentes: el Generador de Documentos Electrónicos, Comunicaciones Oficiales y Expediente Electrónico. El Generador de Documentos Electrónicos Oficiales (GEDO) es el medio de creación, registro y archivo de documentos oficiales. El módulo de Comunicaciones Oficiales apunta a la creación, comunicación y archivo de notas y memorandos. Ambos entraron en vigencia el 25 de abril en la Secretarías de la Presidencia de la Nación, la Jefatura de Gabinete de Ministros y los veinte ministerios nacionales. 36

El Expediente Electrónico, que es de uso obligatorio para las mismas jurisdicciones desde el 10 de mayo, es un documental digital de igual validez jurídica que un documento en papel. El Expediente Electrónico tiene como objetivo reducir los costos y el tiempo de los trámites administrativos, cuidar el medioambiente y aumentar la transparencia. Hasta hoy, se capacitaron 8�000 empleados en el uso de GDE. A partir del 10 de junio, todas la resoluciones y disposiciones serán generadas en GDE.

Programas y proyectos Consulta Pública A partir de las jornadas de trabajo y de los resultados obtenidos en las Mesas de Trabajo de Gobierno Abierto del Ministerio de Modernización de la Nación, se ha creado la Plataforma de Consulta Pública, que tiene como objetivo ser el único ámbito de realización de todas las consultas públicas que realice el PEN (Poder Ejecutivo Nacional). Dicha plataforma habilita un canal de participación ciudadana, y articula una comunicación activa y permanente entre los actores sociales, las organizaciones de la sociedad civil, el sector privado y el Gobierno para mejorar el diseño de las políticas públicas. De las Mesas de Trabajo, han surgido compromisos para desarrollar proyectos en nueve ministerios, de manera que la ciudadanía podrá dar su opinión y exponer sus dudas o propuestas a través de la Plataforma de Consulta Pública. Estos compromisos son los siguientes: -desarrollo de una Unidad de Vinculación Tecnológica Virtual; -federalización de prácticas de Gobierno Abierto; -mapa de apoyo directo al sector productivo; -mesa de diálogo para identificar, mapear y visibilizar información sobre asentamientos y villas;

-plataforma para la participación ciudadana y el acceso a la información de la Justicia; -plataforma piloto para la publicación de pedidos y respuestas a solicitudes de información pública; -portal de transparencia y datos sociosanitarios del PAMI; -publicación de estadísticas sobre seguridad social, y -transparencia de la información del Ministerio de Cultura de la Nación. Algunos data-sets publicados: - Ejecución Presupuestaria de la AGN; - Registro Único de Audiencias; - Estructura Orgánica; - Solicitudes de Acceso a la Información Pública. Si deseás más información o querés participar, ingresá en https://consultapublica. argentina.gob.ar/ 37

Agenda 30 AGO al 2 SEP

68.ª Conferencia 26 al 29 X Congreso de la Nacional Anual JUN Asociación Brasileña de del IPAC Ciencia Política Institute Belo Horizonte, Brasil of Public Administration of CanadaToronto, Conferencia Annual Canadá de NASPAA 31 al 02

MAY

Network of Schools of Public Policy, Affairs and Administration – John Glenn School of Public AffairsColumbus, Ohio, EE.UU.

EVENTOS 2016

IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas

112.ª Conferencia Anual de APSA American Political Science AssociationPhiladelphia, EE.UU

1 al 4

SEP

XXI Congreso Chileno de Ciencia Política

GIGAPP (Grupo Asociación Chilena de Ciencia de Investigación Política-Pucón-Chile en Gobierno, Administración y 3 al 5 Políticas Públicas)Madrid, España OCT

19 al 21

OCT X Congreso de la Asociación Brasileña de Ciencia Política http://www.encontroabcp2016.cienciapolitica.org.br/ 68.ª Conferencia Nacional Anual del IPAC http://www.ipac.ca/2016 112.ª Conferencia Anual de APSA http://community.apsanet.org/annualmeeting/home XXI Congreso Chileno de Ciencia Política http://www.congresoaccp2016.cl/ IV Congreso Internacional en Gobierno, Administración y Políticas Públicas y de la Administración Pública http://www.gigapp.org/ Conferencia Annual de NASPAA http://naspaa.org/annualconference/

14 JUN Lanzamiento País Digital

Colaboración Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno Colaboraciones Los trabajos con pedido de publicación deben ser remitidos a la revista Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno mediante comunicación electrónica a escueladegobierno@modernizacion.gob.ar con copia a formacion@modernizacion.gob.ar En todos los casos, deben ser trabajos originales o inéditos, que no hayan sido enviados para su publicación a otras revistas. Se podrán presentar artículos y reseñas en idioma castellano y portugués. Todas las contribuciones recibidas serán evaluadas preliminarmente por la dirección y la secretaría de redacción de la revista y aprobadas acorde a su pertinencia temática y requisitos formales. El proceso de selección durará como mínimo entre uno y seis meses y, una vez finalizado, el comité de la revista se pondrá en contacto con el autor o los autores para comunicar la decisión de publicación. Los editores no están obligados a mantener ningún tipo de comunicación con aquellos que han enviado sus trabajos, salvo que estos sean efectivamente publicados. En caso de sugerencias y correcciones, los autores deberán dar cuenta de estos. El envío de un artículo a la revista Apuntes de la Escuela Superior de Gobierno implica la cesión de los derechos de autor para que este, pueda ser editado, reproducido o difundido públicamente para fines exclusivamente científicos, académicos o culturales. Para la presentación de los trabajos, se deberán observar las siguientes criterios: 1. Deben ser enviados a ambas direcciones electrónicas. 2. Los artículos no deben exceder los 13 000 caracteres (con espacios incluidos), y las reseñas bibliográficas los 500. En este tamaño, se contarán también los resúmenes, referencias y bibliografía. 3. Todos los trabajos deben presentarse en programa Word, letra Times New Roman número 12, a espacio sencillo. Se utilizará hoja tipo A4 con margen superior: 3 cm, inferior: 2,5 cm, izquierdo: 2,5 cm y derecho: 2.5 cm. 4. Los artículos deberán estar acompañados con una foto de cara de cada uno de los autores con definición mínima de 300 DPI en JPG. Asimismo, las reseñas bibliográficas deberán ser enviadas con una foto de la tapa del libro con la misma definición. 5. El título deberá estar alineado a la izquierda en negrita y con letra Times New Roman número 14. Los nombres y apellidos del autor o de los autores se expresarán de igual forma, pero en letra itálica (en caso de ser dos, la “y” entre los mismos estará en cursiva, y si son más de dos, habrá comas entre ellos hasta el último, donde se ubicará la “y”). 6. Toda aclaración con respecto al trabajo, así como la pertenencia institucional del autor o de los autores y su dirección electrónica, deben consignarse mediante asterisco (y doble asterisco, si fuese necesario) referido desde el título o el nombre del autor, respectivamente, al pie de la primera página. 7. Las citas aclaratorias deberán ir al final del texto y no podrán superar las cuatro. 8. Las referencias bibliográficas deberán seguir preferentemente el formato americano: el apellido del autor, el año y el número de página luego de dos puntos para los casos de citas textuales. Por ejemplo: Varios países latinoamericanos son casos de democracia delegativa (O’Donnell, 1997). “El presidente es considerado la encarnación de la nación y el principal definidor y guardián de sus intereses” (O’Donnell, 1997: 293). 9. En el apartado bibliográfico, las referencias deben observar el siguiente orden, separados por comas:

Colaboración apellido del autor, letra inicial del nombre del autor, año (entre paréntesis), título de la obra (entre comillas si es un artículo; en itálica si es un libro o título de una publicación), volumen, tomo, etc., lugar de edición y editorial. Por ejemplo:

Para libros y capítulos de libros: Bourdieu, P. (2008). Homo academicus. Buenos Aires, Siglo XXI. O’Donnell, G. (1997). “¿Democracia delegativa?”. En O’Donnell, G. Contrapuntos. Ensayos escogidos sobre autoritarismo y democratización. Buenos Aires, Paidós. Gutiérrez Márquez, E. (2013). “La ciencia política en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM”. En F. Reveles (coord.) La Ciencia Política en México Hoy: ¿Qué sabemos? México, UNAM y Plaza y Valdés. En caso de titularidad por parte de organizaciones, se pondrán los nombres en mayúsculas. .......................................................................................................................................................................................................................................

Para revistas: Altman, D. (2005). “La institucionalización de la ciencia política en Chile y América Latina: una mirada desde el sur”. Revista de Ciencia Política 25 (1). En este caso, el “25” corresponde a número de la revista, y el “(1)”, al volumen. .......................................................................................................................................................................................................................................

Para participaciones en eventos científicos: Rocha, C. (2012). “La ciencia política en Uruguay (1989-2009): Un estudio de los temas, teorías y metodologías predominantes en la investigación y la enseñanza en el Instituto de Ciencia Política”. Ponencia presentada en el IV Congreso Uruguayo de Ciencia Política. Noviembre, Montevideo. ....................................................................................................................................................................................................................................... 10. La bibliografía obtenida de espacios virtuales deberá consignarse con su sitio correspondiente, junto con la fecha del último acceso: XXXXXXXXXX. Disponible en: (www.xxxx.xxxx.xx), último acceso: xx/xx/xxxx. 11. Todos los artículos deberán ser acompañados por un resumen en castellano y otro en inglés, de hasta 100 palabras cada uno. En caso de tratarse de un artículo en portugués, se agregará un resumen en castellano. 12. Los cuadros, diagramas e infogramas realizados en otros programas deben ser enviados en archivos aparte, y se debe señalar específicamente el lugar en el cuerpo del texto donde deberán colocarse. En la medida de lo posible, se deben utilizar programas generalizados y compatibles con Word. Cada elemento deberá contar con su propio archivo. Tomando la referencia de posibles cuadros, el artículo no podrá superar las 4 páginas en el formato antes mencionado. Los editores no están obligados a mantener ningún tipo de comunicación con aquellos que han enviado sus trabajos, salvo que estos sean efectivamente publicados.