7.1 Pubblica amministrazione

Pubblica Amministrazione e Azioni Trasversali

Le politiche di mitigazione del cambiamento climatico si prestano ad una pianificazione settorializzata, identificando quali settori sono responsabili di quante emissioni climalteranti ed elaborando, di conseguenza, le politiche più efficaci per ridurle. Ovviamente i punti di contatto tra settori sono molti ed è quindi impossibile isolare totalmente un settore dall’altro, ma ragionare per settori permette di avere un quadro più chiaro delle criticità, stabilire delle priorità e monitorare i risultati delle azioni intraprese. Di seguito, vengono identificate alcune azioni trasversali che, se intraprese, darebbero uno slancio positivo a tutti i settori fin qui considerati.

7.1 Pubblica Amministrazione LA SITUAZIONE OGGI

La Pubblica Amministrazione (PA) può dare una spinta decisiva al contrasto al cambiamento climatico facendo leva sulla sua capacità di orientamento del mercato, trainando quindi il settore privato. Le PA sono i principali acquirenti e consumatori di beni: in Italia gli acquisti della PA rappresentano il 17% del PIL e nel 2016 gli appalti pubblici hanno avuto un valore di circa 111,5 miliardi171. Queste dimensioni fanno sì che la PA possa influenzare il mercato e le imprese che vi operano, favorendo l’integrazione di considerazioni ambientali sia nei beni scambiati che nelle politiche pubbliche che riguardano i vari settori (trasporti, energia ecc.) e promuovendo, tramite il proprio esempio, una consapevolezza ambientale più diffusa.

Lo strumento con cui la PA può diventare protagonista della transizione ambientale è proprio l’acquisto di beni e servizi più ambientalmente sostenibili. Questo sistema è chiamato Green Public Procurement (GPP), che in buona sostanza consiste nella possibilità di inserire criteri di qualificazione ambientale in sede di acquisto di beni e servizi da parte della PA. La scelta di acquisto viene indirizzata dai “Criteri Ambientali Minimi” (CAM)172 che, fornendo requisiti ambientali per tutte le fasi delle procedure di gara173, identificano i prodotti/servizi/progetti migliori sotto il profilo ambientale lungo il loro intero ciclo di vita174 .

Ad oggi sono adottati CAM per 17 categorie di forniture ed affidamenti: arredi interni, arredo urbano, ausili per l’incontinenza, calzature da lavoro e accessori in pelle, carta, cartucce, edilizia, fornitura e progettazione dell’illuminazione pubblica, illuminazione pubblica come servizio, riscaldamento/raffrescamento edifici, lavaggio industriale, noleggio di tessili e materasseria, rifiuti urbani, ristorazione collettiva, sanificazione, stampanti, tessili, veicoli e verde pubblico 175 .

L’Italia non è rimasta indietro sul GPP. In termini di normativa, nel 2008 ci siamo dotati di un Piano d’Azione Nazionale, in linea con gli altri Paesi europei, e nel 2016 con l’approvazione del nuovo codice degli appalti l’adozione dei CAM è diventata obbligatoria per tutte le categorie consi-

172 Approvati con decreto ministeriale 173 Oggetto dell’appalto, specifiche tecniche, caratteristiche tecniche premianti collegate alla modalità di aggiudicazione all’offerta economicamente più vantaggiosa, condizioni di esecuzione dell’appalto 174 Sono ad esempio da includere i costi sostenuti da altri utenti, il consumo di energia e altre risorse nell’utilizzo, costi di manutenzione e quelli relativi al fine vita, quelli ad es. connessi alla raccolta e al riciclaggio, ma anche i costi in termini di emissioni rilasciate in fase di produzione 175 Ulteriori 7 in corso di definizione, 4 programmati per il 2021 e 1 per il 2022. Fonte: Ministero della Transizione

Ecologica

derate, a prescindere dal valore dell’appalto. Sul piano dell’efficienza del GPP, ci collochiamo all’8º posto in Europa per numero di capitolati sopra soglia contenenti criteri ambientali176. Nel 2016 il valore dei contratti verdi in Italia è pari a circa il 6,2% del totale UE, ammontando a 111,5 miliardi di euro177. Paragonare il livello di GPP tra Stati membri è complicato, ma tutti gli studi collocano l’Italia tra i Paesi virtuosi, con una quota di valore degli appalti verdi pari al 40%-60% del totale.

Quota di appalti verdi sul valore monetario totale

Fonte: Centre for European Policy Studies (CEPS)

176 Rapporto del gruppo Take 5 commissionato dalla Commissione UE 177 Articolo “ Circular economy legislation, Italy is a leader in Europe in developing green public procurement practices: a study by Sant’Anna School institute of management presented at Accredia meeting” da

Sant’Anna Magazine

> 80%

60% - 80%

40% - 60%

20% - 40%

< 20%

no data

Andando a vedere il livello di applicazione dei CAM178 notiamo però come esso sia molto difforme tra i settori merceologici e a seconda delle diverse tipologie di ente pubblico179 . Ad esempio i CAM sono molto applicati negli acquisti relativi a stampanti, toner e carta, mentre la necessità di alte competenze tecnico-progettuali nella stesura dei bandi limita molto l’applicazione dei CAM nei servizi energetici o nell’edilizia.

Questa difformità è in parte naturale, dovuta alla eterogeneità dei beni/ servizi e delle funzioni delle PA, in parte è da attribuire ad un insufficiente monitoraggio. Infatti, analizzando le performance delle PA emerge un quadro frammentato e altamente differenziato, da cui è difficile estrarre generalizzazioni che sarebbero invece utili a identificare le aree critiche che beneficerebbero da interventi mirati. Un buon monitoraggio è inoltre indispensabile anche per verificare che le stazioni appaltanti riescano a inserire nei documenti di gara almeno le specifiche tecniche e le clausole contrattuali previste nei CAM. Ad oggi non esiste ancora una procedura istituzionale formalizzata per monitorare il GPP. Oggi questa funzione è svolta annualmente, dal 2018, dall’Osservatorio Appalti Verdi (OAV) formato da Legambiente e Fondazione Ecosistemi, il quale però non include Regioni e Città Metropolitane. Solo il 15,6% dei Comuni capoluogo conferma di avere un sistema di monitoraggio e verifica del GPP, percentuale diminuita rispetto al 22,7% dello scorso anno. Negli altri Comuni, dove la minore dimensione facilita la funzione di monitoraggio, la media, comunque bassa, è del 57,5%180 .

Se quindi le differenze di performance sono legate a molteplici fattori, che conviene appunto monitorare, c’è un filo rosso che collega l’applicazione dei CAM di tutta la PA: la mancanza di un’adeguata formazione. Considerando i Comuni di capoluogo, rileviamo che a mala pena 1 su 4 adotta i CAM nell’80% dei casi181 e che più di 1 su 2 ritiene che la difficoltà principale risieda nella propria capacità di trasformare i CAM in un “appalto verde”. Il 42% dei Gestori delle aree naturali riscontra una mancanza di formazione e il 50,7% segnala difficoltà nella stesura dei bandi, numeri che sono rispettivamente 46% e 58% per quanto riguarda i Comuni.

La formazione offerta agli amministratori pubblici è in aumento, ma risulta comunque insufficiente. Ad esempio i capoluoghi che hanno formato i propri dipendenti sul GPP negli ultimi tre anni sono passati dal 35,2% al 36,7% in un anno, mentre i Gestori delle aree naturali sono passati addirittura dal 35% al 53%.

178 Il livello di applicazione dei CAM è sì un parametro Indicativo, ma la sua validità è soggetta variazioni a seconda della merce/servizio, ad es. I numeri sono molto bassi sui prodotti elettronici, ma la costante innovazione del settore garantisce di per sé la sostenibilità ambientale dei prodotti, numeri bassi anche per quel che riguarda i veicoli, ma le direttive europee di fatto impongono requisiti più stringenti 179 Questi numeri si riferiscono ad un campione rappresentativo di: 88 Comuni Capoluogo, 68 Enti Gestori di Aree

Naturali Protette e 538 Comuni 180Seppur con una grande disparità a favore del centro e del sud (68,6% e 65,4%) rispetto al nord (38,4%) 181 Aosta, Bari, Bolzano, Brescia, Ferrara, Gorizia, Livorno, Lucca, Macerata, Milano, Modena, Monza, Oristano, Padova, Reggio Emilia, Rimini, Treviso, Udine

Proposta 7.1.1 Potenziare il programma CReIAMO PA e rendere la formazione della PA sui temi Ambientali obbligatoria. Tutti gli addetti della PA nazionale e locale dovranno seguire dei corsi di formazione online ogni anno sul tema dell’Ambiente e della Sostenibilità. Proponiamo di potenziare ed estendere il già esistente programma CReIAMO PA (vedi box) per diffondere nella PA una cultura orientata alla sostenibilità ambientale in tutte le fasi dell’azione amministrativa. Crediamo infatti che finché gli enti locali non saranno formati adeguatamente per il contrasto ai cambiamenti climatici, sarà difficile adottare un modello di transizione ecologica nazionale. Ipotizziamo che servirebbe almeno 1 persona formata con il programma CReIAMO PA per ogni Comune. L’Italia conta circa 8 mila Comuni, puntiamo quindi a formare 24 mila addetti alla PA pubblica ogni anno. Delle risorse stanziate per CReIAMO PA nel periodo 2017-2023, finora sono stati spesi 12 mln di euro (il 30% del totale) per 4203 partecipanti. Stimiamo quindi che per formare 8 mila addetti sarebbero necessari ulteriori 12 mln di euro per finanziare la formazione.

Proposta 7.1.2 Monitoraggio sul Green Public Procurement. Proponiamo di investire sul monitoraggio di CReIAMO PA (vedi box) per renderlo definitivamente operativo, con un duplice obiettivo. 1. Estendere il monitoraggio quantitativo sull’universo dei Comuni, e favorire la pubblicità dei dati raccolti da ANAC. L’ OAV da tre anni monitora l’applicazione dei CAM su un campione rappresentativo di

Comuni di capoluogo, Comuni e Enti Gestori delle Aree Verdi, mentre

CReIAMO PA ha recentemente iniziato ad integrare i dati su alcune

Regioni e Città Metropolitane. 2. Includere un monitoraggio qualitativo, come previsto dalla Commissione Europea, che preveda tre elementi: • l’ efficacia e il progresso derivanti dell’introduzione del GPP nelle politiche degli enti; • i benefici ambientali legati alla CO2 risparmiata con gli acquisti dei CAM; • i benefici economici legati al ciclo di vita dei prodotti e servizi acquistati con criteri minimi ambientali. Il monitoraggio qualitativo richiederà il raccoglimento di nuove tipologie di dati e dunque l’introduzione di nuovi metodi di raccoglimento. La sua introduzione comincerà quindi l’anno prossimo e su un campione ristretto di PA selezionate in base al loro stato di avanzamento rispetto all’introduzione del GPP nelle procedure di gara.