d’iniziativadeldeputatoENRICOCOSTA
Introduzionedell’articolo54-terdeldecretolegislativo30marzo 2001,n.165,inmateriadiabusod’ufficio,eabrogazionedell’articolo323delcodicepenale
ONOREVOLICOLLEGHI!–Secondogliultimi datidisponibilidell’Istitutonazionaledi statistica,nel2017sonostatiavviati6.500 procedimentiperilreatodiabusod’ufficio, dicuisolo57sisonoconclusiconcondannedefinitive;nel2018iprocedimenti definitidalgiudiceperleindaginipreliminariedalgiudicedell’udienzapreliminare sonostati7.133,dicui6.142sonostati archiviati;dunqueiprocedimentipenali avviatiperabusod’ufficiosfocianoincondannedefinitiveinmenodiuncasosu cento.
Condecretodel15marzo2017,inqualitàdiMinistropergliaffariregionali, l’attualeproponentehaistituito,sollecitato sultemadaiverticidell’Associazionedei comuniitaliani,unacommissionedistudio sullostatusdegliamministratorilocaliincaricatadieffettuareanalisi,inparticolare sull’applicabilitàdelreatodiabusod’ufficio,presiedutadall’attualeMinistrodella
giustizia,CarloNordio.Trailavoridella commissioneèinteressanteanalizzareil documentoprodottodalprofessoreLuigi Stortoni,autorevolecomponentedellacommissionemedesima,checontenevaunserie diconsiderazionichemantengonointatta lalorovaliditàeattualitàechesiritiene utilerichiamarenellapresenterelazione.
Inproposito,sisottolineavache«sono tropponote,perdoverciquidilungaresul punto,lecriticherivolteallafattispeciedi cuiall’articolo323codicepenaleo,per megliodire,allasuaapplicazionegiurisprudenzialee,piùingeneraleallasua"utilizzazione"giudiziariaquale(asserita)intromissionenellasferadiattivitàriservataalla PubblicaAmministrazione.Ediquigli effettiinibentichesiriversanosuquesta ultimafinoalprofilarsidiunfenomeno che–parafrasandolamateriamedica–potrebbeetichettarsicome"amministrazionedifensiva".Sièvolutamenteparlato
di"utilizzazione"perevidenziareildato–forsescontato,manondimenomeritevole diessererammentatoedevidenziato–costituitodalfattochelalamentata"intromissione"del"penale"nellaattivitàamministrativaèrappresentatapiùdalleiniziativedeiPubbliciMinisterie/odalleincriminazioni,chenondapronuncegiurisprudenziali».
Ildocumentocitatoanalizzavalalunga etravagliataevoluzionenormativadell’articolo323delcodicepenale«chepuòsintetizzarsicomericercadiunatassatività maicompiutamenteraggiunta».Siparte dallafattispecieche,nelcodiceRocco,era coniatasulmodellodelreatodimeracondottacondolospecificoederaconcepita comenormapenaledichiusura:cosaall’epocacomprensibilenonvigendounprincipioditassativitàdirangocostituzionale.
Conl’avventodellaCostituzionesidenunciòl’incostituzionalitàdelladisposizioneperindeterminatezzamalaCorte costituzionale,conlasentenzan.7del14 febbraio1965,dichiaròl’infondatezzadella questione.Nel1990cifuilprimointerventoche,daunlato,estendevalarealizzabilitàsoggettivadelreatoancheall’incaricatodiunpubblicoservizio,dall’altrone riscrivevailtestointermininonmolto diversidalprecedente.
LanormafudinuovoimpugnatadinanziallaCortecostituzionaleperlasua indeterminatezzama–nellemoredella pronuncia–intervenivalanuovariforma adoperadellalegge16luglio1997,n.234, cherendemoltopiùtassativalafattispecie. Tuttaviaalradicalecambiamentonormativononcorrisposeunegualemutamento giurisprudenziale,conl’impiegodistrumentiermeneuticivolti–alcontrario–a vanificarelatipicitàdelreato.Ildocumentosoprarichiamatoricordaatalproposito«laricomprensione–didubbiaammissibilitàecertocontrariaallavolontà espressadallegislatore–dell’eccessodi poterenella"violazionedilegge"prevista dallanorma»,ilricorsoall’articolo97della Costituzioneeall’imparzialitàivisancita come«normadileggelacuiviolazione realizzerebbe,diperséstessa,lacondotta»
elasostituzionedel«benegiuridico»al «fattotipico».
Daultimo,ildecreto-legge16luglio2020, n.76,convertito,conmodificazioni,dalla legge11settembre2020,n.120,hasostituitolaviolazione«dinormedileggeodi regolamento»conlaviolazione«dispecificheregoledicondottaespressamenteprevistedallaleggeodaattiaventiforzadi leggeedallequalinonresiduinomarginidi discrezionalità»;unulterioretentativodi renderemaggiormentetassativalafattispecieche,tuttavia,comeavvenutoinprecedenza,è«inmano»alleiniziativeincriminatricideipubbliciministeri.
Siriaffermanodunqueinquestasedele riflessionielaboratedalprofessoreStortoni nelsuodocumentoapartiredaalcunidati empirici.Quantoallivellogiuridico,«l’esperienzadimostrachelevarieformule normativesperimentatedallegislatorenel tipicizzareilreatodi"abuso"dipoteree/o d’ufficiosisonodimostrateinidoneead arginareilfenomenodellaingerenzadel giudicepenalenell’attivitàdellaPubblica Amministrazioneedaporrerimedioalla "criticità"denunciata».
Sulpiano,percosìdire,criminologico, «losguardoallagiurisprudenzarivelache ifattiritenutiintegrantiilreatodicui all’articolo323codicepenaleconcernono episodidimodestissimoocomunquemodestorilievo.Lesentenzedicondannariguardanosottoilprofilooggettivo,perlo piùirregolaritàamministrative,comportamentichesiassumono"parziali"anchese nonconsistentiinespresseviolazionidi unaspecificanorma(...),fattiilcuidisvalorepenaleinnullaobenpocoobiettivamentesidistinguedaquellodell’illecito amministrativoe/odisciplinare.Considerazionequestachedeveesseredirettamente rapportataalprincipio–anchecostituzionale–disussidiarietàedextremaratiodel dirittopenale».
Semprealivelloempirico,sirilevavaun grandedivarioquantitativotraitrestadidi svolgimentodelprocedimento,ossialeiniziativegiudiziarieintraprese,irinviiagiudizioelecondanne.Insintesi,comerilevavaildocumento,sitrattadiunafattispeciechepuò–patologicamente–pro-
vocareaccuseeincriminazionichesovente sirivelanoinfondate,eavoltedovuteal «sospetto»dialtrireatinonprovati;una intromissioneocomunqueunpericoloche puòavereeffettoinibenteequindidannoso perlapubblicaamministrazione;condanne –poche–perfattidipococonto.
Ildocumentoconcludevadunqueche «l’ipotesidiunadescrizionedellafattispecieche–esplicandosiinmodopiùtassativo–possasuperarelacriticitàèfrancamentedidifficileformulazione»,comedimostralastoriadellediversemodifiche apportateall’articolo323delcodicepenale. Ataliconsiderazionisiaggiungevaquella secondocuiilvuotoditutelaconseguentea unaeventualeabrogazionedelladisposizionesarebbenonparticolarmentesignificativo;soprattuttobenpococomparabile congliinconvenientichelaprevisionepenaleinesameportaconsé,proprioalla
lucedeiprincipidisussidiarietàediextremaratiochedebbonogovernarel’impiegodeldirittopenaleeche«pareindurre ariservareallesanzioniextrapenalilacoperturadiqueglispaziditutelaodigran partediessi».Inconclusione,laproposta cheildocumentoavanzavaeraquelladell’abrogazionedell’articolo323delcodice penale.
Lapresentepropostadilegge,nelrispettodelprincipiodisussidiarietàedextremaratiodeldirittopenale,disponel’abrogazionedell’articolo323delcodicepenaleeintroducel’abusod’ufficiocomefattispeciepunitaconsanzioneamministrativa pecuniarianelladisciplinadicuialdecreto legislativo30marzo2001,n.165,recante normegeneralisull’ordinamentodellavoro alledipendenzedelleamministrazionipubbliche.
Art.1.
1.Dopol’articolo54-bisdeldecreto legislativo30marzo2001,n.165,èinserito ilseguente:
1Ilpubblicoufficialeol’incaricatodi pubblicoservizioche,nellosvolgimentodelle funzioniodelservizio,inviolazionedi specificheregoledicondottaespressamenteprevistedallaleggeodaattiaventi forzadileggeedallequalinonresiduino marginididiscrezionalitàovveroomettendodiastenersiinpresenzadiuninteresseproprioodiunprossimocongiuntoo neglialtricasiprescritti,intenzionalmente procuraaséoadaltriuningiustovantaggiopatrimonialeovveroarrecaadaltriun dannoingiustoèpunitoconlasanzione amministrativapecuniariada1.000a15.000 euro.Lasanzioneèaumentataneicasiin cuiilvantaggiooildannohannouncaratteredirilevantegravità.
2Lasanzionedicuialcomma1è applicatadall’ANAC,all’esitodiun’istruttorianell’ambitodellaqualeègarantitoil contraddittoriotraleparti».
Art.2.
1.L’articolo323delcodicepenaleè abrogato.