POSITION | DIGITALISIERUNG | DATENZUGANG
Datenzugang Rahmenbedingungen für eine effiziente Datenwirtschaft
15. September 2020
Einleitung Daten stellen einen zentralen Wettbewerbsfaktor dar und sind Motor für wirtschaftliches Wachstum und Innovationen. Datenbasierte Geschäftsmodelle und Plattformen werden in der Wirtschaft durch den digitalen Wandel immer wichtiger. Exponentiell wachsende Datenmengen, rasante technologische Fortschritte und neue Basistechnologien wie Künstliche Intelligenz (KI) führen zu einem steigenden Einsatz datenbasierter Anwendungen in der Industrie. Die Analyse und Verknüpfung von Daten sind Innovationsmotor und führen u. a. durch Produktivitätssteigerungen zu einem großen wirtschaftlichen und gesamtgesellschaftlichen Nutzen. Für Innovationen und die Position der deutschen Industrie im internationalen Wettbewerb kommt es daher ganz entscheidend auf die Verfügbarkeit von qualitativ hochwertigen Daten an, die in Verbindung mit Knowhow und Geschäftsideen zur Datenverarbeitung ihren besonderen wirtschaftlichen Wert erhalten. Viele Akteure haben ein wirtschaftliches, wissenschaftliches oder gesellschaftliches Interesse, Daten von und über Maschinen, Gegenständen und IT-Systemen zu nutzen. Eine effektive und faire Datennutzung, die ein freiwilliges Teilen von Daten unterstützt und einen angemessenen Ausgleich zwischen den Interessen des Datenerzeugers und des Datennutzers vorsieht, ermöglicht Innovationen und befördert den Zugang zu und die Nutzung von Daten. Dazu gehört auch eine Ausweitung der staatlichen Open-Data-Politik, die den Staat zur Offenlegung von (anonymisierten) Daten verpflichtet. Die deutsche Industrie ist sich ihrer hohen Verantwortung im Umgang mit Daten bewusst. Für sie stehen vor allem Produkt- und Prozessdaten – und somit überwiegend nicht-personenbezogene Daten – im Vordergrund. Gleichwohl haben sich viele Unternehmen und Branchen bereits über gesetzliche Anforderungen hinaus durch eigene ethische Leitlinien zu einem verantwortungsbewussten Umgang mit Daten, etwa durch einen starken Datenschutz mit hoher Transparenz, verpflichtet. Das Bewusstsein im Umgang mit personenbezogenen Daten wurde insbesondere durch das Inkrafttreten der europäischen Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) geschärft. Eine innovationsfreundlich ausgestaltete Datenpolitik ist durch einen selbstbestimmten Umgang mit Daten gekennzeichnet. Sowohl die Daten- als auch die Plattformökonomie sind vor dem Hintergrund der technologischen Entwicklungen und sich verändernden regulatorischen Rahmenbedingungen im Gesamtbild zu sehen und zu fördern.
Dr. Michael Dose | Digitalisierung und Innovation | T: +49 30 2028-1560| m.dose@bdi.eu | www.bdi.eu
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Zahlreiche deutsche Unternehmen betreiben im B2B-Bereich bereits erfolgreiche Industrieplattformen in ihrem jeweiligen Produkt-, Inventar- und Dienstleistungssegment. Diese gute Ausgangsposition im B2B-Bereich digitaler Plattformen muss genutzt und ausgebaut werden, um die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen zu gewährleisten und zu fördern. Gleichzeitig stehen viele Unternehmen im Hinblick auf ihre Fähigkeiten zur Teilhabe an der Datenökonomie noch am Anfang. So gilt es, die Fähigkeiten zur Bewertung und Verarbeitung eigener Datensätze und des Datenaustauschs bis hin zur Etablierung von digitalen Geschäftsmodellen (Data Business) auszubauen. Viele Industrieunternehmen arbeiten bereits heute sehr erfolgreich mit eigenen Daten und generieren hieraus eine hohe Wertschöpfung. Es besteht deshalb ein hohes wirtschaftliches Interesse, Zugang zu externen Daten, etwa in Form von Datenpartnerschaften oder Datenkooperationen, zu erlangen. Derzeit nehmen Unternehmen jedoch häufig von entsprechenden Vorhaben Abstand, da große rechtliche Unsicherheiten, insbesondere hinsichtlich der kartell- oder datenschutzrechtlichen Zulässigkeit solcher Kooperationen, bestehen. Der BDI-Arbeitskreis Datenwirtschaft befasst sich mit ökonomischen und juristischen Fragestellungen zu „Daten“. Auf Grundlage der Expertise seiner Mitglieder aus Branchenverbänden und ihrer Unternehmen wurde dieses Positionspapier erstellt, in dem wesentliche politische Handlungsempfehlungen für die Gestaltung einer innovativen Datenpolitik formuliert werden.
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Inhaltsverzeichnis Einleitung ............................................................................................................................................. 1 Potenziale der Datenwirtschaft .......................................................................................................... 4 Datenzuordnung .................................................................................................................................. 4 Datenzugang ........................................................................................................................................ 4 Datenaustausch ................................................................................................................................... 5 Data-Governance .............................................................................. Fehler! Textmarke nicht definiert. Handlungsempfehlungen ................................................................................................................... 8 Impressum ........................................................................................................................................... 9
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Potenziale der Datenwirtschaft Die hohen volkswirtschaftlichen Potenziale der Datenwirtschaft entfalten sich grundsätzlich optimal, wenn möglichst viele Daten durch möglichst viele berechtigte bzw. autorisierte Akteure genutzt werden können. Neben der Quantität der Daten kommen auch ihrer Qualität sowie dem spezifischen Domänenwissen, das für eine wertschöpfende Datenauswertung zumeist erforderlich ist, eine zentrale Rolle zu. Voraussetzung für eine effiziente Datenwirtschaft ist insbesondere ein freier und fairer Wettbewerb zwischen allen Marktteilnehmern, in dem Unternehmen unabhängig von ihrer Größe eigene Ideen entwickeln und datenbasierte Anwendungen einsetzen können. Diese Anwendungsmöglichkeiten müssen vertieft zum Einsatz gebracht und Unternehmen dabei unterstützt werden, entsprechende Kompetenzen aufzubauen und datenbasierte Technologien in eigene Produkte und Prozesse zu integrieren bzw. zusätzliche datenbasierte Geschäftsmodelle zu entwickeln.
Datenzuordnung Nicht-personenbezogene Daten unterliegen anders als personenbezogene Daten nicht dem Datenschutzrecht. Die wirtschaftliche Nutzung nicht-personenbezogener Daten, die etwa von Maschinen bzw. im Zusammenhang mit IoT-Geräten produziert werden und die keinen Personenbezug aufweisen, erfolgt entweder auf Grundlage der bestehenden originären Zugriffsmöglichkeiten oder wird durch Verträge geregelt. Spätestens mit der breiten Nutzung von Cloud-Services, Machine Learning und Künstlicher Intelligenz ist in der Praxis immer häufiger eine kollaborative Datenverarbeitung zwischen mehreren Unternehmen vorzufinden. Derartige Kooperationen auf Business-to-Business-Ebene werden durch vertragliche Vereinbarungen definiert. Das Vertragsrecht hat sich innerhalb der gesetzlichen Rahmenbedingungen grundsätzlich als flexibel genug erwiesen, die notwendige wirtschaftliche Zuordnung von Nutzungsrechten an Daten zwischen mehreren Partnern praxistauglich zu regeln. Dabei gelten für nicht-personenbezogene Daten die Vorschriften des allgemeinen Zivilrechts, etwa das Bürgerliche Gesetzbuch, das Urheberrecht sowie die Regeln zum Gewerblichen Rechtsschutz oder zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen. In der Diskussion um digitale Geschäftsmodelle wurde in der Vergangenheit ein originäres Eigentumsrecht für (nicht-personenbezogene) Daten gefordert. Der BDI sieht jedoch keine tatsächliche oder rechtliche Notwendigkeit, Daten einem zivilrechtlichen Eigentumsschutz im Sinne eines Ausschließlichkeitsrechts gemäß § 903 BGB zu unterstellen. Bereits im Gutachten „Digitalisierte Wirtschaft/Industrie 4.0“ im Auftrag des BDI aus dem Jahr 2015 wurde kein entsprechender gesetzlicher Handlungsbedarf gesehen. Auch das im Mai 2017 veröffentlichte Gutachten der Justizministerkonferenz kam zu dem Ergebnis, dass die Gewährung von eigentumsähnlichen Rechten an Daten weder rechtlich sinnvoll noch ökonomisch wünschenswert ist. In komplexen, datenbasierten Wertschöpfungsketten ist bereits unklar, ob und wem ein „Eigentumsrecht“ an nicht-personenbezogenen Daten überhaupt zukommen soll bzw. kann. Wenn überhaupt, kann es nur um die Frage des Rechts zur Datennutzung gehen.
Datenzugang Der Zugang zu Daten und die Nutzung von Daten sind wichtige Faktoren, damit sich das Potenzial einer Datenwirtschaft optimal entfalten kann. Bestimmte Daten, die in einem Unternehmen vorliegen, können auch für die Öffentlichkeit oder andere Unternehmen von hohem Wert sein und umgekehrt. Allerdings müssen neben dem Bestreben, Daten möglichst vielen interessierten Akteuren zugänglich zu machen, in gleicher Weise auch die rechtlichen sowie wirtschaftlichen Interessen von denjenigen
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Unternehmen berücksichtigt werden, aus deren unternehmerischer Sphäre die Daten stammen bzw. entstanden oder erzeugt worden sind. Hierbei sind z. B. Transaktionskosten zu berücksichtigen, die den Unternehmen aus Erhebung, Speicherung und Strukturierung entstanden sind. Dabei sind sowohl Unternehmen gemeint, deren Geschäftsmodelle darin bestehen, mit monetärem und technologischem Aufwand Daten zu erheben und zu verwerten, als auch solche Unternehmen, die in ihrem Bereich anfallende Daten selbst nutzen oder weiterverwerten wollen. Eine innovative Datenpolitik sollte so gestaltet sein, dass Daten freiwillig geteilt werden können und eine faire Datennutzung gestärkt wird. Nach dem Grundsatz der Vertragsfreiheit müssen Unternehmen im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen frei entscheiden können, mit wem und unter welchen Bedingungen sie selbst erhobene nicht-personenbezogene Daten teilen, sei es durch vertragliche Vereinbarungen, durch privatwirtschaftliche Datenpartnerschaften oder durch einen freiwilligen OpenData-Ansatz. Der BDI begrüßt ausdrücklich die Debatte auf politischer Ebene darüber, wie ein kontrollierter Austausch von Daten verbessert und gefördert werden kann. Darüber hinaus fordern einige politische und gesellschaftliche Akteure ein allgemeines gesetzliches Recht zum Zugang zu Unternehmensdaten. Der BDI lehnt ein solches allgemeines gesetzliches Datenzugangsrecht entschieden ab. Eine effektive und faire Datennutzung bedarf keiner allgemeinen gesetzlichen Verpflichtung zur Gewährung von Datenzugang und Datenteilung. Ein solcher legislativer Eingriff hätte zur Folge, dass bestehende vertragliche Regelungen, wie Vereinbarungen zu Nutzungsbeschränkungen und Vertraulichkeit, konterkariert und Innovationen künftig verhindert würden. Es besteht auch keine Notwendigkeit für eine horizontale Regulierung in Bezug auf den Zugang zu privatwirtschaftlichen Daten, da die Datennutzung grundsätzlich zufriedenstellend durch privatautonome Verträge oder branchenspezifische Selbstregulierung (sowohl Verbands- als auch Unternehmenslösungen) zwischen den einzelnen Marktteilnehmern und Wettbewerbern gelöst werden kann. Nach Überzeugung des BDI muss vielmehr die rechtliche und tatsächliche Möglichkeit, über die Weitergabe und Nutzung von Daten selbstbestimmt entscheiden zu können (sog. Grundsatz der Datensouveränität), für Privatpersonen und Unternehmen gleichermaßen gelten. Um einen funktionsfähigen Wettbewerb bei Erhaltung von Innovationen zu gewährleisten, ist eine gesetzliche Regulierung des Datenzugangs deshalb nur im Falle von wettbewerbswidrigen Marktzutrittsschranken oder einem Marktversagen in Erwägung zu ziehen. Es bestehen bereits heute im europäischen Wettbewerbsrecht einzelfallabhängige Möglichkeiten, einen Datenzugang herzustellen, um wirksamen Wettbewerb zu gewährleisten. Sofern es dennoch in einzelnen Bereichen zu systematischem und strukturellem Marktversagen kommt, ist eine sektorspezifische Zugangsregulierung, wie sie bspw. für den Finanzsektor im Rahmen der Umsetzung der PSD2 erfolgte, einer grundlegenden Regulierung vorzuziehen. Schließlich hat der Gesetzgeber die Aufgabe, die Verhältnismäßigkeit eines potenziellen staatlichen Eingriffs in die Vermögensrechte der Unternehmen sorgfältig zu prüfen. Hierbei sind auch die verschiedenen legitimen Interessen der beteiligen Akteure, wie etwa Eigentums- und Investitionsschutz, in einen schonenden Ausgleich zu bringen.
Datenaustausch Government-to-Business (G2B) Der BDI begrüßt grundsätzlich die politischen Bestrebungen der Bundesregierung, mehr qualitativ hochwertige Datensätze des öffentlichen Sektors für eine Weiterverwendung zur Verfügung zu stellen. Hierbei ist darauf zu achten, dass möglichst viele Datensätze in standardisierter, maschinenlesbarer Form mit offenen Anwenderprogrammierschnittstellen (sog. API) zur Verfügung gestellt werden. Die
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Ankündigung der Bundesregierung, im Rahmen ihrer nationalen Datenstrategie die Verfügbarkeit und Nutzbarkeit von Daten des öffentlichen Sektors zu erhöhen und den „Staat zum Vorreiter“1 zu machen, ist zu begrüßen. Allerdings muss bei der Verfügbarmachung von Daten der öffentlichen Hand beachtet werden, dass keine Daten zur Verfügung gestellt werden, die vertrauliche Angaben, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse oder personenbezogene Daten von Wirtschaftsteilnehmern oder ihren Angestellten zum Inhalt haben, so wie es teilweise in § 12a EGovG bereits geregelt ist. Business-to-Government (B2G) Zudem hält der BDI freiwillige Kooperationen im Bereich „Business-2-Government“ gegenüber einer gesetzlichen Zugangsverpflichtung für Daten „im öffentlichen Interesse“ für weiterhin vorzugswürdig. Eine Vielzahl von Unternehmen aus den unterschiedlichsten Branchen kooperiert bereits heute erfolgreich mit öffentlichen Stellen, beispielsweise wenn es um intelligentes Verkehrsmanagement durch entsprechende Analysen und Auswertungen von Standortinformationen geht. Ein strukturelles (Markt-)Versagen, das legislatives Einschreiten in Form einer Zugangsverpflichtung rechtfertigen würde, ist hier bislang jedenfalls nicht erkennbar. 2 Eine verpflichtende Weitergabe von Unternehmensdaten könnte nur in klar definierten Einzelfällen, falls eine freiwillige Weitergabe an den öffentlichen Sektor nicht zielführend ist, im Rahmen der datenschutzrechtlichen Anforderungen als ultima ratio in Betracht gezogen werden. In jedem Fall muss dabei aber sichergestellt sein, dass der Zugang zu Daten des Privatsektors auf ein vorab definiertes und eng umschriebenes öffentliches Ziel einzahlt, um Rechtssicherheit für Unternehmen zu gewährleisten. Solche eng definierten Anwendungsfälle sind etwa im Bereich der Gefahrenabwehr oder zum Schutz von Leib und Leben denkbar. Dies bedeutet zugleich, dass öffentliche Behörden nicht zum Wettbewerber in Bezug auf bereits bestehende kommerzielle Initiativen im Markt aufrücken (etwa im Bereich Smart City, Mobilität). Gleichzeitig sind langfristig nachhaltige Kooperationen zwischen Industrieunternehmen und öffentlicher Verwaltung nur durch einen adäquaten Kompensationsmechanismus zu erreichen, der die oftmals aufwändige Datenaufbereitung und -analyse auf Unternehmensseite entsprechend würdigt. Business-to-Business (B2B) Auf privatwirtschaftlicher Ebene schließen Unternehmen untereinander Datenpartnerschaften und Datenkooperationen ab, um einen sicheren, innovationsfördernden Zugang zu Daten zu gewährleisten. Darüber hinaus werden von Unternehmen und aus solchen Kooperationen heraus Daten der Allgemeinheit teilweise kostenlos zur Verfügung gestellt. Um solche Kooperationen zu fördern, sollte der Gesetzgeber durch klarstellende Regelungen im Kartellrecht größere Rechtssicherheit für Kooperationen zum Datenaustausch zwischen Wettbewerbern schaffen. Eine entsprechende Forderung des BDI wurde unlängst von der Wettbewerbskommission 4.0 aufgegriffen und an den Gesetzgeber adressiert.3 Die Grenzen der kartellrechtlichen Zulässigkeit von Datenpartnerschaften sind de lege lata sehr unscharf. Durch das Prinzip der Selbsteinschätzung von Freistellungsvoraussetzungen im europäischen und nationalen Kartellrecht sehen sich die Unternehmen in diesem Bereich einer großen Rechtsunsicherheit ausgesetzt, die angesichts der drastischen Sanktionen, die bei einem Kartellrechtsverstoß drohen (z. B. Bußgelder und
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Eckpunkte einer Datenstrategie der Bundesregierung, S. 5. Dies wurde bspw. auch durch die Europäische Kommission selbst in ihrer Mitteilung aus 2018 (SWD (2018) 125), die entsprechende Guidance im B2B, B2G Bereich ausgibt, bestätigt: „A broad stakeholder dialogue was conducted on the basis of that Communication. It concluded that the issue at stake did not justify horizontal legislative intervention at this stage and that guidance would be more appropriate.” 3 Bericht der Wettbewerbskommission 4.0 (September 2019), S. 58 ff. 2
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Schadensersatzzahlungen), zu einer großen Zurückhaltung in der Praxis führt. Die 10. GWB-Novelle greift aktuell einige Petita des BDI für die nationale Ebene auf. Sie sieht Ansprüche der Unternehmen auf ein sog. Negativattest zur Ermutigung neuer Kooperationsformen im digitalen Umfeld vor und führt ein entsprechendes Vorsitzendenschreiben ein.4 Dies sind Schritte in die richtige Richtung. Entsprechende Lösungen sollten auch auf europäischer Ebene umgesetzt werden. Große praktische Unsicherheit besteht in der Unternehmenspraxis außerdem hinsichtlich der rechtssicheren Anonymisierung personenbezogener Daten. Für die deutsche Industrie steht außer Frage, dass die in der DSGVO normierten Regelungen und die grundrechtlich geschützten Freiheiten, insbesondere das Recht auf informationelle Selbstbestimmung des Einzelnen, wichtige Grundpfeiler für das hohe Datenschutzniveau ausmachen, das Europa im internationalen Vergleich vorweisen kann. Deshalb haben viele Industrieunternehmen ein großes Interesse daran, in deutlich größerem Maße mit anonymisierten Daten zu arbeiten. Mit Blick auf die legislativen Vorgaben ist zu konstatieren, dass die DSGVO keine konkreten Vorgaben zur Anonymisierung personenbezogener Daten enthält. Aufgrund der hieraus resultierenden Rechtsunsicherheit und in Ermangelung einheitlicher Standards nehmen Unternehmen derzeit häufig von diesem Vorhaben Abstand. Um das wirtschaftliche Potenzial anonymisierter Daten nutzen zu können und gleichzeitig das hohe europäische Datenschutzniveau aufrechtzuerhalten, sind aus Sicht des BDI rechtssichere und zugleich praktikable Vorgaben für eine datenschutzkonforme Anonymisierung personenbezogener Daten von zentraler Bedeutung.
Data-Governance Einzelne Branchen entwickeln Data-Governance-Richtlinien oder branchen- oder marktspezifische Datennutzungs- und Datenzugangsregeln, mit denen sie sich auf allgemeine, klare und faire Datennutzungsregeln innerhalb ihres jeweiligen digitalen Ökosystems einigen. Aufgrund der unterschiedlichen Anwendungsfälle und Stakeholder-Beziehungen in den Wirtschaftsbranchen befürwortet der BDI eine sektorspezifische Selbstregulierung als adäquate Lösung. Daneben haben Geheimhaltungs- und Nutzungsbeschränkungsvereinbarungen in der Industrie innerhalb der letzten Jahrzehnte zunehmende inhaltliche Standardisierung und eine hohe Durchsetzung am Markt erfahren. Das Ziel muss sein, weitere branchenspezifische Lösungen im Sinne von Selbstverpflichtungen zu etablieren.
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Vgl. Referentenentwurf des BMWi zum Zehnten Gesetz zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen für ein fokussiertes, proaktives und digitales Wettbewerbsrecht 4.0 (GWB-Digitalisierungsgesetz) vom 24.01.2020.
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Handlungsempfehlungen ▪
Ein gesetzlicher Anspruch auf Datenzugang gegenüber Unternehmen wird abgelehnt. Der BDI spricht sich sehr deutlich für vertragliche Lösungen auf Basis des geltenden Rechts aus.
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Der Gesetzgeber sollte Maßnahmen ergreifen, wodurch die freiwillige und eigenverantwortliche Bereitstellung von Daten stimuliert wird.
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Der Zugang zu Daten des öffentlichen Sektors und die Nutzung dieser Daten sollten, soweit diese nicht schutzbedürftige Daten von Unternehmen oder Privaten umfassen, ausgebaut werden.
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Eine verpflichtende Weitergabe von Unternehmensdaten an den öffentlichen Sektor ist auf klar definierte Einzelfälle als ultima ratio zu beschränken. Die getätigten Aufwendungen zur Aufbereitung der Datensätze müssen dabei adäquat kompensiert werden.
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Rechtssicherheit für die Anonymisierung personenbezogener Daten muss geschaffen werden.
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Die Möglichkeit zur Unterstützung von gegenseitigen „Datenpartnerschaften“ in Form von Datenkooperationen und Datenaustausch zwischen Wettbewerbern muss kartellrechtlich gewährleistet werden, um die bestehende Rechtsunsicherheit der Unternehmen durch eine Klarstellung der kartellrechtlichen Vorgaben zu reduzieren.
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Impressum Bundesverband der Deutschen Industrie e.V. (BDI) Breite StraĂ&#x;e 29, 10178 Berlin www.bdi.eu T: +49 30 2028-0 Redaktion Dr. Michael Dose Referent Digitalisierung und Innovation T: +49 30 2028-1560 m.dose@bdi.eu
BDI Dokumentennummer: D 1134
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