Zuur en zoet: een inleiding in het rapport van de Commissie 1 Pensioenhervorming BEA CANTILLON
De auteur is directeur van het Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck
Het was voor mij en voor de andere leden van de Commissie Pensioenhervorming 20202040 een eer dat de bevoegde ministers De Croo en Laruelle ons uitnodigden om samen na te denken over de toekomst van de pensioenen. We hebben dit gedaan met de overtuiging dat dit een belangrijke opdracht was, maar ook met bescheidenheid: een Pensioencommissie van experts kan zich niet in de plaats stellen van de politieke besluitvorming en het sociaal overleg. Sociaal overleg geldt in ons land niet alleen als goede regel bij de voorbereiding van politieke besluitvorming. De sociale partners zijn via het paritaire beheer van de pensioeninstellingen ook nauw betrokken bij de dagelijkse uitvoering van het beleid. Sociaal overleg is belangrijk, zeker bij wijzigingen aan het pensioensysteem.
20
DE GIDS | OKTOBER 2014
ZUUR EN ZOET: EEN INLEIDING IN HET RAPPORT VAN DE COMMISSIE PENSIOENHERVORMING | HET HOOFDSTUK
D
e leden van de Pensioencommissie hadden uiteenlopende achtergronden en dachten anders over allerlei maatschappelijke kwesties. Maar we beschouwden het ook als onze taak om tot een consensus te komen. We wilden de samenleving tonen dat consensus en compromis ook in dit moeilijk dossier mogelijk zijn. Tegelijk hebben we geprobeerd om een zo logisch mogelijk systeem voor te stellen, dat de uitdagingen van de toekomst aankan.
We moeten twee valstrikken vermijden :
HERVORMEN IS NODIG Alle berekeningen wijzen het uit: als we niets doen zijn onze pensioenen financieel én sociaal niet houdbaar1. Volgens de Pensioencommissie zal het niet volstaan om louter de parameters van het bestaande systeem te wijzigen. Structurele hervormingen zijn nodig en dan is het wel degelijk mogelijk om een rechtvaardig en duurzaam pensioensysteem in stand te houden. We moeten daarbij twee valstrikken vermijden: het alarmisme van diegenen die zeggen dat we morgen sito presto met z’n allen tot 67, 68… jaar zullen moeten werken om de pensioenen betaalbaar te houden en, aan de andere kant, het immobilisme van diegenen die denken dat onze welvaart de vergrijzingsgolf wel vanzelf zal aankunnen.
vanzelf zal aankunnen.
De Pensioencommissie stelt tien gemeenschappelijke principes voor op basis waarvan de drie wettelijke stelsels (werknemers, zelfstandigen en ambtenaren) hervormd moeten worden: i.
De opbouw van de wettelijke pensioenen moet transparant zijn: iedere burger moet jaar na jaar zijn pensioenopbouw kunnen volgen, ook de jongeren.
ii. De sociale performantie en de financiële houdbaarheid van de drie stelsels moet voortdurend opgevolgd worden: indien uit indicatoren blijkt dat doelstellingen niet ge-
het alarmisme van diegenen die zeggen dat we morgen sito presto met z’n allen tot 67, 68… jaar zullen moeten werken om de pensioenen betaalbaar te houden en het immobilisme van diegenen die denken dat onze welvaart de vergrijzingsgolf wel
haald worden, dan moeten aanpassingen gebeuren op basis van vooraf vastgelegde principes; waar het mogelijk is, worden automatische aanpassingsmechanismen ingebouwd in het pensioensysteem. iii. Vooraf vastgelegde spelregels die evenwichten verzekeren en een sterke betrokkenheid van de sociale partners, moeten daarbij hand in hand gaan. iv. De hoogte van de pensioenen moet gehandhaafd worden door de loopbanen te verlengen, en door effectieve arbeidsprestaties, wanneer men voldoet aan de voorwaarden van het vervroegd pensioen, sterker te belonen. v. De voorwaarden die gesteld worden m.b.t. de lengte van de loopbaan opdat men toegang zou hebben tot het pensioen moeten een eenvormige invulling krijgen over de verschillende stelsels; verschillen in de vereiste loopbaan of in de leeftijd die toegang geeft tot pensioen, moeten op een objectieve basis kunnen gerechtvaardigd worden. Ook moet worden vermeden dat via andere systemen een vervroegde uitstap wordt gerealiseerd zonder dat is voldaan aan loopbaan- en leefDE GIDS | OKTOBER 2014
21
HET HOOFDSTUK | ZUUR EN ZOET: EEN INLEIDING IN HET RAPPORT VAN DE COMMISSIE PENSIOENHERVORMING
tijdsvoorwaarden die in het pensioenstelsel gelden. vi. De berekening van het pensioen moet gebaseerd zijn op het arbeidsinkomen van de hele loopbaan, niet enkel op het einde van de loopbaan; in de berekening wordt een principe van herwaardering toegepast voor vroegere arbeidsinkomens (zonder dat de pensioenen daardoor verhogen in de stelsels van werknemers en zelfstandigen, waar dergelijke herwaardering vandaag niet bestaat). vii. Over het moment waarop men zijn pensioen opneemt, moet keuzevrijheid bestaan, met een correctiemechanisme bij vervroegde pensionering dat objectief, billijk en sociaal verantwoord is. We stellen een combinatie van mechanismen voor die niet alleen rekening houden met de leeftijd, maar ook met de loopbaan die men achter de rug heeft. Gedeeltelijke opname van het pensioen moet mogelijk worden. viii. De minimumbescherming waar gepensioneerden van genieten, moet verbeteren en op een veel eenvoudiger manier in verhouding staan tot de lengte en arbeidsintensiteit van hun loopbaan.
Een puntensysteem is niet alleen doorzichtiger dan de huidige berekeningsmethodes, het creëert ook een groter gevoel van eigenaarschap dan het huidige systeem. 22
DE GIDS | OKTOBER 2014
ix. De gezinsdimensie van de pensioenstelsels wordt gemoderniseerd en eenvormig gemaakt; bij werknemers en zelfstandigen wordt het gezinstarief afgeschaft, na een voldoende lange overgangsperiode; vanaf dat moment gelden afgeleide rechten ook voor mensen die wettelijk samenwonen; bij echtscheiding of beëindiging van het wettelijk samenwonen worden de pensioenrechten die opgebouwd werden tijdens het gemeenschappelijke leven opgeteld en gesplitst; de overlijdensdekking wordt billijker gemaakt. x. Een sterkere band is nodig tussen effectieve arbeidsprestaties en de hoogte van het pensioen. Maar deze band is niet strijdig met een principe van gelijkstellingen: indien de samenleving van oordeel is dat mensen recht hebben op een uitkering omwille van onvrijwillige werkloosheid, ziekte of invaliditeit, een arbeidsongeval of een beroepsziekte (omdat ze daarvoor niet individueel verantwoordelijk kunnen worden gesteld), of tijdens de moederschapsrust, dan is een gelijkstelling in de berekening van het pensioen legitiem en vanzelfsprekend. EEN NIEUW SOCIAAL CONTRACT OP BASIS VAN PUNTEN De Pensioencommissie ging ervan uit dat de lasten van de veroudering evenwichtig moeten gespreid worden tussen de actieven en de gepensioneerden. Dat betekent dat de verhouding tussen het netto inkomen van de jongeren en dat van de ouderen ongeveer gelijk moet blijven. Het kan niet zijn dat op een dag de ouderen welvarender zouden worden dan de jongeren, zoals vandaag al het geval is in Nederland. We stellen dus niet voor om het systeem van zogenaamde ‘defined benefits’ aan te houden (want dat legt de volledige last van de vergrijzing bij de jongeren) noch om over te gaan naar een systeem van ‘defined contributions’ (want dat
ZUUR EN ZOET: EEN INLEIDING IN HET RAPPORT VAN DE COMMISSIE PENSIOENHERVORMING | HET HOOFDSTUK
legt de volle last bij de ouderen). Het puntensysteem dat de Pensioencommissie vooropstelt dient precies het doel dat jongeren en ouderen over de verouderingsgolven heen gelijk zullen opgaan. Dat is de kern van het nieuw sociaal contract dat we voorstellen.
Er zijn vandaag nog teveel onbekenden om met zekerheid te kunnen zeggen hoe snel en hoe sterk de pensioenleeftijd en de loopbaanvoorwaarden op de lange termijn moeten verhoogd worden.
Tijdens hun actieve leven verzamelen mensen punten; op het ogenblik van hun pensionering worden de punten omgezet in euro’s. Hoeveel punten men verwerft, hangt af van de hoogte van het arbeidsinkomen en de duur van de loopbaan. Iedereen kan jaar na jaar de opbouw van zijn pensioen volgen via zijn individuele puntenrekening. Een puntensysteem is daardoor niet alleen doorzichtiger dan de huidige berekeningsmethodes, het creëert ook een groter gevoel van eigenaarschap dan het huidige systeem. Dat maakt latere manipulaties van het pensioensysteem moeilijker. Voor het vertrouwen in de toekomst is dat essentieel. We stellen een puntensysteem voor met gelijklopende algemene kenmerken over de drie wettelijke stelsels, maar de berekening van de waarde van een punt (de omzetting in euro’s) verschilt van stelsel tot stelsel. Via de waardebepaling van het punt ontstaat in elk stelsel een heldere koppeling tussen de pensioenberekening wanneer men op pensioen gaat en de gemiddelde arbeidsinkomens van alle mensen die op dat ogenblik actief zijn (en met hun beroepsactiviteit onder hetzelfde stelsel vallen). Het puntensysteem laat de beheerders van de pensioenstelsels toe om voortdurend te waken over verschillende objectieven, zoals: de doelstelling dat de gemiddelde verhouding tussen de inkomens van de gepensioneerden en de inkomens van de actieven zich binnen een wenselijke bandbreedte situeert; de doelstelling dat de bijdragen op de arbeidsinkomens binnen een bandbreedte blijven; de doelstelling dat het financieel evenwicht moet verzekerd zijn.
LANGER WERKEN EN ZWAKKEREN BETER BESCHERMEN Het staat vast dat we langer zullen moeten werken en dat leeftijdscriteria zullen moeten wijzigen. Maar men moet weten dat er vandaag nog teveel onbekenden zijn om met zekerheid te kunnen zeggen hoe snel en hoe sterk de pensioenleeftijd en de loopbaanvoorwaarden op de lange termijn moeten verhoogd worden. De Pensioencommissie heeft daarover geen voorstellen gedaan, om de eenvoudige reden dat de risico’s, de mogelijkheden en de voorwaarden van succes vandaag nog onvoldoende kunnen worden ingeschat. Wil men verantwoordelijke beslissingen nemen is verder rekenwerk nodig. Om de last van de opa boom evenwichtig te spreiden over jong en oud zal overigens ook bijkomende financiering nodig zijn die niet op het arbeidsinkomen weegt, zoals het vermogen. Zo wordt een deel van de last ook bij de gepensioneerden gelegd die daartoe de draagkracht hebben. En dus niet alleen bij de actieven van vandaag. De Pensioencommissie is er zich goed van bewust dat het onmogelijk is het pensioenbeleid los te zien van evoluties op de arbeidsmarkt, en met name van de vraag of voldoende jobs en werkbare jobs beschikbaar zullen zijn voor oudere werknemers. De focus van dit rapport op het pensioensysteem houdt geenszins een ontkenning in van deze realiteit en van de uitdagingen op de arbeidsmarkt. Bovendien kan niet iedereen langer werken. Sommige beroepen DE GIDS | OKTOBER 2014
23
HET HOOFDSTUK | ZUUR EN ZOET: EEN INLEIDING IN HET RAPPORT VAN DE COMMISSIE PENSIOENHERVORMING
verdienen uitzonderingen. Maar professoren en politici zijn doorgaans zeer slecht geplaatst om uit te maken of een beroep al dan niet ‘zwaar’ is. Dat kan en mag niet rücksichtslos van bovenuit gedecreteerd worden. Daarvoor is sociaal overleg nodig.
Professoren en politici zijn doorgaans zeer slecht geplaatst om uit te maken of een beroep al dan niet ‘zwaar’ is. Dat kan en mag niet rücksichtslos van bovenuit gedecreteerd worden.
Zelfs al er voldoende werkbare jobs zijn zullen sommigen - vooral vrouwen en laaggeschoolden -getroffen worden. Om deze pil sociaal verteerbaar te maken moeten gelijkstellingen ingeval van onvrijwillige werkloosheid, ziekte, invaliditeit, arbeidsongeval of beroepsziekte behouden blijven. Er moeten ook gelijkstellingen komen voor mensen die loopbaanonderbreking of tijdskrediet nemen om te zorgen voor kinderen, ouderen, zieken. En de minimumpensioenen moeten beter worden. ONGERECHTVAARDIGDE VERSCHILLEN TUSSEN STELSELS WEGWERKEN De Pensioencommissie is zich ervan bewust dat de actuele verschillen tussen en binnen de stelsels vaak teruggaan op bepaalde historische grondslagen die niet zomaar mogen worden veronachtzaamd. Zo beseft de Pensioencommissie ook dat in het verleden legitieme verwachtingen zijn gecreëerd waaraan ze geen afbreuk wil doen. Maar ten gronde waren we van mening dat divergenties tussen de wettelijke pensioenstelsels zowel op het vlak van de toegang tot het pensioen als wat de pensioenberekening betreft, op objectieve gronden moeten kunnen worden gefundeerd. We moeten dus evolueren naar eenvormige toegangsvoorwaarden, berekeningswijzen en bijdragen in de stelsels van de werknemers, ambtenaren en zelfstandigen. Het is niet goed dat er bij de ambtenaren wel diplomabonificaties bestaan en bij de werknemers en zelfstandigen niet. Ook moeten bepaalde particulariteiten zoals de actuele loopbaan24
DE GIDS | OKTOBER 2014
voorwaarde van vijf jaar om in aanmerking te komen voor een onmiddellijk of uitgesteld pensioen in de overheidspensioenregeling geschrapt worden. Het opheffen van deze particulariteit komt ten goede aan de mobiliteit en de toenemende vraag naar overdraagbaarheid van de pensioenrechten. Een dergelijke wijziging leidt bovendien tot administratieve vereenvoudiging en maakt dat de financiële transfers van het ambtenarenstelsel naar het werknemersstelsel zonder voorwerp worden. Voor de zelfstandigen stellen we gelijke minimumregelingen voor als voor de werknemers en ambtenaren. Maar dan mag van de zelfstandigen verwacht worden dat ze een even grote inspanning leveren in de financiering van hun stelsel dan de anderen. Met meer dan 40% ligt het aandeel van de overheidstegemoetkoming in het stelsel immers 10 procentpunten hoger dan in het stelsel van de werknemers. Om de ontvangstenstructuur van het sociaal statuut van de zelfstandigen te laten evolueren naar het werknemersstelsel stellen we daarom onder meer voor om het minimuminkomen, dat gebruikt wordt om de bijdragen te berekenen van zelfstandigen die niet meer als starter beschouwd worden (zelfstandigen die al meer dan 5 jaar actief zijn als zelfstandige in hoofdberoep), opgetrokken wordt tot 18.000 euro per jaar. Dit komt overeen met een minimumloon van 1.500 euro per maand bij loontrekkenden. We stellen ook voor om af te stappen van de
ZUUR EN ZOET: EEN INLEIDING IN HET RAPPORT VAN DE COMMISSIE PENSIOENHERVORMING | HET HOOFDSTUK
Voor de zelfstandigen stellen we gelijke minimumregelingen voor als voor de werknemers en ambtenaren. Maar dan mag van de zelfstandigen verwacht worden dat ze een even grote inspanning leveren in de financiering van hun stelsel dan de anderen.
degressieve bijdragestructuur en om naar het voorbeeld van de regeling bij de loontrekkenden niet langer een plafond op het inkomen toe te passen om de hoogte van de bijdragen te bepalen. EEN ETAPPE IN EEN PROCES VAN SOCIAAL OVERLEG De voorstellen van de Pensioencommissie zijn nog niet volledig in detail uitgewerkt. A fortiori konden de concrete effecten op de sociale kwaliteit van de pensioenen en de precieze budgettaire impact nog niet onderzocht worden. Het rapport moet daarom beschouwd worden als een verkenning van voorstellen, veeleer dan als een volledig afgewerkt hervormingsvoorstel. De Pensioencommissie beseft zeer goed dat de voorstellen niet helemaal zoet kleuren. We onderlijnen in het rapport ook dat bepaalde groepen in de samenleving – zoals mensen die laaggeschoold zijn, mensen die belastende functies uitoefenen, vrouwen die verantwoordelijk zijn
voor de zorgtaken in het huishouden – meer dan anderen sociaal kwetsbaar zijn bij dergelijke hervormingen. Daarom legt het rapport een sterke klemtoon op fatsoenlijke minima en wordt aandacht besteed aan de problematiek van zware beroepen en aan sociale risico’s bij een hervorming van de afgeleide rechten. Met name in de gezinsdimensie en de waardering van niet-betaalde zorgarbeid is een grondig maatschappelijk debat nodig. Het laatste woord is daarover nog niet gesproken. De voorgaande beschouwingen illustreren dat de publicatie van dit rapport een etappe vormt in een proces. Een breed maatschappelijk debat is nodig, niet in het minst met de sociale partners. Tegelijk moet de wil bestaan om de pensioenhervorming te beslissen in deze legislatuur: bepaalde hervormingen moeten snel op gang komen, maar tegelijkertijd zijn voldoende lange overgangsperiodes nodig. Het sociaal beleid in België is nooit ‘staats’ geweest in de zin dat de centrale overheid dit beleid eigenhandig in handen zou hebben. En dat is maar goed ook. Ons sociaal stelsel, waar we nog altijd trots op moeten zijn, is het resultaat van overleg, consensus en overeenkomst. De nieuwe regering moet een nieuw pensioenstelsel in de plooi weten te leggen die verscheidene decennia kan meegaan. Zoiets veronderstelt wederzijds begrip, samenwerking en vertrouwen. Daarvoor is er een nieuw sociaal contract nodig. En wie contract zegt, zegt partners en overleg. Q
Noten 1. Dit artikel is een adaptatie van het rapport Een sterk en betrouwbaar sociaal contract van de Commissie Pensioenhervorming 2020-2040 (http://pensioen2040.belgie.be/nl/) 2. Wie zich in de cijfers wil verdiepen kan een uitgebreide analyse vinden in sectie 16 van het rapport.
DE GIDS | OKTOBER 2014
25