CPAU Info 04

Suplemento de NOTAS CPAU Nº25 de las Comisiones e Institutos del Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo · CPAU INFO Nº04 · Año IV · Abril 2014

Argentina | Australia

Dos Continentes, Dos Instituciones, Una Profesión.

Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente

| Fotografía: Demián Rotbart

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CONTENIDO

STAFF

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Editorial Suplemento CPAU INFO de la Revista NOTAS CPAU Nº25 CPAU 25 de Mayo 482/486 • CABA • CPAU INFO Nº 04 • Año III • Abril 2014 Dirección · Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo | CPAU Redacción · Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente, Presidente Néstor Magariños. Edición a cargo de Pedro Linares y Vera Blitstein.

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Programa de Conexiones en Planeamiento Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente Reflexiones Post Viaje de Investigación en Urbanismo por Argentina y Uruguay El Espacio Público Australiano Observar, Comparar, Reflexionar Los Roles y Perfiles de los Planificadores Urbanos en Australia y Argentina Melbourne: la Grilla y los Parques Ciudades Comunes en Desarrollo y Diálogo Argentina y Australia Un Acercamiento al Planeamiento y Gestión Urbana en Melbourne Las Cosas del Estado.

El Estado de las Cosas Tendencias de Crecimiento Urbano en Buenos Aires y Sydney. El Rol del Estado

Propietario CPAU Presidente Arq. Jorge Horacio Lestard • Vicepresidente 1° Arq. Sergio Antonini • Vicepresidente 2° Arq. Jaime Armando Grinberg • Secretario Arq. Graciela Lilia Novoa • Pro-Secretario Arq. Lucía Beatriz Mazzaglia • Tesorero Arq. Roque Frangella • Pro-Tesorero Arq. Marta García Falcó • Consejeros Titulares: Arqs. Ana Luisa Artesi, Eduardo Bekinschtein, Mario Néstor Boscoboinik, Tristán Diéguez, María Dujovne, Matías Gigli, Néstor Magariños, Eva Lilian Rodríguez, Juan Martín Urgell • Consejeros Suplentes: Arqs. Mauricio Contreras Ortiz, Flavio Janches, Agustín García Puga, Enrique Talenton.

Escriben en este número Néstor Magariños, Dy Currie, Kirsty Kelly, Patrick Fensham, Flavio Janches, Alfredo Garay, Daniel Kozak, Marcelo Corti, Hayley Henderson, Carolina Ipes, Cecilia Larivera, Demián Rotbart Diseño y Diagramación Bouzón | Comunicación y Diseño · http://www.bouzon.com.ar Tel: 4702-7197 / 5258-6982 · info@bouzon.com.ar Impresión · Gráfica Pinter S.A. Distribución · Inter Kartas Tirada · 12.000 ejemplares La dirección no se hace responsable por los conceptos vertidos en los artículos, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.

Fotografía de tapa: Demián Rotbart

Favoreciendo las relaciones institucionales Cuando iniciamos la gestión en el 2010, uno de los fundamentos principales del trabajo que teníamos por delante era la profundización de las relaciones institucionales. Y no solo deseábamos enfocar nuestra interacción con Entidades Nacionales, sino también fortalecer lazos a nivel internacional, puesto que entendemos que son la clave que articula el desarrollo profesional de nuestros colegas.

Así, en este contexto se estableció relación con el AIA, el RIBA, y más recientemente con el Consejo de Arquitectos y Urbanistas de Brasil (CAU), y finalmente, el contacto comenzado en el mismo 2010 a través de la Comisión de Urbanismo con el PIA de Australia que devino en la planificación de este viaje de intercambio profesional y cultural.

Las experiencias de planeamiento australianas y argentinas, con sus puntos en común y sus aristas disímiles, son una fuente inagotable de ideas, prácticas, pruebas y propuestas del urbanismo actual. Creemos que el hecho de que los profesionales que lo representan en ambos países puedan conocerse y, sobre todo, ofrecer sus conocimientos y reflexiones a sus colegas y a la sociedad en su conjunto, es una oportunidad que como Consejo Profesional no quisimos ni debíamos soslayar.

Los excelentes resultados, de los que aquí les acercamos solo una síntesis, son prueba de la importancia que tiene el apoyo de las instituciones y el intercambio entre ellas, para agregar valor al rol de las mismas Entidades Profesionales, favorecer su progreso y aplicar ambas ventajas al ejercicio de nuestra profesión.

Arq. Jorge Horacio Lestard Presidente del CPAU

Dibujo: Flavio Janches ABRIL 2014 ·

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Dibujo: Flavio Janches 2 · CPAU INFO 04

Programa de Conexiones en Planeamiento Planning Connections Program Hemos sido muy afortunados en el Planning Institute of Australia (PIA) de haber podido colaborar en nuestro ‘Planning Connections Program’ con el Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CPAU). Con fondos provistos por Consejo de Relaciones entre Australia y América Latina (COALAR, Gobierno de Australia), el programa comenzó a desarrollar contactos y cooperaciones de largo plazo entre urbanistas e instituciones ligadas al urbanismo en Australia y sus contrapartes en Latinoamérica, especialmente con Argentina.

Para concretar estos objetivos, el PIA organizó un seminario internacional online y un tour de estudio de dos semanas para 10 urbanistas de Argentina y Uruguay. Ambas actividades tuvieron gran éxito y han llegado mucho más lejos de lo previsto, pues los contactos y la cooperación continúan fortaleciéndose. El CPAU, muy generosamente, extendió el programa con sus propios recursos, invitando a un urbanista australiano a participar en un tour profesional en Argentina y Uruguay. Tanto el CPAU como el PIA continúan buscando formas para desarrollar el contacto y la cooperación profesional entre nuestras naciones.

Otros contactos informales fueron creados por el programa, tales como conexiones entre nuestras universidades y relaciones profesionales y personales que continúan desarrollándose entre los planificadores involucrados en el programa.

Desde el PIA, deseamos agradecer profundamente a todos aquellos que han estado involucrados en el proyecto, y esperamos continuar explorando diferentes formas de trabajar junto al CPAU en el futuro.

Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente Esta publicación es el resultado de dos años de contactos fructíferos con el Planning Institute of Australia (PIA): aquí encontrarán las reflexiones de los profesionales que tuvieron la oportunidad de viajar a Australia becados por el Gobierno Australiano (dos de ellos con ayuda de este Consejo) y del planificador australiano Patrick Fensham, quien visitó Argentina y Uruguay financiado por nuestro Consejo Profesional.

Tanto los visitantes argentinos como el visitante australiano participaron de un proceso de selección; y es bueno destacar que en el caso australiano, la convocatoria del CPAU despertó un gran interés con más de 50 inscriptos dispuestos a conocer la realidad urbana de nuestro país.

Viendo el material producido no queda duda de la importancia que tiene este intercambio. Dos países con muchos aspectos comunes y al mismo tiempo con desarrollos sustancialmente distintos: la tradición sajona y la latina con sus diferentes matices de aproximación al tema urbano. En definitiva, dos culturas que tienen mucho para enseñarse la una a la otra.

Este año que se inicia, una importante delegación de Planificadores Australianos concurrirá a la Argentina y tendremos una nueva oportunidad de estrechar lazos e intercambiar experiencias, tanto entre las personas como entre las instituciones.

Atte.,

Dy Currie MPIA CPP

Kirsty Kelly MPIA CPP

Presidente Nacional

Consejero Delegado

Néstor Magariños Presidente de la Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente

Más información de PIA en www.planning.org.au

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Reflexiones Post Viaje de Investigación en Urbanismo por Argentina y Uruguay Patrick Fensham Director y Socio de SGS Economics and Planning

Trasfondo del viaje En Marzo de 2013 un grupo de urbanistas de Argentina y Uruguay participaron del Programa Planning Connections organizado por el Planning Institute of Australia (PIA) y apoyado por el Consejo de Relaciones Austaliano-Latinoamericanas.

Durante el viaje de estudio por las ciudades australianas, asistieron a la conferencia nacional de la PIA en Canberra, y en su estadía en Australia también visitaron Sydney y Melbourne.

Yo asistí en la organización del programa del grupo en Sydney y disfruté de recibir a la delegación en la oficina de Sydney de SGS Economics and Planning en la primer mañana de su visita, cuando realicé una presentación sobre la planificación urbana en Sydney. Me uní al grupo en algunas salidas sociales y recibí a Federico Bervejillo en mi hogar. Disfruté de muchos intercambios estimulantes con los visitantes de Latinoamérica.

Subsecuentemente tuve la suerte de ser elegido para realizar un viaje de investigación financiado de dos semanas a Uruguay y Argentina entre el 21 de septiembre y el 6 de octubre de 2013, organizado por el Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CPAU), asistido por el Planning Institute of Australia (PIA). Durante esas dos semanas visité Buenos Aires, Córdoba, Rosario y Montevideo (en Uruguay), realicé 13 presentaciones, y participé en numerosos intercambios profesionales y visitas guiadas. Renové muchos de los grandes vínculos que había establecido en Marzo en Sydney.

Después del programa formal pasé una semana adicional en Buenos Aires, continuando con los intercambios profesionales mientras consolidaba amistades y continuaba explorando la ciudad. Durante este período se unió a mi viaje mi amigo y colega urbanista Craig Allchin, y ambos aumentamos el amor que tenemos por las ciudades en el curso de algunos encuentros y aventuras en Buenos Aires.

Contenidos Este texto contiene reflexiones sobre lo que aprendí de gobernanza urbana y los desafíos del planeamiento en Argentina (y Uruguay), incluyendo comentarios sobre: • el contexto difícil y fragmentado de la gobernanza para la

planificación urbana.

• el contexto altamente politizado del diseño de políticas • desarrollo urbano en un país sin créditos.

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• desarrollo de viviendas en los márgenes del área

metropolitana.

• las prácticas de planeamiento en las ciudades que visité También establezco comparaciones entre Australia y Argentina y subrayo las lecciones que podrían ser compartidas entre ambos países.

El material está basado en mis propias reflexiones, obtenidas de mis propias observaciones y de numerosas conversaciones. Hay algunas referencias a materiales que encontré o me dieron en mis viajes, pero no es una investigación académica.

Reflexiones Gobernanza fragmentada: ¿un pobre legado constitucional?

Argentina tiene un sistema federal con gobiernos locales, provinciales y el nacional, más la ‘Capital Federal’, la ciudadestado de Buenos Aires. A pesar de numerosas discusiones con mis anfitriones sobre este tema, todavía no logro comprender enteramente la división relativa de poderes y autoridades entre los diferentes niveles de gobierno. Sí sé, sin embargo, que combinado con el desafiante y politizado contexto de diseño de políticas, las rigideces de los arreglos de gobernanza funcionan contra un planeamiento metropolitano abarcador.

Desde una perspectiva superficial, haría las siguientes observaciones sobre la gobernanza en relación a los temas urbanos: • El gobierno nacional es fuerte al menos conceptualmen-

te, con el poder de financiar directamente proyectos de infraestructura urbana y vivienda. El parlamento nacional consiste en dos cámaras: la cámara de Diputados y el Senado (conceptualmente la cámara de las provincias).

• El sistema de gobierno local varía de provincia a provincia pero en algunas provincias hay distritos muy pequeños en áreas rurales -más o menos juntas comunitarias- virtualmente carentes de burocracia o capacidad técnica. En la Provincia de Santa Fe estas pequeñas juntas son uno de tres tipos de juntas locales, las que en su “más alto” nivel incluyen a la ciudad de Rosario con aproximadamente un millón de habitantes. La debilidad de gran parte del sector de gobiernos locales es compuesta, ya que frecuentemente es difícil aumentar los ingresos a nivel local debido a grandes brechas en la base de contribuyentes (muchos residentes no pagan o no pueden costear pagar impuestos). Esto

significa que los gobiernos locales son por lo general muy dependientes de las provincias y del gobierno nacional.

• Las provincias son claramente importantes y parecen tener cierta autoridad independiente en relación, por ejemplo, a la inversión en infraestructura vial, y en asuntos de manejo de la tierra, incluyendo la aprobación de las leyes de uso de la tierra y códigos de desarrollo. Esto puede ser a nivel legal, sino en la práctica, ya que parece que el gobierno local tiene una cierta autonomía en la preparación de los controles de planeamiento. Esto sucede especialmente en el caso de las ciudades más grandes.

3,3 millones de habitantes). Es una república constitucional con un sistema unitario de gobierno y un presidente que actúa tanto como jefe de Estado y Jefe de Gobierno. El país está dividido en 19 departamentos cuyas administraciones locales replican la división de los poderes ejecutivos y legislativos. Como es un país más pequeño, con menos niveles de gobierno, la fragmentación que plaga la Argentina es menos evidente en Uruguay. Curiosamente, recientemente se ha introducido un nuevo nivel de gobierno local. Mi anfitrión y amigo en Uruguay, Federico, no está convencido de los beneficios de esta reforma.

La relación compleja entre las autoridades locales y las provincias en relación a la planificación urbana es altamente problemática en las grandes áreas metropolitanas. El significativo poder político y financiero que reside en los gobiernos centrales de las ciudades en áreas metropolitanas implican que el gobierno provincial raramente impulsa una gobernanza mixta entre el gobierno central de la ciudad y los distritos que reciben los ‘excesos’ de población de las ciudades.

En Rosario la efectividad de las sociedades entre la ciudad, la provincia de Santa Fe y el gobierno nacional subraya lo que puede conseguirse cuando se supera la fragmentación. Los tres niveles de gobierno han establecido una sociedad sobre la reutilización de las tierras del tren y del Puerto, adyacentes al frente fluvial y los resultados están allí para que todo el mundo los disfrute. La transformación de esta ciudad, previamente desconectada del agua por una masa de rieles, silos y diques, al contar con acceso a la costa del río, parques y algo de re-desarrollo difícilmente puedan imaginarse.

De la misma forma, una sociedad entre niveles de gobierno ha llevado a la transformación y renovación urbana exitosa en términos generales del antiguo Puerto Madero. La corporación Puerto Madero es una sociedad entre el gobierno nacional y la Ciudad de Buenos Aires, y está al alcance de la mano de la interferencia política. El enfoque para este desarrollo fue el de permitirles a muchos inversores y desarrolladores, a través de ventas de tierras escalonadas –a diferencia del enfoque ‘desarrollador único/arquitecto único’ tan común en Australia y los EEUU. Esto ha generado diversidad e interés y el desarrollo se siente relativamente integrado con el resto de la ciudad. Mientras que la mayoría, en retrospectiva, está de acuerdo en que podría haberse utilizado una estrategia diferente al enfoque de captura de valor, hay mucho para admirar en el enfoque adoptado (con la influencia de Fredy Garay como un consultor clave para el desarrollo, crucial para el resultado).

En general, sin embargo, estos ejemplos de cooperación intergubernamental parecen ser la excepción. Aún si no puedo argumentar que hice la investigación necesaria para comprender los orígenes de la fragmentación actual, puede ser que el legado constitucional no sea de gran ayuda.

Un contexto difícil para el diseño de políticas: Planificar en un entorno político muy cargado

Uruguay tiene fuertes conexiones y semejanzas culturales con Argentina, pero es mucho más pequeño (alrededor de

Mientras que la constitución puede no haber sido generosa en ayudas para la gobernanza urbana eficaz, la cultura política de plano no lo es.

Argentina se caracteriza por el diseño y la implementación de políticas altamente politizados. Es difícil sostener cualquier continuidad cuando los gobiernos cambian, ya que los funcionarios de mayor rango también suelen ser despedidos y reemplazados con personas políticamente afines, y quizás técnicamente menos competentes.

No es solamente difícil tener consistencia política a lo largo del tiempo, sino que es también difícil generarla a través de las geografías metropolitanas porque la cooperación inter jurisdiccional depende de su lineamiento político. Esto quiere decir que en dichas áreas metropolitanas donde hay un marco de planificación que se está estableciendo normalmente involucra un rejunte de gobiernos locales políticamente alineados (dominados por la ciudad ‘principal’ que ocupa el ‘centro’ metropolitano).

En Rosario, a pesar de una sólida tradición de planificación metropolitana y una duración mediana (8 años aproximadamente), el alineamiento político entre la municipalidad del centro de Rosario y el gobierno provincial de Santa Fe, los funcionarios de la agencia metropolitana de planeamiento reconocieron que su supervivencia dependía de que ‘entregaran’ una agenda de proyectos que los políticos de turno sintieran que podían apoyar. Este entorno es altamente político y está formado por lo que parece ser un enfoque relativamente laxo a la ley firmada. Ciertamente, aplicar leyes de planeamiento y perseguir brechas puede ser un desafío en cualquier país o jurisdicción y éste es claramente el caso en Argentina; aunque como es de esperar, el problema es mucho peor fuera de los suburbios más ricos. Sin embargo, en muchas instancias el problema parece ser más profundo que una falta de voluntad o recursos para ejecutar. Se me explicó que la certeza de los resultados de una decisión en términos de políticas es una de las fuerzas para convencer a un político de turno de actuar; cambiar la ley no provee garantías. Ése es un entorno muy desafiante para el planeamiento.

Entonces, se puede decir (como alguien me dijo a mí) que en Argentina ‘la política le gana al dinero’, mientras que en la ABRIL 2014 ·

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mayoría de los países el atractivo del dinero puede utilizarse para ‘aceitar’ la política. Sin embargo, las condiciones de la política y los recursos ciertamente deben tener un rol en atemperar lo peor de la disfunción causada por el sistema cargado, políticamente hablando. Incluso aceptando que la cooperación entre gobiernos vinculada al lineamiento político es un hecho ineludible, sería provechoso indagar si se pudiese implementar algún sistema de incentivos financieros para distritos que establezcan políticas de planeamiento metropolitano. Por ejemplo, a pesar de que las autoridades locales parecen ejercer la autonomía en el control de los desarrollos, los gobiernos provinciales tienen el rol principal en términos de inversión en rutas. En un contexto de buena voluntad (no en uno de corrupción o de favoritismo en la asignación de fondos), la provincia podría ligar una parte de su presupuesto de infraestructura vial a aquellos distritos que ‘hagan lo correcto’ en relación a la gestión y compraventa del suelo.

Un sistema financiero en quiebra: Desarrollo urbano en un país sin crédito Parecería que Argentina no ha tenido un sistema funcional de crédito a la vivienda y el desarrollo de propiedades por algún tiempo. Períodos de hiperinflación y alto nivel de endeudamiento (incluyendo defaults en el pago de deuda internacional durante la crisis de 20011), han estresado a las instituciones financieras y han llevado a devaluaciones del tipo de cambio, dejando una población reticente a confiarle sus ahorros a los bancos, quienes prefieren inversiones cuotas en propiedades o en los más estables dólares estadounidenses. En Australia, donde el crédito es el combustible del crecimiento de la economía y del romance nacional con el consumo de propiedades, este contexto es casi inimaginable.

Entonces, ¿qué significa la ausencia de crédito para el desarrollo urbano en Argentina? Debido a la seguridad y reparo de la inflación que brindan las propiedades y debido a un crecimiento poblacional impulsado por la inmigración, hay mucha actividad en materia de desarrollos. Los mayores desarrolladores de edificios de departamentos pueden tener créditos extranjeros, aunque parece que potenciales compradores también inyectan capital en forma de depósitos reembolsables hechos a desarrolladoras. Hacen la elección de departamento a comprar cuando se sienten listos para asumir el compromiso (presumiblemente cuando el capital depositado o en su poder es suficiente), y de una serie de opciones que el desarrollador puede tener en cartera.

Hasta cierto punto esto es similar a “comprar el plan”, y desde una perspectiva crediticia refleja el requisito contemporáneo de los bancos australianos de tener una participación

importante de pre-compromisos antes de que la financiación se otorgue para el desarrollo de viviendas.

Para muchos hogares no es posible ingresar en este sistema y gradualmente construir un depósito para conseguir un departamento relativamente caro -y éste es un gran porcentaje de los hogares en un país en el que el ingreso anual promedio por hogar es US$ 12.806 (2012) y el salario mínimo es de US$ 7.2002. El objetivo es conseguir tierras (formal o informalmente) y comenzar a construir cualquier cosa que puedan costear en ese momento utilizando sus ahorros, con el objetivo de agregar a la residencia y la propiedad a medida que el dinero ingresa. El ingreso al sector de alquileres está limitado a aquellos que no tienen status de clase media y de seguridad y en cualquier caso no es probable que sea atractivo para hogares pobres pero con aspiraciones.

Construir cualquier tipo de futuro depende de tener algún tipo de capitales en propiedades.

Es por esta razón que muchas veces Argentina parece un trabajo en proceso. Encontramos edificios en construcción en todas partes (los grandes desarrolladores también deben caer, víctimas del precario sistema crediticio) pero especialmente en las áreas nuevas y en los asentamientos informales, mayormente concentrados en la periferia urbana. Las ciudades crecen cuarto a cuarto. ‘Capital por sudor’ es el medio que los de bajos ingresos tienen para garantizarse un futuro.

Mientras que inicialmente esto suele ser ad hoc, el desarrollo incrementado entra en conflicto con un sentido occidental de asentamiento urbano organizado, y mientras que Australia nunca querría confrontar la ausencia de crédito para financiar un desarrollo, esto sí lleva al ingenio y, al menos en algunos casos, a un proceso de desarrollo que refleja los medios disponibles para desarrolladores y hogares de los que podríamos aprender algunas lecciones.

Muchos años atrás (en 1976) John Paterson, David Yencken y Graeme Gunn escribieron un informe para el Instituto de Desarrollo Urbano de Australia titulado ‘Una mansión o ninguna casa’. Este informe indicaba que la zonificación, los controles a los desarrollos y las regulaciones edilicias llevaban a la sobreconstrucción de hogares de alto nivel, dejando a muchos hogares sin poder costear sus propias viviendas.

Esto, sumado a un estricto acceso al crédito y la necesidad de garantías existentes, se podría decir que es un problema que subsiste en Australia.

El sistema de ‘capital por sudor’ y desarrollo de viviendas incremental en Argentina señala al menos un enfoque posible al problema de la accesibilidad de los precios de las viviendas en las ciudades australianas. Financiación innovadora y un sistema que asegure estándares mínimos de vivienda pueden ser necesarios, pero también deberían existir más oportunidades para ingresos de bajo costo al mercado de

1 • Shapiro, R. (2013) The truth behind Argentina’s debt problems, The Hill blog, http://thehill.com/blogs/congress-blog/foreign- policy/235347-the-truth-behindargentinas-debt-problems, visto el 2 de Nov de 2013 2 • Salario Mínimo Nacional de 3.600 pesos desde el primero de Enero de 2014; tasa de cambio oficial es alrededor de 6 en relación al dólar estadounidense.

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viviendas, para mejoras incrementales de las mismas, según lo permitan los ingresos de cada hogar. El sistema Argentino también facilita un diseño muy diverso y un sector de desarrollos con muchas empresas pequeñas y familiares de arquitectos y desarrolladores. Esto contrasta con el mucho más concentrado sector de desarrollo inmobiliario en Australia donde desarrollos innovadores, de pequeña escala y accesibles son poco frecuentes.

Hay que observar que el gobierno Argentino ha reconocido las fallas del mercado y la tensión causada por la falta de un sistema de créditos, lanzando en 2012 ProCreAr (Programa de Crédito para Argentina). El mismo busca otorgar 400.000 préstamos hipotecarios para la construcción de viviendas apuntadas a la clase media en un marco de cuatro años y en todo el país. El programa tiene dos formatos. El primero es para quienes poseen tierras, y se les otorga un crédito individual para construir una vivienda, fomentando la consolidación del tejido urbano. El segundo formato, para aquellos que no poseen tierras, apunta a la construcción de pequeños complejos de viviendas, de media altura y densidad media, en tierras fiscales generalmente bien localizadas cerca de los centros o subcentros urbanos3.

Uruguay también ha introducido sistemas de crédito para viviendas económicas muy sofisticados y operados por el gobierno, los cuales discutí con el arquitecto del programa, Carlos Mendive. El sistema evolucionó desde el colapso del sistema normal de créditos para viviendas que colapsó debi-

do a la crisis económica de 2002. La ANV (Agencia Nacional de la Vivienda) gestiona el programa que provee, del lado de la oferta, préstamos, garantía para desarrolladores y acceso a grandes exenciones tributarias para inversores de viviendas económicas para alquiler (en Montevideo, las viviendas deben estar emplazadas en una zona particular de ciertos barrios en regeneración mientras que en el resto del país aplican unos rangos de topes de precios). Del lado de la demanda, el programa asiste con anticipos para viviendas de bajos ingresos cuando compran viviendas cuyo valor está dentro de los topes fijados por el programa.

También hay un sistema de garantías para inquilinos de bajos ingresos quienes previamente sufrieron una falta de garantías (y en algunos casos esto se conecta al sistema de exenciones impositivas para inversores).

El crecimiento imparable de las áreas urbanas: pobreza y privacidad en los bordes metropolitanos El área metropolitana de Buenos Aires aloja a aproximadamente 15 millones de personas (alrededor del 36% del total nacional de habitantes). Alrededor de 3 millones están dentro de los límites de la Capital Federal (la ciudad de Buenos Aires), y el resto en otros 40 municipios en la primera sección y las áreas suburbanas más alejadas. Como muestra el Gráfico 1, mientras la población de la ciudad se ha mantenido relativamente estable por más de 50 años, las áreas suburbanas crecieron a una tasa de alrededor de 80.000 personas por año (entre 1990 y 2000).

VARIACIONES INTERCENSALES

14

13.174.736

13

12.331.680

CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES

12

CABA + 1° CORONA

11.461.142

10.893.435

19 PARTIDOS

11

REGION METROPOLITANA DE BUENOS AIRES

10.934.727

10

9.766.040

9

8.461.455

8 7

6.996.538

6.744.645

7.266.873

7.077.019

6

4.720.481

5 4

2.922.829

2.039.144

2

800.192

1 0

2.965.403 2.965.401

2.908.643

3

107.126

40.000 1800

1810

1820

1830

1840

1850

1860

2.776.138

1.575.814 663.654

1870

1880

1890

1900

1910

1920

1930

1940

1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

Gráfico 1. Crecimiento de la población en la Ciudad de Buenos Aires y en los dos mayores anillos concéntricos de la Región Metropolitana.

Fuente: Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires, p.84

3 • Información de ProCreAr extraída de un documento inédito del 2013 realizado por Demián Rotbart, Tendencias del crecimiento urbano en Buenos Aires y Sydney, El rol del Estado (Urban Growth Trends in Buenos Aires and Sydney. The Role of the State) ABRIL 2014 ·

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Los medios para controlar o planificar eficazmente este crecimiento urbano por desborde desde una perspectiva metropolitana son limitados. No existen autoridades en materia de planificación que puedan asumir una visión metropolitana a través de mecanismos legales o regulaciones, aunque sí existen agencias con un mandato de planificación metropolitana.

Las otras ciudades que visité (Córdoba, Rosario y Montevideo) tienen todas el mismo dilema que Buenos Aires (aunque en una menor escala), con la población metropolitana creciendo rápidamente más allá de los límites de la jurisdicción de la ciudad central y una organización institucional escueta para gestionar o controlar este crecimiento.

Dos formas de desarrollo son particularmente prevalentes en estas áreas de los bordes urbanos. La primera es un tipo de desarrollo formal y privado, ahora tomando frecuentemente la forma de ‘comunidades cerradas’. La segunda es ‘informal’, o las conocidas villas miseria o asentamientos precarios, conocidos en inglés como slums, o favelas en portugués.

En relación a los desarrollos formales de distritos más pequeños más allá de la ciudad central, en las áreas metropolitanas parecen relativamente irrestrictos al dedicar nuevas áreas adicionales para nuevos desarrollos de viviendas (a veces la poco edificante relación entre políticos y desarrolladores impulsa este proceso). En los bordes del área metropolitana de Córdoba vi tanto nuevas comunidades cerradas y suburbios, como nuevos desarrollos de grandes torres.

Marcelo Corti me sugirió que en Córdoba el aspecto ‘cerrado’ del nuevo asentamiento suburbano no está necesariamente impulsado por las preferencias de los consumidores, aunque la seguridad es un factor para algunos. Sin embargo, es común que sea la forma dominante de nuevas viviendas disponibles para la clase media, con infraestructura interna y muchos servicios provistos por los desarrolladores, esta forma de desarrollo debe ser atractiva para las empobrecidas autoridades locales. Como en Australia, muchos analistas urbanos están preocupados con estas islas de privilegiados y la tendencia antisocial que representan. En Rosario, en donde hay al menos una fuerte tradición de planeamiento urbano (así como una política socialista consistente tanto en las administraciones de la ciudad como de la provincia), estas comunidades cerradas están aparentemente prohibidas.

En las afueras de Córdoba vi nuevos departamentos que dominaban un nuevo frente de desarrollos. Me dijeron que era probable que el desarrollador hubiera aprovechado la incerteza sobre el estatus de propiedad de la tierra para reclamarla sin pagarla, y luego lanzar el desarrollo. Edificios de tan alta densidad probablemente no hubieran sido realizables en los límites urbanos en Australia, pero si el componente del terreno fuese gratuito, la ecuación del desarrollo representa una propuesta completamente diferente.

En relación a los asentamientos informales, éstos son ubicuos en tierras que son propiedad pública, en especial en tierras residuales en torno a autopistas o corredores 8 · CPAU INFO 04

ferroviarios (algunas de estas tierras tienen un status de propiedad incierto – son ‘intersticios’). Mientras que son más probables en los límites urbanos, también se pueden encontrar dentro del tejido existente. Hay un gran asentamiento informal en el corazón de Buenos Aires entre la principal línea ferroviaria y el área renovada de Puerto Madero, y fueron muy prevalentes en Rosario en mis recorridos del área metropolitana. Muchos de los residentes son inmigrantes de Paraguay, Bolivia y otros países sudamericanos donde las condiciones económicas han forzado a trabajadores agrícolas y peones rurales en especial a buscar oportunidades en las ciudades argentinas (me dijeron que la racionalización de la tenencia de la tierra y los cambios en las prácticas agrícolas habían forzado a muchos a dejar sus trabajos y tierras que consideraban propias).

También existe una reticencia de base política, una resistencia a desarrollar estos asentamientos informales, ya que se vería como negarles a los pobres la opción de una vivienda.

Vi el asentamiento informal Villa Hidalgo (en el municipio de San Martín, en el ‘segundo anillo’ del área metropolitana de Buenos Aires) de cerca. Mientras que éstas son ciertamente condiciones de vida que nadie debería tener que sufrir –habitaciones pequeñas y amontonadas, canales abiertos para aguas servidas, calles y pasajes barrosos, baños compartidos, conexiones eléctricas inseguras y locas, muchos perros, mal olor y basura por doquier–, existía un fuerte sentido de comunidad y dignidad, evidencia de un lugar que no está completamente abandonado. Visité la pequeña escuela comunitaria donde mujeres increíbles y muy trabajadoras luchan por darles una plataforma para la vida a los niños. La escuela era un oasis en medio de la miseria.

También visité la ‘cocina de sopa’, donde nuevamente mujeres muy apasionadas trabajaban en cocinas abrasadoras y condiciones de hacinamiento para hacer pizzas, arroz, sopas y comidas para la comunidad. Me contaron que este centro, que también es receptor de ropas y bienes de segunda mano donados a la comunidad, hace 4000 comidas diarias (¿es eso posible?).

El Gobierno apoya el increíble trabajo diario de estos centros comunitarios pero también existen proyectos del gobierno y otros financiados por caridad que apuntan a las horribles condiciones de vivienda que enfrentan tantas personas.

Se mencionó que un disparador especial para la intervención es cuando estos asentamientos se densifican a más de 120 habitantes por hectárea, que es cuando los sistemas sépticos alcanzan sus límites absolutos. Existe el objetivo nacional de sistemas de agua potable y cloaca universales para asentamientos urbanos, y un programa para mejorar o completar 600.000 viviendas de baja calidad.

Villa Hidalgo es una en una cadena de asentamientos informales en la cuenca del río Reconquista, que están experimentando una gran racionalización (ver Gráfico 2), con nuevas calles e infraestructura pluvial y de agua, centros comunitarios y espacios abiertos, y mejoras en la cuenca del río que apuntan a regularizar lo que de otra manera parece

un asentamiento medieval. Estas obras crearán un límite más sólido para contener el borde norte de los asentamientos. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otros, está contribuyendo a los costos de este proyecto emprendido por el gobierno provincial (a través del Comité de la Cuenca del Río Reconquista).

También se están creando parcelas individuales en Villa Hidalgo, como parte de la regularización, y típicamente –como yo lo veo– estas parcelas serán otorgadas a los ya presentes en la villa (quizás involucrando créditos de bajo costo), estableciendo por consiguiente derechos de propiedad y una modesta plataforma para la creación de riqueza para los hogares más pobres. Las negociaciones continúan para extender el trabajo al área de propiedad privada que está en el centro del asentamiento.

En Rosario la regularización de estos asentamientos informales es un factor explícito del Plan Urbano de la ciudad, aunque en el proyecto vi que los asentamientos se despejaban y se construían nuevas viviendas.

Así como anteriormente discutimos desarrollos privados e informales, también existe un activo programa estatal de desarrollo de viviendas. Según el informe de Demián Rotbart comparando Sydney y Buenos Aires, “de los aproximadamente 50.000 viviendas construidas en la región metropolitana de Buenos Aires en 2006, 35.000 (70%), fueron en manos de desarrolladores privados o propietarios, y 15.000 (30%) fueron construidas por el plan del gobierno nacional, el Plan Federal (vivienda social)” 4. El Plan Federal es un programa de desarrollo de viviendas que apunta a la población de bajos ingresos. Es a través de este programa

que el gobierno nacional hace sus contribuciones a las nuevas viviendas, mejoras de las existentes y mejorías en infraestructura ya mencionadas (se dice que más de un millón de unidades de vivienda se han construido o asistido a través de este programa desde 2003).

Planeamiento metropolitano en Argentina: Desafíos y Oportunidades Con una política de inmigración abierta, una tasa de fertilidad por encima del nivel de reposición (2.2) y una economía relativamente fuerte desde aproximadamente 2003 (ahora estancándose), la población Argentina ha estado creciendo rápidamente en alrededor de 400.000 personas por año desde 2001 (ver cuadro 1, pág. 11). La mayor parte de dicho crecimiento ocurre en las ciudades y especialmente en el área metropolitana de Buenos Aires, que se anticipa crecerá en más de 100.000 habitantes por año en la próxima década.

Como ya hemos discutido, no hay medios legales o institucionales para coordinar o controlar eficazmente el crecimiento metropolitano. El legado, obviamente, al menos en las mayores ciudades, es la fragmentación y el crecimiento de áreas urbanas (como discutimos previamente), retrasos significativos en infraestructura básica, congestión del tránsito y dependencia del auto y una creciente inequidad geográfica entre aquellos que tienen y que no tienen acceso a trabajos y oportunidades.

Sin importar la falta de planificación metropolitana institucionalizada, en todas las ciudades que visité existen o han

Gráfico 2. Programa de manejo urbano ambiental sostenible de la cuenca del Río Reconquista.

4 • El Plan Federal para la vivienda está impulsado por el gobierno nacional a través de la Subsecretaría de vivienda y desarrollo urbano. Desde 2003 ha realizado o iniciado más de un millón de soluciones para vivienda en todo el país entre los programas para la construcción de nuevas viviendas, mejoras de viviendas existentes y conclusión de trabajos de infraestructura pesada.

ABRIL 2014 ·

9

CATEGORIAS DE DINAMICA Y ORGANIZACION TERRITORIAL Categoría A cualificar A potenciar A desarrollar Area a desarrollar de la Plataforma Continental Tejido conectivo Malla estructurante Núcleos estructurales Ciudad a potenciar Ciudad mayor o igual a 10.000 habitantes

Gráfico 3. Modelo deseado del Territorio Nacional 10 · CPAU INFO 04

existido iniciativas de planeamiento. El trabajo que se ha hecho o se está haciendo queda como, o bien material de referencia para autoridades, políticos locales o provinciales (queriendo decir que puede o no influenciar la planificación y las decisiones de inversión pública en infraestructura), o bien ser la base para acuerdos intergubernamentales donde exista sintonía política entre los gobiernos. También debería notarse que el gobierno nacional ha preparado el Plan Estratégico Territorial, que es un plan estratégico nacional con un volumen sumario y luego volúmenes sobre:

lógica sólida del mapa, pero, como dije, quizás el principal mérito del trabajo es mostrar liderazgo a nivel nacional en planificación estratégica.

• Tierra e infraestructura

• El mero tamaño de la población del área metropolitana

• Argentina Urbana

• Integración con territorios internacionales

Esta iniciativa fue considerada un avance significativo para la planificación urbana y regional por un número importante de mis colegas y amigos argentinos. Vieron esto como un bienvenido acto de liderazgo en materia de planificación espacial y en materia de infraestructura, estableciendo un digno ejemplo a las otras jurisdicciones.

No pude dedicarle mucho tiempo a comprender en profundidad la intención general ni el detalle del Plan, ni los instrumentos para su implementación contenidos en los volúmenes (la barrera del lenguaje era demasiado importante), pero el mapa estratégico (traducido literalmente como ‘modelo deseado de territorio nacional’) provee directivas amplias para corredores, ciudades y regiones. Es difícil destilar una

Buenos Aires En Buenos Aires las perspectivas para un planeamiento metropolitano eficaz, dada la ausencia de una agencia con dicha jurisdicción y agenda, parecen modestas. Los factores incluyen:

- 14 millones y creciendo (una metrópolis de esta escala, ¿está más allá de la planificación?)

• Gran fragmentación de la gobernanza – con el poder y riqueza relativa de la ciudad-estado, la Capital Federal, con sus 3 millones de personas, rodeada de 40 gobiernos locales de tamaño, competencia y poder variables (la relación entre el gobierno de la ciudad y los gobiernos locales de la provincia se muestran en el Gráfico 4, pág. 12).

• La concentración de la mayoría del crecimiento del nuevo borde en áreas periféricas donde los gobiernos locales son más pobres y menos aptos o están menos dispuestos a resistir o a proveer de estructuras para el crecimiento • La dificultad para establecer una sociedad efectiva entre Ciudad y Nación en la que el camino al poder político nacional es frecuentemente vía la gobernación de la ciudad, y el gobernador actual es de una corriente política

Cuadro 1. Población nacida en el extranjero según origen limítrofe o no limítrofe Censos Nacionales 1869-2010 AÑO DEL POBLACIÓN POBLACIÓN CENSO TOTAL EXTRANJERA TOTAL

PORCENTAJE EXTRANJEROS SOBRE POBLACIÓN TOTAL

POBLACIÓN EXTRANJERA NO LIMÍTROFE

PORCENTAJE EXTRANJEROS NO LIMÍTROFE SOBRE POBLACIÓN TOTAL

POBLACIÓN EXTRANJERA LIMÍTROFE

PORCENTAJE EXTRANJEROS LIMÍTROFES SOBRE POBLACIÓN TOTAL

1869

1.737.076

210.189

12.1

168.970

9.7

41.360

2.4

1895

3.954.911

1.004.527

25.2

890.946

22.3

115.892

2.9

1914

7.885.237

2.357.952

29.9

2.184.469

27.3

206.701

2.6

1947

15.893.827

2.435.927

15.3

2.122.663

13.3

313.264

2.0

1960

20.010.539

2.604.447

13.0

2.137.187

10.7

467.260

2.3

1970

23.390.050

2.210.400

9.5

1.676.550

7.2

533.850

2.3

1980

27.947.447

1.912.217

6.8

1.49.731

4.1

753.428

2.7

1991

32.615.528

1.628.210

5.0

811.032

2.4

817.428

2.6

2001

36.260.130

1.531.940

4.2

608.695

1.6

923.215

2.6

2010

40.117.096

1.805.957

4.5

560.903

1.4

1.245.054

3.1

ABRIL 2014 · 11

diferente a la del presidente de la nación.

• La falta de una relación institucional o de gobierno

compartido entre la provincia de Buenos Aires y la Capital Federal se suma a la fragmentación de la planificación metropolitana (la Provincia de Buenos Aires puede y toma partido en dichos asuntos pero la Capital Federal está “más allá” de su poder de influencia).

Según mi comprensión, la realidad de esta fragmentación política y de gobierno está detrás de la filosofía y del contenido de los Lineamientos Estratégicos Para la Región Metropolitana de Buenos Aires. Este documento detallado y substancial fue producido por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires en 2008. Tiene el contenido, el análisis y el mapeo que normalmente sostendrían una estrategia metropolitana, pero se queda corto al no incluir un plan de implementación que sobrepasaría la jurisdicción de la provincia. Mientras que, desafortunadamente para mí, todo el documento está en español, es aparente desde la revisión de los contenidos y la discusión con mis anfitriones que está

estructurado de acuerdo a tópicos alrededor de los cuales se consideraba que podría construirse un distrito coordinado y transjurisdiccional, más que lo que deberían ser las reglas del planeamiento y el abarcador concepto del balance financiero, ambiental y social (conocido como triple bottom line en inglés) que serían típicamente adoptados como elementos estructurantes de un plan metropolitano.

Se cubren entonces doce temas en tres categorías, según la siguiente clasificación: Producción

Puertos

Energía

Infraestructura Vial

Emplazamiento Industrial Crecimiento

Centros urbanos

Transporte

Sanidad

Desarrollo Medio Ambiente

Gestión de captación del agua

Basura

Áreas verdes (espacio abierto)

Desarrollo de las periferias Después de un análisis detallado de los temas relacionados con cada uno, incluyendo una evaluación cualitativa de dos opciones alternativas, las direcciones preferidas para la acción son exploradas en relación a posibles escenarios para el desarrollo.

Por ejemplo, en el primer tópico de puertos el desafío es identificado como “expandir la capacidad del sistema portuario”. Las dos opciones esbozadas son, por un lado, modernizar y expandir Puerto Nuevo (el puerto en la ciudad central) y, por el otro, generar una alternativa para un puerto general de cargas en el sur del área metropolitana. La evaluación cualitativa favorece la segunda opción.

En última instancia (en un documento independiente en la página web llamado ‘modelo deseado’) una dirección general preferida es establecida para cada tópico. Para el tópico de los puertos esto se describe de la siguiente forma:

Reestructurar el sistema portuario, su sistema de accesos y áreas de apoyo logístico.

Gráfico 4. La Provincia de Buenos Aires con fronteras de los gobiernos locales y la Región Metropolitana de Buenos Aires 12 · CPAU INFO 04

Se trata de volver a pensar la estructura de los puertos del área metropolitana complementando el sistema de puertos localizados al norte de la aglomeración con la construcción de un nuevo puerto para contenedores a la altura de la ciudad de La Plata (al sur del conglomerado urbano), cuyo crecimiento permita un paulatino desplazamiento de las actividades del puerto de Buenos Aires y provea de inversiones en la construcción de un área costera y central de la ciudad que sea moderna y reorganizada.

En conversaciones con Fredy Garay (impulsor del trabajo

llevado a cabo para esta planificación metropolitana) está claro que ésta es una posición que él apoya. Los objetivos fundamentales son proveer un centro de empleo externo suburbano y metropolitano (en la ciudad de La Plata) pero también el de aliviar el área central del tráfico portuario y proveer de oportunidades para la regeneración urbana en el área central y costera de la ciudad. El acceso al frente fluvial es muy limitado en el centro de Buenos Aires y es comprensible que resolver esta desconexión (en línea con las acciones tomadas en muchas ciudades en el mundo) pueda ser una prioridad.

Quizás predeciblemente, en conversaciones con representantes de la ciudad, esta reorganización portuaria no fue vista como una dirección deseable. La ciudad está menos predispuesta ante la perspectiva de perder semejante imán de actividad económica. Mientras que no podía alegar tener el conocimiento necesario para formar una perspectiva firme en cualquier lado del debate, podría decirse que la ciu-

dad está tomando una postura más estrecha, centrada en la ciudad misma, mientras que la otra es una visión genuinamente metropolitana.

Estas perspectivas divergentes sobre el futuro metropolitano son muy difíciles de aunar con una gobernanza tan fragmentada, y donde tanto poder efectivo radica en la ciudad. En este caso en particular, sin embargo (a diferencia de muchos otros), el gobierno nacional como propietario del puerto es un jugador clave y podría tener un rol activo y muy influyente en dicha decisión. El gobierno nacional tuvo un rol crucial y constructivo como propietario de las tierras en la revitalización de Puerto Madero.

Este tema de los puertos y la documentación sobre el tópico (como lo pude entender yo) subraya la forma en que los tópicos han sido explorados para “hablar” con las partes interesadas para que las opciones y sus consecuencias sean claras. Mientras que no existe un plan de acción firme (debido a la dificultad de dirigir o impulsar a las partes a la ac-

Gráfico 5. Mapa sumario de la estructura deseada para la Región Metropolitana de Buenos Aires.

Fuente: http://www.mosp.gba.gov.ar/sitios/urbanoter/planurbana/RMBA_ModeloDeseado.pdf en http://www.mosp.gba.gov.ar/sitios/urbanoter/ofmetro/mapasgeo.php, visto el 1/12/13 ABRIL 2014 · 13

ción), el análisis da direcciones para el debate a medida que surgen los temas. Según mi entendimiento, el material sirve como material clave para decisiones que toman las partes, y al menos provee un chequeo alternativo consciente sobre decisiones que podrían tomar direcciones azarosas.

El documento online mencionado anteriormente (“Modelo deseado para la Buenos Aires metropolitana”), contiene un mapa estratégico e incluye una dirección para cada uno de los doce tópicos (ver Gráfico 5, pág. 13).

Nuevos centros o centros fortalecidos están resaltados como nodos clave de intercambio de transporte en la circunvalación externa. Los servicios portuarios se descentralizan.

Las áreas no urbanas se identifican claramente. Las zonas o emplazamientos para actividad industrial están identificados y se muestran los corredores prioritarios de transporte.

Discutí el transporte público con Andrés Borthagaray y sus dos dedicados colegas en la ONG Ciudad en Movimiento (o, reflejando su origen francés, L’ Institut pour la ville en mouvement), que trabaja en proyectos para promover la accesibilidad y movilidad.

Entre otros tópicos discutimos las nuevas inversiones y trabajos en la red de Subterráneos (Subte) de Buenos Aires. Las líneas del mismo son radiales, alimentando un centro agitado desde los suburbios internos de la capital (los suburbios fuera de la capital se sirven de un decaído pero vital sistema de tren de superficie). En todo sentido, el subte está funcionando a tope de su capacidad. En el momento en el que el tren llega a estaciones cercanas al centro de la ciudad están llenos a más no poder (la mayor parte del día pero especialmente en las horas pico) y es difícil que nuevos pasajeros aborden el tren. Atestados, calurosos y un blanco fácil para los carteristas de la ciudad: el sistema está al límite.

Una línea transversal, la amarilla línea H, ha estado en construcción y está siendo extendida, y esta es una buena idea para darle opciones a quienes no viajan al centro de la ciudad. Un programa de extensiones de las líneas también ha sido planificado para otras áreas no centrales pero a menos que se construyan más líneas transversales (hay otra planeada) esto haría colapsar aún más el sistema. Y, asimismo, deberían poder agregarse más trenes y los mismos deberían poder circular continuamente. De momento esto es imposible porque las líneas no están conectadas una vez que llegan al centro (son servicios que terminan en cabeceras sin salida y los trenes tienen que regresar en la misma línea). A pesar de que se proponen extensiones significativas (ver Gráfico 7), como se me explicó, no existe una agenda significativa para conectar las líneas y crear circulación continua de los trenes, lo que aumentaría significativamente su capacidad. Mientras que la geología, la topografía o alguna otra limitación no sea insorteable, suena extraño que servicios circulares o de circulación continua no se hayan incluido en los planes de expansión de la red.

Incluso en la ya densa área de la Capital existen muchas oportunidades de densificación que reducirían la presión del desarrollo de los límites periféricos. Inversiones en la ex14 · CPAU INFO 04

pansión de la capacidad de la red de subterráneos estimularían esa densificación del tejido existente.

Córdoba En Córdoba, entre 2001 y 2008 el crecimiento de la población en los pueblos de la periferia y en los asentamientos creció en un 33,2%, mientras que en la ciudad de Córdoba lo hizo solo en 1,8%; evidenciando el problema en la evolución del crecimiento poblacional y reflejando el resultado de una estructura fragmentada de gobierno. Los residentes de la periferia trabajan en una enorme mayoría en la ciudad.

Tomar una perspectiva metropolitana y que coordine el crecimiento y el movimiento a través del área rectangular que contiene la ciudad y los numerosos municipios circundantes es un desafío enorme.

El Instituto de Planeamiento del Área Metropolitana (IPLAM) es una iniciativa del gobierno provincial de Córdoba.

Guillermo Iros es el Coordinador General de esta pequeña organización que toma una perspectiva metropolitana, y nuevamente usa cualquier influencia a su alcance para implementar las directivas que ha elaborado. Antes de mi conversación con él en las oficinas de la IPLAM, Guillermo hizo una gran presentación del trabajo de su grupo, el cual incluye la producción de un análisis a escala metropolitana y directivas para el uso del suelo y planificación del transporte (‘Lineamentos del Plan Estratégico Urbano Territorial de la Región Metropolitana de Córdoba’).

Guillermo reflejó varios de los principios que yo había estado promoviendo en relación al enfoque de las mejoras prácticas para el planeamiento metropolitano – incluyendo por ejemplo la contención del abuso urbano de tierras de recursos naturales en los bordes del tejido urbano (en áreas de captación de agua y cimas de cerros en el caso de Córdoba) y gestionando el transporte para minimizar costos (proponiendo rutas y conexiones de viaje desde la periferia para evitar áreas congestionadas y creando por lo tanto una red con diferentes posibilidades de viaje). También fue propuesto un sistema troncal de transporte público (para buses), como una capa más de los numerosos servicios locales.

Rosario En Rosario me reuní con Pablo de Bari, el Secretario de Planificación de la municipalidad, y tuvimos una conversación espectacular acerca de la planificación en Rosario - una ciudad de más de 1 millón de personas. Hablamos de los seis puntos clave del Plan Urbanístico de Rosario, que son: 1. el desarrollo de centros de actividad urbanos además de la zona central 2. la renovación de la costanera que, en particular, proporciona acceso público 3. una nueva columna vertebral metropolitana de norte a sur (conversión del corredor ferroviario para el transporte

metropolitano y corredores verdes complementarios, transporte, reurbanización y renovación del uso de la tierra, transporte y corredores verdes complementarios) 4. una nueva columna vertebral metropolitana de este a oeste (conversión del corredor para el transporte metropolitano y corredores verdes complementarios y sistemas de transporte, incluidas las terminales de transporte principales, la renovación urbana y la regularización de las zonas de asentamientos informales) 5. la mejora y renovación de las orillas de los principales arroyos 6. un plan para nuevas áreas de liberación y protección de las áreas agrícolas.

Estos reflejan principios comunes de planificación, pero al menos algunos de ellos avanzan activamente, con resultados observables “en el terreno”.

Visité dos de las ubicaciones de los centros suburbanos de actividad para ver los productos de la acción en relación con el primer punto de la planificación. Las oficinas descentralizadas del consejo son la característica principal de estos centros, con aparentemente poca planificación adicional o intervenciones para crear actividades intensas. En el sur, las oficinas del consejo son un complejo arquitectónico especialmente diseñado, mientras que las del norte se encuentran en un edificio histórico.

Con respecto al segundo punto, a diferencia de Buenos Aires, existe un proyecto perdurable en Rosario para recuperar tierras costeras de manos de las autoridades ferroviarias y portuarias para proporcionar sitios de reurbanización y crear espacios abiertos y conexiones costeras continuas.

Este es un proyecto que ha sobrevivido a distintos gobiernos -una característica generalmente inusual para los proyectos de planificación y desarrollo en este país. Todos los gobiernos nacionales, provinciales y locales se han comprometido a transferir la tierra y a trabajar juntos para hacer realidad lo que será un legado perdurable para la ciudad.

También hablamos sobre la ordenanza de planificación obligatoria con el uso y los controles numéricos sobre los edificios. La municipalidad de Rosario ha generado su primera planificación de este tipo en 45 años sobre la base del plan urbanístico. Muchas otras municipalidades no tienen planes obligatorios actualizados. Estoy seguro de que la implementación y la aplicación son asuntos muy distintos, con muchos usos no conformes existentes y en constante emergencia. Sin embargo, tener un plan es mejor que no tener ninguno y ha permitido un propósito común entre niveles de gobierno desconocidos.

Rosario también tiene un desarrollo urbano que traspasa las fronteras metropolitanas y en las ciudades y los asentamientos del interior. Hay una historia de coordinación metropolitana más antigua entre los distritos provinciales, de la ciudad y cercanos a la zona de Rosario, pero una nueva iniciativa de planificación metropolitana, organizada (y muy probablemente dominada) por la Ciudad está en

marcha. Visité y escuché hablar de los primeros trabajos de esta “Oficina Metropolitana”, dirigidos por Mirta Levin y su equipo de trabajo. Se me explicó que esta iniciativa podía “vivir o morir” dependiendo de que los políticos vieran el resultado de su trabajo.

Montevideo Tal vez debido a la estructura de gobierno uruguaya, menos complicada, y a la modestia de sus presiones de desarrollo, parece haber un enfoque más coherente al desarrollo y la coordinación metropolitana en Montevideo, a comparación de las ciudades argentinas. Hay un detallado “Libro Blanco del área Metropolitana”, de 2007, que es una producción conjunta del gobierno nacional y de las ciudades metropolitanas (“Departamentos” de Montevideo, Canelones y San José). Esto proporciona un material de base excelente.

Este año se celebra el quinto aniversario de la ley nacional del uso de la tierra y desarrollo sustentable, y las estrategias regionales correspondientes se centran en el área metropolitana de Montevideo. Esta última contiene orientaciones estratégicas de alto nivel para el uso del suelo, los principales corredores de transporte, la logística y los parques industriales y las zonas sensibles de recursos naturales. La ley que acompaña es modesta en su tamaño pero, curiosamente, contiene disposiciones para una forma de captura de mejoramiento para el estado. La ley prevé que la Municipalidad “participe en la distribución de los beneficios de los terrenos urbanizados o de las propiedades edificables” específicamente, ya sea: • 5% de la superficie de suelo suplementaria prevista en

cualquier sitio individual por encima de lo permitido en los controles de desarrollo, o • 15% de la superficie de suelo autorizada para la rezonificación en las áreas sujetas a renovación, consolidación o reorganización.

Los desarrolladores pueden pagar en efectivo en lugar de proporcionar la superficie útil.

El área metropolitana de Montevideo cuenta con una estructura urbana distintiva, con desarrollo contiguo (El “centro metropolitano principal”) alrededor de la ciudad vieja en un radio de unos 10 kilómetros, cuya mayor parte está contenida en la Ciudad de Montevideo, pero con cinco “dedos” o corredores de desarrollo urbano muy peculiares que se extienden radialmente hacia afuera desde el centro.

El dedo de la costa hacia el este es la zona más importante de “desbordamiento”. La mayor parte de los corredores de desarrollo están en la jurisdicción de Canelones, con el dedo costero occidental más pequeño en la jurisdicción de San José. El gráfico 11 muestra la distintiva estructura urbana incluyendo las áreas delimitadas por una línea de color púrpura dentro de la ciudad de Montevideo y el resto de las áreas en el departamento de Canelones, a excepción de ABRIL 2014 · 15

Ciudad del Plata en el departamento de San José.

Si bien parece existir un marco jurídico nacional para la planificación metropolitana, quedó en evidencia a partir de una visita de campo que la gestión de los “dedos” del desarrollo urbano presenta retos significativos. Me reuní con los planificadores del departamento de Canelones en el centro correspondiente a su distrito en Ciudad de la Costa a unos 20 kilómetros del casco antiguo.

Ellos están luchando con herramientas limitadas para gestionar adecuadamente el desarrollo asociado al capital del que son responsables actualmente.

La vía principal que atraviesa este área está bordeada por la autopistas o cinturones de desarrollo típicos de muchos accesos con mucho tráfico que sirven una función similar en ciudades de todo el mundo: una cadena de tiendas al azar, empresas y venta a los costados de la carretera, una proliferación de la señalización, sin núcleos dominantes aparentes, alguna parada de autobús aislada en la que los viajeros cansados esperan su turno, y una calzada muy amplia -hostil para los peatones y difícil de cruzar. Los planificadores de Canelones se mostraron complacidos de haber negociado con un desarrollador de centros comerciales que

les proporcionaría oficinas en los pisos superiores del edificio del centro comercial, ubicado a un lado de la transitada carretera. La manera de crear un centro o núcleo en este caso es dejar el nivel de la calle.

Todo esto me recordó lo difícil que es crear cualquier tipo de facilidad para peatones al nivel de la calle en una calle muy concurrida y muy ancha. El mejor enfoque es intentar crear alguna facilidad una cuadra más atrás o en una calle lateral, pero ésta no parece ser una estrategia utilizada. La aparente esperanza de los planificadores de Canelones fue intentar de adaptar alguna urbanidad a escala humana al nivel de o por encima de esta transitada carretera. Un trabajo difícil.

Conclusión En el trascurso de mis charlas sobre planificación metropolitana en Australia sugerí que el objetivo suele ser integral e implica adoptar un enfoque triple para la gestión y la sustentabilidad de los recursos. Propuse que una ciudad económicamente exitosa, ambientalmente sustentable y socialmente justa depende de la planificación metropolitana que se ocupa de los siguientes principios.

• Garantizar que se proporcionen viviendas a la altura de • • •

• •

•

Centro municipal del distrito norte - edificio histórico Villa Hortensia.

16 · CPAU INFO 04

las necesidades.

Reducir la tierra marginal ocupada para uso urbano con el fin de proteger las tierras cultivables y los paisajes naturales.

Limitar los frentes de inversión en infraestructura pública para asegurar un uso más eficiente de los recursos.

Coordinar el uso del suelo y la infraestructura de transporte para moderar los costos de viaje (económicos, sociales y ambientales).

Distribuir trabajo, recreación y servicios para proporcionar una mayor igualdad de acceso.

Garantizar que el entorno construido minimice su impacto sobre el entorno natural y el consumo de recursos naturales.

Brindar centros y concentraciones de empleo para construir economías de aglomeración.

Al revisar esta lista en el contexto de lo que he aprendido sobre el desarrollo urbano en Argentina y Uruguay me llama la atención el hecho de que muy pocos de estos objetivos se pueden lograr sin un control efectivo de los “instrumentos” de la liberación de tierras. Cuando la huella urbana crece y crece, de manera descoordinada y descontrolada, resulta mucho más difícil racionar el gasto en infraestructura, coordinar las nuevas inversiones de transporte, centrar el desarrollo en núcleos para mejorar el acceso a los servicios, minimizar el consumo de recursos naturales y de la tierra y fomentar la creación de agrupaciones y concentraciones de las actividades de empleo. Los costos de este crecimiento sin restricciones son significativos, y en Argentina adoptan la forma de grandes retrasos en infraestructura y el endeudamiento del Estado, la desigualdad espacial en términos de acceso a la

vivienda y a las oportunidades de empleo, la congestión (en particular en Buenos Aires) y la degradación ambiental.

Hay una buena planificación, pero su aplicación es difícil dada la fragmentación de los mecanismos de gobernanza y de coordinación. Se requiere de un cambio continuo para concretar la ambición de los planes dignos, y debe hacerse foco en una mejor gestión del crecimiento de la huella urbana de las ciudades. Esta debe ser una prioridad nacional.

Si bien se deberían compilar más pruebas para demostrarlo, lo más probable es que el progreso modesto en este tema genere importantes dividendos de eficiencia -incluso para la duración de los gobiernos en el poder.

El enfoque australiano incluye dos opciones para controlar la liberación de la tierra: • Mejor reglamentación de la rezonificación para facilitar la liberación de tierras de manera organizada, que en Argentina requeriría cooperación interjurisdiccional y una mayor claridad de competencias, además de la coordinación con las agencias de infraestructura.

• Mejor fijación de precios pagos por el usuario para mejorar la relación del costo de la expansión de los desarrollos particulares; las perspectivas generalmente anti-neoliberales y las preocupaciones razonables por el impacto en los carenciados dificultan un tal cambio en Argentina (y ocuparse de esto requeriría subsidios más específicos).

Aunque estas reformas pueden ser un poco lejanas, Argentina (y Uruguay) tiene un enfoque más sofisticado para la relación entre la política de vivienda social y de planificación que Australia haría bien en imitar. En parte debido a la falta de planificación metropolitana institucional y coordinada, pero también porque tiene sentido como política, las iniciativas nacionales de vivienda, incluyendo PROCREAR en Argentina y el trabajo de la NVP en Uruguay, también se adaptan a la consecución de resultados de planificación. Por ejemplo, el acceso al crédito a través de PROCREAR se prioriza para las viviendas que cumplieron con los objetivos de renovación y de relleno de las directrices de planificación metropolitana. Del mismo modo, las exenciones fiscales para los inversores en viviendas de bajos ingresos en Montevideo buscan promover los distritos centrales de la ciudad donde se ha producido una pérdida de población.

Tanto en Argentina como Uruguay se reconoce que el Estado está involucrado en el mercado de la vivienda a través de éstos y otros programas, y que puede influir en el modo en que se producirá el crecimiento urbano. Esto es un marcado contraste con Australia, donde (como Tomlinson señala5) los impulsores de políticas clave de la demanda y la oferta de viviendas más allá de la liberación de la tierra -tales como el

tratamiento fiscal de la vivienda, los diversos créditos para comprar viviendas, el Acuerdo Nacional para la Vivienda y el Plan Nacional de Asequibilidad de Alquileres, etc.- están totalmente desconectados de los objetivos de planificación urbana. De hecho, en un reciente discurso pronunciado por el Ministro de Servicios Sociales, Kevin Andrews, que expuso la política de vivienda del nuevo Gobierno Federal, se vio un gran enfoque en las responsabilidades de liberación de tierras del Estado en lugar de cualquier reconocimiento explícito de que las políticas nacionales innumerables que influyen en la demanda y la oferta de viviendas podrían ser mejor orientadas a la consecución de los objetivos de planificación metropolitana6. En Australia hay una clara desconexión entre la política nacional de vivienda y de planificación metropolitana -a diferencia de la Argentina, donde la política nacional de vivienda es reconocida como una de las posibles áreas de influencia sobre los resultados urbanos.

Conclusiones finales El viaje de estudios y mi lectura antes, durante y después han puesto en relieve los caminos políticos y económicos divergentes que Australia y Argentina han tomado desde sus respectivas independencias.

Los dos países comparten economías similares centradas en la agricultura a lo largo del siglo XIX y principios del XX. Mientras que Australia opacó a la Argentina en términos de PBI per cápita, ambos países fueron comparables y se observaban entre sí para este indicador hasta mediados de la década de 1970. En general, sin embargo, ambos países siguieron caminos divergentes desde la década de 1930, con una particular inestabilidad política que ha azotado a la Argentina desde entonces, incluyendo los períodos de dictadura (la última de las cuales finalizó en 1983, e incorporó la horrenda “guerra sucia” y la desaparición o tortura de 9.000 personas y posiblemente 30.000 muertes). Los países se han ido distanciando aún más desde la década de 1970 con el estancamiento económico (aunque con un fuerte crecimiento desde 2003) y episodios de endeudamiento crónico en Argentina.

Sin embargo, ambos países comparten altas tasas de urbanización y desarrollo de la educación, así como tradiciones de “clase media” (significativamente erosionados ahora en Argentina, a pesar de que se me explicó que tanto Argentina como Uruguay comparten esta tradición, y esto los distingue de todos los demás países de América del Sur que han estado aún más segmentados entre los extremos de riqueza y pobreza).

5 • Tomlinson, R. (2012) ‘Introduction: a housing lens on Australia’s unintended cities’, in Tomlinson R. (ed.) Australia’s Unintended Cities. The Impact of Housing on Urban Development, CSIRO Publishing 6 • Andrews, K. (2013) Closing Address to the National Housing Conference, 1 November 2013, Adelaide, http://www.nhc.edu.au/downloads/2013/downloads/ppt/fri/Andrews_speech.pdf, visto el 12/11/13 ABRIL 2014 · 17

Australia • 21.507.717 habitantes (2011) • 7.692.024 km2 (6º más grande) • PBI nominal de 1,487 millones de dólares (66,371 per cápita) • Índice de Desarrollo Humano 0,938 (“muy alto”) • 89 % de población urbana.

• Edad media: 37,9 • Tasa de natalidad: 1,77 • Tasa de alfabetización: 99 % • Tasa de desempleo: 5,5 % (mayo de 2013) • Ciudad capital: Canberra.

• Ciudades más grandes: Sydney (4,3 millones a razón de 4.392 habitantes por km2) y Melbourne (3,8 millones) • Forma de gobierno: Monarquía constitucional, sistema federal.

tegias para acumular poder dentro del espacio nacional, y no son únicamente los agentes encargados de intereses internacionales... Estas dos condiciones están mutuamente relacionadas. Las sociedades altamente fragmentadas tienden a ser dirigidas por minorías que están más cerca de los intereses internacionales que de los intereses de su propio pueblo.

Un tercer componente de la densidad nacional es la estabilidad institucional a largo plazo, independientemente del tipo de régimen político. Se necesita un grado suficiente de estabilidad institucional para ser capaz de responder al dilema. El cuarto componente consiste en las ideas. Ninguno de los países exitosos llevó a cabo sus políticas nacionales con la visión hegemónica de un centro. Todos ellos, incluidos el Estados Unidos emergente del siglo XIX, siempre funcionaron a partir de ideas fundadas en el interés nacional.

Argentina • 40.117.096 habitantes (2010) • 2.780.400 km2 (8º más grande) • PBI nominal: 474.812 millones de dólares (11.572 per cápita) • Índice de Desarrollo Humano 0,811 (“muy alto”) • 89 % de población urbana • Edad media: 30,7 • Tasa de natalidad: 2,29 • Tasa de alfabetización: 97,2% • Tasa de desempleo: 7,9% (mayo de 2013) • Ciudad capital: Buenos Aires (La Plata, GPBA) • Ciudades más grandes: Buenos Aires (15 millones a razón de 6.073 habitantes / km2), Córdoba y Rosario (1,3 y 1,2 millones) • Forma de gobierno: República federal

Ferrer sostiene, por supuesto, que Argentina carece hoy de “densidad nacional” a comparación de Australia.

Fuente: compilado por Hayley Henderson a partir de diversas fuentes; cálculo de densidades de Sydney y BA por Demián Rotbart La divergencia en el estatus y la riqueza de los dos países a partir de la segunda mitad del siglo XX se explica sustancialmente por las diferencias en lo que Ferrer denomina “densidad nacional” relativa, en un libro que es un análisis comparativo de Argentina y Australia7.

“Densidad nacional” se define de la siguiente manera8: Los componentes de la densidad nacional incluyen, en primer lugar, a la cohesión social. Las sociedades que están profundamente fragmentadas por la desigualdad, y en ocasiones por problemas religiosos y étnicos, carecen de capacidad para explotar su potencial de recursos. El segundo componente es la calidad de los dirigentes. En las sociedades socialmente cohesionadas, los dirigentes suelen tener estra-

Después de dos siglos de independencia, América Latina está luchando con la débil densidad nacional de nuestros países.

Nuestras sociedades se basan en la fragmentación social, la dominación de la población nativa y el extraordinario fenómeno posterior de la esclavitud que caracterizó a gran parte de América Latina. En países como Argentina, donde los pueblos originarios y afro-americanos se representaron como una minoría de la población total después de la ola de inmigración, la fragmentación social se refleja en la concentración de la propiedad de la tierra y de otros recursos naturales. El hecho de que América Latina sea la región con la mayor concentración de riqueza y la distribución más desigual del ingreso es en gran parte un legado de la historia.

Esta divergencia respecto de la ‘densidad nacional’ relativa explica en gran medida la dificultad de la institucionalización de una política urbana coherente a través de los niveles de gobierno. Mis amigos y colegas argentinos más jóvenes quizás se pregunten si alguna vez se podrá alcanzar una planificación urbana más estable y efectiva en el futuro.

Sin embargo, los de mayor edad pueden adoptar una visión más amplia. Aquellos como Marcelo Corti y Fredy Garay recuerdan los días oscuros de la dictadura en la década de 1970 y comienzos de la década de 1980. Para ellos, la restauración de la democracia en 1983 fue un punto de inflexión para el país; que marcó un esperado punto sin retorno. Para ellos, el progreso de la mejor planificación urbana es palpable: un diálogo mucho más sólido, una profesión inteligente que produce estrategias y planes bien investigados, logros en la planificación del transporte, proyectos de renovación urbana como Puerto Madero e iniciativas para el desarrollo

7 • Ferrer, A (2011) ‘Argentina and Australia: Comparative development at the ends of the Earth’ in Nestor E. Stancanelli (ed.) Under the Southern Cross: Australia Argentina: a comparative analysis, pp.25-32 8 • Ferrer, Aldo, (2010) ‘Raúl Prebisch and the dilemma of development in the globalised world’, CEPAL Review 101, Agosto 18 · CPAU INFO 04

de viviendas sociales orientadas con acierto. Como me dijo Marcelo, aunque quizás quisieran que el ritmo fuera mayor, los desafíos urbanos son ‘un problema, no una oración’.

Además, dado que la falta de ‘densidad nacional’ lleva a los desafíos descritos, como los problemas en el sistema de créditos y la falta de capacidad institucional para una planificación metropolitana efectiva, se genera la inventiva en el desarrollo paralelo y las respuestas de la política. Esto proporciona lecciones para Australia. En particular, podríamos reformar los estándares de desarrollo y planificación, así como los arreglos para el suministro de créditos para viviendas privadas a pequeña escala, con el fin de incentivar un mayor desarrollo de viviendas económicas; de modo de ampliar la base de arquitectos, constructores y desarrolladores involucrados en la producción de viviendas (ver el recuadro en la página siguiente). Además, existe una necesidad imperativa de conectar mejor la política nacional y estatal que influye en los resultados de las viviendas con objetivos de planificación urbana. Más que de los subsidios y la asistencia que los gobiernos ponen a disposición de los hogares, deberían depender del cumplimiento de los objetivos de planificación metropolitana.

Si bien sería positivo que Australia aprendiera de estas ideas sobre la base de las experiencias de la Argentina y el Uruguay; sin dudas Australia tiene mucho que ofrecer a estos países.

La influencia relativa de los profesionales del urbanismo sobre la política urbana y el estado de las ciudades australianas siempre son objeto de debate, pero hay muchos ejemplos del trabajo y el pensamiento avanzados. Nuestros mejores profesionales tienen mucho que ofrecer a la Argentina y al Uruguay. En particular, una de las virtudes de los mejores profesionales australianos es la conexión entre las técnicas analíticas avanzadas y el desarrollo de las políticas y la resolución de los problemas reales. Existe un gran ámbito para que los australianos ayuden a desarrollar respuestas sólidas a los desafíos urbanos de la Argentina y el Uruguay en asociación con profesionales locales. La mejor planificación metropolitana guarda la gran promesa de diagnosticar los problemas y priorizar las soluciones. Esto representará un desafío para los sistemas y la calidad de los datos en la Argentina, pero éstos solo se seguirán desarrollando cuando las soluciones y la investigación lo requieran.

Agradecimientos Mi estadía en Argentina y Uruguay fue excelente, educativa y relajada, y por esto tengo que agradecerle a un número de personas.

En primer lugar está claro que debo agradecer al comité de selección por elegirme para participar del viaje de investigación y la contribución del PIA incluyendo especialmente a Michelle Riepsamen, Gerente Ejecutiva Internacional. La parte formal de mis visitas fue meticulosamente planeada

y organizada por el CPAU y no puedo estarles más agradecido, especialmente con los esfuerzos de Pedro Linares y Néstor Magariños, quienes no ahorraron en esfuerzos para asegurarse que llegase a mis presentaciones a tiempo, que pudiera descansar en un alojamiento confortable, estuviese bien alimentado (¡!) y tuviera fabulosos anfitriones en las ciudades que visité. Además de mis agradecimientos a Pedro y Néstor, quisiera extender mis sinceros agradecimientos a muchos que se han convertido en buenos amigos en el camino, incluyendo a: • Marcelo Corti y Celina Caprossi •

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(anfitriones en Córdoba).

Majo Beneite (anfitriona en Rosario, asistente general de viaje y agradable compañía).

Federico Bervejillo (anfitrión en Montevideo y ‘amigo de la familia’ de su visita a Sydney).

Carolina Ipes (gestora de extraña logística de viaje y una excelente compañía).

Daniel Kozak (guía de la visita a Buenos Aires, gurú de la historia de la ciudad y prestador de bicicletas).

Demián Rotbart (urbanista apasionado y buena compañía).

Andrés Borthagaray (a veces traductor y urbanista de toda la cancha).

Fredy Garay (por estimular visiones en la planificación de Puerto Madero y Buenos Aires).

Cecilia Larivera (anfitriona de un paseo fascinante por Villa Hidalgo).

Isabel San Vicente Martínez y Hector Floriani en Rosario (ambos excelentes co-comensales y, en el caso de Héctor, excelente traductor también).

Carlos Mendive (arquitecto del innovador sistema de financiación uruguayo para viviendas de bajos recursos).

Hubo mucha otra gente que se hizo un hueco en la agenda para encontrarse conmigo, organizó eventos en mi honor o que asistió tras bastidores, y a ellos van también mis agradecimientos. Hayley Henderson, una australiana que residía en Buenos Aires (ahora en Melbourne), es una fuerza impulsora en esta corriente de intercambio Australia-Argentina y fue de gran ayuda, particularmente con consejos en la preparación del viaje que ayudaron enormemente en mis preparativos.

También debería agradecer a mis socios y colegas de SGS Economics and Planning. SGS tiene un programa de sabáticos para sus socios y me permitió tomarme tiempo de mis responsabilidades cotidianas de la consultora para participar en este viaje de investigación.

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El Espacio Público Australiano Flavio Janches

I - Tiempo y Espacio El espacio público puede ser entendido tanto desde su forma, escala y uso, como desde la experiencia que genera de su vivencia. Es así como cada lugar puede, de acuerdo a acontecimientos personales, ser interpretado y reconocido por valores que no son parte de su estructura original.

El tiempo es entonces uno de los factores fundamentales para interpretar la calidad espacial de una ciudad, ya que es el momento, formado por hechos y eventos propios o ajenos, lo que define la memoria del espacio. El “cuándo” pasa a ser así el marco que fundamenta la experiencia del relato.

Dibujar mapas, lugares y momentos es una manera posible de transmitir, en resultados intencionadamente manipulados, este sentir de un lugar. Sin entrar en una reflexión estética, el dibujo es una forma posible de representar esta particular vivencia de un lugar, ya que en cada uno quedan reflejados no solo sus valores físicos y culturales sino también la forma en que esos valores fueron identificados.

La intención de este artículo es reflejar, a través de dibujos, una reflexión sobre la forma en que cada una de las tres ciudades -Sídney, Melbourne y Canberra- consolida la

Dibujo: Flavio Janches 20 · CPAU INFO 04

experiencia del espacio común.

Cada una de estas ciudades tiene, en su particular forma de relación con la naturaleza, en la escala de sus eventos y en la forma de sus monumentos, la base que da identidad a la experiencia de ser y estar en cada una.

II - Naturaleza y ciudad En las tres ciudades la naturaleza es el marco que define su belleza.

Lo natural enmarca, como referencia permanente, cada uno de los sucesos de urbanidad. Los lugares están en relación a ella y la forma de expresarse es siempre en esta dependencia dicotómica de contraponerse y de ser parte de.

Sídney demuestra en su cartografía, este valor en la espectacularidad y variedad de su geografía. La ciudad vive de y con lo natural, tanto en su relación física como en la forma en que la gente se apodera y se convierte en parte de ella.

Cada barrio es una nueva forma de relación. Esta variedad del paisaje define en su modelo poli-central de desarrollo metropolitano, donde la belleza del entorno y la calidad de lo construido consolidan los valores de cada ciudad dentro de la ciudad.

A diferencia de Sídney, la ciudad de Melbourne se estructu-

ra sobre una trama regular (el Hoddle Grid). La grilla construida sobre un rectángulo original, divide de acuerdo a escalas y movilidad la forma de uso del espacio público. La secuencia de jerarquías y calidades de sus avenidas, calles y pasajes le dan una escala humana accesible y consolidada en la cotidianeidad de su uso. La espectacularidad no está ya en la dimensión natural de paisaje y monumentos sino en la dinámica de acontecimientos de su trama y en lo construido como límite de lo público. Los grandes eventos quedan fuera de esta trama original, el río es el límite, grandes parques, infraestructuras deportivas, culturales y la costa, son parte y no, de la concepción original de su urbanidad inicial.

Canberra, se basa en un planteo completamente diferente. Concebida como Ciudad Jardín, la ciudad se articula en la artificialidad de su paisaje y monumentos, la escala urbana desaparece y la forma de ser en ella es a través de la experiencia del no ser parte y de la percepción de la imagen perfecta ajena a la fricción de lo no planificado.

La Bahía de Sídney es un claro ejemplo de cómo lo natural y el monumento son el marco de referencia del espacio de uso público. Si bien el conjunto Bahía/Casa de la Opera/ Puente conforman la imagen de referencia internacional, es el barrio donde se consolida el lugar de pertenencia y de convivencia local. El lugar donde la ciudad se referencia y se identifica consigo misma.

Es en su activa vida pública donde esta relación paisajemonumentos puede ser entendido, uno es parte del otro, existen porque se es en su contraposición. La experiencia es arbitraria, sigue la dinámica de perspectivas, niveles y formas del paisaje.

Si bien la geografía es también una característica importante de la ciudad, a diferencia de Sídney, Melbourne no la integra a su forma. Su valor está en lo que define lo construido.

La excepcionalidad no es entonces lo que se construye sino lo que se deja sin ocupar. El vacío define el evento y su valor como lugar. Una red integrada de avenidas, calles y pasajes conforman, junto a la alteración de su regularidad, el carácter de su urbanidad.

El espacio público es en este caso, las distintas variantes de no ocupación, lo que no es, es el lugar, es lo que determina su calidad de vida. El uso mixto, densidad, conectividad, y calidad de diseño es lo que define la calidad del espacio de lo cotidiano.

Canberra construye el espacio natural, y lo construido es parte del mismo; las grandes perspectivas, ejes de relación monumental, construyen un sistema de relación espacial caracterizada por una no escala humana. Uno no es parte del evento, sino que lo reconoce y admira desde la distancia de lo inasible.

Las distancias no son ya una relación de movilidad peatonal sino que el auto es siempre la forma de acceder, evitando la sorpresa y lo no buscado como forma de conquistar la ciudad.

Dibujo: Flavio Janches

III - Identidad El monumento es la forma en que cada ciudad crea su identidad.

La opera es obviamente el símbolo de identidad: cuando se lo descubre, es el momento donde se tiene conciencia del estar en esta ciudad. Su particular forma compone, desde el agua, una referencia para comprender el donde se está.

Siempre cambia, nunca es estable, en el moverse de uno, sus formas se modifican, y crean nuevas referencias con el paisaje natural. Los ferrys son la forma ideal de construir este recorrido desde el agua.

El parque Royal Botanic Gardens, desde donde se puede llegar, es un recorrido que emociona, y se toma conciencia del edificio, se percibe su escala, tecnología, pero también el carácter de las escalinatas de accesos, su magnitud, y el espacio como Lugar Público. Se aumenta la perspectiva del paisaje, del puente como marco.

El puente sobre la Bahía es también una referencia pública constante, enmarca el paisaje, da límite, transparencia y monumentalidad Los edificios públicos son también una forma de construir identidad, el color de la piedra característica de cada zona es una de las formas de identificar cada ciudad. La arquitectura de referencias historicistas marca una contraposición dialéctica entre la modernidad y lo histórico.

La modernidad construida no solo por edificios de tecnologías emblemáticas sino también por el monorriel que cruza el centro de la ciudad de Sídney confiere en una nueva dimensión del vacío público.

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Observar, Comparar, Reflexionar Algunos apuntes surgidos después de nuestro viaje de intercambio en Australia.

Alfredo Garay Cuando por iniciativa de Hayley Henderson vimos la posibilidad de organizar este programa de intercambio, nos movía ese interés por tomar contacto con una sociedad muy lejana, que debía ser parecida, pero que sabíamos diferente. Teníamos la certeza de que el intercambio sud-sud sería fecundo, y a la vez, el deseo de conocer ese país “normal” (si la palabra se adecua a alguno) al que algunos dicen que nos deberíamos asemejar, del que se habla poco y en el que la gente vive bien.

Los primeros datos, estudiados antes de salir no dejaban de ser contundentes. Australia1 tiene cuatro veces la superficie de argentina (7.7 millones de km2), el doble de PBI y la mitad de la población (21.5 millones de habitantes). La población se ha cuadruplicado desde el final de la primera guerra mundial. Durante muchos años Australia sólo permitió que los blancos colonizaran el país: en su mayoría gente de Gran Bretaña, Italia y Grecia. En 1972 se cambió esta política y desde entonces los inmigrantes han llegado de todas partes del mundo. En 2001, los cinco grupos más importantes que componían el 23,1% de los australianos nacidos en el extranjero eran originarios del Reino Unido, Nueva Zelanda, Italia, Vietnam y China2.

Su economía es fundamentalmente minera, productora de energía, agrícola y ganadera. Su PBI es de 1.500 millones3 (el PBI de Argentina es de 650 millones). Australia exporta por año casi 264.000 millones de dólares con una balanza comercial equilibrada y crece desde hace 22 años a un ritmo del 3% anual. También es un centro financiero importante, y desarrolla en torno a esta condición un sofisticado sistema de producción de servicios, jurídicos, tecnológicos, administrativos y sobre todo educativos que le asignan un rol preponderante dentro de la región (Asia y Oceanía). Este nivel de integración a la economía regional tiene como costo el debilitamiento de la actividad industrial, la cual enfrenta enormes dificultades para competir con sus “partners” asiáticos.

Los niveles de vida en Australia son notablemente superiores a los de nuestro país, tanto en términos del ingreso per cápita

como respecto al “Coeficiente de Gini”, indicador que mide la equidad social, (Australia se encuentra en el lugar 26 con el 0.301 y la Argentina en el 99 con el 0.445). Quizás el dato más contundente refiere a la relación entre el mejor y el peor salario. En Australia esta relación no supera las 7 veces, mientras que en Argentina puede ser más de 20.

Estas condiciones deberían tener un efecto sobre la evolución de las ciudades, aceptando que, como en Argentina, se trata de un enorme territorio bastante despoblado y con una población que tiende a concentrarse en ciudades.

La historia da cuenta de un sistema de ciudades - puerto compitiendo por la hegemonía, incluyendo el riesgo de dividir el territorio4 en varias naciones. El conflicto se resolvió con la decisión de erigir una nueva ciudad (Camberra) que cumpliera la función de capital, en un lugar equidistante de ambos grandes centros.

Esta primera experiencia deja una profunda duda, porque como muchas otras nuevas capitales, difícilmente llegan a consolidar su primacía. El caso de Camberra pone en duda también, la mayor parte de los paradigmas de un estilo de vida. Ciudad dispersa de amplias avenidas, con un centro ceremonial poco atractivo, y un centro comercial poco animado.

Los funcionarios comparten estos espacios con una población envejecida, que afronta problemas como la imposibilidad de seguir conduciendo en una ciudad concebida para moverse en auto.

Camberra es sin embargo una ciudad venerada, que da cuenta de lo que durante mucho tiempo fue el paradigma de la sociedad australiana. El modo de vida americano libró durante la post guerra una importante batalla cultural, transformando patrones de comportamiento muy arraigados en estas antiguas colonias británicas. Las ciudades australianas expandieron enormes suburbios, multiplicaron las autopistas, mientras se difundía el uso del automóvil individual.

Proliferaron los centros comerciales suburbanos y el centro de la ciudad experimentó, hacia fines de siglo, un tiempo de decadencia; la modernidad se instalaba bajo el paradigma de la ciudad desarrollista.

1 · Fue colonizada en 1788, relativamente reciente si se considera que América lo fue trescientos años antes (en 1492).

2 · Australian Bureau of Statics. En 2001 la población que representa la etnia originaria era de 410.003 habitantes (2,2% de la población total), detectándose un importante crecimiento de este grupo desde el censo de 1976, época donde se registraba solo 115.953 personas. Estos pobladores originarios tienen altos índices de encarcelamiento y desempleo, niveles educativos más bajos y una esperanza de vida 17 años menor que la de otros australianos.

3 · Australian Bureau of Statics. El PBI per cápita alcanza los 65.000 U$S /año.

4 · A comienzos del siglo XX el tema fue sumamente discutido.

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Fotografía: Demián Rotbart

Lo más interesante, desde nuestra perspectiva, es comprender por qué este paradigma comienza a ser abandonado y cuáles son las acciones que se implementaron para revertirlo.

Comparando con la evolución de nuestras ciudades, podríamos afirmar que algunos de los elementos que aquí se desarrollan con enorme dinamismo, en Australia ya sucedieron, y que los problemas derivados de esa manera de hacer ciudad dieron lugar a una nueva agenda de prioridades.

En Australia las ciudades continúan creciendo (Sydney tiene 4.67 millones de habitantes y Melbourne 4.255) y aunque la presión demográfica es menor que en nuestras grandes áreas metropolitanas, durante mucho tiempo expandieron el área urbanizada. En la actualidad la expansión continúa, pero la población prefiere asentarse sobre las áreas más consolidadas. La relación entre distancia al centro y valor del suelo tiende a verificarse, con el contrapeso de los costos (tiempo, energía) del trayecto en automóvil individual. Desde el momento en que el Estado priorizó la modernización del transporte público sobre la inversión en nuevas carreteras, la tendencia empezó a cambiar. Actualmente el transpor-

te público es caro (sobre todo en relación con nuestros parámetros locales6), pero ha logrado recuperar el sistema ferroviario (radial como el del Área Metropolitana de Buenos Aires), articularlo con el sistema de buses y con un particular sistema de vapores que conectan por vía fluvial distintos puntos de la aglomeración.

Los documentos de planeamiento señalan al Plan de 1988 para Sydney como la opción por la ciudad compacta, y en base a esto propone cambios en relación a las políticas de vivienda y urbanismo que permitirían lograrlo.

Esta reestructuración, que devuelve al centro su papel predominante, requiere de acciones de recalificación de las áreas centrales. La puesta en valor del patrimonio edificado, y acciones de mejoramiento de la calidad del espacio público, fueron protagonistas de una política urbana dirigida a recuperar empleos y viviendas (incluyendo viviendas sociales) en este sector.

Las transformaciones de las áreas portuarias (de enorme importancia en el desarrollo de estas ciudades), son consecuencia del desplazamiento de la actividad hacia nuevos puertos

5 · Camberra, la capital tiene solo 370.000 habitantes. La tercera ciudad es Brisbane con 2.19 millones.

6 · Un pase semanal para combinar medios en un radio de 60km de Sídney cuesta U$S 73.

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de última generación (dentro de las mismas áreas metropolitanas), permitiendo rehabilitar las antiguas instalaciones como nuevos barrios del centro de la ciudad. Tanto en Sydney como en Melbourne se han desplegado grandes operaciones urbanas, convirtiendo a los antiguos puertos en espacios de gran interés para la vida de la ciudad7.

El Sydney Harbour, como se denomina a este nudo céntrico, es un claro ejemplo de articulación entre medios de transporte (vapores, trenes y buses), nudo comercial y administrativo, centro nocturno y de animación, y centro cultural de envergadura, que cuenta con equipamientos del nivel de la Opera de Sydney o del Museo de Arte Moderno de la Ciudad.

La misma situación se presenta en la Federation Square de Melbourne, que se localiza junto a la estación central del ferrocarril, donde se emplaza también un enorme centro cultural8, y desde donde se abre el acceso al centro comercial y administrativo de la ciudad y a las nuevas áreas urbanas del puerto remodelado.

La navegabilidad de los ríos nos abre la puerta a la problemática ambiental. Navegamos 45 minutos desde Queen Cross por el cauce del Río St. Leonards hasta llegar al municipio de Parramatta (equivalente al Municipio de La Matanza local).

El paisaje de la costa fue cambiando de barrios residenciales a fábricas, en un contexto de mucha vegetación. Hace unos años el río estaba seriamente contaminado. Los efluentes y los olores desalentaban el recorrido fluvial. Hoy el pequeño puerto de Parramatta queda a tres cuadras del palacio municipal, en torno al cual se desarrolla el centro de la localidad.

Los comités que administran las cuencas han asumido su manejo además de consolidar su función como corredores de biodiversidad, han ordenado todas las demás variables, y los ríos facilitan la movilidad y garantizan la calidad de las aguas en la bahía del centro de la ciudad. Semejante es el caso de los ríos de Melbourne, donde las cuencas son trabajadas como parques lineales donde pueden encontrarse, por ejemplo, un ámbito de protección (un bosque) en el que duermen miles de murciélagos.

La realización de cambio en los sistemas de tratamiento de residuos, y de la organización de un sistema de parques metropolitanos son asimismo puntos destacados en su agenda de manejo ambiental.

Este repaso, un poco rápido, no hace otra cosa que señalar que los puntos a considerar como prioridades en sus áreas metropolitanas, son prácticamente los mismos de la agenda que en 2008 se definieran para el Área Metropolitana de Buenos Aires9, y más allá de comparar resultados, creo interesante constatar que se trata de una agenda posible, y que los resultados de su aplicación generan efectos beneficiosos para la ciudad.

Puede ser que en este punto, interese observar algunas diferencias, que quizás expliquen la demora (o el desinterés) por implementar esta agenda.

El sistema de planeamiento Australiano funciona disciplinadamente. Los planes son elaborados periódicamente por profesionales especializados en el estudio de la problemática urbana. Son equipos multidisciplinarios, pero con un claro predominio de los planificadores urbanos. Su formación se ha dinamizado desde la década del 70, adquiriendo un perfil profesional específico para el tratamiento de los problemas de las ciudades. Tienen una fuerte formación en economía, y una tendencia a ir profundizando su formación a lo largo del tiempo, manteniendo una relación muy estrecha con las universidades. Es interesante observar que las actividades profesionales se desarrollan por caminos paralelos: algunos en la academia, otros en la administración y otros en la consultoría. También existen profesionales de este tipo vinculados con diferentes organizaciones sociales, con las que se desempeñan en forma rentada.

Las decisiones de planeamiento definen una línea de base, y un conjunto de indicadores con los que se monitorea la evolución de los planes y programas. Cada dos años, la oficina nacional responsable de urbanismo, elabora un informe sobre la situación de las ciudades australianas, y sobre esta base, se convoca a Foros de discusión donde se debaten los resultados y se proponen correcciones.

Esta rutina administrativa da cuenta del respeto con que el sistema político maneja estas cuestiones, dejando en manos de estos cuerpos técnicos la programación de acciones que tendrán un alto impacto para la vida de los ciudadanos.

No cabe duda que el debate ideológico entre los equipos técnicos es importante, y tiende a politizarse, siendo clara la diferencia entre el pensamiento de laboristas y liberales.

Sin embargo, parece ser menor la presión social exigiendo la toma de posición sobre estas cuestiones, y por lo tanto, una mayor autonomía con la que estos cuerpos técnicos dirimen sus cuestiones.

Volviendo a establecer paralelismos, respecto de nuestra posibilidad de proponer una agenda, vale la pena analizar cómo se establece la relación entre crecimiento demográfico, crecimiento económico y planeamiento.

La relación entre PBI y población, deja en claro que en Australia la producción primaria absorbe mayor cantidad de gente que en Argentina, y que si bien el tamaño del mercado no tiene escala para sostener un desarrollo industrial sofisticado, el Estado no siente la presión (que si siente en Argentina) para dar empleo a la población urbana. La política migratoria da la clave. Cualquiera que solicite un permiso de residencia en Australia, notará la complejidad de las regulaciones, que

7 · La recuperación del puerto de Brisbane, es un ejemplo importante de integración de un nuevo circuito de parques y áreas de animación urbana administradas por la ciudad.

8 · Inaugurado en noviembre 2002.

9 · Ver Lineamientos Estratégicos para el Área Metropolitana de Buenos Aires.

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Evolución de la población Australiana

500

Total population growth Natural increase NOM

Persons(´000)

400 300 200 100

permiten dosificar (con precisión científica) cuanto será el crecimientos de la población, cuál será el perfil (étnico, educativo, etario) de la población inmigrante, y cuál será su distribución territorial por un periodo básico de cinco años.

El dispositivo planificador puede por lo tanto poner en línea crecimiento económico y poblacional, por regiones, por ciudades y también a nivel nacional.

Me sorprendió la facilidad con que algunos interlocutores, a los que al volver he comentado estas observaciones, consideraban que esto es lo que se debería hacer en Argentina.

Cerrar las fronteras es un argumento común en las conversaciones de las clases medias, que atribuyen a las sucesivas oleadas de inmigrantes un desmesurado incremento de las demandas sociales. En los hechos, Suiza, que habitualmente disputa la supremacía de los países más democráticos y con mayores salarios, acaba de aprobar un referéndum restringiendo la inmigración.

Queda claro, que desde una perspectiva tecnocrática, la posibilidad de monitorear la inmigración se presenta en Australia como uno de los soportes del modelo de desarrollo. Sin embargo, los inmigrantes conforman el 27.7% de la población. En la Argentina, a comienzos del siglo XX, los inmigrantes conformaban cerca del 30% de la población, pero ese porcentaje fue disminuyendo hasta alcanzar el 4.5%.

Desde 1960 hasta la fecha han ingresado unos 9 millones de inmigrantes (unos 170.000 por año) predominando los provenientes de países limítrofes (75%)10.

En este marco, el crecimiento económico (en general cíclico

o coyuntural) estimula los procesos migratorios de poblaciones que rápidamente adquieren derechos, y eso para nosotros es un valor, una idea fundacional de nuestra sociedad. La relación entre crecimiento económico y poblacional pasa a ser menos manejable, como también el crecimiento de las ciudades o la distribución geográfica de la población. Las demandas suelen crecer a un ritmo diferente del crecimiento de la economía, y en ese marco de escases, una agenda de prioridades presiona sobre los mecanismos de distribución social.

La política migratoria, sin embargo, demuestra que en Australia existe una fuerte presencia del Estado, que hace de la programación una práctica sistemática en el ejercicio del poder. La figura del Estado, como garante de un interés común nunca se debilitó en Australia, ni su voluntad de constituirse en un referente central de la economía.

El cambio de perspectiva respecto de la conformación de las ciudades y la construcción de una agenda alternativa que se sigue a rajatablas, guarda relación con esta condición, que ha tenido al Estado como protagonista.

Para nosotros, la visión del Estado es más compleja, sus decisiones se ven atravesadas por la influencia de lobbies, por movimientos reivindicativos, y constructores de imaginarios sociales, lo que nos da una percepción más clara del conflicto. Los australianos en cambio, tienen mayor facilidad para no perder de vista cual es el problema y están dispuestos a colaborar para resolverlo.

En esto tenemos mucho que aprender.

10 · N. del E. ver cuadro en pág. 11: “Población nacida en el extranjero según origen limítrofe o no limítrofe. Censos Nacionales 1869-2010” ABRIL 2014 · 25

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Los Roles y Perfiles de los Planificadores Urbanos en Australia y Argentina Daniel Kozak El fin de este texto es reflexionar acerca de las diferentes características de los roles de los planificadores urbanos en Australia y Argentina y la conformación histórica de sus perfiles1. Estas reflexiones surgen a partir de un viaje realizado en marzo de 2013, en el contexto del programa Planning Connections del Planning Institute of Australia (PIA), que contó con el auspicio del Council on Australia Latin America Relations (COALAR) y el Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo (CPAU).

Muchas, o casi todas, las reuniones que tuvimos en Sydney, Melbourne y Canberra comenzaban por la constatación de que los urbanistas/planificadores urbanos en Argentina –al igual que en buena parte del mundo hispanoamericano– somos arquitectos especializados, a diferencia de Australia y el mundo anglosajón en general, donde arquitectos y planificadores urbanos tienen distintas formaciones desde las carreras de grado, y sus competencias y métodos de trabajo son bien diferentes. Aunque esto es así desde hace bastante tiempo, en otras épocas el rol y perfil de los planificadores urbanos en los países de habla inglesa no era tan diferente al nuestro. También eran mayoritariamente arquitectos por su formación de grado. Por otro lado, las trayectorias que guiaron los cambios en ambas tradiciones de planeamiento –a pesar de ciertas diferencias evidentes– guardan más similitudes de lo que desde una perspectiva actual usualmente se presume.

Las primeras carreras universitarias de planeamiento urbano en Australia y Argentina casi coinciden exactamente en el mismo año de fundación. Ambas fueron creadas a fines de los años cuarenta, en un momento de gran expansión del ideario del urbanisme francés y el town planning inglés.

En el caso de Australia, el año inicial fue 1949 a partir de la apertura de cursos de posgrado en la South Australian School of Mines and Industries en Adelaide, y las universida-

des de Sydney y Melbourne (Hamnett, 1999, p. 303). El curso de Sydney University, particularmente, resultó decisivo en la conformación del campo disciplinar local. Se trataba de un curso de posgrado de dos años de duración con sede en la Facultad de Arquitectura y su primer director, Denis Winston –contratado en Gran Bretaña por la Universidad de Sydney en 1948– es una figura clave para comprender el circuito de circulación de ideas en este período. Winston fue un arquitecto-planificador inglés formado en la Escuela de Arquitectura de la Universidad de Liverpool y en el curso de posgrado de Planeamiento Urbano y Paisaje de la Universidad de Harvard2 . Actuó como enlace directo con algunos de los principales planificadores urbanos británicos, como Patrick Abercrombie y Raymond Unwin, y mantuvo una correspondencia frecuente con referentes norteamericanos como Lewis Mumford (Freestone, 2002).

En Argentina, la primera carrera de posgrado en urbanismo fue creada en 1948 en la recientemente autónoma Facultad de Arquitectura de la Universidad de Buenos Aires3. Su director, y también fundador del Instituto Superior de Urbanismo dos años antes, fue el ingeniero-urbanista Carlos María Della Paolera. Proveniente de una familia de arquitectos y constructores ilustres4, Della Paolera cursó sus estudios de grado en la Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires y se especializó en el Instituto de Urbanismo de París. Su director de tesis fue el historiador-urbanista Marcel Poëte, y entre sus profesores estuvieron, por ejemplo, Jacques Gréber y León Jaussély (Novick, 2004, p. 192). Al igual que Winston en Australia, el paso de Della Paolera por la gestión pública y la academia local resultó determinante en el establecimiento de la tradición del planeamiento en Argentina. Por otro lado, su formación en París es ilustradora en cuanto a la orientación inicial en nuestro país hacia la cultura urbanística europea continental con preeminencia del urbanismo francés y su tradición beaux arts.

1 · La revisión histórica y las caracterizaciones disciplinares que aquí se presentan no intentan ser exhaustivas, sino que se detienen particularmente en algunos momentos clave en las trayectorias de las disciplinas urbanas en ambos países. Lo perfiles revisados no son los únicos que se podrían identificar, y la aparición de nuevos roles en la mayoría de los casos no implicó que los preexistentes desaparecieran por completo. A pesar de existir perfiles predominantes en cada época, las superposiciones con modelos anteriores por largos períodos son generalmente la norma.

2 · Cabe destacar que las universidades de Liverpool y Harvard fueron las dos primeras instituciones académicas superiores que abrieron cursos de planeamiento en sus respectivos países, ambas en 1909 (Hall, 2002, pp. 353-354).

3 · Previamente a este curso de posgrado, Della Paolera creó también la primera cátedra de urbanismo de la Argentina en 1929, en la Universidad Nacional de Rosario (Novick, 2004, p. 192).

4 · Sobrino del arquitecto-urbanista Juan Antonio Buschiazzo –autor del proyecto de apertura de la Av. de Mayo, entre muchos otros– e hijo del constructor italiano Cayetano della Paolera (Novick, 2004, p. 192).

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Según Nigel Taylor (1998, pp. 159-160), inclusive hasta principios de la década del sesenta, la visión dominante en Gran Bretaña –y podríamos agregar, en la mayoría de los países de origen anglosajón incluyendo Australia– era el entendimiento del planeamiento urbano como un ejercicio de diseño físico-espacial, básicamente como una forma de “arquitectura de mayor escala”. Consecuentemente, los planificadores y especialistas urbanos eran, mayoritariamente, arquitectos en primer lugar5. Para Taylor, la primera gran ruptura sucedió a partir de la irrupción de la aplicación de la “teoría de sistemas” en el planeamiento urbano, que propició un giro del planeamiento como una forma de arte aplicado al “planeamiento científico”. La visión fundamentalmente morfológica de las ciudades fue reemplazada por cierta idea de las ciudades como “sistemas de actividades interrelacionadas en un estado de constante flujo”. Para los especialistas urbanos formados antes de los sesenta este cambio fue desconcertante.

Repentinamente, el nuevo sentido común expresaba que su formación en diseño y composición y sus métodos de trabajo eran inapropiados. Una nueva generación de teóricos urbanos les informaba que no debían considerarse artistas, sino “analistas de sistemas científicos”. En este sentido, ingenieros por un lado y sociólogos, economistas y geógrafos por el otro, parecían mejor equipados para comprender los fenómenos urbanos y planificar el futuro de las ciudades. Los contenidos de los nuevos cursos en las carreras de grado de planeamiento se orientaron al mundo de las estadísticas, los modelos matemáticos y fundamentalmente al de la ingeniería vial. Para Peter Hall (2002, pp.

353-377) también, la “Revolución de los Sistemas” fue decisiva en la nueva orientación del planeamiento en el mundo anglosajón. Ese es el momento en que, de acuerdo a Hall, termina la “prehistoria del planeamiento urbano académico”, se conforma una teoría específica, y se consolida la vertiente académica de la disciplina separada de la práctica. Paulatinamente, en la segunda mitad del siglo veinte, la mayoría de las escuelas de planeamiento con sus cursos de posgrado y nuevas carreras de grado en los países de habla inglesa comenzaron a escindirse de la Arquitectura.

Si bien este divorcio entre las facultades de planeamiento y arquitectura no ocurrió en Argentina6, la vertiente del “urbanismo científico” no fue ajena a la conformación de la disciplina de lo urbano en nuestro país. Muy por el contrario, la orientación ingenieril de Della Paolera y su impronta en los primeros cursos especializados, ilustran el gran peso de

esta corriente en la tradición local. Las metodologías con sus “diagnósticos” y la jerga de la disciplina en general en el ámbito local –al igual que la corriente predominante a nivel mundial– no fueron tímidas al tomar prestados términos y conceptos científicos, fundamentalmente de la biología y la medicina7. No obstante, los principales interlocutores de Della Paolera fueron generalmente arquitectos. En la Facultad de Arquitectura de la UBA fue donde fundó sus centros de investigación y carreras de posgrado y donde se recluyó a partir de su alejamiento de la gestión pública por conflictos políticos e ideológicos (Novick, 2004, p. 193). La tensión entre el urbanismo como Arte o Ciencia en el debate local, pareciera que de algún modo fue resuelto según la fórmula de Alfred Agache pronunciada en 1916: “el urbanismo debe ser a la vez un Arte y una Ciencia” (citado en Novick y Piccioni, 2004, p. 134), y los arquitectos aparecerían según esta premisa como los profesionales más idóneos para garantizar el delicado equilibrio.

Dibujo: Flavio Janches

5 · Con excepciones notables como el caso de Patrick Geddes, cuya formación original era la de biólogo. La figura de Abercrombie –quizás el planificador urbano más emblemático del período fundacional de la disciplina en Gran Bretaña– representa bien el arquetipo de los primeros arquitectos-planificadores británicos.

6 · El primer –y hasta la fecha único– curso de grado en urbanismo en Argentina separado de cursos de Arquitectura, la Licenciatura en Urbanismo de la Universidad de General Sarmiento, recién comenzó a dictarse en la primera década del siglo XXI. En Australia, existen en la actualidad 22 cursos de planeamiento en grado y 27 en posgrado (datos hasta Junio 2012, obtenidos en March, et al. 2012, p. 2).

7 · La vertiente cientificista de la sociología urbana, y particularmente el marco teórico provisto por la Escuela de Chicago en los años veinte, también fueron fuentes principales de las que se abasteció la teoría del planeamiento urbano en este período.

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En los cincuenta y sesenta el urbanismo científico en América Latina también ocupó un lugar central a través de la aplicación de las teorías desarrollistas –no sólo en la discusión urbana sino en el seno de las políticas estatales. Los modelos de desarrollo económico promovidos por instituciones principales en la generación del pensamiento urbano latinoamericano en ese período, como la Sociedad Interamericana de Planificación (SIAP) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), incluían detallados planes urbanos y regionales elaborados por cuerpos técnicos, liderados en la mayoría de los casos por arquitectosplanificadores, con conocimientos en economía y sociología adquiridos en cursos de posgrado.

Retomando a Taylor (1998, p. 161), la siguiente gran transformación en el planeamiento anglosajón, luego del pasaje del “arquitecto-planificador” al “planificador-científico”, tuvo lugar en las últimas dos décadas del siglo XX, y es en cierta medida el modelo predominante hasta la actualidad.

Se trata del “planificador-comunicador”. En este nuevo giro de la disciplina, el rol del planificador urbano, se presenta, modestamente, ya no como el experto que tiene las soluciones para construir, transformar y resolver los problemas de las ciudades, sino como quien puede mediar entre las comunidades –o la sociedad– y los mecanismos de toma e implementación de decisiones estatales. El argumento que sostiene esta aproximación –que comienza a constituirse en los años sesenta anticipando el debate posmoderno– cuestiona la objetividad y autoridad de las decisiones de planeamiento y sus implicancias sobre una comunidad

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determinada, que puede o no compartir sus mismos valores y criterios para determinar qué es un buen ambiente urbano. Esta redefinición del perfil y rol del planificador urbano aproxima sus incumbencias, saberes y campos de acción a la tradición de las ciencias sociales. De este modo, sus principales intereses están en la identificación e interpretación de los conflictos y actores sociales y en las metodologías del planeamiento participativo.

En Argentina también, en el transcurso de las últimas décadas, el planeamiento y los estudios urbanos se han acercado más al mundo de las ciencias sociales. Aunque el desarrollo teórico y la aplicación del planeamiento participativo no hayan tenido aquí una difusión equivalente a la del mundo anglosajón, fueron otros los canales y las condiciones que propiciaron esta aproximación. El comienzo del acercamiento del pensamiento urbano local a los problemas fundamentales de las ciencias sociales en Argentina –y Latinoamérica en general– ocurrió en un pasaje que guarda algunas semejanzas con el que describe Taylor, inmerso en las sucesivas crisis de la modernidad occidental a principios de la década del setenta. En este caso, el contexto estuvo dado por el desencantamiento del ideario desarrollista y la capacidad modernizadora del planeamiento, paralelamente al surgimiento de la teoría de la dependencia latinoamericana (Gorelik, 2002, p. 20). Este giro ideológico puso en suspenso la confianza en las facultades para transformar la realidad que alentaba a los arquitectos-planificadores en los cincuenta y sesenta y los ubicó en un nuevo rol crítico, fundamentalmente como denunciadores de las injusticias

sociales del subcontinente. Por otro lado, una corriente “anti-espacialista” en los estudios urbanos latinoamericanos en este período centró su atención en los procesos sociales y las estructuras político-económicas que rigen a las ciudades, evitando cualquier tipo de lectura morfológica o espacial. Paradójicamente, fueron también mayoritariamente arquitectos quienes protagonizaron esta línea de indagación. La vuelta del protagonismo del “urbanismo espacial” en la práctica y los discursos urbanos locales, recién ocurrió a fines de los ochenta de la mano de la renovación del planeamiento catalán en primer lugar, y también del italiano, que incluyó la revaloración del rol tradicional del arquitecto en la construcción de la ciudad.

En el contexto anglosajón, la reaparición de la dimensión espacial y lo proyectual como cuestiones importantes en el debate urbano en el último cuarto del siglo XX –a través de textos emblemáticos como Collage City (Rowe y Koetter, 1978) y Responsive Environments (Bentley et al., 1985)– impulsó una nueva división disciplinar a partir de la fundación de un nuevo campo específico presentado como puente entre el Planeamiento y la Arquitectura: el Diseño Urbano. La nueva especialidad también propició la apertura de departamentos específicos en universidades, con centros de investigación, carreras de grado, posgrados y un ethos propio.

Finalmente, en la actualidad la “planificación estratégica” pareciera proveer de un lenguaje común al planeamiento urbano internacional, y acercar los objetivos de los planes urbanos en el mundo y los perfiles de los planificadores que los proponen. Sin embargo, aquí también resulta productivo notar que el término “planificación estratégica” es generalmente comprendido y aplicado de modos diferentes en Argentina y Australia. En Latinoamérica, la asociación más directa a este término es el “modelo Barcelona” y el “planeamiento de proyectos urbanos” (Aguilar, 2005; Novick, 2012).

Especialmente a partir de los años noventa, en donde este modelo fue activamente promovido en nuestra región, el término también está relacionado al marketing urbano y ha sido profundamente cuestionado desde distintas perspectivas (Fiori Arantes, 2000). En el planeamiento anglosajón, la dimensión estratégica remite en primer lugar a una diferenciación entre dos niveles diferentes de actuación.

La distinción entre “estratégico” y “local” comenzó a ser utilizada en Gran Bretaña en los años sesenta en el contexto de las críticas al planeamiento de la segunda posguerra.

El informe “The Future of Development Plans” –también conocido como el “PAG Report” y considerado un hito del pensamiento urbano británico– propuso por primera vez en 1965 un sistema de dos niveles en donde las “planes locales” detallados “anidaran” en planes estratégicos, generales y flexibles. Por otro lado, ciertas herramientas asociadas a la planificación estratégica, como los análisis FODA, son instrumentos corrientes en ambas tradiciones de planeamiento y forman parte ya del lenguaje común de la disciplina. ¿Cuál es la formación más idónea para actuar en la complejidad de las ciudades actuales? La respuesta pareciera que

no reside en un único perfil, sino en una suma de saberes complementados que sólo pueden ser reunidos en equipos multidisciplinares. Por eso es positivo que las escuelas de planeamiento y los cursos de especialización en estudios urbanos ofrezcan diferentes enfoques y se acreciente cada vez más la oferta de programas abiertos por las universidades. Animar la diversidad de formaciones para promover la mayor pluralidad de perspectivas en uno de los campos de actuación más amplios, diversos y complejos por definición: las ciudades y regiones urbanas contemporáneas.

Referencias Aguilar, M. (2005) Devenir de supuestos de los “universales”

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Melbourne: la Grilla y los Parques El Poder del Centro Marcelo Corti Dedicado a Mary Ann Jackson y Ralph Green, por su amable hospitalidad en Melbourne.

Un paseo por el CBD de Melbourne es una especie de viaje virtual a una Buenos Aires paralela, a una ciudad y un país que hubieran conservado sus standards de desarrollo anteriores a 1930 (¡y sus tranvías!). El título de esta nota parafrasea el de un texto clásico de Adrián Gorelik sobre la formación de la capital argentina y alude a los dos atributos básicos del corazón urbano de Melbourne: la grilla fundacional y los parques que la rodean. Parques que, a diferencia de los porteños (distribuidos en el tejido de los barrios), establecen una suerte de semi-anillo alrededor del área central, acompañando el inicio de las vías radiales de extensión metropolitana. Este conjunto de grilla y parques concentra en un área de no más de 2 o 3 kilómetros de radio la casi totalidad de los equipamientos básicos de un centro metropolitano: los deportivos del Parque

Dibujo: Flavio Janches 30 · CPAU INFO 04

Olímpico (mucho más afortunado que su homólogo de Sidney, aislado en los suburbios respecto a todo asomo de vida urbana), los grandes hospitales, las Universidades, el popular Queen Victoria Market, la (anodina) recuperación portuaria de los Docklands y el río Yarra. Por fuera de este anillo, en la inmediata periferia del centro, la Inner City contiene algunos barrios renovados y trendy como los que se extienden alrededor de las calles Brunswick y Fitz Roy (según alguna referencia, su renovación habría comenzado con la expulsión de residentes aborígenes hace un par de décadas) y los barrios victorianos alrededor de la bahía.

Y más allá… no la inundación, como en el tango, sino la infinita constelación de suburbios que se extiende por casi un centenar de kilómetros hacia el interior del estado de Victoria.

La grilla fundacional de Melbourne tiene 32 (8 por 4) manzanas cuadradas de aproximadamente 200 metros de lado, cortadas en dos medias manzanas por calles más angostas que corren en sentido sudoeste-nordeste (little streets) y atravesadas por una red “micro” de callejones (laneways), conformada a partir de la extrema subdivisión parcelaria y densificación de la ciudad a mediados del siglo XIX, a raíz de la fiebre del oro australiana. Este tejido fue muy afectado por las operaciones desarrollistas de la segunda mitad de siglo XX, basadas en gran parte en el englobamiento de parcelas (consolidation of blocks). A principios de los ochenta, el CBD estaba casi completamente despoblado de residencia y quedaba desierto por completo después del horario de trabajo.

Fue entonces que el City Council comenzó un plan de revitalización, que puede considerarse exitoso. Las claves del plan estuvieron en el paso de la monofuncionalidad a la multifuncionalidad, la inversión en el espacio público, la claridad de la estructura espacial, el estímulo a la animación y a la riqueza sensorial del espacio urbano, la mejora de la accesibilidad peatonal, la introducción de arbolado urbano y la empatía con los deseos de la gente. La sostenibilidad es también un objetivo: se planea instalar paneles solares sobre los techos del Queen Victoria Market y se calcula que si se pudieran instalar 50 km2 de paneles solares sobre el centro y los corredores radiales, podría abastecerse a toda Australia. Esta voluntad sostenible parece en ocasiones una coartada, pero genera algunos ejemplos de buena arquitectura, como CH2, el nuevo “edificio verde” del City Council.

Es cierto que las relaciones entre la calle y las plantas bajas suelen carecer de la sensibilidad que sí se aprecia en Sidney, y también que algunos lanes no tienen ningún tipo de atractivo, son de apariencia siniestra o incomodan por la profusión rebelde way de un street art banalizado. Pero en el conjunto de sus intervenciones, el área experimenta una notable amenidad que sus responsables sintetizan en la proliferación de cafés (algo que no puede sino agradarme como responsable de El café de las ciudades…), ha multiplicado su población de unos pocos centenares en los noventa a casi 10.000 al iniciarse este siglo, y es uno de los hervideros humanos más estimulantes, multiculturales y animados que puedan imaginarse.

Entre los puntos focales de este hervidero se destaca la plazoleta de acceso a la Biblioteca de Victoria, sobre Swanston St., típico ejemplo de contraste entre la formalidad de la fachada institucional y la espontaneidad de los usos y usuarios del espacio. Desde la plaza se puede continuar el recorrido hacia otros espacios memorables ubicados en los

Dibujo: Flavio Janches

interiores de manzana, como el monumental cono de vidrio dispuesto sobre el edificio de la antigua estación Melbourne Central y el corazón de manzana en el encuentro de los lanes Albert Coates y Shilling.

Melbourne abunda en estos relatos espaciales. Otro punto de condensación urbana y social es Federation Square1, plaza y centro cultural emplazado sobre la parrilla de vías ferroviarias en el acceso a la estación Flinders St., en el borde de la grilla. Su estructura supera la barrera original del ferrocarril y conecta la grilla con el área del río Yarra y los Docklands. Su arquitectura orgánico-fractal puede ser amada u odiada sin que el juicio desvalorice la vitalidad de un espacio público que ha sido comparado a Times Square en Nueva York y Trafalgar Square en Londres, una demostración más de la relativa autonomía que pueden tener entre sí las calidades de la edificación y del espacio. El aquelarre de experimentación arquitectónica se despliega por toda la ciudad; pieles, pieles tridimensionales, nubes, blobs, plops y todo el repertorio de los talleres de diseño se corporiza como en un Pepperland o Munchkinland de arquitectos. El analista puede decidir creer que el espacio urbano resiste el “ruido” visual de las arquitecturas o, por el contrario, que el propio exhibicionismo arquitectónico contribuye a la sobredosis de adrenalina (algo que la ciudad genera con una eficacia que ojalá tengan sus paneles solares para generar energía) y al poderoso atractivo del centro de Melbourne.

1 · “Cada vez es más difícil imaginar a Melbourne sin Federation Square. Hogar de los principales sitios de interés cultural, eventos de clase mundial, experiencias de turismo y una excepcional gama de restaurantes, bares y tiendas especializadas, esta plaza moderna se ha convertido en lugar de encuentro de la ciudad. Federation Square está gestionada por la Fed Square Pty Ltd, establecida por el Gobierno del Estado de Victoria en 1999. Fed Square Pty Ltd se encarga de la coordinación y gestión de los contratos de arrendamiento de locales, el autogobierno, programación y comercialización de todos los espacios públicos y de todos los aspectos de la gestión de activos y el desarrollo” (tomado del sitio web oficial de Federation Square). Federation Square recibió 10.000.000 de visitantes durante el año 2012.

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Ciudades Comunes en Desarrollo y Diálogo Argentina y Australia Hayley Henderson1 Tuve el enorme privilegio de vivir y trabajar en Buenos Aires por alrededor de cinco años. Fue el mejor Master de Urbanismo cualquiera podría desear: aprendí de diferentes puntos de vista y al lado de las personas que desafían los límites de la creatividad y la práctica convencional de la planificación urbana. Experimentos de gobernanza urbana progresivos florecían alrededor de mí y tuve la suerte de participar en algunas de estas experiencias de urbanismo.

La culminación de esta experiencia fue viajar a Australia con nueve planificadores urbanos de Uruguay y Argentina con el fin abrir nuevos canales de diálogo en el urbanismo con sus pares - para el intercambio de ideas, conocimiento y experiencias - a través del PIA Planning Connections Program, con el apoyo del CPAU y financiado por COALAR (Gobierno de Australia). Mientras que el viaje de estudio a Australia representó el final de mi (primer) tiempo viviendo en Argentina, representó un comienzo de diálogo entre los planificadores urbanos entre estas dos regiones en temas de ciudad.

Argentina y Australia han sido comparadas por muchos motivos, por muchas personas. Los puntos de partida para compararlas suelen ser parecidos: los dos son países grandes y ricos en recursos naturales que fueron pobladas post-colonización a través de la inmigración europea. El crecimiento económico fue impulsado inicialmente por la producción agrícola y la exportación a los viejos centros europeos. El entorno político y económico del siglo XIX, condujo ciudades como Melbourne y Buenos Aires a desarrollarse como ciudades portuarias, ambas con un tejido urbano intrincado que expandieron a lo largo de las líneas ferroviarios y redes de tranvías de diseño británico.

Las instituciones modernas de ambos países comenzaron a surgir a finales del siglo XIX, un proceso que estaba atado al desarrollo institucional cuando la Provincia de Buenos Aires se unió a la nueva República de Argentina en 1870 y con la federación de los estados de Australia en 1901.

Después de comienzos similares, el siglo XX vio los “caminos paralelos” de Australia y Argentina divergirse - por muchas razones que no voy a intentar abordar aquí.

Aunque existan muchas diferencias, han surgido algunas

cuestiones en común entre Australia y Argentina otra vez en la última década. Sin duda, ha habido un aumento en el intercambio entre las dos regiones que se expresa a través de mayor diálogo, por ejemplo a través de los ambientes académicos (acuerdos formales entre las universidades como la Universidad Nacional de Australia y la Universidad de Melbourne con universidades de América Latina), en términos de comercio al exterior (el comercio bilateral ha aumentado de alrededor de AU$ 20 millones en 1984 a más de AU$ 900 millones en el año 2012 por las exportaciones e importaciones combinadas) y las nuevas políticas gubernamentales orientadas a la mejora de las relaciones bilaterales (como el COALAR, establecido por el Gobierno de Australia en 2001).

Varios autores han realizado investigaciones comparativas sobre los caminos paralelos y divergentes de Argentina y Australia. Dos obras que han desempeñado un papel central en estimular el estudio comparativo e intercambio fueron por Australia y Argentina: trayectorias paralelas (Duncan y Fogarty 1984) y una complicación editada por Néstor Stancanelli Bajo la Cruz del Sur: Australia - Argentina: un análisis comparativo (2011). Otros trabajos recientes incluyen el libro ¿Por qué Argentina no Australia? por Gerchunoff y Fajgelbaum, que ofrece un análisis de los principales períodos de la “convergencia” entre 1884 y 1930 y “divergencia” de 1930 hasta 2002, así como una serie de artículos que abarcan cuestiones como el crecimiento económico (por ejemplo, el escrito por Esposto “Argentina can learn from Australia’s Economic Successes”2), la ciencia política y, por supuesto, el deporte. Muchos de estos estudios comparativos han contribuido a iluminar las fortalezas y debilidades institucionales de ambos países, así como el papel de las estructuras políticas y de la política económica en forjar la vía de desarrollo de cada país. Sin embargo, muchas veces con las comparaciones es fácil perderse en contrastes simplistas.

El diálogo entre los planificadores urbanos de Australia y de Argentina que comenzó con el PIA Planning Connections Program a principios de 2013, fue el primero de su tipo para la disciplina. El mismo tuvo en cuenta algunos de los aprendizajes de estudios comparativos, pero más específicamente buscó explorar los complejos matices del proceso de planificación urbana en distintos contextos. El objetivo fue

1 • Hayley Henderson reside actualmente en Melbourne Australia, donde es candidata PhD en Planeamiento Urbano en la Universidad la Melbourne. También es Presidente de la División Internacional del Instituto de Planeamiento de Australia.

2 • Ver artículo en http://theconversation.com/argentina-can-learn-from-australias-economic-success-7032 32 · CPAU INFO 04

comenzar un proceso de intercambio que ayude a construir nuestras capacidades para comprender los procesos urbanos y planificar mejor las ciudades. El viaje de estudio se inició con una serie de talleres en Argentina y Australia para definir prioridades y organizar el programa de intercambio.

El Planning Institute of Australia y el Consejo Profesional de Arquitectura y Urbanismo ayudaron a organizar lo que iba a ser un programa muy fructífero.

Los planificadores de América Latina llegaron a Sydney el 10 de marzo de 2013 y permanecieron en Australia durante dos semanas. El viaje los llevó a Sydney, Melbourne y Canberra, a reuniones con profesionales del sector público (incluyendo del Gobierno de New South Wales, la City of Melbourne, Places Victoria, la City of Parramatta, etc.), del sector no gubernamental (SGS Economics and Planning; Urbis, Housing Choices, etc.), y con algunos investigadores urbanos y profesores de la Universidad de Melbourne, la Universidad Nacional de Australia y la Universidad de Sydney. El grupo también participó en el Congreso Nacional del PIA. Tanto los lugares visitados como las personas que conocimos, permitieron generar debates ricos sobre cuáles son los factores que producen que nuestras ciudades sean dinámicas y cómo lograr una buena calidad de vida para sus habitantes.

En mi opinión, algunos de los highlights del intercambio que se produjeron en Australia fueron en torno a cómo pensar con originalidad los modelos de financiación de infraestructura pública y cómo hacer una planificación que genere oportunidades para el encuentro y la espontaneidad en la ciudad. El intercambio puso en primer plano la importancia de fomentar una base económica diversa en las ciudades, incluyendo la industria manufacturera, con el fin de prote-

ger a las comunidades de las fluctuaciones económicas que pueden ocurrir a una escala mayor de la ciudad. El papel tremendamente importante del Estado en la conducción del proceso de desarrollo de la tierra y la provisión de viviendas sociales de infraestructura básica -incluyendo y transporte público- fue también subrayada a través del intercambio.

Algunas de las experiencias australianas que provocaron reflexiones eran acerca de los mecanismos de revitalización céntrica (por ejemplo en la City de Melbourne) y la regeneración urbana a través de corporaciones de desarrollo estatales como Landcom en Sydney. Éstas y muchas otras preguntas que se plantearon en Australia han forjado el camino para el diálogo y el intercambio entre los urbanistas de estas regiones.

Este tipo de intercambio entre los urbanistas es fundamental para la búsqueda de una mejor planificación de nuestras ciudades. También es fundamental para romper las formas simplistas o jerárquicas de comprenderlas o clasificarlas. Las ciudades (y los países) están sujetas a todo tipo de clasificación -“más liveable” o “PIB per cápita” son dos ejemplos- que sesga nuestra mirada de la complejidad y la diversidad que existe dentro de las mismas y entre los enfoques del urbanismo. En el peor de los casos, esas clasificaciones fomentan un enfoque en el crecimiento económico sobre la equidad en las condiciones de vida. En este sentido, cada lugar puede mejorar y “todos los países están en vías de desarrollo” (Nussbaum, 2011, X). En el espíritu de avanzar un urbanismo que reconoce “la diferencia como diversidad y no como la división jerárquica” (Robinson 2006, 4), espero que las experiencias de estas ciudades comunes y de sus urbanistas extraordinarios puedan seguir estimulando un diálogo para el bien público de la planificación urbana.

Dibujo: Flavio Janches ABRIL 2014 · 33

Un Acercamiento al Planeamiento y Gestión Urbana en Melbourne Carolina Ipes El Gran Melbourne ha sido la región metropolitana australiana de mayor crecimiento poblacional desde el 2007, representando el 21.3% del incremento total para el país. Posee 4.25 millones de habitantes y ha sumado desde el 2007 unos 81.200 por año, con un crecimiento demográfico del 2,11% anual. Es destacable que el 48% de este crecimiento corresponde a población nacida en otro país. En comparación, la RMBA con 14,8 millones de habitantes, creció en los últimos 9 años al 1,4% anual, sumando 185.000 habitantes aproximadamente cada año.

Si bien nuestra región metropolitana posee casi 3.5 veces más habitantes, Melbourne crece a un ritmo más acelerado. El rápido crecimiento poblacional que presentan las ciudades de ambos países plantea algunas cuestiones de las cuales pueden extraerse experiencias exitosas. Las altas tasas de crecimiento poblacional de las ciudades australianas presentan gran similitud con el mismo fenómeno en las ciudades latinoamericanas y no se corresponde con las Cambios en la población de Melbourne, 2001-2011

tendencias de otros países desarrollados, aunque en el caso de Australia el 27,7% de este crecimiento se debe a movimientos inmigratorios.

Al igual que en la RMBA, en el Gran Melbourne el mayor crecimiento se presenta en las municipalidades al borde de la región metropolitana, presentando un gran desafío en términos de provisión de empleo, servicios públicos e infraestructura. Sin embargo, a diferencia de Buenos Aires, el centro de Melbourne también ha presentado un significativo aumento, seguramente en relación a las políticas de regeneración urbana y provisión de unidades residenciales en esta área.

La práctica de la planificación urbana está muy instalada en Australia. Existen oficinas de planificación urbana en cada uno de los diferentes niveles de gobierno y también es fuerte la actividad en el sector privado.

Existen diferentes planes estratégicos y estudios sobre las ciudades en distintas escalas. La oficina de Infraestructura Nacional elabora anualmente el “State of the cities”.

Asimismo, las grandes áreas metropolitanas cuentan con su Plan Estratégico, los cuales incorporan proyecciones y los impactos y pérdidas económicas que la distinta toma de posiciones con respecto a las cuestiones de empleo, migración, infraestructura y medio ambiente supone. Cada gobierno local también cuenta con su propio Plan Estratégico que responde al Metropolitano. En ambos niveles se realiza una revisión de los lineamientos propuestos cada 5 años. En algunos casos, los Estados derivan recursos a los gobiernos locales en caso que no cuenten con presupuestos suficientes para llevar a cabo esta revisión.

A partir de la experiencia laboral en esta ciudad y un acercamiento a los planes en curso, podría decirse que las principales cuestiones urbanas en el Gran Melbourne giran en torno a las siguientes temáticas: • Generar mayor empleo e inversión. La falta de competi-

Fuente: State of cities 2013.

http://www.infrastructure.gov.au/infrastructure/pab/soac/ 34 · CPAU INFO 04

tividad con la gigante China a nivel industrial ha volcado la economía de la ciudad hacia el sector servicios, específicamente el de enseñanza. La economía más importante de Melbourne son las Universidades, la ciudad lo sabe y explota este potencial al máximo. Queda en duda cómo será el resultado de reducir al mínimo la actividad manufacturera en el largo plazo.

• Producir la cantidad suficiente de viviendas para la creciente población. Sus planes no solo incorporan la cantidad de viviendas necesarias, sino también qué tipologías de vivienda serán necesarias (uni-familiariares, departa-

mentos, etc.). Además, según los quintiles de población, cuánta ayuda será destinada para adquirir el “servicio vivienda” a cada uno de estos sectores. La ayuda incluye desde subsidios al crédito para la compra hasta “vouchers” para alquiler. En algunos casos, estos programas son desarrollados por organizaciones sin fines de lucro.

• Mejorar la red de transporte público. La red de transporte público es eficiente e intermodal, aunque un poco cara.

Las operaciones sobre esta cuestión apuntan a mejorar la relación tiempo-distancia entre los hogares y los lugares de empleo. Trabajan sobre 3 ejes: en primer lugar, incorporando más lugares de empleo cerca de las residencias, en relación a cómo generar mejores barrios en áreas de muy baja densidad. En segundo lugar, incrementando la densidad y la cantidad de residentes en áreas que ya poseen una gran oferta de empleo. Por último, mejorando el transporte de manera que el acceso al lugar de trabajo sea lo más eficiente posible en términos económicos. Sobre este punto, es sumamente útil e interesante la utilización del indicador “Effective Job Density” que mide el nivel de empleo en relación al tiempo en que toma llegar a él y según rama de la economía. El indicador es ampliamente usado en el Reino Unido y en general se basa en los puestos que son accesibles en menos de media hora (tanto en transporte privado como público) desde el hogar.

• Generar mejor calidad barrial. En relación el punto anterior, el mayor crecimiento urbano de las ciudades australianas se desarrolló con un patrón de baja densidad requiriendo el uso del automóvil para realizar todas las actividades diarias. Está claro que la población continuará creciendo y este patrón implicará cada vez más menor sustentabilidad, mayores costos en la provisión de infraestructura y un mayor impacto en el calentamiento global.

En este sentido, la cuestión central es cómo se densifica la ciudad existente y como se logra desarrollar un “buen barrio” en estas áreas de muy baja densidad. Las principales ciudades australianas poseen las cifras de uso del automóvil particular más altas en comparación con otras ciudades desarrolladas del mundo.

Melbourne es una de las elegidas anualmente como una de las mejores ciudades para vivir, y si bien la distancia entre las problemáticas de Melbourne y Buenos Aires es amplia, también tienen mucho en común. La mayoría de los desafíos de las áreas metropolitanas de Australia y Argentina, parecerían ser similares en naturaleza aunque a distintas escalas (transporte público integrado, provisión de vivienda asequible e infraestructura, control de la mancha urbana, etc.). La experiencia australiana deja en claro lo efectivo de contar con planes estratégicos en los diferentes niveles de gestión, incluso el metropolitano. Sin embargo, aún poseen una deuda pendiente en el desarrollo de un Plan Estratégico para todo el país, en términos de garantizar un desarrollo económico nacional a largo plazo, equilibrando la competitividad interna de sus principales ciudades.

Requerimientos habitacionales en Melbourne

Fuente: Plan Melbourne 2013, Metropolitan Planning Strategy. http://www.planmelbourne.vic.gov.au/Plan-Melbourne

El barrio en 20 minutos

Fuente: Plan Melbourne 2013, Metropolitan Planning Strategy. http://www.planmelbourne.vic.gov.au/Plan-Melbourne

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Las Cosas del Estado.

El Estado de las Cosas Territorios comparados: Australia - Argentina Cecilia Larivera En primer lugar, agradezco profundamente al COALAR | The Council on Australia Latin America Relations y Planning Institute of Australia | PIA, la oportunidad que me han brindado para ser partícipe de este intercambio bilateral. Agradezco a mis compañeros de ruta, con los que he compartido y vivido estas experiencias y nuevas visiones sobre el urbanismo, la planificación, las reflexiones académicas, los roles de los estados, y los diversos actores que contribuyen ideológica y materialmente a la construcción de las metrópolis.

El paso fugaz pero intenso, por tres ciudades del continente oceánico, Sídney, Melbourne y Canberra, vuelve a posicionar las posibilidades de instaurar planes de desarrollo territorial sobre la base de una nueva estructura de pensamiento que yace en la posibilidad de revisar el rol de los Estados; abordar con otra mirada la complejidad de las instituciones que gobiernan y administran los territorios; los recursos e inversiones destinadas a mejorar la calidad de vida de su población; así como también ampliar los horizontes de desarrollo en un mercado regional próspero y amplio. Se presenta la oportunidad de replantear la importancia de la planificación como instrumento para definir políticas, introducir proyecciones, encauzar un análisis prospectivo y diseñar líneas de acción programáticas diversas, revirtiendo los paradigmas más usuales que se asocian a la temporalidad de las intervenciones, a la sectorialidad de las decisiones, a la disociación territorial de las inversiones; sin ir más lejos, a los recursos limitados y las ideologías efímeras de las conducciones políticas.

Fotografía: Demián Rotbart 36 · CPAU INFO 04

En este caso, se pretende alcanzar un marco de análisis comparativo desde el cual comprender los modelos de desarrollo y crecimiento socio-económico de Australia y Argentina, basando la lectura e interpretación en el posicionamiento, injerencia u omisión de la planificación como soporte de transformación espacial. Se abordarán sintéticamente las diferencias y similitudes existentes en ambos países, haciendo especial hincapié en el posicionamiento de la planificación en la estructura de procedimientos, instrumentos y en la definición de la cartera de inversión, analizando el rol del Estado en el proceso de diseño de políticas, y el accionar de los gobiernos en la definición contemporánea de acuerdos que reflejen operatorias mixtas vinculantes entre los sectores público-privados. Los paradigmas de desarrollo, tanto en Australia como Argentina, pueden compararse, contrastarse y hasta servir uno a otro, como lección y aprendizaje. En el imaginario argentino siempre estuvo vigente la ilusión de referir el modelo de desarrollo y crecimiento al “estilo australiano”. En ese sentido, vale la pena preguntarse por qué no ha sido posible, o bien en qué medida o en qué momento se han distanciado estos rumbos paralelos.

Revisando la historia, la primera instancia comparativa podría asociarse al desempeño de ambos países en la comercialización internacional de producciones agrícolas, en especial las vinculaciones comerciales con el estado británico, como principal importador. Superando las instancias relativas de la geografía, condiciones naturales e intrínsecas de cada país, el paralelismo ha ido evolucionando hasta alcanzar una visión comprensiva y, en ese sentido, más amplia y más compleja, que supone revisar las estructuras institucionales, especialmente la organización federal de ambos estados, el presidencialismo argentino y el régimen parlamentario australiano, las cualidades y formas constitutivas de la administración pública, los sistemas de salud y educación, las políticas socio-demográficas y la inserción de ambos países en el mercado internacional, ampliando

los alcances del comercio exterior. Asimismo, se puede dar cuenta del progreso de los estados, al comparar la estructura desagregada de la inversión pública en infraestructura y servicios sociales, entre los que se encuentran la educación gratuita obligatoria y los servicios de salud pública, sin descontar el gran aporte que hace a la gestión de los mismos, la formación de burocracias públicas.

Sin ser objeto de este relato, pero habida cuenta de esclarecer la instancia comparativa, se debería indagar aún más a lo largo de la historia sobre cuáles han sido, por un lado, la concepción de las políticas macro y microeconómicas y por el otro, el posicionamiento de ambos países en los mercados regionales. En ese aspecto, actualmente se presentan el MERCOSUR para el caso de Argentina y las transacciones comerciales de Australia con los mercados asiáticos, especialmente con China, Singapur, Tailandia, Corea, pero también con Nueva Zelanda y recientemente con Chile. Así también, sería importante profundizar el análisis sobre el rol que han tenido los Estados en la definición de políticas sociales: educación, salud, hábitat y vivienda, entre otros.

Cuando hasta los años ‘30 se destacaban años de afinidad y similitud, el golpe de estado de 1930 produjo una interrupción al período de acumulación sostenida, como también de estabilidad institucional y política que venía construyendo el Estado argentino. Sucesivamente, en 1966, con la intervención de las universidades nacionales se desmanteló el sistema nacional de ciencia y tecnología, y posteriormente, con el golpe de 1976 fue devastado el modelo de desarrollo industrial y también las redes instaladas y emergentes en diversos sectores de la economía, especialmente en tecnología y electrónica. En contraposición a esta foto que caracterizaba la Argentina de la década del

´80, Australia logró instalar un ritmo de inversión sostenida e incremental en desarrollo social e infraestructuras y así afianzar el diseño de medidas de crecimiento económico que permitieron fortalecer entre otras cosas, el sistema educativo y líneas de investigación, considerándolo actualmente el segundo componente de aporte al PBI (exportación de conocimiento). Por otra parte, las claras reglas de juego dirigidas a los agentes económicos han permitido revertir los ciclos de inestabilidad económica, a diferencia de la situación que puso en jaque a la Argentina a partir del año 2001, tras la crisis instaurada por la implementación de las políticas económicas neoliberales originadas en el Consenso de Washington, políticas que sedujeron ampliamente a los gobernantes argentinos en la década del ´90.

Esta crisis tuvo incidencia directa, en los niveles de ingreso y en su distribución, motivo del incremento en los índices de desempleo y pobreza, tras una estrepitosa caída de la inversión en infraestructura, educación y salud, que se plasmaron consecuentemente sobre los territorios, impulsando la población a villas y asentamientos.

Recuperando el camino de similitudes, puede decirse que en Argentina desde esta última década se ha vuelto a contar con un Estado activo y proactivo, abocado a recuperar la economía, a revertir los altos índices de desempleo, un Estado ocupado en dar soluciones operativas y pragmáticas a necesidades históricamente postergadas. Se destaca en este aspecto el incremento sostenido en el gasto social, destinado básicamente a educación, salud, seguridad previsional y asistencia a los sectores de menores ingresos, entre los que se mencionan: obras de infraestructura (energía, servicios sanitarios, vialidades) y programas integrales de hábitat y vivienda, y otras políticas de acceso a la vivienda incluidas

Fotografía: Demián Rotbart ABRIL 2014 · 37

en el Programa Crédito Argentino | PRO.CRE.AR. El modelo de desarrollo (nacional y popular) ha vuelto a centrarse en los ciudadanos como sujetos de derechos, por sobre los jaleos de los mercados de capitales.

En este sentido, en el transcurso de esta década se impuso la revisión, modificación y ampliación de las garantías constitucionales, la actualización de la legislación vigente, que permitirían brindar al pueblo, independientemente de las administraciones de turno y de los niveles de gobierno imperantes (nacional, provincial o municipal), respuestas a las necesidades de todos y cada uno de los 40 millones de argentinos. Las luchas por la conquista de derechos han sido eternas y lo siguen siendo hoy en día, pero se presenta un escenario promisorio para atender demandas y necesidades. Así, en Argentina la evolución futura confirmará la consistencia de estas políticas, que actualmente exigen amplias consideraciones, nuevas focalizaciones y aumento en la complejidad del diseño de políticas y más aun en su ciclo de implementación, a fin de dar cuenta de las particularidades y especificidades en los requerimientos de los habitantes de la Nación Argentina. Esta forma de pensamiento nos conduce a un salto cualitativo que hace a un lado el asistencialismo en pos de la universalización de derechos.

Es un cambio de paradigma que posiciona a cada ciudadano como sujeto de derechos constitucionales, un actor clave que busca trascender su pensar, sentir, vivir y hace valer su representatividad en las elecciones de un determinado modelo de gobierno.

En Australia, los modelos de desarrollo atienden escenarios tendenciales a 20 años; tales son los casos de Sídney

Fotografía: Demián Rotbart 38 · CPAU INFO 04

2036 y Melbourne 2030. Existe un compromiso muy acentuado con la planificación, por parte del gobierno nacional, para la definición de ciertas metas, y objetivos cuali y cuantitativos que van marcando el rumbo de los gobiernos federales y locales.

Una vez pautadas las grandes metas: productividad, desarrollo sustentable y condiciones de habitabilidad, existe un eje transversal que le da sustento a la materialización de las mismas a través del “buen gobierno”, vale decir instituciones capaces de llevar adelante el proceso de formulación e implementación con eficiencia y altos resultados basados en la efectividad de las políticas. La lógica público-privado funciona de manera coordinada y articulada, mejorando los procesos de toma de decisión, gestión y evaluación de procesos.

En Argentina, el Plan Estratégico Territorial se ha instalado en la agenda pública, con un escenario temporal al 2016. Con muchas diferencias, según las administraciones provinciales, han logrado definirse directrices en materia de infraestructuras. Cabe preguntarse aquí, por qué en Australia pueden proyectarse políticas territoriales con mayor longevidad, que logran implementarse y poseen continuidad en el tiempo. En Australia, no sólo se toma un plan de obras de infraestructura, sino que se considera al territorio, como un soporte complejo donde se dirimen relaciones de fuerzas entre los factores vinculantes y la diversidad de los actores concomitantes, a los que se agrega la definición de líneas estratégicas que atiendan la complejidad ambiental, ordenamiento territorial, inversiones en transporte, espacio público, proyecciones demográficas, etc.

Analizando los planes de las ciudades correspondientes a los Estados de New South Wales (Sídney y Canberra) y Victoria (Melbourne), se destaca la importancia de la institucionalidad del plan como instrumento para el diseño de políticas. La institucionalidad puede ser pública, privada y/o mixta en función de sus fases, es decir, suele ser común que la fase de la formulación se asigne a una institución terciaria, como consultoras con alto prestigio y trayectoria en la materia, sobre la base de directrices generales impartidas por los Estados. Así los planes se implementan desde los diversos estratos de gobierno. Los monitoreos y evaluaciones ex post vuelven a estar en manos de universidades u organizaciones civiles.

La definición del crecimiento de las ciudades es el principal objeto de debate de los planes australianos, abordando los diversos modelos evolutivos, hasta el stock habitacional y las inversiones en infraestructura que deberán darse para asumir el crecimiento demográfico.

Estos planes abordan una complejidad mayor devenida de la integralidad y complejidad del análisis prevaleciente en la interrelación de las cuestiones, supuestos que permiten avanzar en un análisis de los diferentes rangos de ciudades, la previsibilidad para proyectar el crecimiento demográfico en términos de densidad-compacidad-extensión, la interconexión y jerarquización de los centros, las distancias entre los mismos, el posicionamiento futuro de las ciudades y, especialmente, los supuestos sobre los que se apoya el desarrollo económico y productivo de las urbes. Es meritorio señalar en la misma dirección cuáles son los modelos de aproximación utilizados para superar y reemplazar las tecnologías vigentes, básicamente en redes de infraestructura y transporte. El papel que juegan las ciudades, en la amplitud de sus mercados locales, regionales, nacionales e internacionales, se ha convertido en una estrategia de desarrollo sine qua non. Último pero no menos importante, valdría la pena comparar los mecanismos o dispositivos institucionales bajo los cuales los planes trascienden los cambios gubernamentales y siguen en pie, velando los propósitos iniciales, desafiando los entramados institucionales y el artilugio de los procedimientos que permitirían agilizar la ejecución y puesta en marcha de las directrices. Aunque a menudo deban revertirse las tácticas de su implementación, la estrategia debería sostenerse y permitir de igual forma resultados óptimos.

En el caso argentino, se debería revisar la historia de la planificación, para rescatar los logros y replantear las causas por las cuales los planes han sido postergados desde los años ´70, principalmente se debería hacer escuela sobre los aciertos y corregir los errores. Se deberían validar las metodologías propuestas, reposicionar los territorios con un abordaje integral, definir los mecanismos de articulación interinstitucional, repensar los instrumentos y herramientas que permitirán poner en marcha los planes, así como también fortalecer los mecanismos participativos, ampliar la comunicación de las instancias decisorias y agilizar el

sistema de procedimientos para que el entramado burocrático no sea una traba en el accionar, sino que prime la memoria viva de los referentes institucionales para agilizar la toma de decisiones y la reconfiguración de los escenarios posibles. Al fin de cuentas será siempre la ciudadanía quien valide un plan y le de vigencia en la agenda pública. Se deben volver a pensar los territorios con la complejidad de nuestros días.

Australia nos presenta un escenario promisorio en ese aspecto, posicionando la planificación como un instrumento fundamental en la definición de políticas públicas y la regulación de intervenciones privadas. Se demuestra en la supervivencia de una estructura burocrática profesionalizada, en la posibilidad de contar con un Estado que ejerce funciones asociadas al desarrollo económico, urbano y territorial, como la formulación de grandes lineamientos y materialización de grandes proyectos urbanos y asimismo en la implementación de políticas de transporte, hábitat y vivienda, en asociación con grandes empresas o consultoras tales como SGSEconomics and Planning (lineamientos), URBIS, Hansen Partnership (proyectos urbanos y espacio público) y Housing Choices (conjuntos habitacionales), entre otras.

Es quizás en este punto donde se presenta el desafío de profundizar el debate y la constitución de una agenda pública que revierta las cuestiones emergentes hacia una idea rectora y conducente de la planificación, que permita posicionar a las sociedades de ambos países a partir de sus políticas a largo plazo en materia de desarrollo e inserción internacional. En este caso, el rol del Estado podría someterse a debate, revisando sus actuaciones, delineando las cosas de las que se ocupa y de las que se debiera ocupar. Se podría dar un largo debate sobre la acumulación o pérdida de poder relativo que supone esta aparente descentralización o derivación de competencias. Lo cierto es que en “el modelo australiano”, los grandes lineamientos de los planes se han sostenido y cumplido, el debate actual permite reformular los puntos de llegada, sobre la base de técnicas y tecnologías innovadoras que incrementan la complejidad de las respuestas de un estado presente y activo.

Quedan lecciones aprendidas y muchas por aprehender, reflexiones trascendentes e imágenes en la retina, para seguir buscando opciones que permitan arraigar los fundamentos de la planificación en Argentina, con verdaderos modelos que perduren y trasciendan, y que a su vez delineen escenarios de cambio y perdurabilidad en el tiempo.

Ambos territorios han sido analizados bajo la misma lupa: la óptica de transformación de las últimas décadas, buscando esclarecer el posicionamiento y accionar futuro para el desarrollo de las ciudades. Es sobre la base de estas convergencias y divergencias que se encuentra el punto de partida para impartir el cambio. Sin lugar a dudas, aprender de las diferencias permitirá construir nuevas miradas y oportunidades, para así capitalizar la revisión de los modelos e intervenciones sobre las que trabajaremos a futuro en nuestros territorios.

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Tendencias de Crecimiento Urbano en Buenos Aires y Sydney. El Rol del Estado Demián Rotbart La siguiente nota plantea algunos aspectos que consideramos centrales para comprender el rol que cumple el Estado como agente regulador del crecimiento urbano en las regiones metropolitanas de Buenos Aires (Argentina) y Sydney (Australia). En la primera parte se repasa cómo fue la evolución histórica de estas ciudades y las características del crecimiento actual. Luego se analizan las proyecciones de población y vivienda para ambas metrópolis y los modos en que pueden absorber el crecimiento propuesto. Por último, interesa evaluar el papel diferencial que cumple el Estado en la regulación del desarrollo urbano en ambas ciudades.

Buenos Aires – Sydney: conformación de la metrópolis La Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA) es el espacio metropolitano que integran la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) –capital de la República Argentina– y los cuarenta municipios pertenecientes a la provincia de Buenos Aires que la rodean. La RMBA ocupa 13.934 km2 –de los cuales la mancha urbana representa 2.440 km2– y albergaba a 14.819.137 habitantes en el año 2010 (37 % de la población del país), con una densidad promedio de 6.073 hab/km2 (medida sobre la mancha urbana) (ver Cuadro 1).

Se trata de una ciudad multi-jurisdiccional, ya que sobre su espacio tienen injerencia los gobiernos locales de los municipios, el gobierno de la provincia de Buenos Aires, el gobierno de la CABA –que tiene el rango constitucional de una provincia, a lo que se suman las competencias propias de un gobierno local– y el gobierno federal. En relación al planeamiento y la gestión territorial, no existe una instancia de gobierno metropolitano en la que todos los gobiernos deleguen competencias, por lo que se trata de un territorio en el que se despliegan –y conviven– políticas públicas diseñadas y dirigidas por diferentes actores públicos, en muchos casos de forma descoordinada.

La RMBA se emplaza sobre la costa del Río de la Plata, que por su ancho (50 km a la altura de Buenos Aires) actúa como un borde, y se extiende hacia el interior del terri-

torio sobre una llanura de más de 600 km de desarrollo, ocupada casi en su totalidad por actividades productivas agropecuarias. Esta geografía no impone grandes impedimentos a la expansión urbana, más allá de los ríos que la atraviesan y los humedales que les dan origen.

El crecimiento de la ciudad fue lento en sus orígenes hasta que las oleadas migratorias aceleraron el crecimiento demográfico. Un primer ciclo se produjo entre las últimas décadas del siglo XIX y la década del treinta; se trató de un proceso de migraciones externas, principalmente desde países europeos, en el que se urbanizó prácticamente la totalidad de la CABA y se expandió la ciudad hacia el primer anillo de conurbación.

En un segundo momento, entre las décadas del cuarenta y sesenta, el proceso de sustitución de importaciones catalizó un movimiento migratorio interno desde el campo y pequeñas ciudades hacia las grandes metrópolis, principalmente Buenos Aires. Los nuevos contingentes de migrantes desencadenaron un proceso de crecimiento urbano conocido como suburbanización popular. Se trató principalmente de loteos suburbanos económicos, sin infraestructura ni equipamiento, de baja densidad. Esto permitió que grandes sectores de la sociedad accedieran a la propiedad del suelo, al tiempo que se extendía el límite de la mancha urbana a gran velocidad.

Este proceso se agotó tras la sanción del Decreto Ley 8912

Cuadro 1. Datos básicos de la RMBA y el AMS CIUDAD

POBLACIÓN

SUP (Km2)

MANCHA URBANA (Km2)

DENSIDAD (HAB/Km2)

RMBA

14.819.137

13.934

2.440

6.073

AMS

4.567.578

12.144

1.040

4.392

Fuente: Elaboración propia en base a INDEC; Australian Bureau of Statistics 40 · CPAU INFO 04

de uso de suelo de la provincia de Buenos Aires en 1977, que estableció estándares mínimos para la producción de suelo urbano, como medidas mínimas para las parcelas, cesión de un porcentaje del desarrollo para espacios públicos y equipamiento y la obligatoriedad de construir la infraestructura básica. Esta norma implicó en términos residenciales el fin de los loteos populares y la profundización de la fragmentación socio-espacial; expansión de viviendas de nivel medio-alto en urbanizaciones cerradas como único producto económicamente viable dentro del nuevo marco legal y, por otro lado, de viviendas informales - en villas y asentamientos - por fuera de éste. En consecuencia, el crecimiento de la RMBA que se produjo en las dos últimas décadas se caracteriza por su baja densidad.

El Área Metropolitana de Sydney (AMS) está integrada por cuarenta y ocho municipios, se extiende sobre 12.144 km2 (de los cuales la mancha urbana ocupa aproximadamente 1.040 km2) y albergaba 4.567.578 habitantes en 2010 (20% del total nacional), con una densidad de 4.392 hab/ km2 medida sobre la mancha urbana (ver Cuadro 1). Toda el área pertenece al Estado de Nueva Gales del Sur, lo que le da al gobierno estatal un alto grado de injerencia en el planeamiento y la toma de decisiones.

EL AMS se desarrolla entre el Mar de Tasmania al este, las Montañas Azules 60 km al oeste y diversos parques nacionales o estatales hacia el norte y el sur. El área libre que aún existe entre la mancha urbana y los límites naturales de la región metropolitana se reparte entre tierra rural y humedales por lo que el área de expansión potencial de la ciudad es considerablemente reducida.

De forma similar al caso de la capital argentina, Sydney experimentó un crecimiento urbano moderado hasta las últimas décadas del siglo XIX, cuando empezó a crecer a un ritmo acelerado producto de las migraciones de origen europeo y expandirse sobre la tierra circundante con la ayuda de las líneas de tranvía y ferrocarril que se iban inaugurando. Este proceso se desaceleró como consecuencia de la Gran Depresión en la década del treinta, para dar paso a un nuevo período de gran crecimiento luego de la Segunda Guerra Mundial, cuando nuevas oleadas de inmigrantes europeos y asiáticos se instalaron en el área metropolitana de Sydney, principalmente en nuevos suburbios de baja densidad.

En las últimas décadas empezó a revertirse el proceso de suburbanización, volcándose parte del crecimiento a desarrollos que densifican el tejido existente. Esta tendencia se relaciona con la búsqueda de residencias cercanas a los centros de empleo y equipamiento de la metrópolis y el progresivo encarecimiento de la tierra en la periferia, en gran medida por la especulación inmobiliaria. La evolución de la relación entre viviendas unifamiliares y en propiedad horizontal da cuenta de este proceso; la proporción de

Fuente: Google Earth y Lineamientos Estratégicos para la RMBA

viviendas en PH respecto al stock total evolucionó de 33% en 1996 a un 38% en 2011 en detrimento de las viviendas unifamiliares1.

La RMBA cuenta en la actualidad con 4.094.028 viviendas distribuidas en 2.236.753 parcelas–, de las cuales 2.464.540 corresponden a unidades en propiedad horizontal (60% de las viviendas, 27% de los lotes) y 1.629.488 son viviendas unifamiliares (40% de las viviendas, 73% de los lotes).

1 · Major Cities Unit, Department of Infrastructure and Transport, Australian Government. 2012. State of Australian Cities 2012.

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Cuadro 2. Stock de vivienda en la RMBA y el AMS, 2006-9 CIUDAD

VIVIENDAS TOTALES

PARCELAS DE VIVIENDAS EN PH VIVIENDA TOTALES

PARCELAS PH

VIVIENDAS UNIFAMILIARES

PARCELAS UNIFAMILIARES

RMBA (2007-9)

4.094.028

2.236.753

607.265 27%

1.629.488

40%

1.629.488 73%

AMS (2006)

1.620.000

1.036.800

64%

2.464.540

60%

583.200

36%

Fuente: Elaboración propia en base a Lineamientos Estratégicos para la RMBA; Relevamiento de usos del suelo, Ciudad de Buenos Aires; State of Australian Cities 2012.

Por su parte el AMS alberga 1.620.000 viviendas, de las cuales 583.200 corresponden a unidades en propiedad horizontal (36%) y 1.036.800 son viviendas unifamiliares (64%) (ver Cuadro 2).

La mayor proporción de vivienda unifamiliar en Sydney, junto con el parcelamiento de mayores dimensiones (los lotes que incorporaron al mercado en el año 2007-8 tenían un promedio de 550 m2 de superficie)2 explican en gran medida la baja densidad del área urbanizada (4.392 hab/km2), que es aproximadamente un 50% menor que la de Buenos Aires (6.073 hab/km2).

Sydney - Buenos Aires: ¿cómo seguir creciendo?

Las dos ciudades proyectan un crecimiento poblacional importante en términos absolutos para las próximas décadas; 1.300.000 habitantes por década para Buenos Aires (10% de incremento), 700.000 personas en el caso de Sydney (16% de crecimiento). El AMS enfrenta un escenario de gran crecimiento en un contexto de escasez de tierra urbanizable; en este escenario el Estado regula cómo se producirá el crecimiento futuro mediante las decisiones que surgen de los trabajos de planeamiento. El Plan Metropolitano para Sydney 2036, desarrollado por el estado de Nueva Gales del Sur, proyecta la necesidad de construir 36.000 viviendas por año para albergar a los nuevos habitantes y define zonas acotadas de expansión urbana que podrán contener el 30% del crecimiento como nuevas urbanizaciones, asignando el 70% restante para desarrollos de completamiento de tejido y densificación3. Bajo este marco normativo los gobiernos locales ajustan sus planes para conducir el proceso de crecimiento en sus territorios y los desarrolladores deben cumplir con los nuevos parámetros.

Los desarrolladores urbanos más grandes se interesan principalmente en proyectos de gran escala; tanto desarrollos de

edificios en altura y alta densidad, típicamente en áreas centrales - como el Distrito Central de Negocios (DCN) de Sydney - o áreas de reconversión de tierras industriales –el Parque Olímpico de Sydney–, como en desarrollos de loteos residenciales suburbanos de baja densidad. Incluso el Estado, cuando actúa como desarrollador, tiende a comportarse de esta forma. Empresas como Landcom, una desarrolladora urbana de propiedad estatal, lleva adelante proyectos de completamiento de tejido de alta-media densidad y altura cerca del DCN de Sydney y en paralelo desarrollos suburbanos de baja densidad, a kilómetros de los centros urbanos. La vivienda social financiada por el Estado consiste en general de proyectos de media altura y densidad en áreas urbanas. Cabe señalar que la provisión de vivienda social en Australia es muy baja comparada con Argentina, por lo que se buscan métodos alternativos de proveer opciones de vivienda asequible.

Si bien la última década registró una tendencia hacia el aumento de los desarrollos de media densidad en zonas centrales del AMS, lo que se relaciona con el deseo de vivir en localizaciones con mejor cobertura de equipamiento y a menor distancia de los centros urbanos, cumplir la meta de desarrollo 30-70 va a implicar un cambio en el modelo de negocios actual de los desarrolladores.

En el caso de Buenos Aires, en base al crecimiento poblacional esperado, se proyecta una necesidad de 52.543 viviendas por año (considerando que durante un período de diez años además de los nuevos hogares que van a formarse –requerirían 29.765 viviendas al año– existe la necesidad de subsanar el déficit de vivienda existente construyendo 22.778 viviendas por año) ver Cuadros 3 y 4. En el documento Lineamientos Estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires, elaborado por la provincia de Buenos Aires en 20064, se da cuenta de esta situación y se proponen políticas para

2 · Major Cities Unit, Department of Infrastructure and Transport, Australian Government. 2012. State of Australian Cities 2012. Si bien la superficie promedio de los lotes disminuyó paulatinamente en Sydney en las últimas décadas, sigue siendo elevada en relación con otras ciudades. Compárese con los 300m2 de superficie mínima de parcela que exige la normativa vigente en la mayor parte de la RMBA. 3 · New South Wales Government. 2010. Plan Metropolitano para Sydney 2036.

4 · Subsecretaria de Urbanismo y Vivienda, provincia de Buenos Aires. 2007. Lineamientos estratégicos para la Región Metropolitana de Buenos Aires.

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abordarla en lo que respecta a la porción de la RMBA que está en la provincia. Sin embargo se trata de un documento de planeamiento elaborado por la provincia, por lo que no es reconocido por todos los actores públicos que tienen jurisdicción en la RMBA. Por otra parte, los planes urbanos que elabora la CABA, como el Plan Urbano Ambiental (2000) y en particular el Modelo Territorial de 2012 analizan el territorio de la ciudad autónoma de forma aislada, desconociendo en gran parte las dinámicas metropolitanas que lo atraviesan, por lo no constituyen un marco de referencia útil para abordar el problema del crecimiento de la RMBA. Entre los desarrolladores urbanos que operan en Buenos Aires se encuentran grandes empresas, que de forma similar a lo que ocurre en Sydney se inclinan por las obras de gran altura y alta densidad - en general desarrollo de torres en los centros urbanos destinadas a oficinas o vivienda– o los loteos residenciales suburbanos de baja densidad, bajo la forma de barrios cerrados. Por otro lado operan pequeñas y medianas empresas que por su escala desarrollan proyectos de mediana densidad en parcelas pequeñas, apuntalando el proceso de densificación de los centros y subcentros.

Pero en el caso de la RMBA el Estado tiene una participación directa en la producción de vivienda y suelo urbano, compartiendo y en algunos casos compitiendo con los desarrolladores de bienes raíces (con la Corporación Antiguo Puerto Madero por ejemplo, los Estados Nacional y de la CABA se asociaron creando una empresa para desarrollar un ex área portuaria contigua al centro histórico y financiero de la ciudad). Así, de las aproximadamente 50.000 viviendas que se construyeron en la RMBA en el año 2006, 35.000 (70%) estuvieron en manos de desarrolladores privados o los mismos propietarios y 15.000 (30%) correspondieron a viviendas realizadas por el Estado nacional a través del Plan Federal5.

Las viviendas construidas por el Plan Federal están destinadas al sector de menores ingresos de la población y en la mayoría de los casos se trata de barrios nuevos de viviendas unifamiliares de baja densidad. Dado que el valor de la tierra en que se construyen en muchos casos es parte del presupuesto de la obra, la localización tiende a ser en el borde de la mancha urbana donde el suelo es más económico.

A partir de 2012 el Estado Nacional puso en marcha ProCreAr6, un programa de créditos hipotecarios para la construcción de vivienda destinado a la clase media. El programa tiene dos modalidades; para beneficiarios que

Cuadro 3. Proyección de hogares y déficit de vivienda en la RMBA para 2007 HOGARES

DÉFICIT DE VIVIENDA

4.056.654

227.779

Cuadro 4. Necesidad de viviendas por año en la RMBA CRECIMIENTO ANUAL HOGARES

SIN DÉFICIT DE VIVIENDA

CON DÉFICIT DE VIVIENDA

27.797

1.968

10% DEL DÉFICIT PREVIO

VIVIENDAS NECESARIAS POR AÑO

22.778

22.778

Cuadro 5. Viviendas construidas o aprobadas en la RMBA en 2006 7 VIVIENDAS PERMISADAS

PLAN FEDERAL VIVIENDA NUEVA EN 2006 EN 2006

35.180

15.166

50.346

Fuente: Lineamientos Estratégicos para la RMBA

tienen un lote propio, se otorga un crédito individual para construir una vivienda sobre esa tierra, fomentando un proceso de completamiento y densificación del tejido. Para beneficiarios que no tienen un lote, el programa prevé la construcción de pequeños conjuntos de vivienda de media altura y densidad para ser entregados luego con una hipoteca. Estos proyectos se emplazan en general en tierras fiscales bien localizadas, cerca de los centros y subcentros en el caso de la RMBA, con lo que también se impulsa la densificación en áreas centrales.

El Estado de la CABA por su parte tuvo una política de vivienda tendiente al completamiento de tejido con el

5 · El Plan Federal es una política de vivienda impulsada por el Estado Nacional a través de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda que desde 2003 lleva realizadas o iniciadas más de 1.000.000 de soluciones habitacionales en todo el país, entre programas de construcción de vivienda nueva, mejoramiento de unidades existentes y completamiento de infraestructura pública.

6 · ProCreAr (Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda Única Familiar) es una política de vivienda impulsada por el Estado Nacional a través de la ANSES (Administración Nacional de la Seguridad Social) que busca otorgar 400.000 créditos hipotecarios en un plazo de 4 años en todo el territorio nacional.

7 · No se están contemplando en este cálculo las viviendas informales que se construyen todos los años, que de acuerdo al Cuadro 4 pueden estimarse en 2.000 unidades por año.

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Programa de Autogestión de la Vivienda8 iniciado en el año 2000, que articulaba los medios para que cooperativas de construcción accedieran al crédito para comprar un terreno y construir sus viviendas. Si bien se trata de un programa interesante por brindar la posibilidad de acceder al suelo en la ciudad central y promover la densificación del tejido existente, no se llegaron a comprar más de 110 terrenos antes de que se desfinanciara el programa, y solo un número menor de edificios pudo realizarse.

Otra iniciativa reciente del Gobierno de la CABA en materia de vivienda es el programa Primera casa BA, plan de crédito lanzado en 2012 que busca otorgar 3.500 créditos hipotecarios para la compra de vivienda en la ciudad, aunque por tratarse de una operatoria de compra venta sobre el stock de vivienda existente no incide en el proceso de crecimiento urbano.

Las distintas formas de participación estatal en la producción de vivienda dan cuenta de intervenciones que tienden a reemplazar al mercado en los casos en que a los

Fuente: Google Earth y Plan Metropolitano para Sydney 2036

8 · El Programa de Autogestión de la Vivienda fue creado por la Ley 341/00 de la CABA, modificado luego por Ley 964/02.

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desarrolladores privados no les resulta rentable construir, por ejemplo vivienda para los sectores populares (Plan Federal); otorgar crédito hipotecario cuando es escaso (ProCreAr); desarrollar proyectos de regeneración en áreas industriales obsoletas (Corporación Antiguo Puerto Madero).

Reflexiones finales En el Área Metropolitana de Sydney, el entorno natural impone limitaciones a la expansión urbana, lo que hace que en las últimas décadas se haya vuelto fundamental regular dónde y cómo va a producirse el crecimiento urbano. El Estado asume el rol de regular el crecimiento mediante el desarrollo de planes y su actualización periódica, en particular el Gobierno estatal de Nueva Gales del Sur mediante el Plan Metropolitano para Sydney 2036, y entre los actores públicos con injerencia en el área hay consenso sobre la obligatoriedad de adoptar el plan.

El Estado tiene un rol pequeño en la producción directa de suelo urbano y vivienda (mediante empresas desarrolladoras públicas o subsidios a las organizaciones que construyen vivienda social), dejando esa función al mercado inmobiliario y los desarrolladores privados, que enmarcan sus actuaciones en las normas vigentes.

Si bien los planes prueban ser efectivos –en cuanto que son acatados por los actores involucrados– determinando las áreas de crecimiento, no regulan el precio de la vivienda que se produce, el que en un mercado de tierra cada vez más escasa tiende a aumentar exponencialmente (en Sydney el precio promedio de un lote aumentó de 300 U$S/ m2 a 500 U$S/m2 entre 2001 y 2007). En el mismo sentido, mientras que los costos de producción de viviendas en las grandes ciudades australianas aumentaron un 25% entre 2000 y 2010, el precio de venta escaló un 200% en el mismo período. Para el segmento más grande de inquilinos, el alquiler semanal aumentó del rango 100 - 200 dólares en 2001 a 275 - 450 dólares en 20119.

El acceso al crédito es común en el mercado de bienes raíces australiano, pero el aumento sostenido de precios configura una población cada vez más endeudada –en 1996 el 36% de los propietarios de una vivienda en Sydney estaban pagando una hipoteca, porcentaje que se incrementó al 53% para 2011– y con mayor proporción de inquilinos, lo que atenta contra la seguridad de tenencia de la población. La producción de vivienda por parte del Estado podría funcionar como un regulador del precio de mercado al modificar la oferta generada por los actores privados, pero no es una herramienta disponible en la actualidad.

En el caso de la Región Metropolitana de Buenos Aires, las condiciones del soporte físico de la ciudad no representan en la actualidad un obstáculo que condicione el proceso

Fotografía: Demián Rotbart

de crecimiento. La superposición de actores públicos con competencias parciales sobre el mismo territorio y la falta de un plan urbano que abarque toda la región metropolitana –consensuado por todos los niveles estatales– dificulta la coordinación centralizada de políticas públicas que puedan conducir el crecimiento de la ciudad. La rotación de los funcionarios responsables de las áreas de planeamiento se traduce en muchos casos en cambios de dirección bruscos en las políticas urbanas vigentes, lo que suma incertidumbre al crecimiento urbano futuro.

En cambio, el Estado participa de forma activa en la producción de suelo urbano y vivienda y en el mercado inmobiliario directa o indirectamente. Esta acción es determinante dado que el Estado financia y desarrolla un porcentaje significativo del total de las obras que se construyen en la RMBA. De esta forma, la política pública de vivienda actúa como una suerte de Plan sin plan en términos de definición y conducción de cómo se va a producir el crecimiento urbano.

9 · Major Cities Unit, Department of Infrastructure and Transport, Australian Government. 2012. State of Australian Cities 2012.

ABRIL 2014 · 45

Comisión de Urbanismo y Medio Ambiente Presidente: Arq. Néstor Magariños

Actividades 2014 Concurso de Intervención en Medianeras Asesor: Arq. Néstor Julio Otero Curso de transporte Instituto de transporte de la Universidad de San Martín Curso de Planificación Territorial Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública Ciclo de Cine Curador: Ezequiel Hilbert Workshop Premio SCA CPAU Plazas para Buenos Aires

Encuentros Residuos Sólidos Urbanos.

En forma conjunta con el CAI Residuos tecnológicos Encuentro con el Ministro de Ambiente y Espacio Público, GCBA, Edgardo Cenzón Ley de envases Recicladores Urbanos Ciclo de encuentros Café de las Ciudades en el CPAU Coordinador: arq. Marcelo Corti Relaciones internacionales con el PIA (Planning Institute of Australia) Relaciones internacionales con el CAU (Consejo de Arquitectura y Urbanismo de Brasil)

Invitamos a los matriculados a participar de la Comisión