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Entrevista
João Teives director do Advocatus
Hermínio Santos jornalista hs@briefing.pt
“O Tribunal de Contas estará onde houver dinheiro público utilizado por privados ou públicos, por pessoas de direito público ou privado e tem poderes suficientes. Isso foi particularmente evidente quando aconteceram as medidas contra a crise”, diz Guilherme d’Oliveira Martins, 58 anos, acrescentando: “Um particular que receba determinado subsídio público e o utilize indevidamente pode ser julgado e condenado à reposição desse subsídio, coisa que não existia antes de 2006”
Guilherme d’Oliveira Martins, presidente do Tribunal de Contas
Ramon de Melo
“Perseguimos o dinheiro público”
Advocatus | O Tribunal de Contas (TC) é diferente dos outros tribunais. Para si, não faria sentido que, em vez de um tribunal ambivalente, porque faz pareceres e julga também, existisse uma autoridade independente, que fizesse as auditorias e que depois tivesse
um impulso processual se fosse necessário julgar? Guilherme d’Oliveira Martins | O Tribunal de Contas (TC) é um verdadeiro tribunal. E agora, depois da reforma de 2006, todos os juízes conselheiros do TC têm poderes jurisdicionais. Isto é um aspecto novo
que dá ao TC a plena natureza de órgão de poder judicial. Por isso a sua dúvida, a meu ver, está hoje claramente respondida na Constituição e na Lei, claramente assumida na natureza inequívoca do TC. Este exerce poderes jurisdicionais em todas as secções, o que antes não >>>
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“Estamos muito longe das dificuldades que tivemos e que foram públicas e notórias no âmbito da aplicação do Fundo Social Europeu, por exemplo”
acontecia – a primeira secção tem competências de fiscalização prévia, o visto, que inequivocamente tem natureza jurisdicional uma vez que a recusa de visto significa a anulação do acto que está em causa, tem ainda competências de fiscalização concomitante, (acompanhamento da vida dos contratos). A segunda secção ou de fiscalização sucessiva, obedece a critérios de auditoria e tem um peso e uma importância grandes, sobretudo no que se refere às recomendações de natureza jurisdicional. A terceira secção é de responsabilidade financeira, e julga em primeira instância ou em recurso. Depois da reforma de 2006, por decisão do tribunal, é impossível haver recursos que não tenham todas as garantias, designadamente a intervenção de juízes necessariamente diferentes daquelas que intervieram na decisão de primeira instância. Estes aspectos reforçaram a natureza jurisdicional do Tribunal. Advocatus | Mas o Tribunal de Contas investiga, faz auditorias. No fundo temos uma autoridade que investiga e pune, e que é a mesma. Sem colocar em causa a natureza jurisdicional do TC, não acha que poderia haver aí uma diferenciação? GOM | Não acho, porque a competência mais importante do TC é julgar as contas e as acções de auditoria têm um objectivo: contribuir para o julgamento das contas. A Constituição é muito clara neste domínio. De facto a sua pergunta tem sentido, mas corresponde a uma ideia segundo a qual o julgamento de contas não é a tarefa mais importante do TC, o que não corresponde à verdade! Porque, quando se refere, por exemplo aos pareceres, está a referir-se fundamentalmente ao Parecer sobre a Conta Geral do Estado, a conta da Assembleia da República e as Contas das Regiões. Nesses casos, a competência consultiva do TC refere-se a outros órgãos de soberania que vão deliberar sobre esses elementos. E aí não existe a figura do julgamento de contas, cabe ao próprio órgão pronunciar-se definitivamente com uma competência que é, no fundo,
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“A crise confirma plenamente a necessidade de órgãos deste tipo, que juntem competências de julgamento de contas e simultaneamente de responsabilização financeira”
iminentemente política mas está escudada com o Parecer do Tribunal. Advocatus | Concorda neste momento com o equilíbrio do modelo existente de fiscalização prévia e sucessiva, que foi encontrado? GOM | Não só concordo como quanto é certo que, ao assumir, como acontecerá dentro de três meses, a Presidência da Organização Europeia dos Tribunais de Contas (EUROSAI), em articulação com os outros Estados que têm sistemas semelhantes ao nosso, estamos profundamente empenhados em reforçar a lógica de sistema dos órgãos de natureza jurisdicional. A crise financeira que tivemos confirma plenamente a necessidade de órgãos deste tipo, que juntem competências de julgamento de contas e simultaneamente de responsabilização financeira. Advocatus | Então está perfeitamente confortável com o enquadramento legislativo do TC? GOM | Estou confortável por uma razão simples: o modelo para que apontou o professor Sousa Franco, nos anos 80, na vigência da Constituição de 1976, é o modelo que foi consagrado plenamente na lei de 2006. Antes não tinham existido condições para alargar a jurisdição a todos os gestores públicos e também às entidades privadas que tivessem a seu cargo a responsabilidade da gestão de dinheiros públicos.
“O princípio consagrado de forma claríssima na Lei e na Constituição é o de que há perseguição do dinheiro público onde quer que ele se encontre e podemos julgar entidades privadas ou públicas”
Advocatus | Digamos que a fuga para o direito privado da administração tem sido acompanhada com o aumento das competências materiais do TC... GOM | Exactamente. Hoje não há uma fronteira entre as entidades de direito público sujeitas à jurisdição do TC e entidades de direito privado que o não sejam. O princípio hoje está consagrado de forma claríssima na Lei e na Constituição é o de que há perseguição do dinheiro público onde quer que ele se encontre, e podemos julgar entidades privadas ou públicas. Um particular que receba determinado subsídio público e que o utilize indevidamente pode ser julgado e condenado à reposição desO agregador da advocacia
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se subsídio indevidamente aplicado, coisa que não existia antes de 2006. Advocatus | Também com os subsídios que provêm de dinheiro da União Europeia? GOM | Também. O TC Europeu tem como braço auxiliar, em Portugal, o Tribunal de Contas. O TC português é que vai, no terreno, complementar as acções do TC Europeu e por isso tem tido um papel activo na primeira linha da acção da rede dos Tribunais de Contas da União Europeia, coincidindo com o grande impulso que foi dado ao TC Europeu, principalmente pela presidência de Vítor Caldeira.
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“O problema mais importante que temos em relação ao desperdício surge logo na fase do projecto ou do concurso, no lançamento, na definição, na concepção das obras, projectos, contratos”
Advocatus | Isso inclui também os subsídios do Fundo Social Europeu, por exemplo? GOM | O TC estará onde houver dinheiro público utilizado por privados ou públicos, por pessoas de direito público ou privado e tem poderes suficientes. Isso foi particularmente evidente quando aconteceram as medidas contra a crise. Havia, noutros países, entidades congéneres ao TC, que não tinham poderes ou competências, designadamente na área financeira e nós já tínhamos todos esses poderes e exercemo-los, naturalmente. Basta ler o que dizem o Parecer sobre a Conta Geral do Estado e os relatórios que temos feito sobre esta matéria, designadamente em relação ao banco que foi nacionalizado, o Banco Português de Negócios (BPN) ou em relação ao Banco Privado Português (BPP). Advocatus | Existe sempre uma ideia generalizada de que Portugal tem desperdiçado um pouco os fundos, que existe sempre uma sub-aplicação crónica dos fundos. Esta ideia corresponde à realidade? Tem alguma explicação para isso? GOM | Essa ideia não é homogénea. Os vários relatórios ao longo dos anos têm revelado, apesar de tudo, progressos. Estamos muito longe das dificuldades que tivemos e que foram públicas e notórias no âmbito da aplicação do Fundo Social Europeu, por exemplo. Eu diria, no entanto,
“É a bomba atómica. Quando se obriga o responsável a repor o dinheiro, do seu bolso, que foi indevidamente utilizado ou gasto, esse responsável fica com uma mancha na sua carreira e é afectado no seu património porque os valores envolvidos são muito significativos”
que é indispensável percebermos que a utilização dos dinheiros comunitários obedece por um lado a uma regra de eficácia e depois também uma regra de disciplina. Hoje há um paradoxo: se por um lado temos de ser muito zelosos na aplicação dos fundos comunitários, por outro há as restrições orçamentais das contrapartidas de cada país ou Estado. Aqui há sempre uma tensão evidente. Mas eu diria que basta lermos o último relatório do TC Europeu para verificarmos que, em Portugal, houve progressos significativos. Advocatus | Recentemente prefaciou o livro “O estado a que o Estado chegou”. Como é que chegámos a este estado de coisas? GOM | Não é um problema especificamente ou genuinamente português. Não me esqueço que quando estudei Finanças Públicas havia uma tendência que estava aceite universalmente e que era a lei de Wagner. Dizia que havia uma tendência uniforme e permanente, para o aumento da despesa pública. Essa lei hoje está posta em causa. Não é possível continuarmos nesta escalada permanente e contínua de despesa pública. O Estado não pode nem deve ser produtor na vida económica, deve ser um catalisador e um mobilizador de energias mas temos de garantir que a iniciativa privada funcione como criadora de riqueza. Este aspecto é absolutamente fundamental. Tenho dito que temos de combater o desperdício e obviamente, quando há uma escalada no aumento da despesa pública, existe também, concomitantemente, uma escalada em relação ao desperdício. Para isso o TC tem insistido, designadamente nas suas recomendações, na necessidade de maior rigor no planeamento, no lançamento dos concursos, na definição dos cadernos de encargos. Descobrimos que o problema mais importante que temos em relação ao desperdício surge logo na fase do projecto ou do concurso, no lançamento, na definição, na concepção das obras, projectos, contratos.
“Quando estudei Finanças Públicas havia a Lei de Wagner, aceite universalmente, que dizia haver uma tendência uniforme e permanente para o aumento da despesa pública. Essa lei hoje está posta em causa. Não é possível continuarmos nesta escalada permanente e contínua de despesa pública”
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Advocatus | Essa deficiência na concepção gera essa derrapagem posterior? GOM | Sim, esse problema está estudado em termos académicos. Nós temos tido a preocupação de pôr a tónica numa muito maior disciplina no lançamento dos concursos e dos cadernos de encargos.
“Têm sido introduzidos mecanismos acrescidos de rigor, por isso, Portugal tem cumprido no essencial as grandes metas no que se refere aos agregados macroeconómicos de finanças públicas, ao contrário do que acontece noutros países”
Advocatus | Como é que justifica que, apesar de estarem identificados e estudados, estes problemas continuem a acontecer? GOM | Significa que temos de ser muito mais exigentes, no que refere à disciplina e à recomendação. Esta figura da recomendação por parte dos tribunais tornou-se essencial, porque um Tribunal de Contas, ao fazer recomendações, apresenta logo a consequência do incumprimento das mesmas. Dou-lhe um exemplo: estamos no ano de 2011 perante uma acção muito persistente por parte do TC, que tem a ver com a prestação de contas segundo o Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP). O TC já alertou as entidades de que se não cumprirem as recomendações, serão sancionadas. Este aspecto é muito importante e tem a ver com o facto de todos os juízes do tribunal poderem aplicar sanções se as recomendações não forem cumpridas ou se a colaboração com o TC não for a adequada. Advocatus | A efectivação da responsabilidade financeira, nomeadamente da reintegratória, tem sido eficaz? Há muitos processos, existe muita pendência? GOM | Há bastantes processos mas eu diria que a responsabilidade reintegratória é aquela que tem consequências mais graves. É a bomba atómica. Quando se obriga o responsável a repor o dinheiro, do seu bolso, que foi indevidamente utilizado ou gasto, esse responsável fica com uma mancha na sua carreira e é afectado no seu património porque os valores envolvidos são muito significativos. A maior parte das sanções que aplicamos são traduzidas em multas, correspondentes à chamada responsabilidade sancionatória e depois há ainda a responsabilidade reintegratória. Os resultados
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“Por cada euro utilizado no Tribunal de Contas existe, em média, um regresso, um ganho para o cidadão contribuinte, de cerca de oito a nove euros”
da acção do TC têm-se traduzido, significativamente, no aumento das sanções efectivamente aplicadas, principalmente no pagamento voluntário das mesmas. Basta ver os nossos relatórios para ver que multiplicámos por várias vezes aquilo que era o conjunto de montantes envolvidos na aplicação de sanções, especialmente na aplicação de multas. Ou seja por cada euro que é utilizado no TC existe, em média, um regresso de cerca de oito a nove euros. Significa que cada euro investido no TC corresponde a um ganho para o cidadão contribuinte de oito a nove vezes mais. Advocatus | Se fosse uma empresa, distribuía dividendos… GOM | Só não distribuiríamos por uma razão muito simples: estas receitas não são nossas. São do Estado e por isso é que disse que o benefício é do contribuinte. Nós não recebemos o produto das multas ou das sanções que aplicamos. Apenas recebemos, a título de emolumentos, a contrapartida correspondente às acções de auditoria que fazemos.
“A regra deve ser a do concurso e por isso, mesmo quando se adoptaram as excepções relativamente aos ajustes directos, seguiram-se algumas recomendações do Tribunal sobre a necessidade de haver várias consultas, de não repetir adjudicações às mesmas entidades…”
Advocatus | Concorda com os limites actuais dos ajustes directos? GOM | Duas notas apenas, quanto ao regime dos contratos públicos. A primeira é de que o Código da Contratação Pública corresponde a um avanço significativo. A segunda nota é a de que qualquer código, ao fim de um determinado tempo, deve ser objecto de uma ponderação e de um aperfeiçoamento, tendo em consideração a prática que existe e é conhecida. Diria ainda mais: a regra deve ser a do concurso e por isso, mesmo quando se adoptaram as excepções relativamente aos ajustes directos, seguiram-se algumas recomendações do TC sobre a necessidade de haver várias consultas, de não repetir adjudicações às mesmas entidades… Advocatus | Concorda com o modelo das parcerias público-privadas que tem sido seguido em algumas obras públicas? GOM | Eu não tenho que concordar ou discordar porque essas parcerias O agregador da advocacia
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estão previstas na lei. Podemos fazer parcerias, concessões... É um conjunto de figuras. O que nós dizemos, de uma forma muito clara, é o seguinte: essas opções têm sempre de ser profundamente ponderadas e precedidas de comparadores públicos. Nós precisamos de saber exactamente que há vantagens na adopção dessas figuras. Para quê? Para não assumirmos responsabilidades no futuro que impendam negativamente sobre as gerações que virão depois de nós.
recorrer aos melhores especialistas. Por isso, não recorremos à via empresarial, mas sim à via académica e temos protocolos com as principais universidades portuguesas. Porquê? Porque isto permite conseguirmos recorrer aos mais avançados tecnicamente nas melhores condições, beneficiando a vida académica e formativa. Não me esqueço que fui ministro da Educação e que há um potencial extraordinariamente importante, nas universidades, e que tem de ser aproveitado.
Advocatus | Está satisfeito com o quadro técnico do Tribunal de Contas? GOM | Estou satisfeito pelo seguinte. Desde o primeiro dia em que assumi funções, no dia 28 de Outubro de 2005, defini uma prioridade: prosseguir a valorização dos funcionários do TC. Somos, um corpo, que tem maior qualidade em termos de formação e, portanto, é um corpo técnico constituído por um número significativo de pessoas com formação superior e temos uma preocupação permanente na sua valorização através da formação. Quando entrei aqui o TC tinha cerca de 600 funcionários, hoje tem cerca de 500, e a preocupação é esta: quando sai um funcionário sem qualificações superiores, ou não é substituído, ou é substituído por um funcionário com qualificação superior. Assim vamos conseguindo aquilo que é, a orientação de uma administração moderna – ter um quadro de pessoal com formação superior, com grande qualidade em termos de desempenho mas em número adequado.
Advocatus | Isso foi uma regra introduzida por si ou já era prática habitual da casa? GOM | Era uma prática que foi reforçada sob a minha orientação.
Advocatus | Na lei orgânica do Tribunal de Contas prevê-se a figura de recorrer a outsourcing para auditorias externas. Têm recorrido? GOM | Não. A regra é a de contarmos com os nossos meios. Mas desde já lhe digo que em questões muito técnicas, por exemplo cálculos actuariais relativamente à Segurança Social, a projecções para o futuro de determinadas figuras complexas, não faz sentido apetrecharmo-nos com meios técnicos que vão ser usados apenas pontualmente. Nesses casos a regra é O agregador da advocacia
Advocatus | Como é que olha para a crise da dívida soberana, para tudo o que está a acontecer na União Europeia? GOM | Tem havido vozes a mais a tratar deste tema e é indispensável que exista um grande rigor relativamente à abordagem da questão. O TC é um factor de confiança e cre-
dibilidade nesta matéria, e não estou a falar apenas do TC isoladamente porque, como recordou, temos responsabilidades internacionais e uma cooperação com as principais instituições de controlo europeias. É indispensável evitar a simplificação desta questão e sobretudo é essencial termos em funcionamento mecanismos de confiança e credibilização. Os mercados funcionam sempre com factores de racionalidade e irracionalidade e cabe aos Tribunais de Contas e às organizações que trabalham connosco introduzir a racionalidade que obriga a grande disciplina, rigor e pouca tentação de falar do que às vezes não se sabe. Advocatus | Foi ministro das Finanças do Governo de António Guterres e esse discurso que está a ter agora, de rigor, já era uma das suas preocupações. Porque é que as coisas foram sempre derrapando ao longo destes anos todos, apesar da nossa evolução noutros indicadores? GOM | Não me cabe a mim enunciar o que foi feito ou deixou de ser feito.
“Eu defendo menos leis, mas melhores leis, até em nome da certeza jurídica dos cidadãos e também em nome da melhoria da qualidade da administração da justiça”
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PERFIL
Um fã de banda desenhada No final da conversa, Guilherme d’Oliveira Martins revela o seu segredo: uma pequena agenda que tira, decidido, do bolso do casaco. É nela que o presidente do Tribunal de Contas deposita toda a confiança para gerir os seus inúmeros compromissos profissionais e cívicos. É presidente do Centro Nacional de Cultura e professor. Faz 52 recensões de livros por ano, é um leitor compulsivo, vai ao teatro e à ópera e é um fã de banda desenhada. Faz questão de sublinhar que “não há um minuto das minhas funções públicas que seja sacrificado por causa das minhas funções cívicas”. Rigoroso, metódico e solidário, sempre se interessou pela coisa pública sem perder de vista o seu activismo social. Foi ministro nos governos de António Guterres, presidente da Sedes, deputado, assessor político da Presidência da República, durante o primeiro mandato de Jorge Sampaio. Entusiasma-
se quando fala da banda desenhada e afirma que está muito empenhado na divulgação de um autor português “infelizmente esquecido”: Fernando Bento, cujo centenário da sua morte passou recentemente. Fala de nomes como Carlos Botelho, Stuart Carvalhais e Júlio Resende que têm grande prestígio internacional na BD. Com tanta actividade, o segredo da sua gestão do tempo tem mesmo de assentar na pequena agenda que tem sempre consigo. Isso não quer dizer que não seja adepto das novas tecnologias. Neste aspecto segue uma velha máxima: “para vivermos bem a vida temos que cultivar uma costela tradicional e outra moderna. Só com estes dois elementos é que funcionamos”. É por isso que conserva a sua caneta de tinta permanente ao mesmo tempo que mantém o computador. São os dois “igualmente úteis”, conclui.
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Edição vídeo desta entrevista em www.advocatus.pt
“Em relação à prevenção da corrupção definimos uma prioridade – começar próximo dos cidadãos – e recusar duas ideias inconvenientes: A primeira é a de que há um fatalismo, de que há sempre corrupção; a segunda é a de que temos de fazer acções muito espectaculares, independentemente do seu efeito”
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Sou presidente do Tribunal de Contas e tenho uma missão. Nos últimos anos, introduzimos um método, que é muito simples, a avaliação e o acompanhamento das recomendações. Temos feito muitas centenas de recomendações – ainda há pouco tempo fui à Assembleia da República ser ouvido sobre essa matéria. Vemos com muito agrado o facto de, 83 por cento das recomendações constantes no Parecer da CGE terem sido cumpridas até ao ano de 2009. Um ano antes, tínhamos cerca de 65 por cento das recomendações cumpridas. A monitorização do cumprimento das recomendações é, para nós, o melhor sinal. Isto mostra que tem sido feito um trabalho mas há, obviamente, outras coisas por fazer… Têm sido introduzidos mecanismos acrescidos de rigor, por isso, Portugal tem cumprido no essencial as grandes metas, no que se refere aos agregados macroeconómicos de finanças públicas, ao contrário do que acontece noutros países. Cabe ao TC dizer o seguinte: temos de ser mais exigentes e mais rigorosos. E isso é pormos em prática uma linguagem comum referente à contabilidade. Temos que harmonizar a linguagem da contabilidade nacional e a linguagem da contabilidade pública com o Plano Oficial de Contabilidade Pública. Foi por isso que, quando estive na Assembleia da República para ser ouvido sobre a nova lei de Enquadramento Orçamental, disse que é indispensável que sejam postos em prática em dois aspectos os objectivos que estão subjacentes a esta lei: haver maior articulação entre a contabilidade pública e nacional – para os leigos, isto significa a necessidade de considerarmos os compromissos e não apenas o critério de caixa – mas, simultaneamente, a necessidade de sermos profundamente transparentes, em relação à elaboração do orçamento e da conta, introduzindo tudo aquilo que diz respeito às administrações públicas. Para quê? Para que não haja na contabilidade pública em domínios, matérias ou organismos que, de algum modo, não estejam no Orçamento de Estado mas que depois vão ter que estar no reporte a Bruxelas. Por exemplo, a contribuição rodoviária:
“Houve vozes cépticas em relação ao Conselho de Prevenção da Corrupção mas dois anos depois vejo que as vozes mais cépticas reconhecem que o Conselho trabalhou”
“Vemos com muito agrado o facto de, 83 por cento das recomendações constantes no Parecer da CGE terem sido cumpridas até ao ano de 2009”
entendemos que ela deve estar no Orçamento de Estado. Se ela está no reporte a Bruxelas, ela faz parte do sector público administrativo. O Orçamento de Estado deve ser rigoroso, transparente e deve trazer tudo aquilo a que se reporta a subsector Estado. Advocatus | Considera que as medidas anti-corrupção são suficientes? Têm sido implementados os planos anti-corrupção ao nível de organismos públicos? GOM | É indispensável distinguir três áreas que são diferentes mas complementares: a legislativa, a investigação criminal e a da prevenção. O grupo de países contra a corrupção do Conselho da Europa obriga a que se faça essa distinção. Houve vozes cépticas em relação ao Conselho de Prevenção da Corrupção mas dois anos depois vejo que as vozes mais cépticas reconhecem que o Conselho trabalhou e não deixou de assumir plenamente as suas responsabilidades. Referiu o caso dos planos de prevenção de riscos. É um caso interessante uma vez que, sem uma nova lei, sem grande alarde, nós tivemos uma adesão espontânea dos organismos relativamente a este instrumento. Agora o que é que estamos a fazer? Um conjunto de visitas pedagógicas para ver como é que as coisas funcionam porque não basta ter um plano e pô-lo numa gaveta. O plano é dinâmico, tem de ser constantemente aperfeiçoado, acrescentado face às novas situações porque a realidade não pára. Temos de ter leis simples e claras nestas matérias. Eu defendo menos leis, mas melhores leis, até em nome da certeza jurídica dos cidadãos e também em nome da melhoria da qualidade da administração da justiça. Por isso definimos, em relação à prevenção da corrupção, uma prioridade: começar próximo dos cidadãos e recusar duas ideias inconvenientes: A primeira é a de que há um fatalismo – de que há sempre corrupção. Temos que recusar essa ideia. A segunda que temos de fazer acções muito espectaculares independentemente do seu efeito. O agregador da advocacia