7.5. El Estado en el territorio La construcción del Plan Nacional para el Buen Vivir y de la Estrategia Territorial Nacional, así como de los instrumentos de planificación con los que Ecuador ahora cuenta, ha sido posible en gran medida gracias al profundo proceso de recuperación y transformación estatal impulsado e implementado por el Gobierno Nacional. Dicha transformación del Estado partió de re-pensar y abordar de manera integral al mismo, entendiendo los procesos que competen al Ejecutivo y los correspondientes a los gobiernos autónomos descentralizados como parte del conjunto de la institucionalidad pública que se encuentra al servicio de la ciudadanía y del cumplimiento de sus derechos en los territorios. Los procesos de descentralización y desconcentración de competencias a nivel territorial son comprendidos como complementarios y necesariamente articulados.
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La Estrategia Territorial Nacional da lineamientos específicos que aportan a la construcción de un país policéntrico y equilibrado, representando una guía, desde una visión integral e intersectorial, para las políticas públicas y la acción estatal. La implementación de la Estrategia Territorial Nacional, así como la de las demás políticas públicas en el territorio requiere de una institucionalidad eficaz y eficiente, desconcentrada y ágil, así como de una adecuada articulación con los gobiernos autónomos descentralizados, los cuales en función de sus competencias deben sumar esfuerzos para la construcción de un país territorialmente justo y equitativo.
7.5.1. El proceso de desconcentración del Ejecutivo en los territorios El proceso de desconcentración busca lograr un cambio sustancial en el tradicional modelo bicéfalo que concentraba la presencia de la Función Ejecutiva y la mayoría de infraestructura, equipamiento y servicios en las grandes ciudades del país. Se trata de un mecanismo que aporta a la consolidación de la estructura nacional policéntrica desde
la institucionalidad y la prestación de servicios, impulsando y fortaleciendo nuevos núcleos de desarrollo y aportando a la mejora de las condiciones y la calidad de vida de la población. La desconcentración conduce a configurar nuevos escenarios de poder y nuevas formas de relacionamiento entre los actores y las instituciones en un marco territorial y espacial amplio y diverso. Conlleva el traslado de ciertas y determinadas facultades y atribuciones desde el nivel central hacia otros niveles jerárquicamente dependientes, siendo el primero el que mantiene la rectoría y garantiza la calidad y buen cumplimiento. Se trata de una política implementada por el Gobierno Nacional a partir del año 2008 con la finalidad de contribuir a la garantía de los derechos ciudadanos, a través de la prestación de servicios públicos con eficiencia, calidad y calidez. Asimismo, apunta a lograr una gestión pública eficiente, vinculada a las necesidades de la ciudadanía, capaz de generar sinergias y acciones conjuntas, de modo que la acción pública permita alcanzar colectivamente el Buen Vivir. A través de la implementación de este proceso, el Ejecutivo busca viabilizar y efectivizar las políticas públicas sectoriales en cada uno de los territorios, bajo una lógica integral y con una visión nacional, partiendo de las realidades locales. Para ello, se conformaron 9 zonas, 140 distritos y 1 134 circuitos como unidades de planificación, los mismos que abarcan todo el territorio nacional y respetan la división política administrativa establecida en la Constitución. Así, la desconcentración plantea un nuevo modelo de gestión estatal para fortalecer la presencia del Ejecutivo en los territorios, identificándose para ello dos ejes: r
Institucionalidad.- Este eje comprende la distribución de las entidades desconcentradas del Ejecutivo en los territorios para garantizar su ubicación equitativa. Implica contar con estructuras institucionales que al estar ubicadas a lo largo del territorio nacional (no solamente en la capital) generen nuevos focos de desarrollo y potencien la atención y gestión del Estado en cada localidad. Ello parte de una visión integral que permite la coordinación interinstitucional e intersectorial de la política
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pública y su ejecución desde el territorio. La finalidad es fortalecer las potencialidades locales y dar respuestas más eficientes y ágiles según las particularidades locales. Servicios públicos.- Este eje incluye la implementación de servicios públicos bajo criterios de eficacia y eficiencia, de responsabilidad del Ejecutivo. La planificación y prestación de servicios en las zonas, distritos y circuitos ha implicado el análisis y la evaluación de la situación actual de la oferta de servicios con que cuentan las entidades en el territorio y la reorganización de los servicios en función de las características de cada localidad. Además, se han planteado nuevos modelos de gestión para estos servicios, en función de estándares de cobertura y calidad, tipologías de establecimientos y optimización de recursos.
7.5.2. El proceso de descentralización Para hacer efectivo el Estado policéntrico y la redistribución del poder en el territorio, es fundamental integrar los esfuerzos que genera la desconcentración del nivel central en el territorio. Pero, por otro lado, plantea el proceso de descentralización busca efectivizar el rol que constitucionalmente han asumido los gobiernos autónomos descentralizados bajo el nuevo modelo obligatorio, progresivo, subsidiario, solidario y equitativo. Cumplir con la equidad territorial implica que los gobiernos autónomos descentralizados asuman competencias y facultades para garantizar, como nivel de gobierno más cercano a la ciudadanía, el efectivo goce de los derechos individuales y colectivos; el acceso a hábitats seguros y saludables; el desarrollo planificado participativamente; el impulso de la economía popular y solidaria para erradicar las condiciones de pobreza y la generación de condiciones que aseguren el funcionamiento de sistemas de protección integral de sus habitantes. En el marco del sistema nacional de competencias, la Constitución estableció competencias por cada nivel de gobierno, así como la obligación de acompañar su transferencia con los recursos necesarios para su ejercicio, hecho que se consagra como un cambio paradigmático en la historia republicana de Ecuador. Es fun-
damental resaltar que cada gobierno autónomo descentralizado gestiona las competencias que le corresponden en su jurisdicción territorial y en ese marco ejerce facultades de manera obligatoria y articulada al sistema nacional descentralizado de planificación participativa. Por ende, constituyen socios estratégicos para la materialización de la Estrategia Territorial Nacional, debido a que tanto los lineamientos que plantea esta, como las acciones que adopta el gobierno autónomo descentralizado, se efectivizan en el territorio. La articulación de actores –gobiernos autónomos descentralizados, nivel central desconcentrado y ciudadanía– junto con la generación de socios estratégicos en el territorio, permite la prestación de servicios públicos a la población bajo la perspectiva del Buen Vivir y respondiendo a los principios de unidad, solidaridad, coordinación, corresponsabilidad, subsidiariedad, complementariedad, equidad interterritorial, participación ciudadana y sustentabilidad. Así la reducción de brechas en gran medida depende de la calidad de la prestación de estos servicios públicos por parte de los gobiernos autónomos descentralizados a la ciudadanía; así como de su capacidad para generar ingresos propios y regular adecuadamente tasas y tarifas. Para finalizar, debe resaltarse que el proceso de descentralización, conjuntamente con el proceso de desconcentración, son los mecanismos más efectivos para acercar los servicios a la ciudadanía, fortalecer mecanismos de control social y generar equilibrio territorial.
7.6. Gestión de la implementación Con la finalidad de asegurar la visión territorial de la planificación que se desprende de este Plan Nacional y para el cumplimiento de los lineamientos establecidos en la Estrategia Territorial Nacional, se prevé que los mismos sean acogidos por cada Consejo Sectorial de la Política Pública en conjunto con los demás elementos programáticos aquí plasmados y sean desarrollados a nivel de política pública sectorial, cuyas estrategias de intervención, programas y proyectos deberán tomar en cuenta las localizaciones aproximadas definidas para cada lineamiento. De igual modo, los contenidos desarrollados en las Agendas Zonales serán incorporados para su implementación en la formulación de las políticas públicas sectoriales e incorporadas en las estrategias de intervención de esas políticas públicas.
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Como parte de la gestión de la implementación, debe vincularse activa y permanentemente a los gobiernos autónomos descentralizados y a los gremios que los representan como socios estratégicos de la gestión de la implementación de estos instrumentos, para garantizar un trabajo coordinado y la articulación de esfuerzos.
ministrativas163 de la siguiente manera (Gráfico 7.12.):
Considerando el carácter dinámico de la planificación se considera la flexibilidad de los procesos para garantizar la respectiva retroalimentación de estos instrumentos, a partir de las diferentes visiones de los sectores y actores, así como de la participación ciudadana para una efectiva gestión territorial.
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7.7. Agendas zonales
Zona 1: Provincias de Esmeraldas, Carchi, Imbabura y Sucumbíos. Zona 2: Provincias de Pichincha (excepto el cantón Quito), Napo y Orellana. Zona 3: Provincias de Pastaza, Cotopaxi, Tungurahua y Chimborazo. Zona 4: Provincias de Manabí, Santo Domingo de los Tsáchilas. Zona 5: Provincias de Guayas (excepto los cantones de Guayaquil, Durán y Samborondón), Los Ríos, Santa Elena, Bolívar y Galápagos. Zona 6: Provincias de Azuay, Cañar y Morona Santiago. Zona 7: Provincias de El Oro, Loja y Za-
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Mediante Decreto Ejecutivo No. 878, publicado en el Registro 2¿cial No. 268 del 8 de febrero de 2008, se conformaron siete regiones administrativas, y se modi¿can mediante Decreto Ejecutivo No. 357, publicado en el Registro 2¿cial No. 205 del 2 de junio de 2010 denominándose como “=onas de Plani¿cación”, en esta modi¿cación también se crean las zonas 8 y 9.
Con el propósito de fortalecer y mejorar la articulación entre niveles de gobierno, el Ejecutivo en el año 2008 inició los procesos de desconcentración y descentralización. Para el efecto, se conformaron las zonas ad-
GRÁFICO 7.12. Zonas de planificación Archipiélago de Galápagos
Colombia
Zona 1
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Zona 9 Zona 4 Zona 2 Zona 5 Zona 5 Zona 5 Zona 3 Océano Pacífico
Zona 8 Zona 6
Zona 7 Perú
Fuente: INEC, 2010e. Elaboración: Senplades.
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mora Chinchipe. Zona 8: Cantones Guayaquil, Durán y Samborondón. Zona 9: Distrito Metropolitano de Quito. La construcción de un nuevo modelo de Estado, con énfasis en estas estructuras zonales desconcentradas, comprende cuatro grandes desafíos: la territorialización de la política pública para atender necesidades específicas de los distintos territorios; planificar y ordenar el uso y ocupación del territorio; reconocer y actuar para fomentar dinámicas territoriales que aporten a la concreción del Plan Nacional para
endógeno, y propiciar una nueva estructura administrativa que articule la gestión de las intervenciones públicas zonales” (adaptado de Senplades, 2009).
Para este cometido, se construyen las Agendas Zonales como instrumentos de coordinación y articulación entre el nivel nacional y el nivel local. Estos instrumentos inciden en el desarrollo integral del territorio y se vuelven un referente de planificación y ordenamiento territorial para los gobiernos autónomos descentralizados, y propician la cohesión e integración territorial.
el Buen Vivir (PNBV) y fomentar el desarrollo
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