CONCESIONES

10 preguntas, respuestas

Alrededor del modelo virtuoso de las concesiones y el pago de los peajes en Colombia, surgen preguntas básicas que de alguna manera han rondado a la opinión pública a lo largo del presente año. Acá las claves para entender el trasfondo de este esquema que le ha cambiado, para bien, la cara al país.

1. ¿DE DÓNDE SURGE EL COSTO DE LOS PEAJES?

En Colombia, para establecer el valor de un peaje, hay que tener en cuenta, por una parte, los beneficios que la infraestructura les otorga a los usuarios y, por otra, el costo que genera un vehículo, de cara al mantenimiento y operación de la carretera. Es decir: una tractomula aporta más en peajes, por cuenta del mayor desgaste que genera a la infraestructura, en comparación con los automóviles livianos. La tarifa del peaje, además, está determinada por las características, bien particulares, de cada carretera. Justamente, esas peculiaridades que se desprenden de cada obra civil son al final de cuentas la razón por la cual los costos de cada proyecto varían de manera considerable, tanto como su estructuración financiera, operación y mantenimiento. De ahí, entonces, que el valor de cada peaje sea diferente. Muy importante, además, tener en cuenta que a la hora de establecer el valor de un peaje incide de manera ostensible el costo que tiene la financiación del proyecto. Es decir: los concesionarios, para ejecutar una carretera, acuden al sector financiero, desde luego se hacen a una deuda y la forma de saldar sus acreencias es vía presupuesto público, vigencias futuras y, justamente, los peajes.

2.

¿POR QUÉ NO SE PUEDE ESTANDARIZAR LA DISTANCIA ENTRE LAS CASETAS DE COBRO?

Porque construir carreteras en Colombia, un país con características geográficas tan diversas, no solamente se constituye en un desafío de ingeniaría monumental, sino que, por esas mismas razones, los proyectos terminan siendo disimiles entre sí. No es lo mismo hacer una vía sobre una llanura o una planicie, que ejecutarla en una región de montaña donde, muy seguramente, habrá que construir túneles o intrincadas redes de viaductos. Las características tan puntuales de cada obra son la razón por la cual los costos de cada proyecto varían. Hay que considerar, también, el hecho de que cada proyecto tiene diferentes riesgos y diferentes montos de inversión. Así, los pejes se constituyen en fuente de ingreso del proyecto para obtener los recursos de deuda que permitan materializar las obras. Por eso resulta improcedente estandarizar las distancias entre casetas de cobro y, de la misma manera, es antitécnico establecer un valor común entre los peajes.

3. ¿QUÉ OCURRIRÍA SI NO EXISTIERAN LOS PEAJES?

Sin los peajes, los gobiernos recientes difícilmente habrían podido acometer las iniciativas que, gracias al concurso del sector privado, se han ejecutado a lo largo de los últimos 30 años. Seguramente el Estado se habría visto obligado a hacer recortes en educación, salud, vivienda, seguridad o justicia. O lo más preocupante: habría tenido que incrementar impuestos, lo cual hubiese demandado el trámite de varias reformas tributarias. Efectivamente, el desarrollo de infraestructura de transporte pública -entre ella la vial- implica definir cuál debe ser el origen de los dineros necesarios para su ejecución. De frente a esa realidad, el Estado solo puede utilizar, para tal propósito, los recursos derivados de su capacidad de imponer y recaudar tributos. Entonces, de ahí surge la siguiente disyuntiva: ¿se debe financiar la infraestructura con los impuestos que pagan todos los ciudadanos y que no tienen destinación específica? O ¿deben pagarla, mediante el mecanismo de los peajes, solo aquellos que utilizan las carreteras? La respuesta bien podría encontrarse al revisar las experiencias mundiales, donde la premisa, en muchos países, siempre es la misma: ‘quien usa, paga’. Es una realidad indiscutible. De hecho, así lo han documentado avezados investigadores como el renombrado ingeniero y PHD español José Manuel Vassallo quien en su texto Análisis del sistema de autopistas de peaje japonés en el marco de la tendencia actual del negocio de las carreteras de peaje en el mundo, deja claro que son los usuarios quienes deben pagar.

4. ¿DE DÓNDE PROVIENEN LOS RECURSOS PARA FINANCIAR UNA OBRA POR CONCESIÓN?

A diferencia de lo que pasa con el contrato de obra, en el contrato de concesión, el privado debe estar encargado de hacerse a los recursos necesarios para la ejecución de la obra, repagándose dicha inversión en el largo plazo con el mecanismo de remuneración pactado en el contrato (compuesto ya sea por tasas, como peajes, por recursos derivados de otra explotación económica del activo público, y/o por recursos de presupuesto público de vigencias futuras). Así también, la concesión permite el uso de figuras de financiación tipo project finance en las que el repago de los financiadores de dicho concesionario depende de la correcta ejecución de las obras. Este esquema de financiación alinea los incentivos de los financiadores del concesionario con los de la entidad pública, introduciendo un actor adicional con herramientas particularmente efectivas para lograr que las obras se ejecuten en tiempo (para que la remuneración pueda utilizarse en el repago de la financiación en el momento pactado) y con calidad (con el fin de asegurar que no haya deducciones a la remuneración que pongan en peligro dicho repago). En la experiencia internacional, cuando el repago de los recursos financiados se ve afectado o depende de la ejecución del concesionario, dichos financiadores son los principales actores interesados en que se cumplan los intereses públicos del proyecto.

5.

¿A QUÉ OBEDECE EL PLAZO DE LA CONCESIÓN?

La duración de un proyecto concesionado se define teniendo en cuenta las inversiones y costos de operación y mantenimiento, lo que determina el tiempo requerido para repagar la deuda, incluyendo los costos de financiación, y recuperar el capital invertido junto con una rentabilidad de mercado. por medio del recaudo de las tarifas de peaje y las vigencias futuras. Para concesiones viales y de acuerdo con la Ley 1508 de 2012, el término máximo es, por regla general, de 30 años. Las adiciones que sean indispensables para que el proyecto cumpla los fines públicos a los que está destinado, están limitadas por la ley. Por ejemplo, en las APP de iniciativa pública estas adiciones no pueden implicar pagos presupuestales o ampliaciones de plazo que excedan –sumadas– el 20% del valor del contrato originalmente pactado. En los contratos de 4G, una vez se recauden tasas de peajes por un valor límite preestablecido, se termina el contrato (o se limitan los ingresos del concesionario, si no se ha cumplido el tiempo mínimo estipulado) lo que implica en la práctica un límite a la rentabilidad que puede obtener el concesionario.

6.

LAS VÍAS CONCESIONADAS NO SON DEL CONCESIONARIO: SON DEL ESTADO

En efecto, las vías concesionadas son un bien del Estado, de todos los colombianos. Las concesiones son un esquema que no implica una privatización, pues el Estado mantiene la propiedad y el control sobre la infraestructura que deberá serle revertida una vez finalizase el contrato. Algunos casos de proyectos que han revertido en Colombia ya cumplidas las inversiones y el tiempo de operación son Malla Vial del Valle del Cauca y Cauca, Neiva – Espinal – Girardot, Girardot – Ibagué, Bogotá – Girardot, Zipaquirá – Bucaramanga (2G) y Zipaquirá – Palenque (4G), entre otros. En algunos casos como el corredor Zipaquirá – Palenque, la vía es operada directamente por el Invias o se puede volver a concesionar, en caso que se requieran nuevas ampliaciones.

7.

DESDE LOS 90, EL MODELO DE CONCESIÓN SE HA MANEJADO COMO POLÍTICA DE ESTADO QUE TRASCIENDE LOS CICLOS POLÍTICOS DE LOS GOBIERNOS

Para entender los orígenes de las concesiones en Colombia, vale la pena remontarse a 1991, cuando fue promulgada la Ley 1.ª que, en buena hora, abrió las puertas a la inversión de capital privado en pro del desarrollo de infraestructura. Desde entonces, las concesiones le han permitido al país superar un rezago de más de 80 años en materia vial y, hay que decirlo: han permitido a Colombia mejorar, sustancialmente, sus condiciones de competitividad en el ámbito regional y nacional. Desde entonces el modelo ha sido manejado como una política de Estado, de largo aliento, que trasciende gobiernos de turnos o ciclos políticos.

LAS CARACTERÍSTICAS TAN PUNTUALES DE CADA OBRA SON LA RAZÓN POR LA CUAL LOS COSTOS DE CADA PROYECTO VARÍAN.

8.

¿QUÉ SE HA CONSTRUIDO HASTA HOY GRACIAS A LAS CUATRO GENERACIONES DE CONCESIONES? ¿QUÉ SIGUE, TENIENDO EN CUENTA LO QUE CONTEMPLAN LAS 5G?

En la primera generación de concesiones viales, fueron suscritos 11 contratos para la rehabilitación y ampliación de 1.649 km. La segunda generación incluyó, por su parte, dos contratos para intervenir 470 km. A su turno, la tercera generación comprendió 12 contratos de concesión para intervenir 3.557 km de carreteras. Aunado a todo ello, el programa 4G, hoy por hoy en ejecución, conllevó la suscripción de 30 contratos y la intervención de 5.000 km de vías. Por cuenta del modelo de concesión y de la existencia de los peajes como su columna vertebral financiera, el Estado ha logrado intervenir más de 10.000 km de carreteras en los últimos 27 años. Habría que sumar, además, los 1.111 puentes y viaductos, y 80 túneles de las mejores especificaciones ingenieriles, que hacen parte del conjunto de obras que en su totalidad conformarán las cuatro primeras generaciones de concesiones viales del país. Ello sin contar aún lo que dejará en el mediano plazo el carácter multimodal del programa 5G el cual hace que sea de gran relevancia su ejecución, en especial los 15 proyectos contemplados dentro de su primera ola: ocho APP viales, cuatro aeroportuarias, dos fluviales y un proyecto férreo. Iniciativas, todas ellas, que incrementarán el transporte de carga y pasajeros en los corredores de comercio exterior, generarán nodos turísticos en el Caribe y el Pacífico, además optimizarán los tiempos de los trayectos. Asimismo, estos proyectos contribuirán al desarrollo del Plan Maestro de Transporte Intermodal y de la productividad y la competitividad del país.

9.

¿ES EL MODELO DE CONCESIÓN UN ESQUEMA EXITOSO EN EL MUNDO?

Ha sido un modelo de éxito en el Reino Unido y en diversos países latinoamericanos como Chile, Brasil o México. Incluso China, un país afecto a las doctrinas del comunismo, hoy por hoy es el que mayor número de concesiones tiene en el planeta. El Reino Unido fue uno de los pioneros en el uso de las APP. Aunque la figura fue implementada desde comienzos de la década de 1990, fue realmente desde el gobierno laborista de Tony Blair, elegido en 1997, que se le dio un impulso decidido al modelo, estableciéndolo como el principal método de desarrollo de infraestructura pública. El esquema se enmarcó en un programa estatal de incentivo a la financiación de proyectos públicos a través del sector privado denominado PFI (Private Finance Initiative), cuyo uso generalizado causó que la modalidad específica de APP implementada como parte del mismo fuera identificada con el nombre de dicho programa. En términos generales, el uso de las PFI tuvo como propósito principal aliviar al gobierno y a los contribuyentes de la carga inmediata de aportar el capital para estos proyectos, garantizando la provisión de estos en el corto y mediano plazo.

A LA HORA DE ESTABLECER EL VALOR DE UN PEAJE INCIDE DE MANERA OSTENSIBLE EL COSTO QUE TIENE LA FINANCIACIÓN DEL PROYECTO.

10. ¿LAS GANANCIAS DE LOS CONCESIONARIOS SON EXCESIVAS? Desde luego que no. Los contratos de concesión en Colombia tienen una duración semejante (o incluso menor) a la de sus pares en Latinoamérica. Cabe destacar que Chile incorpora plazos significativamente superiores, llegando a los 45 años. Por otro lado, los proyectos de muchos otros países de la región cuentan con presupuestos con rangos similares a los montos de inversión de los proyectos de 4G y 5G. De acuerdo con lo anterior, las concesiones en Colombia no solo manejan plazos y montos de inversión parecidos a sus pares regionales, sino que también reconocen un retorno neto (premium) menor a sus pares. Para entender este concepto de forma gráfica se muestran los rendimientos de los papeles de Estados Unidos (país con bajo riesgo), Colombia, Chile, Perú, México (países con un riesgo medio) y Brasil (país con mayores riesgos), donde se evidencia que a mayor riesgo mayor es la rentabilidad esperada.

Ilustración 8 - RENTABILIDAD VERSUS RIESGO - BONOS 10 AÑOS

Rentabilidad

Chile 4,34%

Perú 5,29%

México 6,84%

Colombia 6,90%

Brasil 9,20%

EEUU 1,49%

AA+ A BBB+

Riesgo

BBB BB+ BB-

Fuente: Elaboración propia con información especifica.

Si el privado asume los riesgos de financiación, diseño, construcción, operación y mantenimiento (lo que no es el caso en contratos de obra pública) naturalmente espera una rentabilidad acorde con la asunción de esos riesgos. Pero ese costo financiero es más que compensado para el Estado, en la medida en que se libera de este tipo de riesgos para asignárselos al privado.