8 minute read

2.2. Antecedentes

capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

Análisis de la Productividad en el Sector de la Construcción

2.1. Descripción del proceso constructivo

El análisis de los determinantes de la productividad en el sector de la construcción no se centra solo en la etapa en que se construye una obra propiamente tal. Por el contrario, se pone un fuerte énfasis en la influencia que decisiones y fases previas tienen sobre la ejecución. La definición metodológica que moldea la organización y análisis del estudio proviene de cinco elementos que esta Comisión ha considerado relevantes. Estos elementos permiten delinear distintas fases en lo que la cnp denomina el proceso constructivo, y que se ilustra en la Figura 2.1.

Figura 2.1. Proceso constructivo.

Plani cación de obras Preinversión y Diseño Adjudicación Tramitación de Permisos Construcción Operación

Fuente: Elaboración propia.

Un primer elemento tiene relación con la tipología de obra. Esto, ya que las etapas difieren según sea una obra de infraestructura o edificaciones, y si es que son de carácter público o privado. Por ejemplo, la construcción de un camino público en la Región del Biobío contempla un mayor fraccionamiento en comparación con el desarrollo de un camino privado en la misma región, dado que se involucran recursos públicos en su construcción, y por ello se siguen pasos que buscan maximizar el valor social de dicha obra (precisando de aprobaciones de numerosas autoridades). Esto último también se ve influenciado por la existencia de planes o proyectos complementarios. La construcción también se podrá ver alterada por la continuidad que se dé al proyecto a través de diversos ciclos políticos. De esta manera surge la relevancia de determinar la eficiencia con la cual se planifica una obra pública (primera caja en la Figura 2.1). Es decir, la estrategia de infraestructura pública (por ejemplo los planes anunciados por la autoridad) y la formulación de los proyectos, entre otros, tendrán efecto sobre una obra y su “productividad”, la cual se ha asociado al tiempo y costo involucrados en su entrega. Para obras públicas nace un segundo elemento a considerar, ya que otra diferencia relevante se encuentra en la vía de implementación de una obra, o su modalidad de contrato.

81

productividad en el sector de la construcción

Por un lado, estas pueden ser ejecutadas por lo que se denomina la “vía tradicional”, que contempla numerosos tipos de contratos, pero el foco estará puesto principalmente en el ds mop 48 y ds mop 75. Por otro lado, en Chile existen las asociaciones público-privadas para la construcción mediante las obras concesionadas. Las etapas del proceso constructivo difieren en ambas (por ejemplo, en la resolución de controversias, las modificaciones de contrato o el fraccionamiento del proceso) lo que obliga a considerar los aspectos propios de cada una en el análisis. Esto se refleja en el enfoque diferenciado de análisis que se da en cada una de las cajas de la Figura 2.1, a excepción de la tramitación de permisos. En tercer lugar, desde lo público, el desarrollo de obras de construcción no implica únicamente obras de infraestructura. También existen viviendas, las que son mandatadas por el minvu. Sin embargo, en el estudio se analizan los temas que son exclusivos de la gestión del Ministerio de Obras Públicas. Esto, considerando la relevancia que mop —a través de sus direcciones o por mandato de otras entidades— tiene en el financiamiento de infraestructura en el país, como también la diversidad de tipologías que abarca (carreteras, caminos rurales, puentes, embalses, apr). Además, mop es un receptor de varios otros proyectos de obra pública cuyos mandantes son otras entidades públicas, como hospitales, aeropuertos, edificación institucional, establecimientos educacionales, penitenciarías, comisarías, entre otras, que consecuentemente se regulan a partir de la normativa de este ministerio. De esta manera, emergen fases para el análisis propias del mop, por ejemplo en las cajas de adjudicación y construcción; en esta última con enfoque en Inspectores Fiscales, modificaciones de contratos, entre otros. Cuarto: es necesario considerar potenciales nuevos determinantes de la productividad en construcción de una obra. Por ejemplo, el cambio climático es probablemente uno de los fenómenos más importantes a analizar en este aspecto, y en particular cómo las obras se verán afectadas con nuevas regulaciones que busquen mitigar los efectos de la construcción, disminuyendo sus emisiones. De esta manera este elemento justifica la incorporación en el análisis de la sostenibilidad en construcción y también las adopciones tecnológicas. Finalmente, un quinto lugar corresponde al alcance de las recomendaciones que esta Comisión puede realizar. Si bien los determinantes de la productividad para la construcción se pueden encontrar tanto en el sector privado como en el público, las propuestas de mejora al proceso constructivo tienen como vehículo políticas públicas que impliquen acciones (regulaciones, procesos, etc.) que el Estado realiza y que afectan el desarrollo óptimo de una obra. Así, por ejemplo, es importante revisar cómo se gestiona el desarrollo de las obras públicas, no así las privadas, ya que se supone un resultado de mercado. De esta forma, el análisis de adopciones tecnológicas, de la administración de las obras, y de la calidad y profundidad de los diseños, en las cajas de preinversión y diseño y construcción de la Figura 2.1, se realizan primordialmente con base en la gestión estatal.

82

capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

Pero también es necesario revisar normativas o políticas que afectan la ejecución de las obras, sean estas privadas o públicas. Este elemento justifica un análisis profundo en la caja de tramitación de permisos de la Figura 2.1, con algunas recomendaciones atingentes a todos los actores.

2.2. Antecedentes

La infraestructura pública es toda aquella obra de construcción promovida por la administración de gobierno y destinada para el uso de todos los ciudadanos. Es una facilidad física que provee bienes y servicios a sus usuarios, y tiene como objetivo mejorar el bienestar de las personas, el funcionamiento de las ciudades, y el desarrollo de las actividades económicas del país. Estas construcciones son, por ejemplo, la infraestructura pública destinada al almacenamiento y distribución de servicios básicos como el agua potable y la red de energía eléctrica, las obras viales, hospitales, escuelas o embalses, que buscan satisfacer las necesidades locales y nacionales, permitiendo el acceso equitativo, disminuyendo las desigualdades territoriales del acceso a bienes y servicios públicos y fomentando el progreso del país. Dentro de las obras de infraestructura pública actual destacan las obras de vialidad urbana, como la construcción de autopistas y el desarrollo del metro y corredores exclusivos de transporte público, proporcionando una movilización más eficiente y equitativa, y, a su vez, mejorando la productividad de las ciudades.1 Asimismo, están las obras de vialidad rural o interurbanas que corresponden a la construcción de caminos básicos o pavimentados, permitiendo un desplazamiento más eficiente, junto con un mejor acceso a servicios públicos (salud y educación), como también el desarrollo y difusión de las actividades económicas. Adicionalmente, otras obras públicas como plazas y parques satisfacen necesidades colectivas de la sociedad, como la recreación, el deporte y la cultura. La cobertura de espacios públicos de manera equitativa permite disminuir brechas de acceso a áreas verdes, lo que aumenta el bienestar social. Además estas obras tienen efectos en la población flotante. Por ejemplo, los espacios públicos abiertos generan plusvalía en su entorno, atraen el turismo, reducen el impacto de la contaminación y generan valor de uso, afectando también la economía. La infraestructura pública, en particular la de gran escala como puertos y autopistas, tiene un rol prominente en apoyar la producción y su distribución potenciando la

1 Mejor conectividad entre zonas de negocios.

83

productividad en el sector de la construcción

competitividad y el desarrollo económico del país. Si bien existen discrepancias respecto a qué tipo de infraestructura o cantidad es la necesaria para el desarrollo económico de largo plazo, existe una relación positiva con respecto a la inversión en infraestructura pública y el crecimiento económico.2 En economías avanzadas, un aumento de esta inversión equivalente a un 1% del pib incrementa en 0,4% el pib el mismo año y 1,5% luego de cuatro años. Estas elasticidades son menores en los países en desarrollo, dada la menor eficiencia de la inversión pública: un aumento en la inversión de un 1% en el pib tiene un efecto positivo sobre el pib de 0,25% el mismo año, y de 0,5% luego de 4 años.3 Además, la evidencia muestra que existen diversos efectos positivos de inversión en infraestructura que van más allá del efecto directo que se manifiesta como un aumento de la producción. Por ejemplo, la construcción de infraestructura pública sanitaria y de salud mejora la calidad de vida de la población al aumentar el acceso al agua potable, mejorando la higiene de las personas y aumentando los controles preventivos y de atención.4 Por otro lado, la literatura respecto a los impactos de la inversión en redes de transportes, tanto en caminos como en transporte público, es amplia. En Nicaragua se encontró un efecto positivo sobre la generación permanente de empleo y aumento en las horas trabajadas (por disminución de tiempos de desplace). En Etiopía se observó un aumento de los ingresos de las zonas rurales, aumento de productividad laboral y del uso de la tierra. En Bangladesh la inversión en redes de transporte implicó una disminución de pobreza y aumento de matrícula escolar, mientras que en Vietnam tuvo un impacto positivo en el desarrollo de mercados locales. Adicionalmente, existe una creciente literatura en los impactos positivos de la inversión en medios de transporte rápido sobre el desarrollo y nivel de actividad del turismo.5 Chile ha sostenido un importante desarrollo en infraestructura en las últimas décadas. Estos avances se observan en sus redes viales interurbanas, red de puertos y aeropuertos y en acceso casi universal al agua potable, producto del desarrollo de su red de distribución. Para entender la profundidad y magnitud del desarrollo que Chile ha impulsado en esta área es necesario considerar la situación que había en esta materia a inicios de los años 1990, cuando existían importantes carencias y precariedad en la infraestructura básica y la provisión de todo tipo de servicios necesarios. La distribución de servicios básicos, el abastecimiento eléctrico y de agua potable eran inciertos y, en muchos lugares (incluso urbanos) ausentes. Frecuentemente, caminos interurbanos o calles en algunas ciudades eran de tierra. Los volúmenes de comercio exterior, unas diez veces menores que los actuales, no contaban con la infraestructura necesaria para

2 Ver Straub 2011 para una revisión de esta literatura. 3 Schwartz 2015. 4 World Bank, 2010. 5 Rand 2011, Wondemu 2012, Khadaroo y Seetanah 2007 y 2008 citados en Agostini y Razmilic, 2015. 84

This article is from: