2.3. Los mecanismos de desarrollo de Infraestructura Pública

capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

responder a las nuevas dinámicas que traía consigo la globalización y el inicio del súper ciclo de los commodities, asociados principalmente a la exportación de cobre. Esto no resulta sorprendente al considerar la disminución de inversión en infraestructura pública durante ese periodo: mientras la población creció en un 40% entre 1970 y 1989 y la producción en un 60%, la inversión total del Ministerio de Obras Públicas (en adelante mop) disminuyó en ese mismo periodo en un 34%.6 A partir de los años 1990 esta tendencia se revirtió. El Estado comenzó a liderar una política de inversión activa en infraestructura pública que, en conjunto con la inversión sectorial financiada mediante fondos públicos, incorporó la inversión privada a través del mecanismo de las asociaciones público-privada (concesiones). Este impulso en la inversión no ha estado exento de ineficiencias. Existen casos notables donde el proceso de desarrollo de la infraestructura no ha sido óptimo: el puente de Cau-Cau o el del Chacao son ejemplos que han resonado en los medios nacionales. La decisión de dar un paso atrás en la adjudicación de la contratación para la Normalización del Complejo Asistencial Sótero del Río ha implicado la postergación (de una década) del mejoramiento necesario de un servicio altamente valorado por la ciudadanía, como lo es la atención de salud de alta complejidad. Hay un número de complejos deportivos y piscinas temperadas que están abandonados porque el uso proyectado de estas instalaciones nunca se materializó. Proyectos de infraestructura mal seleccionados (y desarrollados) se transforman en una carga financiera innecesaria, especialmente si conllevan altos costos de mantención. Hay casos que involucran tiempos excesivos, como algunos hospitales, donde se detuvo el proceso de desarrollo (concesionados7 o llevados a cabo por obras públicas8), lo que repercute en la población al postergar el acceso a una salud de calidad necesaria, e impactan negativamente en la productividad del país. En comparación con 1990, hoy Chile cuenta con una alta calidad de infraestructura básica para el desarrollo económico y el bienestar social. Todas las ciudades tienen sistemas de alcantarillado y cobertura de energía eléctrica provenientes de la red nacional. Se han desplegado grandes avances en obras viales reflejado esto en carreteras y autopistas urbanas. Sin embargo, a pesar de las mejoras, todavía persisten brechas de infraestructura, en especial relacionadas con equidad interregional, con respecto a su acceso y calidad. Según casen 2017, existen 1,4 millones de personas que residen en una vivienda sin servicios sanitarios básicos como agua potable y/o baño. Por otro lado,

6 mop (2001). “La Inversión en Infraestructura 1900-1999 y su proyección 2000-2009”, Octubre https://www.mop.cl/CentrodeDocumentacion/Documents/Investigaciones%20y%20estudios/ 10%20a%C3%B1os%20de%20infraestructura%201990-1999.pdf [visitado 27 Agosto 2020] 7 Hospital El Salvador. 8 Hospital Marga Marga.

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productividad en el sector de la construcción

la ausencia de infraestructura de telecomunicaciones en zonas aisladas y los precios elevados de servicios sanitarios básicos afectan la integración del territorio y la cantidad de transacciones dentro del espacio geográfico, como el acceso a servicios de educación y salud. Cerrar estas brechas requerirá nuevamente de un importante impulso fiscal y la activa participación del sector privado, ya sea como contratista o concesionario, tal como se hizo a fines del siglo pasado. La gestión pública y gobernanza del sistema público de inversión cumplen roles claves para la planificación, coordinación y ejecución adecuada de toda obra pública. Tener un marco institucional eficiente para la identificación y promoción de proyectos es un objetivo constante para el Estado, donde los gobiernos juegan un rol fundamental. Es en esta etapa que el Estado tiene la oportunidad de asegurar que las necesidades de la sociedad sean proveídas de manera óptima. En Chile aún quedan importantes desafíos en este aspecto y amplios espacios de mejora sobre el tipo de infraestructura pública a construir, y cómo o cuándo deben realizarse. El mandato de este informe conduce a analizar el desarrollo de la infraestructura pública de este país. Este estudio identifica mejoras posibles en los procesos involucrados para hacerlos más efectivos. El fin último es entregar un servicio público de calidad, en el momento indicado y a un costo eficiente para la sociedad. Entre las mejoras identificadas se encuentran los marcos de decisiones que evalúan los posibles proyectos de infraestructura. Un ejemplo sería la falta de normativa y metodologías que permitan guiar las decisiones respecto a la modalidad óptima de desarrollo de una obra pública, sea mediante alguno de los contratos públicos o a través de asociaciones público-privadas.9 También destaca la necesidad de articular una planificación estratégica de largo plazo que contemple las sinergias entre proyectos, observando el territorio en su conjunto y no de manera sectorial, que sirva de contrabalance a los incentivos de corto plazo que imponen los ciclos políticos. De manera general, se puede mencionar que existen distintas áreas críticas en el desarrollo de infraestructura, entre ellas aquellas asociadas a: (1.) los procesos de planificación y priorización, (2.) el ciclo presupuestario y evaluación social de proyectos, y (3.) los diseños de contratos, entre otros. Todas tienen impacto, en distintos grados, sobre los diseños, costos, riesgos y ejecución de los proyectos, lo que finalmente afecta la prestación de un servicio público hacia la ciudadanía. A continuación se discuten los principales componentes del proceso que involucra desarrollar un proyecto de infraestructura pública, desde su concepción hasta la ejecución. La sección introduce el marco institucional y gobernanza asociada a la inversión

9 Lo que la literatura define como Value for Money. Ver ocde (2008, 2011).

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capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

en infraestructura pública, incluyendo los actores involucrados, el Sistema Nacional de Inversiones (en adelante sni), los ciclos de vida de los proyectos y la planificación de largo plazo de la cartera de inversiones. Se presentan 15 hallazgos y nueve recomendaciones de política pública para sus mejoras. Las recomendaciones son del tipo estructural o sistémica, buscando brindar mayor certeza a los procedimientos del desarrollo de proyectos de infraestructura y reducir los espacios de discrecionalidad.

2.3. Los Mecanismos de desarrollo de Infraestructura Pública

En Chile el Estado puede desarrollar obras públicas principalmente a través de dos mecanismos: el mecanismo tradicional (obras públicas), y a través de asociaciones público-privadas (concesiones). El Sistema Nacional de Inversiones (en adelante sni) norma y rige el proceso de inversión pública que postula a recursos del fisco, buscando impulsar aquellas iniciativas de inversión rentables y convenientes para la sociedad. En esta sección se analizan las institucionalidades, las normativas y los procesos asociados al desarrollo de la infraestructura pública. Las obras públicas en Chile se desarrollan ya sea de manera tradicional (con una administración desde el Estado), o bien a través de asociaciones público-privadas (concesiones) (Figura 2.1). El mecanismo tradicional externaliza a terceros la realización de los estudios de factibilidad, el diseño y la construcción de una obra pública, pero no la administración de esta.10 Estos contratos pueden ser establecidos por todos los servicios públicos que poseen atribuciones legales para ejecutar obras directamente. Ejemplo de esto son: los serviu, las Municipalidades, las ff.aa., el Ministerio de Salud, la Corporación Administrativa del Poder Judicial, la Junta Nacional de Jardines Infantiles, y el Ministerio de Obras Públicas (mop). Este último además desarrolla todos los proyectos extrasectoriales, es decir, de otros servicios públicos que no tienen la facultad de ejecutar obras. En el caso de las concesiones, además de externalizar el diseño11 y construcción de una obra pública,12 también se otorgan derechos sobre la explotación de esta, no así su propiedad.13 El caso más representativo es el de las concesiones ejecutadas a través de la

10 Existe un porcentaje menor de proyectos de infraestructura que son ejecutados bajo la modalidad de administración directa, usualmente conservaciones viales del mop. 11 En este caso el diseño se refiere al Proyecto de Ingeniería Definitivo (PID). 12 Los estudios de factibilidad se realizan por el mandante mediante la modalidad tradicional. 13 Asimismo, destaca el que, por normativa, usualmente una obra concesionada debe relicitarse para ser mantenida y actualizada por otro concesionario, es decir, no vuelve a ser administrada por el Estado, aun cuando este sea el dueño de la obra pública (arts. 1 y 73, Reglamento de Concesiones). Si existen casos particulares en donde, frente a un incumplimiento grave declarado por el Consejo de Concesiones, o con base en la constatación de desuso de las obras, o la declaración de

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