2.5.4. Fortalecer la institucionalidad del sni

capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

La Ley de Fortalecimiento de las Regiones del año 2018 creó nuevas divisiones en cada uno de los gobiernos regionales, una de las cuales se denomina División de Transporte e Infraestructura, la que podrá tener a su cargo la formulación de iniciativas de inversión de interés de sus regiones. Hasta el momento estas iniciativas eran formuladas por los municipios, a los cuales ahora se suman gores a través de esta nueva división. Para fortalecer las capacidades regionales se sugiere idear un programa de capacitación en los tópicos generales de formulación y evaluación de proyectos, que abarque a un mayor número de formuladores de proyectos en las regiones. Para ello sería conveniente establecer un programa piloto de capacitación de parte de mdsf en conjunto con la Subsecretaria de Desarrollo Regional (subdere), a los profesionales de los Gobiernos Regionales. En un mediano plazo y pensando en una mayor descentralización, se debería articular un sistema de capacitación para los analistas de los equipos regionales de inversión de las seremis de mdsf, apoyados por los funcionarios de esta nueva división de los gores. Previo a aumentar la cobertura de la capacitación, sería recomendable levantar un diagnóstico de necesidades y brechas de capacitación ligados a los sectores y regiones, para jerarquizar las necesidades y planificar adecuadamente la capacitación. En particular, es necesario determinar si la oferta de cursos tradicionales y específicos se ajustan a las carencias detectadas. En una visión de más largo plazo, y con base en la experiencia recogida de los analistas del mdsf entrevistados para este trabajo, se estima que el sistema de capacitación debiera evolucionar hacia uno en que el organismo a cargo de las evaluaciones, más que impartir capacitación en formulación y evaluación social de proyectos, otorgara certificaciones de competencias en estas materias. Ello, por cuanto actualmente no existe ningún requisito para formular proyectos al sni. La exigencia de una certificación incentivaría a los formuladores a capacitarse, y a las distintas instituciones a contratar personal capacitado. Así, para alinear correctamente los incentivos del sistema, se estima que los formuladores de proyectos, registrados como usuarios del bip, deberían contar con estas certificaciones mínimas en formulación de proyectos otorgadas por el mdsf. A su vez, los distintos organismos públicos, particularmente de los gobiernos regionales y municipalidades, podrían contratar consultores que formularan las iniciativas de inversión, siempre y cuando contaran con estas certificaciones (y en un grado más exigente). Para efectivamente capacitar y certificar a los profesionales de las distintas regiones, el equipo del mdsf encargado de estas funciones, integrado actualmente por tres personas, requeriría de un reforzamiento.

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productividad en el sector de la construcción

Recomendación 2.8: En vista a la menor capacidad de formulación regional y la nueva función de formulación de iniciativas de inversión de los gores, se debe fortalecer y potenciar el programa de Capacitación de la División de Evaluación Social de Inversiones de mdsf. Esto implica implementar una Certificación de Competencias en Formulación y Evaluación de Proyectos y requerir esta certificación en su nivel básico para otorgar acceso al bip a los formuladores de proyectos, similar al requerimiento actual de la plataforma mercadopúblico de ChileCompra.

Sin perjuicio de que existan espacios de mejora en la formulación de los proyectos, también es posible que existan diferencias en la experiencia, capacidad técnica o criterios de los diferentes equipos analistas de inversión de las seremis regionales del mdsf. En la práctica, no existe uniformidad en la aplicación de los criterios. Algunas diferencias en la carga de trabajo de los equipos, reflejadas en el número de iniciativas que tienen que analizar los analistas de los distintos equipos, podrían explicar las discrepancias en los indicadores mencionados. En el periodo analizado, el número promedio de iniciativas evaluadas al año a nivel de las seremis Regionales del mdsf fue de 26 iniciativas por analista, mientras que en el Nivel Central fue de 20 iniciativas por analista. A nivel de regiones también se observan diferencias considerables en la carga de trabajo. Por ejemplo, Biobío y Araucanía alcanzaron 54 y 46 iniciativas por analista al año, respectivamente, en el periodo analizado. En tanto que Aysén y Arica apenas superaron la decena de proyectos al año por analista (Figura 2.20).

Figura 2.20. Número de iniciativas evaluadas por analista seremis mdsf.

Fuente:desi, mdsf.

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capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

Salvo casos anecdóticos, no existe información directa o sistematizada que permita dimensionar la prevalencia de diferencias en la aplicación de criterios entre analistas para proyectos similares. Sin embargo los resultados del proceso de “evaluación entre pares” que se realiza todos los años deja entrever que tales diferencias existen. Este proceso de revisión cruzada entre analistas de proyectos del mdsf, que abarcó un total de 1.144 proyectos revisados entre 2015 y 2018, indica que existen diferencias parciales en el 24% de los casos, y diferencias más de fondo en los criterios de evaluación en un 10% de los casos.147

2.5.4. Fortalecer la institucionalidad del sni

La relación jerárquica de los formuladores, dentro de la administración del Estado y entre los equipos de analistas de inversión en regiones y nivel central del mdsf, puede incidir en diferencias en la aplicación de criterios. Cuando se creó el mds el año 2011, los equipos de analistas de inversión que trabajaban en las Secretarias Regionales de Planificación (serplac) de mideplan, pasaron a depender administrativamente de la Subsecretaría de Servicios Sociales del mds, mientras que la División de Evaluación Social de Inversiones quedó dentro de la Subsecretaria de Evaluación Social. Esta separación administrativa de los equipos, según entrevistas conducidas por una consultoría externa, ha significado mayor burocratización y dificultades sobre la coordinación técnica entre los equipos regionales y el Nivel Central. En términos prácticos, esto tiene implicancias sobre el proceso al dificultar la coordinación de criterios de evaluación y la revisión de evaluaciones de proyectos entre analistas pares a lo largo de todo Chile. Con la creación del mds el Nivel Central perdió autoridad y control sobre la labor de los analistas regionales, lo que es muy significativo, dado que cerca del 90% de los proyectos de inversión se analizan por equipos en las regiones.148

147 Nota Técnica “Sistema Nacional de Inversiones”. 148 Adicionalmente, al crearse el mds, el cambio de dependencia de estos equipos llevó a una pérdida de independencia, ya que los seremis son juez y parte en materias de proyectos de inversión. En efecto, cinco servicios públicos (conadi, injuv, senadis, fosis y senama), los que presentan iniciativas de inversión al sni generalmente a nivel de los equipos de inversión regionales dependen del mdsf, que además es responsable de los programas sociales, por lo que las seremis pasaron a ser juez y parte respecto a estudios, proyectos y programas que postulen tanto el mismo mdsf o los servicios dependientes. Esto no resulta adecuado pues establece un marco que permite que existan presiones de los seremis sobre sus propios analistas para dar un rate favorable a proyectos propios. Por otro lado, desde la transformación de las serplac de mideplan a las actuales seremi del mdsf, el trabajo de estos equipos ha perdido relevancia para los seremi, pues cumplen otras funciones relacionadas con los programas de Servicios Sociales del mdsf, perdiendo especialización, aspecto que

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productividad en el sector de la construcción

La inconsistencia en los criterios aplicados por los analistas mdsf es una crítica recurrente al funcionamiento del sni. Esta observación es global y no solo se refiere a diferencias entre analistas, sino a criterios que cambian en el tiempo, como cambios en la metodología utilizada para evaluar un proyecto —de costo eficiencia a costo beneficio— incluso contrarios a protocolos existentes, hasta diferencias en la profundidad de los cuestionamientos a la información solicitada por los evaluadores. Un ejemplo es en materia de la evaluación de pasos fronterizos. Existe un protocolo firmado en 2015 indicando que estos proyectos deben ser formulados usando la metodología costo eficiencia dada la prioridad para el desarrollo comercial para el país. Sin embargo, a partir de 2018, el mdsf solicita que sean evaluados por costo beneficio. Similarmente, hubo proyectos que, si bien no cumplían con la tasa de rentabilidad social, fueron aprobados para su ejecución bajo la modalidad de prioridad presidencial.149 Sin embargo, en los años subsiguientes, se cuestionaron sus rates de arrastre, es decir, informes en los siguientes años de ejecución del proyecto, por incumplimiento de la normativa, complicando la continuidad en la aprobación de la asignación de recursos. Por último, el uso frecuente del resultado fi (Falta de Información) y específicamente, la frase de que el resultado podrá depender de “observaciones que pueden surgir a futuro” permite a los evaluadores cuestionar antecedentes que en previas iteraciones habían aprobado, al entregar los nuevos antecedentes faltantes solicitados. Estos cuestionamientos a los criterios de mdsf reflejan en parte el desequilibrio de la actual posición jerárquica entre la División de Evaluación Social de Inversiones del mdsf (desi) y sus analistas frente a las autoridades políticas de los ministerios ejecutores de proyectos a las cuales termina finalmente regulando y evaluando en materia de proyectos de inversión. Sería importante evaluar si la actual configuración institucional de una división, dentro de una subsecretaría de un ministerio que ha evolucionado hacia uno de carácter predominantemente social, está en condiciones adecuadas para mantener independencia y rigurosidad técnica para emitir los resultados de los análisis técnico-económicos (rates), además de elaborar las metodologías de evaluación y de precios sociales que deben utilizar los formuladores de iniciativas de inversión pública del Estado.150 Al parecer, esta institucionalidad no ha sido un impedimento grave para el funcionamiento del sistema, aunque aparentemente sí genera roces, mayor burocratización y tiempos en el proceso. Es posible pensar en otras estructuras institucionales que facilitan la tarea

puede perjudicar el proceso de aprobación de iniciativas de inversión frente a un crecimiento de la descentralización de la inversión pública. 149 Exención no establecida en el oficio nip ni publicada en la página web del mdsf. 150 La tarea de coadministrar el sni y evaluar las iniciativas de inversión que solicitan financiamiento del Estado y de la desi (en los objetivos del mdsf) es la última función mencionada en Ley 21.150. En la misión del Ministerio queda relegada dentro de los objetivos de la Subsecretaría de Evaluación Social, al cuarto y último lugares.

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