2.5.2. Simplificación de las etapas de postulación

productividad en el sector de la construcción

Los datos publicados por mdsf de las evaluaciones ex-post tienen diversas inconsistencias. Por ejemplo, las observaciones respecto a expropiaciones solo se detallan para 2 años. Incluso cuando se observan cambios significativos en los costos de los proyectos, estos no cambian su rentabilidad social ex-post (a pesar de que no hay cambios en los beneficios de los proyectos). Se encuentran proyectos donde se indica que no hay diferencia entre plazo planificado y efectivo o en los costos en la variable que categoriza dichos valores. Sin embargo en las observaciones de las autoridades se mencionan tiempos adicionales o aumento de costos. Adicionalmente, si bien existe un gran valor en las observaciones registradas en las bases, su clasificación en grandes grupos de causales de desviaciones en tiempos o costos facilitaría la extracción de información sobre las limitantes que enfrentan estos proyectos y retroalimentaría el sistema.130 Por su parte, el registro de información de las concesiones también carece de la calidad necesaria para dar seguimiento ex-post al desarrollo de los proyectos. En efecto, solo se dispone de información de tipo genérico sobre algunos beneficios de esta modalidad, dispersa en distintas fuentes de información: por ejemplo, en 2011 se reportaba que más del 20% de la infraestructura nacional era concesionada, en un contexto en donde la mayoría de otros países estudiados reportó menos de 10%.131 Por otro lado, la Cámara Chilena de la Construcción, en 2010, reportaba que alrededor del 8% de los proyectos aeroportuarios132 se asociaba a obras concesionadas.133 Adicionalmente, se ha señalado un aporte importante en el catastro de caminos pavimentados en Chile (el 18% de estos caminos es concesionado (mop, 2016)). En definitiva, aun considerando el importante impulso que se da en el país a esta modalidad de contrato, tampoco existe sistematización al respecto. Asimismo, no se dispone de más información de seguimiento de los proyectos en términos de los obstáculos o desafíos enfrentados, y que facilitaría la implementación de medidas de mejora. En el pasado, otras instituciones han arribado a conclusiones similares. En 2009 la Fiscalía Nacional Económica señaló que “no se dispone de evaluaciones del sistema de concesiones en Chile que consideren indicadores para medir diversificación en la oferta, calidad de bienes o satisfacción del consumidor u otra serie de medidas de impacto económico

130 Para este estudio se efectuó una clasificación jerárquica de palabras para identificar las grandes causales. Es mediante este análisis que se logra identificar los hallazgos respecto a expropiaciones y demoras asociadas a las obras civiles. Ver nota técnica “Reporte ex-post. Análisis de proyectos de infraestructura pública con información mdsf 2014-2018”. 131 Encuesta realizada por ocde, considerando un total de 20 países. Ver https://www.ocde.org/gov/bud geting/49070709.pdf 132 Excluyendo a aeródromos privados. 133 Ver https://www.cchc.cl/uploads/archivos/archivos/Balance-Infraestructura-Julio-2010.pdf

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capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

y social”,134, 135 diagnóstico replicado en 2015 por el Banco Mundial respecto a que “no existen (…) sistemas de información para hacer seguimiento de proyectos. Como tampoco existen evaluaciones ex-post del comportamiento de los contratos”.136 Esta situación se mantiene hasta el día de hoy. Si bien destaca la existencia de informes mensuales del estado de la concesión (disponibles desde el año 2015 en el sitio web de concesiones) que reportan los flujos de usuarios, la existencia de reclamos y otros hechos relevantes, no existe sistematización (al menos disponible a nivel público) de la información de los proyectos concesionados que permita, por ejemplo, sugerir mejoras de política pública. En ese sentido, la evidencia de beneficios se identifica caso a caso.

Hallazgo 2.10: La falta de integración de información, en particular aquella sobre ejecución física de los proyectos, no permite la evaluación ex-post de un número de proyectos suficiente para retroalimentar su formulación, metodologías y políticas de inversión. Desde 2015 se ha evaluado alrededor del 20% de las iniciativas terminadas cada año (11% en términos de costo), muestra que no captura la distribución de las inversiones por sector, ni región. En los últimos años no se ha evaluado ningún proyecto del subsector salud de alta complejidad, ni embalses, infraestructuras claves que figuran prominentemente en los planes sectoriales de inversión. Estas limitaciones de disponibilidad de información impiden un adecuado análisis de los proyectos ejecutados y la elaboración de indicadores (de resultados y procesos); herramientas valiosas para retroalimentar la formulación de proyectos, mejorar la selección de iniciativas e identificar trabas en el desarrollo de infraestructura.

Lo anterior es análogo para el caso de concesiones: si bien el modelo chileno destaca positivamente a nivel internacional, no existe información sistematizada que permita realizar un diagnóstico acabado del desempeño práctico del sistema y una evaluación ex-post de dicha modalidad de contratación. Esta situación reduce las posibilidades de implementar mejoras en el sistema.

134 Ver https://www.fne.gob.cl/wp-content/uploads/2011/05/UNCT_0001_2009.pdf 135 dipres (2007) también ha reportado este problema (ver https://www.dipres.gob.cl/597/articles -141086_r_ejecutivo_institucional.pdf). 136 Fortalecimiento institucional para el sistema de concesiones de obras públicas en Chile. Banco Mundial, 2015.

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productividad en el sector de la construcción

La integración entre las plataformas de gasto, gestión de proyectos y documentos de los ejecutores e información, auditorías de la cgr, facilitaría la recaudación de información para una evaluación ex-post de un mayor número de proyectos, limitando los errores de los datos recogidos. De esta forma se facilitaría la retroalimentación del sistema, la actualización de sus metodologías y supuestos, la identificación de las principales trabas que retrasan los proyectos, y la evaluación sobre la eficiencia del Estado en el uso de los más de 10 mil millones de dólares destinados a inversión pública al año en promedio.

Recomendación 2.5: Garantizar la interoperabilidad de los sistemas de información del Estado que se utilizan para la gestión de proyectos de inversión pública. Esta interoperabilidad puede estar a cargo de la división de gobierno digital de la segpres y debe integrar al menos a bip, sigfe, Mercado Público, ChileIndica y plataformas de gestión de proyectos mop.

2.5.2. Simplificación de las etapas de postulación

Los proyectos de inversión que solicitan fondos públicos postulan a distintas etapas de evaluación dentro del sni, reflejando el ciclo de vida de los proyectos. Los requisitos de información y metodologías definen cuáles son las etapas de postulación y análisis a los que se deben someter los proyectos, existiendo particularidades que hacen que algunos deban postular secuencialmente a todas las etapas, mientras que otros puedan saltarse algunas. Por ejemplo, la normalización o construcción de hospitales de alta complejidad postulan primero a la etapa de prefactibilidad, luego a diseño y finalmente a construcción; mientras que la mayoría de los proyectos financiados por municipios postulan directamente a ejecución. En el periodo 2014-2018 el 71% de las iniciativas postuló a la etapa de ejecución, mientras que solo un 26% lo hizo a etapa de diseño. En términos de recursos involucrados, los proyectos que postularon directamente desde una etapa de Perfil, es decir, a nivel de “estudio de diagnóstico donde se definen alternativas de solución”,137 a una etapa de Ejecución, representaron un 57% en términos del costo total de los proyectos evaluados entre 2014 y 2018, mientras aquellos que postularon a una etapa de diseño representaron un 41% del monto total involucrado.138

137 mdsf 2020. Normas, Instrucciones y Procedimiento para el Proceso de Inversión (nip). http://sni. ministeriodesarrollosocial.gob.cl/download/normas-instrucciones-y-procedimientos-inversion -publica-2020/?wpdmdl=3913 [accedido agosto 31, 2020] 138 Según la información levantada desde la División de Evaluación Social del mdsf. 140

capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

La posibilidad de postular a etapas de diseño o ejecución (y no a nivel preinversión) es permitida por los ris sectoriales (Requisitos de Información Sectoriales) para cierto tipo de proyectos menos complejos, o bien porque el desarrollo de los estudios de preinversión e incluso los estudios asociados a la etapa de diseño pudo haberlos realizado con recursos públicos distintos a los del Subtítulo 31 y por lo tanto no pasaron por una evaluación ex-ante de mdsf para su aprobación. Sin embargo los grandes proyectos de inversión que se han ejecutado sí tienen etapas preinversionales. Esta postulación en etapas tiene sus ventajas y desventajas. La principal ventaja es que permite ir asegurando que los proyectos estén bien formulados, se consideren las alternativas adecuadas, los diseños sean completos y, por lo tanto, se permite ir perfeccionando el proyecto y disminuyendo la incertidumbre a lo largo de la etapa preinversión a medida que se acumulan mayores antecedentes. Sin embargo este proceso requiere tiempo: en la práctica, existe presión por parte de los formuladores para pasar sus proyectos por solo una etapa dentro del sni, llevando a que se fusionen algunas etapas (como las etapas de prefactibilidad con las etapas de Diseño) para ciertos proyectos.

Figura 2.10. Tiempo promedio entre fin de una etapa de diseño y asignación de recursos para etapa de ejecución, por sectores.

DEPORTES EDUCACIÓN, CULTURA Y PATRIMONIO JUSTICIA MULTISECTORIAL PESCA RECURSOS HÍDRICOS SALUD SEGURIDAD PÚBLICA TRANSPORTE TURISMO Y COMERCIO VIVIENDA Y DESARROLLO URBANO

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Años que transcurren entre etapas

Fuente: Elaboración propia con base en Banco Integrado de Proyectos, bip.

Nota: Incluye Proyectos con ejecución después de 2015. Rectángulo indica el rango intercuartil (75%-25%) para ilustrar la dispersión de las observaciones; en blanco se grafica la mediana. Puntos muestran valores atípicos139. Categorías de sectores definidos en la base de datos bip.

139 Valores atípicos u outliers son aquellos que se ubican a más de 1.5 del rango intercuartil (q3-q1) de los extremos del rectángulo.

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productividad en el sector de la construcción

Figura 2.11. Tiempo promedio entre fin de una etapa de diseño y asignación de recursos para etapa de ejecución, por año de inicio de ejecución.

Fuente: Elaboración propia con base en Banco Integrado de Proyectos, mdsf.

Nota: Incluye Proyectos con inicio de ejecución después de 2015. Rectángulo indica el rango intercuartil (75%-25%) para ilustrar la dispersión de las observaciones; en blanco se grafica la mediana. Puntos muestran valores atípicos.140 Categorías de sectores definidos en la base de datos bip.

Adicionalmente, la actual postulación en etapas limita la continuidad del desarrollo de inversión. Las figuras 2.10 y 2.11 muestran que transcurren años entre que se termina una etapa de diseño y se obtiene financiamiento para la ejecución de la obra civil. Si bien en promedio se observa un desfase de dos años entre etapas, existen casos donde los estudios de preinversión o los diseños fueron terminado más de 5, y hasta 8 años antes de que se obtuvieran recursos para la ejecución de proyectos. Si se analizan los proyectos terminados previo a 2014 versus los que entraron en ejecución desde 2019, el tiempo promedio entre la etapa diseño hasta la ejecución aumenta a tres años.141

140 Valores atípicos u outliers son aquellos que se ubican a más de 1.5 del rango intercuartil (q3-q1) de los extremos del rectángulo. 141 Etapas que no necesariamente corresponden a la misma modalidad de contrato. Por ejemplo, se pudo haber financiado la etapa de diseño bajo una modalidad de obra pública, para luego, bajo otro gobierno, decidir canalizar el proyecto mediante la modalidad de concesión.

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capítulo 2. planificación, priorización y formulación de obras de infraestructura pública

Hallazgo 2.11: Existen importantes periodos de latencia entre las etapas de diseño y ejecución. En promedio el desfase es de dos años, observándose casos donde los diseños fueron terminados entre 5 y 8 años antes de obtener recursos para la ejecución. Si se compara los proyectos terminados previo a 2014 con los que entraron en ejecución desde 2019, el promedio de años entre la etapa de diseño hasta la ejecución aumenta de dos a tres años.

Este intervalo de tiempo puede implicar cambios relevantes, como, por ejemplo, cambios en las condiciones de los terrenos producto de terremotos o cambios en el valor de los terrenos a expropiar. Adicionalmente, las magnitudes de la obra puede que ya no sean las óptimas por cambios en la demanda o tecnología: diseños que contemplan más espacio para salas de hospitalización cuando quizás sea necesario ampliar el área de atenciones ambulatorias en hospitales por cambios epidemiológicos de la población, tecnología médica o por mayor demanda dadas las nuevas garantías ges. Parte de los tiempos entre etapas responden a los procesos establecidos necesarios para obtener financiamiento según el proceso presupuestario, como muestra la Figura 2.12. Para que un proyecto se incluya en la cartera de proyectos del presupuesto del año t, es necesario que este obtenga su rs a junio del año t-1; de caso contrario es usual que se postergue para el presupuesto del año t+1. Esta restricción no se presenta en la normativa, sino que es una consideración práctica para asegurar que el proyecto estará en condiciones de licitarse y comenzar su ejecución durante ese periodo presupuestario (año t). En efecto, la normativa no obliga a que un proyecto tenga rs al momento de promulgarse la Ley de Presupuestos, esta resolución es necesaria para que se le asigne presupuesto. Por ejemplo, el mop tiene un calendario establecido para definir los proyectos que serán prioridad en los anteproyectos de inversión regional para el presupuesto del siguiente año. Dicho calendario implica en la práctica que para que un proyecto sea incluido en el proyecto de presupuestos del mop, debe haber ingresado al sni dos años antes que el año en el cual está solicitando presupuesto, y permite asegurar que las iniciativas estén en condiciones de ser licitadas al ser promulgada la Ley de Presupuestos y asegurar su ejecución.

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productividad en el sector de la construcción

Figura 2.12. Tramitación Ley de Presupuesto de Proyectos de Inversión.

Preparación cartera Evaluación cartera Evaluación cartera

Ene Fe b Mar Abr May Jun Jul Ago Sep

Proceso de priorización en función de criterios por fases Discusión Aprobación

Oct Nov Dic

Equipos Técnicos Institucionales Equipos Técnicos Institucionales

Equipo Técnico Político Institucional

Analistas MDS Analistas DIPRES

Orientaciones Sectoriales Rentabilidad social Ajuste a Marco Presupuestario

Fuente: Presentación sni Carlos Cereceda.

Autoridades Institucionales

Autoridades DIPRES

Comisiones Poder Legislativo

Acuerdo Poderes Ejecutivo-Legislativo

Frente a la necesidad de hacer más eficientes los procesos, tanto en recursos humanos, financieros y tiempo, y como una medida para fortalecer la formulación de los proyectos, sería recomendable racionalizar los procesos o etapas a los que postulan las iniciativas de inversión dentro del mdsf. Como marco general, se podría definir solo dos etapas generales: una etapa de preinversión, que englobe las actuales etapas de prefactibilidad y factibilidad, y una etapa de inversión que reúna las actuales etapas de diseño y ejecución. El objetivo de la propuesta no es solo simplificar etapas, sino que se propenda a que los análisis de evaluación del mdsf se concentren en los elementos nuevos que aporta cada etapa y que no han sido vistos y analizados en etapas anteriores. En la etapa de preinversión, y dependiendo del sector, la tipología de proyecto y/o el monto de los proyectos, se debería definir el tipo de estudios previos a la inversión a desarrollar, su contenido, alcance y profundidad, lo cual debería quedar plasmado en las ris sectoriales. Existirán proyectos donde estos estudios se realizarán solo a nivel de perfil, o bien a nivel de prefactibilidad, donde lo más relevante sea el análisis de alternativas de solución frente al diagnóstico presentado. En otros casos más complejos será necesario avanzar en un análisis de factibilidad, donde se realice una profundización sobre la alternativa escogida en el estudio de prefactibilidad. Esta propuesta no resulta realmente una innovación sustantiva respecto de lo que se realiza actualmente, pero pone el acento en definir y fortalecer claramente esta etapa de estudios que preceden a la inversión, por la cual todos los proyectos deben pasar obligatoriamente. Es en esta etapa donde los elementos técnicos y económicos que sustentan la proyección de ingresos y costos de la

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