3.2.2. Evidencia del impacto de la preinversión y del diseño en los costos y

capítulo 3. la preinversión y el diseño en los costos y plazos de un proyecto

En el caso particular del sistema público de inversión noruego, de un universo de 91 proyectos de infraestructura, entre 2000 y 2014, 64 cumplieron en sus costos (70%).13 En Chile la información proveniente de la evaluación ex-post 2015-2018 del Ministerio de Desarrollo Social y Familia14 (en adelante expost) muestra que cerca del 50% de los proyectos que finalizan al año presentan un costo superior al recomendado, con un exceso promedio de 12%.15 En términos de plazos, Safapour et al. (2019) muestran que, de 44 proyectos a nivel mundial,16 un 82% terminó con plazos superiores a los estimados, con un promedio de 5 meses (19%). La encuesta de Kmpg (2015) evidencia que solo el 25% de los proyectos cumplió con los criterios de plazos.17 En efecto, se menciona que solo una de 10 agencias públicas tiene entre sus metas el cumplir los plazos programados. En el caso nacional,18 alrededor de un 80% de los proyectos finalizados al año muestran plazos superiores al recomendado, y un 50% de estos duplica el plazo recomendado.19

Hallazgo 3.1: La evidencia nacional e internacional muestra que una proporción importante de proyectos de infraestructura presenta sobrecostos y retrasos en su ejecución. La diferencia radica en la tasa de ocurrencia de los sobrecostos y en el orden de magnitud de los retrasos. En el caso internacional existen organismos públicos con un 10% de sus proyectos con sobrecostos, en el caso de Chile es un 50%. Respecto a plazos, la proporción de ocurrencia de retrasos es similar entre la evidencia nacional e internacional (alrededor del 80% de los proyectos presenta retrasos); sin embargo, en el caso internacional el retraso es de 19% respecto a lo estimado, mientras que en el caso de Chile un 50% duplica el plazo recomendado.

13 Arrouj A. (2017). Frond-End Loading and its Impact on Cost Overruns in the Norwegian Public Sector (Master’s thesis, University of Stavanger, Norway). 14 El Ministerio de Desarrollo Social y Familia, como uno de los rectores del sni, tiene entre sus funciones llevar a cabo la evaluación previa y posterior de la ejecución de proyectos de infraestructura pública. 15 Para ipa (Independent Project Analysis), empresa líder a nivel mundial en gestión de proyectos, un sobrecosto superior al 25% es considerado un fracaso. 16 Proyectos de montos y tipologías diferentes que van desde los 650 mil dólares hasta los 5.000 millones de dólares. Safapour E., & Kermanshachi S. (2019). 17 Margen del +-10% respecto de lo estimado. 18 Fuente expost 2015-2018. 19 La mediana de retraso es 14 meses.

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productividad en el sector de la construcción

La evidencia antes descrita muestra que los mayores costos y retrasos ocurren de manera heterogénea entre países. Chile presenta una recurrencia importante de proyectos con sobrecostos e importantes retrasos, por lo que corresponde analizar en detalle los distintos componentes del proceso de diseño de obras públicas.

3.2. Etapa de diseño

Esta etapa corresponde a actividades llevadas a cabo entre varias disciplinas y especialidades,20 que permiten planificar y minimizar los riesgos de la construcción de la obra. Esto último sucede, por ejemplo, mediante:21 • El apoyo (o la gestión) de compra de equipamiento y tramitación de permisos. • La realización de estudios (revisión de antecedentes,22 complementarios y nuevos). • La elaboración de planos de arquitectura y de ingeniería (con sus especificaciones y materiales). • Estimación de costos23 (directos, indirectos e incluso operacionales). • Elaboración del programa de construcción (qué actividades realizar, cómo se deben realizar y cuánto tiempo va a tomar).

3.2.1. Relevancia del diseño

La fase de diseño es, en general, la última instancia en que es posible impactar significativamente el proyecto a un bajo costo (relativo).24 Posterior a esta fase, todo aporte al proyecto trae consigo costos importantes y, usualmente, genera beneficios relativamente menores. 25

20 Por ejemplo, la elaboración del diseño Hospital Cordillera comprende 26 especialidades en Diseño. Un embalse, en cambio, solo en ingenierías, y sin considerar permisos ambientales, y otros, requieren 13 ingenierías (Hidráulica, Geología, Hidrología, Hidrogeología, Geotecnia, Mecánica de Rocas, Mecánica de Suelos, Estructural, Sísmica, Mecánica, Eléctrica, Ambiental, Vulcanología) tanto en factibilidad como diseño. 21 Lista no exhaustiva. 22 Como los de mecánica de suelos, geotecnia e hidrogeología. 23 Incluso en algunos casos también se consideran los costos de operación. 24 Aportando mejoras o resolviendo problemas de manera más eficiente. 25 Se debe considerar que durante la ejecución no solo se tendrá horas de ingeniería para resolver el problema, sino también horas contratista, máquinas e insumos. Cualquier aporte está restringido al grado de avance de la obra.

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Además, esta fase es la última antes de desembolsar el grueso del costo de la inversión (sobre 90%), por tanto, exige la mayor precisión posible sobre lo técnico, lo presupuestario y sobre los plazos. El costo total asociado a las fases previas a la ejecución puede llegar a representar entre 1% y 7% del costo total del proyecto,26 aunque para el caso de proyectos complejos, según fuentes especializadas, puede llegar a ser 10%.27 En el caso nacional, respecto a obras públicas, las estimaciones están entre 2% y 3%. Según el Instituto de Ingenieros de Chile (2012), la etapa de inversión, a la cual pertenece la fase de diseño, “...es la etapa de mayor aumento de valor real asociado a la disminución de los niveles de incertidumbre. Los errores de gestión y ejecución en esta etapa pueden causar una gran pérdida de valor”. Las decisiones y acciones que se toman en diseño juegan un rol crucial en el desarrollo de las obras. Según el IICh (2012), la conceptualización y la gestión son los principales factores que explican el éxito (o fracaso) de un proyecto. Las fallas de conceptualización suceden en general por falta de información y la inadecuada definición del proyecto durante las fases iniciales. Las fallas de gestión suceden, entre otras cosas, por una inadecuada evaluación técnica y económica del proyecto previo a la ejecución. En otros casos, el fracaso de un proyecto puede ser explicado en gran medida por una planificación deficiente, como ilustra el ejemplo del Transantiago.

Hallazgo 3.2: La evidencia muestra que el gasto de preinversión y diseño representa entre el 1% el 7% del costo total del proyecto (dependiendo de la tipología), aunque para proyectos más complejos puede alcanzar el 10%. En el caso de Chile las estimaciones muestran que se gasta entre 2% y 3% del costo total del proyecto, incluso en proyectos complejos como los mineros y hospitales.

3.2.2. Evidencia del impacto de la preinversión y del diseño en los costos y plazos de un proyecto

Según evidencia internacional, las principales causas detrás del fracaso o éxito de un proyecto28 estarían en factores previos a su ejecución. Distintos autores han evidenciado

26 Ver Factores Condicionantes del Éxito en Proyectos de Inversión. Experiencia y Lecciones Chile. (IICh, 2012); https://pdfs.semanticscholar.org/79c6/9722d22367844f6c238c987d0053eac96d26.pdf. 27 Hospitales y proyectos mineros. 28 Flyvbjerg et al., 2003; Williams & Samset, 2010; Merrow, 2011, Flyvbjerg, 2014

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