3.3. Propuestas de “Buenas Prácticas” según entidades internacionales

productividad en el sector de la construcción

que los errores de diseño y sus consecuentes modificaciones afectan de manera relevante el costo de un proyecto, generando retrasos en el cronograma y reduciendo la productividad (Love 2002; Arashpour et al. 2014; Li and Taylor 2014). La literatura especializada reporta incrementos de costos asociados a las fases previas a la ejecución de entre 3% y 14%.29 Safapour et al. (2019), en su propuesta de indicadores de gestión temprana, analiza 44 proyectos industriales, de infraestructura y de edificación.30 El 82% de los proyectos presenta mayores plazos a los estimados, con un retraso promedio de 5 meses (un 19% más de los programado). Cabe mencionar que el autor evaluó estadísticamente la significancia de los distintos indicadores propuestos, encontrando que los relacionados con la definición de objetivos, burocracia, adquisición de equipos y diseño tienen impacto31 en costos y plazos. Utilizando la información expost se estimó que alrededor del 50% de los proyectos finalizados anualmente en el sni presentan sobrecostos, el monto total anual promedio fue de 180 millones de dólares. La mayoría de estos proyectos presenta un incremento entre 8% y 15% respecto a su línea base. Si bien con esta información no es posible establecer una relación directa entre el sobrecosto y una fase de diseño deficiente, entre un 25% y 60% de los proyectos con costos superiores a los recomendados también presentaron retrasos a causa de una fase de diseño deficiente.32, 33 Los sobrecostos de estos proyectos están entre 4% y 22% respecto al costo original, representando entre el 30% y 45% del sobrecosto total de un año.

29 Ver Burati et al. (1992), Josephson and Hammarlund (1999), Love and Li (2000), Hwang et al. (2009), Safapour et al. (2019), entre otros. 30 El 75% estaba localizado en Estados Unidos, el restante 25% en Canadá, China, Perú, Senegal, Indonesia, Arabia Saudita, Brasil y Países Bajos. 31 Significancia estadística. Los p-values son inferiores al 5%, con intervalos de confianza de 90% y 95%, dependiendo del proyecto. 32 Esta estimación se hace a partir de la clasificación (mediante identificador de palabras claves) de las causas de atraso de los proyectos, tomando en consideración los plazos recomendados, efectivos y las observaciones sobre plazos que registran las unidades técnicas encargadas del proyecto como también las seremi. A partir de esta clasificación se realizó una clasificación inductiva para generar un árbol jerárquico con 2 Niveles (N1/N2) y Categorías (Consultorías, Equipamiento, Equipos, Expropiaciones, Actualizaciones en requerimientos, Imprevistos, entre otros). En este caso se imputan las categorías de “Actualizaciones en requerimientos”, “Realización de obra inesperada” y “Demora en trámites internos”. El primer caso tiene que ver como causa directa la solicitud de cambio de diseño por parte del mandante, la segunda puede darse que la obra inesperada se deba a defectos en el diseño (que no implica cambiar el diseño) y la demora de trámites, porque muchos de estos se deben a modificaciones que pueden tener como causa original actividades deficientes en la fase de diseño. Para mayor detalle ver Nota Técnica Análisis proyectos de infraestructura pública con información mdsf (2014-2018). 33 Alrededor del 60% de los casos con plazos superiores debido a diseño presenta sobrecostos.

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capítulo 3. la preinversión y el diseño en los costos y plazos de un proyecto

Hallazgo 3.3: Estudios internacionales muestran que el impacto en los costos del proyecto debido a factores de preinversión o de diseño representan entre 3% y 14% del costo total del proyecto. En el contexto nacional la evidencia apunta a que los sobrecostos por causa de factores previos a la ejecución representan entre 4% y 22% respecto al costo recomendado.

La misma fuente expost permite estimar que cerca de un 80% de la muestra presenta plazos superiores a los recomendados.34 La mayoría de estos proyectos presenta entre 8 y 15 meses más de ejecución sobre lo recomendado. Considerando las primeras aproximaciones sobre el beneficio neto anual de los proyectos,35 se estima que los que finalizan anualmente con plazos superiores a los recomendados postergan beneficios por un monto total anual promedio de 200 millones de dólares. Entre un 20% y 60% de las veces la causa principal del retraso tiene su origen en la fase de diseño.36 Siguiendo con la aproximación anterior, se estima que los proyectos que finalizan anualmente con plazos superiores a los recomendados a causa de una deficiente fase de diseño postergan la entrega de beneficios sociales por un monto que representa entre 20% y 53% del total.

Hallazgo 3.4: La evidencia internacional muestra que factores de preinversión o de diseño desarrollados de manera deficiente incrementan el plazo de construcción en un 19%. En el contexto nacional la evidencia apunta a plazos que superan el 50% de lo recomendado.

Los problemas de diseño suelen llevar a alteraciones posteriores en la fase de ejecución. Del total de proyectos en ejecución que fueron modificados, el 71% tuvo al menos una

34 En este caso se trabajó con los tiempos efectivos y recomendados, incluyendo los tiempos de latencia. 35 Mediante la información de (i) las fichas idi sobre el van, (ii) el costo del proyecto, y (iii) la tir de 6% y supuestos de horizontes de 20, 30 y 40 años, se pueden obtener aproximaciones del beneficio neto anual de los proyectos. Para efectos de esto se estimó ocupando beneficios mensuales de 25 mil dólares. 36 En este caso se imputan las categorías de “Actualizaciones en requerimientos”, “Realización de obra inesperada” y “Demora en trámites internos”. El primer caso tiene que ver, como causa directa, con la solicitud de cambio de diseño por parte del mandante. La segunda puede darse porque la obra inesperada se deba a defectos en el diseño (que no implica cambiar el diseño) y la demora de trámites, porque muchos de estos trámites se deben a modificaciones que pueden tener como causa original diseños defectuosos. Para mayor detalle ver Nota Análisis proyectos de infraestructura pública con información mdsf (2014-2018).

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productividad en el sector de la construcción

modificación asociada a diseño.37 En el caso particular del Ministerio de Obras Públicas, del total de modificaciones de contratos que tramita al año cerca del 50% están asociadas con contratos vinculados a la fase de ejecución.38 De esta forma se puede deducir que aproximadamente el 35% de las modificaciones que se tramitan en un año dentro del mop se debe a un diseño deficiente.39 Por tanto, mejorar las actividades y productos asociados a la fase de diseño permitiría reducir de manera importante la carga administrativa por concepto de modificaciones.

Hallazgo 3.5: Aproximadamente el 35% de las modificaciones de contrato que se llevan a cabo durante el año en el Ministerio de Obras Públicas se debe a actividades de preinversión o diseño deficiente.

3.3. Propuestas de “Buenas Prácticas” según entidades internacionales

Ante la recurrencia de sobrecostos y retrasos en distintas tipologías de proyectos40 a causa de la gestión y planificación, diversas organizaciones internacionales ligadas al desarrollo de proyectos de infraestructura han elaborado propuestas de “buenas prácticas” basadas en evidencia.41 Entre las entidades más nombradas se encuentran: Independent Project Analysis (ipa);42 Construction Industry Institute (cii);43 y Association for the Advancement of Cost Engineering (aace).44 La práctica denominada “Constructibilidad”45 (cii) es una propuesta que busca mejorar el desempeño de la ejecución de la obra a través de la integración de perfiles con experiencia en construcción en fases previas a la ejecución de la obra. Con ello, la ingeniería conceptual y

37 Se estimó mediante la identificación de palabras claves en las observaciones descritas en la base de datos. 38 Análisis a partir de la fuente http://datos.gob.cl/dataset/situacion-contratos. 39 En concesiones, el 10% del total de modificaciones de los proyectos desarrollados se debe a diseño. Si se consideran solo las modificaciones en etapa de construcción, esta proporción asciende al 40%. 40 Mucho más acentuado en megaproyectos, los cuales involucran sobre los 1.000 millones de dólares. Ver Merrow (2011). 41 Algunas validadas incluso a nivel estadístico. 42 Se inició en 1987 como un spin off de rand Corporation. 43 Es un consorcio entre constructoras, proveedores de la construcción y la Universidad de Texas, iniciada en 1986. 44 Es una asociación internacional de ingeniería de costos, fundada en 1957. 45 En el caso de ipa se denomina Constructability Review. Este concepto hace alusión a la revisión sistematizada del diseño y su impacto en la eficiencia con que se construye. Busca alinear los esfuerzos de los distintos actores (entre ellos consultores y contratistas).

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capítulo 3. la preinversión y el diseño en los costos y plazos de un proyecto

de detalle gana el conocimiento para identificar problemas de construcción46 antes de iniciar la obra y así reducirlos. En algunos casos estos perfiles participan como parte permanente del proyecto o fase, y en otros participan en ciertos hitos dentro del ciclo, a modo de agentes validadores. En el contexto de este estudio no se identificó en las licitaciones de preinversión y diseño estudiadas la solicitud de un perfil como este dentro del equipo de consultoría. El “Sistema de Clasificación de Estimación de Costos” y el “Sistema de Clasificación de Cronograma” (aace) son prácticas que permiten validar la calidad de la estimación del costo47 y del plazo de ejecución de la obra. Para esto cada sistema fija requisitos mínimos para clasificar48 la estimación según el nivel de definición alcanzado por el proyecto. Estos requisitos tienen que ver con: • La precisión exigida para la estimación; • El nivel de definición de los entregables; • La metodología utilizada en la estimación, incluyendo las contingencias. La precisión es medida en ambos casos (costo y plazo) como desvío respecto al valor esperado. El nivel de definición se entiende como la especificidad de los productos solicitados en la licitación (estudios, planos, informes, cronogramas, etc.). La metodología considera la aplicación de supuestos y contingencias sobre materiales, precios, logística y adquisiciones, entre otros. En cada caso la práctica se materializa en una pauta que relaciona para cada fase49 el grado de definición que los entregables deben lograr, junto con la metodología y contingencias que deben aplicar, para así estimar y evaluar si cumple con la precisión exigida. Lograr la precisión solicitada valida el nivel de definición alcanzado y por tanto la calidad de la estimación. Cada clasificación cumple con el propósito de apoyar la toma de decisión de continuar (o no) el proyecto. Clasificaciones con menor exigencia sobre la precisión están asociadas a fases de estudios básicos y de prefactibilidad, mientras que con exigencias mayores a factibilidad y diseño. Las tablas 3.1.A y 3.1.B resumen de manera simple la pauta para el caso del costo.50 Por ejemplo, para estimar el costo con la precisión requerida en factibilidad (en la tabla

46 Por ejemplo, sobre temas operativos que afectan el flujo y secuencia de las actividades programadas, pudiendo retrasar el proyecto. 47 Costo que puede ser directo o indirecto como también incluir lo operacional. 48 Cada clasificación tiene por fin apoyar la toma de decisión del mandante para avanzar a la siguiente fase del proyecto. 49 Fases de preinversión y de diseño. La práctica común llama a estas fases “Clases”. En este caso Clase 5 es análogo a un perfil o estudio básico y Clase 1 se interpreta como la fase diseño. 50 Se puede interpretar de manera análoga para el plazo de ejecución. Es decir, para poder estimar el plazo de ejecución con la precisión requerida se debe cumplir con la metodología descrita en la pauta y con haber alcanzado el grado de definición solicitado en los productos.

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