3.3.2. Evidencia de buenas prácticas dentro del Sistema Nacional de Inversión (sni)

productividad en el sector de la construcción

De manera similar al caso de costos, estas compañías han establecido prácticas equivalentes al “Sistema de Clasificación de Cronograma” de la aace. Donde norman criterios mínimos para estimar el cronograma57 acorde al nivel de madurez que alcanza el proyecto, con enfoque en el número de actividades y mecanismos de planificación (por ejemplo una carta Gantt estándar o la planificación con base en la ruta crítica). Similar a la clasificación de estimación de costos, se incorporan contingencias y se establecen criterios metodológicos. En el primer caso las contingencias pueden asociarse a temas climatológicos58 o de adquisición de equipos.59 En lo metodológico, y dependiendo de la fase del proyecto, la programación puede ser elaborada como Top-down60 (entre perfil y factibilidad, por ejemplo) y posteriormente (en diseño y ejecución) como Bottom-up. 61 La Tabla 3.4 muestra el ejemplo de una compañía internacional ligada a recursos naturales que establece grados de definición de las actividades y aspectos generales del proyecto para estimar el cronograma de ejecución, así como sucede en el caso del manual sic-P-007 de codelco. Otras prácticas de gestión que se identifican a nivel internacional tienen que ver con el uso de indicadores desarrollados por ipa y cii , que permiten evaluar el grado de madurez de los proyectos. Las investigaciones62 de ipa muestran que el índice fel, desarrollado para estos fines, se correlaciona de manera significativa con los resultados de los proyectos que se someten a su evaluación.63 En este caso los proyectos con un índice fel más bajo presentan un menor desvío en el costo respecto a lo estimado.64 El rango óptimo (según ipa) en el que debe caer el indicador antes de sancionar la aprobación y financiamiento del proyecto es 3,75-4,75 puntos (ver Anexo, Figura A.3.5).

57 O plan de trabajo. 58 En el caso de proyectos mineros en Chile, por ejemplo, varias de las faenas están a una altura suficiente para que en temporada de invierno caiga importante volumen de nieve, lo que puede afectar la ejecución de proyectos. 59 Hospitales es un ejemplo de ello, con los atrasos en lo programado por el atraso de adquisición o entrega de equipos clínicos. 60 Entiéndase, las actividades son vistas de manera general y se van detallando las subetapas. 61 Entiéndase, las actividades son vistas de manera específica. Cada subetapa se va agregando hasta llegar a lo más general. 62 Para construir estos indicadores, ipa cuenta con la información detallada de 10 mil (o más) distintos proyectos provenientes de distintas industrias y lugares, con montos de inversión desde los 250 mil dólares hasta 25 mil millones de dólares (ver Merrow 2011). 63 Ver Merrow (2011). 64 Por tanto, se interpreta que dichos proyectos alcanzaron niveles de madurez adecuados para su ejecución.

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capítulo 3. la preinversión y el diseño en los costos y plazos de un proyecto

Tabla 3.4. Extracto de sistema de clasificación de programa de trabajo.

Requirement

Basis of Schedule Class 5 or Class 4 Order of magnitude or factored

Class 3 Semi-detailed Schedule Class 2 Detailed Schedule Class 1 Definitive Schedule

Expected schedule accuracy range (typical)

Characteristics

Critical Path Definition and Logic FS: Finish-to-Start relationship Lags: time interval imposed between tasks

Number of activities (Note 1)

-25% to +100% -15% to +25% -100% to +15% -5% to +10%

High level, single summary bar per phase with major milestones identified, deliverables for each phase including statutory and approval processes

High level, indicative only

20 to 150 Logic driven, resource loaded including: construction work packages necessary to reflect the execution path statutory and approval processes Detailed logic driven, resource loaded, levelled and key commodities loaded, includes the required deliverables per contract work package. Used for controlling, monitoring and reporting progress

Defined Most activities scheduled FS Limited use of lags Defined Most activities scheduled FS Limited use of lags with justification provided

150 to 1000 1000 to 3000 Detailed logic driven, resource loaded, levelled and key commodities loaded developed based on Class 1 project meturity level as defined hereunder. Includes the required deliverables per contract, work package. Used for controlling, monitoring and reporting progress Defined Most activities scheduled FS Limited use of lags with justification provided

Over 3000

Methodology: Typical scheduling method used Gantt or bar chart - top down planning showing major milestones and overall durations Gantt or bar chart - top down planning showing key milestones and overall durations Critical path method - bottom up scheduling Critical path method - bottom up scheduling

Level of design definition (Note 2)

Expected schedule contingency range (Note 3)

As defined hereunder As defined hereunder As defined hereunder As defined hereunder

25% to 40% 15% to 25% 10% to 15% 5% to 10%

Fuente: Confidencial.

En el caso del índice pdri (cii), Zaheer y Fallows (2011) estudiaron la relación entre el grado de definición requerido por cada fase de un proyecto industrial y el indicador. Para ello estimaron para las fases valores del índice mediante la aplicación de la pauta del sistema

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productividad en el sector de la construcción

de clasificación de costos.65 De este ejercicio concluyeron que el indicador propuesto se relaciona adecuadamente con el sistema de clasificación de costos utilizado. Es decir, validaron pdri como buen indicador (ver Anexo A.3.3). Sobre la práctica de “Constructibilidad”, la literatura evidencia desde hace tiempo los beneficios de integrar tempranamente la experiencia constructiva. Por ejemplo, Gray, en 1983, estimó ahorros entre 1% y 14% del costo de capital por esto. Russel et al. (1994) estimaron un retorno de 10 dólares por dólar invertido gracias a esta práctica. También distintos autores encuentran reducciones de 4% promedio en costos, y de 7,5% promedio en plazos. Se observan beneficios consistentemente entre 1990 y 2014 (Akpan et al. (2014), Construction Industry Institute, (2012), Highway Construction Guide (1990), Ruby et al. (2007)). Incluso, Trigunarsyah et al. (2007) encuentran ahorros de hasta 30% en proyectos donde además se integra tempranamente construcción de prefabricados. Por último, según opinión de expertos, codelco en su División Andina ha utilizado en el último tiempo la integración temprana de la experiencia constructiva con resultados positivos.

Hallazgo 3.6: Se evidencia implementación de buenas prácticas a nivel nacional como internacional mediante el uso de distintas herramientas de gestión que apoyan el adecuado desarrollo de un proyecto, como, por ejemplo: • Sistema de clasificación de estimación de costo de capital; • Sistema de clasificación de cronograma de trabajo; • Utilización de indicadores que miden nivel de madurez de los proyectos; • Integración temprana de perfiles con experiencia constructiva.

3.3.2. Evidencia de buenas prácticas dentro del Sistema Nacional de Inversión (sni)

En el contexto nacional, dentro del Sistema Nacional de Inversión (sni), y con base en los antecedentes solicitados en las nip66 (2020), se encuentra que no hay exigencias sobre precisión de costos y cronogramas, ni se hace referencia al uso de contingencias para la estimación de estos para la postulación a sus diferentes fases.

65 Se realizaron simulaciones considerando los criterios fijados para cada una de las fases por parte de la propuesta de la aace. 66 Normas, Instrucciones y Procedimientos de Inversión Pública.

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capítulo 3. la preinversión y el diseño en los costos y plazos de un proyecto

Por otro lado, un análisis de un conjunto de Términos de Referencias (tdr) de distintas unidades ejecutoras, montos, años y tipologías, asociado a la fase preinversional y de diseño,67 arroja las siguientes conclusiones: 1. Las actividades y los productos de ingeniería y arquitectura especificados en los tdr son los comunes dentro de la industria (planos, especificaciones, estudios, etc.). 2. Los productos asociados a la estimación del presupuesto y el programa de ejecución, que tienen relevancia fundamental para el costo y plazo efectivo de la obra, no tienen un marco de regulación claro y explícito. Es más, en ninguno de los casos analizados existe evidencia alguna respecto a la solicitud de precisión de los costos y cronograma de trabajo. Sobre la segunda conclusión se identifica, por ejemplo, que las definiciones o requisitos normativos en torno a la estimación del presupuesto se remiten al listado de precios de los recursos para la obra y, en algunos casos, a la fijación de ciertos porcentajes vinculados a gastos generales y utilidades.68 En un caso específico se solicita la realización de un estudio de mercado zonal para la estimación de los costos asociados a la empresa contratista.69 En todo listado se solicita cuantificar70 la cantidad de recursos a utilizar en obra con sus respectivos precios unitarios, y en algunos casos se hace referencia explícita al análisis de precios o a los métodos para medir el consumo de recursos. Es decir, ocasionalmente se pide registro de la metodología ocupada para estimar el uso de recursos, pero no se observa un estándar mínimo fijado ex-ante por el mandante en los tdr. Exigir requisitos de contingencia no es norma en la muestra de tdr analizados. La excepción es el caso de un anteproyecto referencial para una concesión, donde se solicita aplicar (y justificar) contingencias al presupuesto. Sin embargo no hay un marco mínimo que defina respecto a qué factores del proyecto aplicar la contingencia,71 ni tampoco que norme cómo aplicar dicha contingencia. En este mismo caso, respecto a los precios unitarios, se hace mención de la metodología para valorizar ciertas especialidades.72 Explicitar la vinculación del presupuesto (a estimar) con el programa de ejecución (a proponer) no es recurrente en los tdr analizados.

67 Los tdr estudiados son: dos bordes costeros (dop), dos hospitales de mediana complejidad (Servicios de Salud), un aeropuerto (dap), edificación para cgr y pdi (darq). 68 En algunos casos también consideran fijar un porcentaje de otros ítems. 69 La buena práctica, a nivel de diseño, solicita explícitamente presupuestos estimativos, incluso con órdenes de compras. 70 Se define como la cantidad total a utilizar en la construcción del recurso en cuestión. Por ejemplo, la cantidad de concreto u hormigón que requiere la obra. 71 Solo se sugiere aplicar contingencias relacionadas con factores medioambientales y de índole normativo, sin explicitar mucho más. 72 También se hace mención del análisis de precios, pero sin mayor detalle.

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productividad en el sector de la construcción

La estimación de los requisitos para el programa de ejecución enfrenta deficiencias similares a las propias de la planificación presupuestaria recientemente descritas, con pocos tdr mencionando contingencias, pero aun estos sin normar a qué y cómo aplicarlas.73 La fijación de estándares metodológicos para la estimación no es recurrente.74 Solo uno de los tdr analizados menciona ruta crítica.

Hallazgo 3.7: Tanto a nivel del sni como de las unidades ejecutoras de proyectos de infraestructura pública, no existe un uso sistemático de herramientas de gestión que busquen estandarizar requerimientos y alinearlos con niveles de precisión de la estimación de costos y un cronograma de trabajo.

Es importante que los tdr de los proyectos del sni (partiendo por los más complejos) establezcan requisitos mínimos asociados a la precisión de las estimaciones, tanto de costos como de programa de ejecución. Alcanzar la precisión exigida durante el desarrollo de la fase (prefactibilidad, factibilidad, diseño) permite validar y dar certeza que las actividades, los insumos, las contingencias y las estimaciones solicitadas son efectivamente las adecuadas. En otras palabras, estas tienen el grado de definición considerado óptimo para la fase del proyecto, y, por tanto, se está en pie para analizar y tomar la decisión de pasar a la siguiente fase. En este sentido, se apela a que la experiencia ganada por el mandante a lo largo de sus años de desarrollo y operación de proyectos le permita establecer requisitos mínimos en sus tdr que están altamente alineados con los grados de precisión requeridos para decidir si vale la pena o no realizar un proyecto. codelco, en sus llamados a licitación de proyectos, tanto menores como mayores, fuera de las especificaciones particulares del proyecto, siempre hace referencia a los distintos manuales asociados al Sistema de Inversión de Capital (sic). De esta manera, informa a todos sus oferentes, previo a la elaboración de sus propuestas, sobre las expectativas asociadas al nivel de precisión que se requiere y, por consiguiente, el nivel de detalle y de definición esperado asociado a los servicios que se solicitan (ver Anexo, Figura 7). Cabe mencionar que la inversión base estimada por cochilco (2019) para codelco en 2020 fue de 2.600 millones de dólares, aproximadamente. Por otro lado, el presupuesto en infraestructura del Ministerio de Obras Públicas para 2020 es de 2.300 millones de

73 Los tdr del Hospital de Futaleufú (2012) solicitan considerar factores meteorológicos para la programación, pero sin mayor detalle. 74 En el caso de las referencias nacionales se observa que, dependiendo de la fase del proyecto, se solicita o bien una planificación top-down o una planificación bottom-up.

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