4.1.3. El proceso de licitación genera incertezas en los participantes de los concursos

productividad en el sector de la construcción

de la licitación, se agregó el modelamiento de bim del proyecto. Adicionalmente, cuando el concurso llevaba 6,5 meses (de los ocho que duró finalmente50), se disminuyeron de 15 a 8 las etapas de pagos del desarrollo de la obra,51, 52 antecedente que era parte de sus anexos complementarios. Es importante notar que, además del mop, la Subdirección de Recursos Físicos y Financieros de cada Servicio de Salud también debe velar por el manejo administrativo de la planificación y la ejecución de las obras, incluyendo la preparación de bases administrativas y técnicas,53, 54 por lo que este tipo de problema no se asocia únicamente a la autoridad que está licitando la obra. No existe, en general, un instrumento en donde se explicite, por ejemplo, la totalidad de los documentos necesarios para el análisis de la oferta, sin perjuicio de que algunos aún no sean entregados.55 En definitiva, las empresas participantes no disponen inicialmente de toda la información necesaria para estimar costos y otras proyecciones asociadas al proyecto.56 Esto afecta las ofertas realizadas tanto en términos de la profundidad del análisis como en la precisión de los montos a ofertar. Aun cuando, por ejemplo, en concesiones, los antecedentes son de carácter indicativo, de todas formas, se genera incertidumbre al momento de postular. A modo de referencia, la experiencia internacional destaca la disposición de toda la información en un data room (espacio físico o virtual en donde postulantes pueden encontrar toda la información atingente al proyecto).57 En segundo lugar, y como posible causa de lo anterior, está el poco tiempo con que muchas veces cuentan los formuladores de proyectos para preparar una adecuada licitación y

50 Circular aclaratoria N° 8 licitación Normalización Hospital Provincial de Curicó (2016). 51 DA. VII. REG N° 852/Exento. 52 Debido al Decreto 98 de 2016, del Ministerio de Hacienda. 53 Artículo 122, Decreto 140 de 2005, del Ministerio de Salud. 54 El convenio entre la Dirección de Arquitectura y el Ministerio de Salud/Servicio de Salud correspondiente, incluye la conformación de un Comité Técnico Específico (CTE), cuya función es dar seguimiento de las obras y contratos correspondientes (por ejemplo, aportar en la definición de bases, contratos y en proceso licitatorio). 55 El caso de las bases tipo de hospitales en concesiones parece ser una excepción, por cuanto se especifica con mayor detalle los antecedentes a considerar para el proyecto. Esto, en los anexos complementarios de las bases tipo. Considerar, por ejemplo, anexos complementarios de la licitación de la Concesión Red Maule, p. 9 y siguientes. Ver http://www.concesiones.cl/proyectos/Documents/Red%20 Hospitalaria%20Grupo%20I%20Maule/RS_EX_dgc_3627_19122019_Anexos_Hospitales -RedMaule.pdf. 56 Por ejemplo, en avo 1, las bases de licitación contemplaban tres antecedentes referenciales (antecedentes de ingeniería básica, solución de ingeniería Sector 1, y solución de ingeniería Sector 2), sin mencionar que, por ejemplo, nuevos antecedentes serían entregados. Posteriormente, en la circular aclaratoria N° 2 se añadió un cuarto antecedente, el anteproyecto de urbanismo y paisajismo. 57 ppiaf (n.d.). Concessions: Main steps in competitive bidding. Sección “Bidding”. Ver https://ppiaf.org/ sites/ppiaf.org/files/documents/toolkits/highwaystoolkit/5/5-45.html

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capítulo 4. la adjudicación de obras de infraestructura pública

revisar exhaustivamente las bases y estudios previos.58 Esta premura puede deberse a la necesidad de la autoridad de licitar rápidamente la obra en cuestión. Esto fue señalado explícitamente en el caso de la comisión investigadora que surgió a propósito de numerosos problemas en torno a las concesiones de Gendarmería, en donde se reporta que “el tipo de infraestructura en cuestión (la construcción de cárceles a través del mecanismo de la concesión) es más complejo y hay que hacer varios avances. Precisamente, esos avances (...) no se realizaron en el lanzamiento y puesta en marcha del proceso de concesión carcelaria, obedeciendo la lógica a un criterio más político que técnico, que influyó finalmente en que los particulares, a quienes se pretendía incorporar en la unión público – privada, terminaran demandando al Estado a través del Ministerio de Obras Públicas”.59, 60 En el caso de obra pública tradicional, en general, e independiente de la dirección mop a cargo del proyecto, el tiempo de preparación de la licitación es el que más presencia tiene respecto del proceso total que incluye: esta etapa (i), el concurso (ii), y la adjudicación (iii) —bordeando el 50% (Anexo A.4.1)—. Sin embargo cabe preguntarse si tal proporción es suficiente, o si debiese ser mayor, de tal forma que la proporción del tiempo del concurso disminuya en vista de que una mejor preparación pudo mitigar errores.

Hallazgo 4.3: En ocasiones, los antecedentes de referencia que acompañan las bases de licitación se presentan a privados de manera tardía, lo que puede derivar en extensiones en la programación de la obra (tanto de la licitación como su ejecución), y en aumentos de costos frente a correcciones relevantes.

58 Documento de Trabajo No. 96 enero 2020. Identificación de Variables Críticas en el Desarrollo de Obras Públicas Héctor Acuña y Pablo Easton, p. 9. 59 Informe de la Comisión Especial Investigadora del Proceso de Concesiones Carcelarias (2008). Ver https://www.bcn.cl/laborparlamentaria/wsgi/consulta/verParticipacion.py?idParticipacion=1511 474&idPersona=3291&idDocumento=648045&idAkn=entityZGR3VM0Z. 60 A modo de complemento, un ex Ministro de Obras Públicas señaló que “siempre es importante licitar proyectos bien terminados. Si alguna responsabilidad pudo haber tenido el Estado en varios proyectos es que, a veces, por apuro, estos no estaban completamente afinados, por ejemplo en materia de estudios de impacto ambiental, entre otros ámbitos”.

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4.1.3. El proceso de licitación genera incertezas en los participantes de los concursos

La emisión de una circular aclaratoria es de alta relevancia, pues su contenido se toma de razón por parte de la cgr cada vez que se modifica un elemento de las bases61 y da cuenta de convenciones que se hacen en torno al contrato que deben ser respetadas con posterioridad62 y que incluso, en ocasiones, son tomadas como referencias frente a resolución de controversias.63 Respecto al procedimiento general de licitación —en donde se enmarcan las preguntas y respuestas— y a las circulares en particular, se identifican problemas que alteran el nivel de certeza en el proceso.

El plazo del concurso se define para cada proyecto, sin existir directriz normativa al respecto

El plazo del concurso es el periodo que transcurre entre el anuncio del llamado a licitación y el cierre para recibir ofertas técnicas y económicas. Naturalmente gran parte de este plazo se dedica al proceso de preguntas y respuestas y para el estudio detallado que cada postulante realiza del proyecto de modo de preparar su oferta. El proceso de preguntas y respuestas toma una parte importante del tiempo del concurso. Tanto en el caso de obra pública tradicional como en concesiones, el periodo de preguntas comienza apenas se presenta el concurso, estableciéndose un plazo máximo para la formulación de preguntas por parte de los postulantes, el que, para el caso de obra pública tradicional, varía entre un 50%-80% del avance del concurso dependiendo de la obra en cuestión.64 Para el caso de concesiones se establece transversalmente que las preguntas pueden realizarse hasta 30-60 días antes de que finalice el concurso. Respecto del plazo máximo que tiene la autoridad para responder, en el caso de obra pública tradicional, el plazo bordea los 10-15 días previo al cierre del concurso, similar al caso de concesiones.65 En las obras del mop en general, ni las fechas asociadas al proceso de preguntas y respuestas, ni aquella del concurso en su totalidad se encuentran definidas/enunciadas a nivel

61 Esto ocurre cuando las bases de licitación fueron tomadas de razón por cgr previo concurso. 62 Araya (2018). El contrato de construcción en Chile. Análisis económico y jurisprudencial. Ver https:// scielo.conicyt.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-80722018000200221#B22 63 Por ejemplo, en el caso del Aeropuerto Arturo Merino Benítez. 64 Información obtenida con base en casos seleccionados de obra pública tradicional. 65 Información obtenida a partir de observación de bases recientes de licitación de concesiones (concesión Talca-Chillán, Red Maule, Red Aeroportuaria Austral, entre otros).

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normativo. En específico, no se aprecia información en el ds mop 48 mientras que en el ds mop 75 solo se establecen los plazos mínimos del concurso de acuerdo con el presupuesto de la obra66 y en concesiones, a nivel reglamentario, solo se define la antelación mínima (10 días antes del cierre de ofertas) para responder vía circulares aclaratorias.67 Tampoco se determinan criterios estándares para considerar qué cantidad de tiempo es la adecuada para un concurso (por ejemplo, dependiendo de las características del proyecto). La información sobre los concursos se define en cada base de licitación, y en caso de existir bases tipo, en sus anexos complementarios. No está claro si existe algún lineamiento interno (por ejemplo, definido como circular o instructivo) a nivel de los organismos ejecutores, aun cuando sí se tiene el antecedente de que, para el caso de concesiones, los procedimientos internos asociados al desarrollo y licitación de proyectos no contemplan directamente plazos o criterios al respecto.68 En numerosos casos el tiempo del concurso, y consecuentemente el del proceso de preguntas y respuestas, se extienden considerablemente. En los proyectos seleccionados de obra pública tradicional analizados la extensión del concurso ha sido de hasta el doble.69 Por otra parte, en la historia de concesiones, en 75 de 82 proyectos con información pública disponible se extendió el concurso. En promedio, el concurso se extendió en un 90% respecto de su programación original (Figura 4.2), existiendo 18 casos en donde el concurso más que duplicó el tiempo original, y en dos de estas instancias el tiempo del concurso aumentó en 6 veces. Sin considerar estos 18 casos extremos el promedio de extensión del concurso asciende a 78%. Asimismo, existen proyectos en donde el plazo fue extendido en más de una oportunidad: el 36% de las circulares aclaratorias de una obra cuyo plazo fue extendido involucra una ampliación adicional del plazo.

Figura 4.2. Tiempos proyectados y efectivos del proceso de licitación, caso concesiones.

Tiempo promedio proyectado: 3,6 meses

Tiempo promedio efectivo: 6,5 meses

Fuente: Elaboración propia a partir de bases de licitación y decretos de adjudicación de 82 proyectos concesionados.

66 Artículo 70, ds mop 75, de 2004. 67 Artículo 18, Reglamento de Concesiones. 68 Procedimiento interno facilitado por dgc el 03/09/19. 69 Proyecto Reposición de Rutas T-47 y T-45, sector Choshuenco Riñihue (extensión de 107,5%).

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En general, la proporción de tiempo en la que el concurso de licitación permanece abierto ha aumentado en comparación al total de actividades que se encuentran entre el inicio del concurso y la adjudicación del contrato (en donde para este último hito se requiere la evaluación de las ofertas y trámites administrativos de adjudicación) y supera, usualmente, el 50% del tiempo, tanto en la modalidad tradicional de obra pública como concesiones (Anexo A.4.2). Esto ocurre al menos en el caso de los proyectos concesionados al comparar los primeros y últimos años de la historia del sistema (Anexo A.4.3). La inexistencia de lineamientos generales para definir el tiempo del concurso agudiza las dificultades generadas por los mencionados problemas en el contenido de las bases de licitación que naturalmente generan extensiones en los concursos.70 En definitiva, se agrega una capa de incertidumbre adicional, tanto a nivel del Estado, pues se pierde la trazabilidad real del desarrollo de la obra, como para los privados, puesto que los postulantes invierten recursos tanto humanos como materiales para realizar los análisis pertinentes sobre los que realizan su oferta, que usualmente están contemplados para periodos específicos de tiempo.

Hallazgo 4.4: Los tiempos efectivos de un proceso de licitación son muy superiores a los tiempos originalmente contemplados —prácticamente el doble en el caso de concesiones—, lo que genera importantes incertezas en torno al proceso, tanto para el Estado como para los privados, en la forma de desajustes de los otros procesos relevantes para el desarrollo del proyecto, y respecto de los plazos que el privado considera para el análisis de su oferta, respectivamente.

Proceso de aclaración presenta respuestas que pueden generar incertidumbre

Las circulares aclaratorias presentan la totalidad de las preguntas realizadas con sus correspondientes respuestas, y deben ser tomadas de razón en el evento de que modifiquen las bases.71 No obstante, en ocasiones las respuestas a consultas de los privados son poco

70 Por ejemplo, el artículo 18 del Reglamento de Concesiones establece que, de existir consultas, si estas se responden de parte de la autoridad con una antelación menor a 10 días antes de la recepción de ofertas, el concurso debe extenderse a lo menos en 10 días. 71 En el caso de concesiones, además, tienen que ser visadas por el Ministerio de Hacienda, en virtud del artículo 18 del Reglamento de Concesiones.

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