5.2.4. “bnup fajas fiscales”

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son quienes, en conjunto, se encargan de contactar y dar seguimiento a la empresa de servicio, sin contar con mecanismos claros para exigir el traslado (por ejemplo, no se dispone de plazos). Una consecuencia de lo anterior es que quienes administran “bnup regla general” tienen amplios espacios para interpretar su rango de acción.95 Este es el caso de algunas municipalidades, que imponen autorizaciones para efectuar cambios de servicios mediante ordenanzas.96 La naturaleza de tales autorizaciones no siempre es clara: si es a modo de catastro, de propender a la seguridad del traslado, o incluso cobrar por este. Si bien este patrón no necesariamente supone incoherencia normativa, ya que no va en contra del traslado de servicios propiamente tal y se asocia a normativa de jurisdicción municipal, denota la poca claridad del rol de cada autoridad, que en ocasiones ha derivado en conflictos que pueden retrasar el desarrollo de una obra.97 A modo de ejemplo, la Municipalidad de Cerro Navia realizó el cobro de derechos municipales a un contratista que, a nombre de una empresa de servicio, se encontraba realizando actividades de soterramiento de cables eléctricos. Al respecto, el contratista solicitó un pronunciamiento a la cgr, la que determinó que, aun cuando el cobro de la municipalidad se encontraba descrito en una ordenanza, esta debía corregirse, pues tal cobro no procedía.98 En definitiva, la poca claridad respecto de la injerencia de las municipalidades puede derivar en ineficiencias en el uso de los recursos que la autoridad e incluso las empresas de servicios emplean para aclarar sus atribuciones. Además, se generan posibles retrasos en la ejecución del cambio del servicio, si es que hay conflictos.

Hallazgo 5.7: La poca claridad procedimental en torno a cambios de servicios genera espacios que han sido utilizados por las municipalidades para crear regulaciones que intervienen el proceso, produciendo pérdidas de eficiencia tanto para la autoridad como para los privados.

95 Reunión exfuncionario sec, 10/01/20. 96 Casos Villarrica (ver: https://www.munivillarrica.cl/wp-content/uploads/2019/03/ordenanza_15. pdf (art. 13)) y Punta Arenas (ver: http://bcn.cl/2cqhj (art. 26)). 97 Cabe recordar que solo la nueva normativa de telecomunicaciones (la que durante la realización de este estudio se encontraba en borrador) ha establecido roles más claros entre autoridades. 98 Dictamen cgr 13.730, de 2018.

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Contingencias y tramitación adicional

Existen contingencias no incorporadas al diseñar un proyecto de cambio de servicios que, de ocurrir, generan un impacto relevante en el proceso constructivo. Por posibles modificaciones en el desarrollo de la obra pueden requerirse traslados adicionales que contemplan el mismo procedimiento que cualquier cambio considerado inicialmente. En efecto, existen casos99 con nuevas obras de traslado entre 1 y 2 años posteriores a la primera aprobación de los proyectos y presupuestos originales, demorando en algunos casos más de 17 meses en ejecutarse.100 Algunas de estas obras han bordeado el 20% del presupuesto originalmente aprobado (alrededor de uf 15.000). Por otra parte, el cambio de servicios puede generar la necesidad de nuevas autorizaciones. El traslado de un servicio puede suponer un cambio en las condiciones de la concesión otorgada originalmente, por lo que se requeriría modificar la concesión. Es poco probable que esto ocurra, ya que en el estudio de ingeniería de una obra usualmente se pretende minimizar la burocracia en el traslado de servicios. Por ejemplo, frente al conocimiento101 de que el desarrollo de un corredor de transporte público implicará alterar las condiciones de una concesión sanitaria, una alternativa a evaluar será la modificación del trazado. De todas formas, es un aspecto para considerar. A modo de referencia, la autoridad respectiva tiene un plazo máximo de 30 días para resolver fundadamente una solicitud de concesión sanitaria,102 y la tramitación de una concesión eléctrica tiene un plazo normativo de más de 100 días,103 los que se añadirían al tiempo de desarrollo de un proyecto. Si bien las concesiones de servicios suelen otorgarse para áreas amplias, la necesidad de trasladar servicios ubicados en la periferia de tales áreas, o la materialización de un cambio de alta profundidad (en vista de un proyecto de gran envergadura), podría gatillar la tramitación de una nueva concesión o, al menos, su ampliación.

99 Proyectos “Construcción eje movilidad Independencia, tramo 1” y “Mejoramiento eje vial Matta-Quilicura”. 100 Caso “Construcción eje movilidad Independencia, tramo 1”. 101 Esto, bajo el supuesto de que se dispone de información suficiente respecto de la distribución de concesiones. 102 Artículo 17, lgss. 103 Artículo 19 y siguientes, lgse.

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Hallazgo 5.8: Sin perjuicio de las dificultades propias del traslado de un servicio, pueden surgir obstáculos adicionales que ralenticen aún más su ejecución, en la forma de necesidad de nuevos traslados no considerados, y de tramitación de autorizaciones adicionales.

5.2.4. “bnup fajas fiscales”

En los “bnup fajas fiscales”, sea para obras públicas viales construidas vía contrato tradicional o a través de una concesión, los cambios de servicios reciben un tratamiento distinto al caso de los “bnup regla general”, que está contenido en el dfl mop 850, de 1998, el cual es aplicable a todo tipo de cambio de servicio. El proceso se inicia cuando la dv dicta una resolución ordenando a la empresa de servicio que, en su calidad de propietaria de las instalaciones y por su cuenta exclusiva, las cambie de ubicación dentro de un plazo prudencial.104 En otras palabras, se solicita a la empresa que desarrolle un proyecto de traslado, lo ejecute y costee (criterio reafirmado por la cgr105). Si la empresa de servicio no traslada sus instalaciones dentro del plazo prudencial, la dv ordenará hacer el presupuesto del cambio, el cual servirá de título ejecutivo para cobrar su valor. Notificada la empresa de servicio y obtenidos los fondos, el movimiento de las redes se ejecutará con cargo a estos.106, 107 Comparado con las otras regulaciones analizadas, esta es la más completa (Figura 5.2). Sin embargo aún existen espacios de mejora: (i) no se indican antecedentes de referencia para el plazo a definir (que de todas formas es prudencial), (ii) ni las condiciones bajo las cuales la empresa de servicio debe trasladar su red, (iii) ni sanciones específicas para el caso en que la empresa no cambie su servicio (sino generales). Tampoco existen lineamientos para el desarrollo del diseño del traslado de servicios. En atención a ello la dv ha establecido a nivel interno procedimientos más acabados.

104 Dicha resolución debe ser notificada a la empresa por oficio y carta certificada. 105 Dictamen cgr 65.813, de 2011 (Dictamen N° 65.813 Contraloría General de la República. […] El costo de los traslados de instalaciones eléctricas y sanitarias, ordenados a partir de la entrada en vigencia de la ley 19.474, por la Dirección de Vialidad en el ejercicio de sus competencias, es de cargo del respectivo propietario […]. Santiago, Chile, 18 de octubre de 2011. Recuperado de: https:// www.contraloria.cl/pdfbuscador/dictamenes/065813N11/html). 106 El incumplimiento de la empresa puede ser sancionado con multa de 2 a 50 utm, sin perjuicio de las indemnizaciones y sanciones que fueren procedentes por aplicación de otras normas legales. 107 Artículos 41 párrafo final, y 51 y 52 párrafo 1°, dfl mop 850, de 1998.

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Figura 5.2. Procedimiento de cambio de servicios según el dfl mop 850, de 1998.

Fuente: Elaboración propia con base en artículos 41, párrafo final, y 51, dfl mop 850, de 1998.

Dicha normativa se encuentra contenida en el ord dv 6.824 de 2018,108 enfocada principalmente en la etapa de diseño del cambio de servicio, pero que también comprende algunas provisiones para la etapa de ejecución, en relación con obras viales que se desarrollan vía contrato de obra pública tradicional. Respecto de obras concesionadas, el Cuadro 5.2 describe provisiones particulares sobre cambios de servicios que se identificaron en las bases de licitación, independiente del tipo de bnup en cuestión (regla general o fajas fiscales). El procedimiento interno establece que en la etapa de diseño de la obra vial,109 la dv, a través del Departamento de Regulación y Administración Vial Urbana (dravu), debe comunicar a las empresas de servicios que se ha dado inicio al estudio de ingeniería. En esta etapa se reúnen los principales actores en torno al cambio de servicios: el consultor que realiza el diseño y las empresas de servicios, a las que se les solicita un catastro preliminar de la ubicación de sus redes y la elaboración de un diseño del traslado con su presupuesto correspondiente.

108 Ord. N° 6.824 Dirección de Vialidad Ministerio de Obras Públicas. Santiago, Chile, 12 de julio de 2018. 109 En línea con el ds mop 48, de 1994 (Decreto Supremo N° 48 Ministerio de Obras Públicas. Deroga Decreto N° 334, de 1984 y sus modificaciones posteriores, y aprueba nuevo Reglamento para Contratación de Trabajos de Consultoría. Diario Oficial de la República de Chile, 09 de septiembre de 1994. Recuperado de: http://bcn.cl/2kkt0).

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Una vez adjudicada la obra vial el catastro, diseño del traslado y presupuesto se repiten, pero de manera más detallada y actualizada, finalizando con una aprobación del Director Nacional de Vialidad. Adicionalmente, el Director Nacional de Vialidad entrega una notificación formal a la empresa de servicio solicitando la ejecución del cambio, imponiéndose, para cada empresa, un plazo de 60 días hábiles. Finalmente, previa ejecución de los traslados, se debe pagar el presupuesto con base en valores proforma. Solo a partir de este hito se procede con la materialización del cambio. Respecto del pago del presupuesto, si bien el dfl mop 850 de 1998 establece que es la empresa de servicio quien debe costear el cambio, para agilizar el traslado existe una alternativa que determina que la autoridad pague el presupuesto en primera instancia. En concreto, el ord dv 6.824, de 2018, contempla la posibilidad de que el Fisco y una empresa de servicio firmen una transacción.110 En esta situación, el Fisco (mop por sí o sus organismos) puede acordar con la empresa que, en caso de urgencia en la construcción de una obra vial o por circunstancias presupuestarias que impiden a esta asumir de inmediato los costos, le pagará directamente (o a través del contratista) los traslados. Luego, para que el Fisco recupere el monto pagado, la dv debe enviar los antecedentes al Consejo de Defensa del Estado (cde), entidad que se encarga de cobrar extrajudicialmente la deuda o de iniciar un juicio de reembolso.

Hallazgo 5.9: Sin perjuicio de la existencia de normativa específica que regula el cambio de servicios sobre “bnup fajas fiscales” (dfl mop 850, de 1998, y ord dv 6.824, de 2018), se aprecia una carencia de reglas precisas en aspectos claves, generando retrasos en el proceso constructivo general, al: (i) perjudicar la certidumbre y previsibilidad con la que debería llevarse a cabo el cambio de redes, (ii) demorar el traslado de infraestructura de servicios, y (iii) afectar la disponibilidad del terreno donde se construirá una obra.

110 “La transacción es un contrato en que las partes terminan extrajudicialmente un litigio pendiente, o precaven un litigio eventual” (artículo 2.446, párrafo 1°, Código Civil).

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5.2.4.1. Problemas detectados

Independiente de que la normativa sea más detallada para los “bnup fajas fiscales”, y que exista un procedimiento interno para el traslado de servicios, también existen problemas para este tipo de bien. Si bien estos se asocian tanto a obras realizadas vía contrato de obra pública tradicional como concesionadas, nuevamente en este caso el análisis se enfoca en obras realizadas vía contrato de obra pública tradicional.

Retrasos en etapa de diseño del cambio de servicio

Para un total de 45 proyectos desarrollados por la dv entre 2015 y 2017,111, 112 la Tabla 5.5 presenta datos de la etapa de diseño del cambio de servicio, post adjudicación de la obra vial, de acuerdo con la descripción del procedimiento interno de la dv. El tiempo total real de tramitación excede en un 114% el tiempo ideal determinado por el dravu (tiempo ideal que, de todas formas, no se identifica en el procedimiento interno). Por otro lado, el tiempo asociado a la “burocracia interna” (incluyendo la aprobación del Director Nacional de Vialidad principalmente) supera el 30% del tiempo real de tramitación. Finalmente, el 40% del tiempo real de tramitación se explica por el plazo que tardan las empresas de servicios en entregar los presupuestos y proyectos. A nivel desagregado, el promedio de este tiempo para los servicios eléctricos asciende a 40,4%, y para los de telecomunicaciones, 39,5%. Sin embargo, considerando los traslados tramitados a nivel central de la dv (asociados a los proyectos de mayor envergadura),113 las proporciones cambian a 47,1% y 39,1%, respectivamente, reflejando en este caso mayores problemas con el servicio eléctrico, que presenta mayor frecuencia que el de telecomunicaciones (relación telecomunicaciones-eléctrico es 2 es a 3). Respecto de tramitaciones a nivel regional, posiblemente de menor relevancia relativa, la relación se invierte (promedio de 31,4% y 40,1%, respectivamente).114

111 Información aportada por el dravu el 09/01/20. 112 Información aportada asciende a un total de 57 proyectos, pero se poseen datos de tiempos solo para 45 observaciones. 113 En efecto, el promedio de inversión ejecutada para tales proyectos es de alrededor de 13.000 millones de pesos, en contraposición a 4.000 millones de pesos para proyectos tramitados en sedes regionales. Datos de ejecución presupuestaria de servicios ejecutores del mop, 2005-2018, facilitada por la Dirección de Planeamiento del mop el 20/08/19. 114 Información aportada por el dravu el 09/03/20. En este caso, se posee datos sobre 20 proyectos en los que es posible disgregar la información por tipo de servicio.

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productividad en el sector de la construcción

Tabla 5.5. Tiempos posadjudicación obra – aprobación final proyecto y presupuesto

Actividad

Catastro de servicios de parte de empresas, chequeo de catastro de parte de la autoridad

Elaboración de proyecto y presupuesto por parte de empresas de servicios Burocracia dv Aprobación final Director Nacional de Vialidad

Tiempo ideal (días)

100

80

40

Total 220

Tiempo real (días)

132

Porcentaje de tiempo real actividad en tiempo total

28%

187

121

32

40%

26%

7%

472 -

Fuente: Elaboración propia con base en datos otorgados por el dravu. Notas: (i) “Burocracia dv” se refiere a actividades de preparación de notificaciones (desde la dv hacia las empresas de servicios), y aprobaciones de parte del inspector fiscal. (ii) En negrita destaca el tiempo que depende completamente de las empresas de servicios. (iii) Tiempo ideal está determinado por la propia autoridad (no existe tiempo ideal para la elaboración del proyecto y presupuesto de parte de empresas de servicios). (iv) Datos otorgados por la dv consideran tiempos de tramitación a nivel central y regional, por lo que se determinó un promedio ponderado para establecer los tiempos reales de las actividades.

Retrasos en etapa de ejecución

Respecto de tiempos de ejecución del traslado, existen proyectos en donde el contrato se ha extendido a causa de retrasos en cambios de servicios. Entre 2014 y 2018, tres proyectos administrados por la dv extendieron el plazo del contrato, en promedio por 4 meses, equivalente a un aumento promedio de 51% respecto de los tiempos contemplados originalmente. Por otro lado, para proyectos administrados por la Dirección de Obras Hidráulicas del mop desarrollados en terreno rural (sistemas de agua potable rural) donde es probable que los bienes sobre los que se efectuaron cambios eran fajas de caminos públicos asociadas a la dv, existen 5 casos en donde retrasos de cambios de servicios supusieron en promedio, extensiones de plazo del contrato en 3 meses, equivalentes a un aumento promedio de 38% sobre el plazo original.115

115 Información obtenida a partir de base de datos de evaluación ex-post de proyectos del Ministerio de Desarrollo Social y Familia, entre los años 2014 y 2018.

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Pérdidas de eficiencia respecto de pagos

Si bien el ord dv 6.824, de 2018, contempla la posibilidad de que el Fisco y una empresa de servicio firmen una transacción para que la autoridad pueda posteriormente recuperar aquello desembolsado, en la práctica los esfuerzos para obtener los reembolsos implican una importante inversión de recursos a nivel estatal. Es relevante recordar que estos reembolsos pueden ser bastante elevados y verse alterados durante la ejecución de la obra. A modo de ejemplo, en el proyecto de ampliación y reposición de la Ruta 115-CH (tramo Talca-San Clemente), hubo un aumento del valor proforma en más de un 700% debido a la necesidad de nuevos traslados.116 De procesar los reembolsos vía juicio, debe considerarse adicionalmente la extensión de este procedimiento. A modo de referencia, en 1.630 casos terminados el año 2009, que fueron tramitados por juicio ordinario (a través del cual se puede pedir, por ejemplo, estos reembolsos), y terminados por sentencia definitiva, el promedio de duración fue 821 días.117 Esto es una referencia del tiempo que pueden llegar a demorar los reembolsos judiciales, y delata la importancia de las transacciones para evitar estos juicios o, en su caso, iniciar juicios más cortos.118 Además, no necesariamente se recupera el gasto completo que se realizó respecto de cambios de servicios. En efecto, entre 2012 y 2018, de un total de 99 juicios de cobro/transacciones, solo se recuperó un 69% de lo desembolsado por el Fisco (un total de gasto de más de 23.000 millones de pesos).119 Esto supone una pérdida importante de recursos fiscales, sin considerar además los gastos propios de los procedimientos judiciales. Esta situación deriva en que se tomen medidas extraordinarias para agilizar los cambios. Entre estas destacan (i) la solicitud de intervención a los organismos reguladores pertinentes (sec, siss, etc.), y (ii) el contacto directo con las gerencias de las empresas de servicios por parte de la jefatura del dravu. 120

116 Resolución Nº 1.013 Dirección General de Obras Públicas del mop, de 2017. En este caso se identifica esta modificación contractual, pero no se explicita si es que fue a causa de mayores obras. 117 ceja, 2011 (ceja (2011). Estudio de Análisis de Trayectoria de las Causas Civiles en los Tribunales Civiles de Santiago. Informe final. Recuperado de: http://rpc.minjusticia.gob.cl/media/2013/04/ Estudio-Trayectorias-Causas-Civiles-en-Tribunales-Civiles-Santiago.pdf). 118 El anexo 1 del ord dv 6.824, de 2018, señala que el plazo de prescripción de las acciones de reembolso es de 5 años, contado desde la fecha en que se pagó el costo del traslado a la empresa o entidad propietaria de los servicios. Dentro de dicho plazo debe estar notificada la demanda a los propietarios de los servicios trasladados. Si bien el ord dv 6.824, de 2018, no lo menciona, por aplicación del Código de Procedimiento Civil, aquellas acciones se someten a juicios ordinarios (salvo que, por aplicación del mismo Código, las transacciones no pagadas extrajudicialmente cumplan los requisitos para iniciar juicios ejecutivos). 119 mop, 2019. 120 Reunión dravu 17/12/19.

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