5.3.2. Procedimiento

capítulo 5. regulación requerida para el desarrollo de obras de construcción

• Contenido: adquisición forzosa de la propiedad de un bien (generalmente de un terreno), a cambio del pago de una indemnización al propietario. El expropiado puede discutir el monto de la indemnización y, solo en determinados casos, el acto en sí mismo. El desarrollo de obras públicas requiere intervenir en ocasiones predios particulares, por lo que la expropiación se convierte en una herramienta necesaria y de vital importancia para evitar prolongados procesos de negociación caso a caso con todos los titulares. De este proceso muchas veces depende el acceso a los terrenos previo al inicio de la construcción, y las actividades claves de preparación de la obra tales como la realización de sondeos para identificar restos arqueológicos, el despeje del terreno respecto de instalaciones de servicios, entre otras. Consecuentemente, la programación de la expropiación incide de manera importante en la planificación de la obra. Adicionalmente, la planificación y estudio de las expropiaciones es relevante pues puede influir en el diseño de la ingeniería de un proyecto (por ejemplo, al modificar el trazado de una obra para disminuir la cantidad de predios a expropiar), y determinar, de acuerdo con la proyección del gasto asociado a expropiaciones, si una obra es socialmente rentable, con base en los criterios del Ministerio de Desarrollo Social y Familia (mdsf). En definitiva, las expropiaciones determinan numerosos aspectos del desarrollo de una obra pública, y deben tratarse con la debida antelación y planificación, considerando además que cada proyecto puede contemplar más de un lote a expropiar. Por ejemplo, la construcción de la línea 6 de Metro contempló 162 lotes, y la de la línea 3, 79. De esta forma, el proceso puede replicarse numerosas veces dependiendo de cómo se tramiten los lotes a expropiar, pues, en ocasiones, se agrupan lotes: en el caso de Metro mencionado, los 162 lotes de la línea 6 se reunieron en 76 procedimientos distintos.129

5.3.1.1. Entidades expropiantes

El Estado ejerce la potestad que le permite expropiar terrenos de particulares a través de distintos órganos públicos. Las principales entidades con facultad para expropiar son descritas en la Tabla 5.6.

129 La agrupación de lotes puede darse en dos instancias: (i) al momento de la tasación o (ii) al momento del acto expropiatorio. Información obtenida a partir de catastro de expropiaciones líneas 3 y 6 de Metro, otorgada el 12/02/20.

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productividad en el sector de la construcción

Tabla 5.6. Entidades expropiantes

Entidad

mop130

Tipos de bienes que expropia

Principalmente terrenos necesarios para la ejecución de obras públicas.131

Municipalidades136 Principalmente terrenos consultados en planes reguladores comunales, destinados a circulaciones, plazas y parques, incluidos sus ensanches.137

servius 139 Principalmente inmuebles indispensables para el cumplimiento de programas de construcción, alteración o reparación de viviendas, equipamiento comunitario, obras de infraestructura y remodelaciones, aprobados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (minvu).140 Los servius también pueden expropiar para otros (por ejemplo, la Empresa de Ferrocarriles del Estado (efe), el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones, etc.).141

Característica adicional

El mop también puede expropiar para otros (por ejemplo, Metro),132 y es de los que más expropia (más de 1.500 lotes anuales).133, 134 El Departamento de Expropiaciones de la dv procesa más del 80% dentro del mop. 135

También pueden solicitar, a través del minvu e instituciones dependientes, la expropiación de los predios necesarios para planes de remodelación urbana y consolidación del dominio en favor de actuales ocupantes.138

Fuente: Elaboración propia. 130 131 132 133 134 135 136 137 138 139 140 141

130 Artículo 3, letra a, dfl mop 850, de 1998. 131 Artículo 105, dfl mop 850, de 1998, y artículo 15, párrafo 2°, ds mop 900, de 1996. 132 Artículo 105, y artículo 2, párrafo 2°, dfl mop 850, de 1998. 133 Este dato corresponde a una cota inferior respecto de todas las expropiaciones del mop, por cuanto es un aproximado de las expropiaciones realizadas por el Departamento de Expropiaciones de la dv, departamento que más expropia en dicho ministerio. Respecto del serviu Metropolitano, su Sección de Adquisición de Inmuebles solo ha reportado que, en promedio, las expropiaciones pueden llegar a 200 lotes anuales (comunicación con Sección de Adquisición de Inmuebles del serviu Metropolitano, el 03/03/20). 134 Información entregada por el Departamento de Expropiaciones de la dv el 06/03/20. Los lotes se contabilizan en el año correspondiente a la fecha de consignación/pago al expropiado. 135 Para proyectos ejecutados por el mop entre 2005 y 2018, realizados a través del mecanismo tradicional de contratación de obra pública. Esto, en términos de la identificación de desembolsos por concepto de expropiaciones (si existió desembolso, se asumió que un proyecto contó con expropiaciones). 136 Artículo 33, párrafo 2°, locm. 137 Artículo 59, párrafo 1°, lguc (Decreto con Fuerza de Ley N° 458 Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Aprueba nueva Ley General de Urbanismo y Construcciones. Diario Oficial de la República de Chile, 13 de abril de 1976. Recuperado de: http://bcn.cl/2kzjh). 138 Artículo 53, párrafo 1°, Ley minvu (Ley N° 16.391. Crea el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo. Diario Oficial de la República de Chile, 16 de diciembre de 1965. Recuperado de: http://bcn.cl/2kzlp). Un caso concreto son las expropiaciones en el marco de proyectos de comités de vivienda. 139 Artículo 51, párrafo 2°, Ley minvu. 140 Artículo 51, párrafo 1°, Ley minvu. 141 Reportado por la Sección de Adquisición de Inmuebles del serviu Metropolitano el 03/01/20. Asimismo, lo anterior se puede desprender de los siguientes artículos de prensa: ver, por ejemplo, https://www.elmostrador.cl/noticias/pais/2017/08/29/ministerio-de-transportes-pide-al-SERVIU-expropiar-14-terminales-para-transantiago/ (caso Ministerio de Transporte), y https://www. labatalla.cl/gerente-general-de-efe-responde-las-principales-dudas-respecto-del-proyectotren-alameda-melipilla/ (caso efe).

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capítulo 5. regulación requerida para el desarrollo de obras de construcción

5.3.1.2. Incidencia de expropiaciones en obras públicas Las expropiaciones son de alta relevancia en proyectos públicos. El mop es la entidad con la mayor participación (Tabla 5.6), tanto para obras públicas contratadas mediante vía tradicional como concesiones. Esto, tanto respecto de la frecuencia de proyectos que incluyen expropiaciones, como de los gastos asociados, dando cuenta del 10% del presupuesto promedio de una obra pública (Tabla 5.7). Adicionalmente, existe una correlación positiva y significativa entre la existencia de expropiaciones y el presupuesto de la obra,142 siendo los proyectos de gran envergadura los que pueden ser más proclives a esta actividad.

5.3.2. Procedimiento

A nivel legal, el procedimiento de expropiaciones se encuentra regulado en el dl 2.186, normativa que rige para todas las entidades expropiantes. Además, en la práctica, estas entidades establecen etapas o pasos adicionales en normativas internas (términos de referencias, circulares, entre otras). No obstante, con base en interacciones con las principales entidades expropiantes (mop (Departamentos de Expropiaciones de la dv y de la dgc), servius (Sección de Adquisición de Inmuebles del serviu Metropolitano)), se identificaron normativas y prácticas internas disímiles al procedimiento contemplado en el dl 2.186.143 Dado lo anterior, el procedimiento y análisis a desarrollar a continuación considera el caso del Departamento de Expropiaciones de la dv, al ser la entidad con el mayor flujo de expropiaciones dentro del mop (80% de las expropiaciones de tal ministerio). Así, el análisis de problemas y recomendaciones se enfoca en la situación más representativa. Independiente de lo anterior, en etapas del proceso con claras diferencias a destacar respecto de otras entidades, se realiza la descripción correspondiente.

142 Por ejemplo, el gasto promedio para proyectos con expropiaciones supera en 427% a aquellos que no ejecutan esta actividad. 143 Al respecto, algunas de las causas que explican las diferencias son la modalidad del contrato y la utilización de la vía judicial para la materialización de las expropiaciones. Sobre el primer punto, en el caso de concesiones, se licita tanto el diseño definitivo como la construcción de la obra. En cambio, en obra pública tradicional, el serviu Metropolitano y el mop, a través de la dv, en general, licitan el diseño y la construcción por separado. Estas variaciones modifican los términos en que se desarrollan los estudios de expropiaciones. Respecto del segundo punto, el serviu Metropolitano tramita la vía judicial por sí misma, mientras que el mop, al actuar bajo el alero del Fisco, lo hace a través del cde.

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144145146147148149 150 151 152 153 154 155 156

Tabla 5.7. Cobertura de expropiaciones en proyectos públicos.

Proyectos que realizan expropiaciones

Inversión asociada a expropiación148

Obras públicas tradicionales

17% de proyectos ejecutados por el mop (660 de un total de 3.784), entre 2005 y 2018.144,

145, 146

Participación en la inversión total: 53%. 62% de los proyectos ejecutados en toda la historia del sistema de concesiones (55 de un total de 89), entre 1993 y 2019:147 – 72% de proyectos nuevos – licitados por primera vez – (total de 71 proyectos). – 22% de proyectos relicitados (total de 18 proyectos). Participación en la inversión total: 84%.

Proporción de la expropiación sobre costo total del proyecto Promedio: 27,2%. Mediana: 5%.149 Montos invertidos en expropiación Promedio: 513 millones de pesos por proyecto. Mediana: 90 millones de pesos por proyecto.150

Proyectos considerados anteriormente incluyen obras en ejecución.153 Utilizando una muestra seleccionada de proyectos finalizados (2014-2018),154 la proporción promedio es de 10,2% (alrededor de 800 millones de pesos).155, 156

Obras públicas concesionadas

Proporción de la expropiación sobre costo total del proyecto Promedio: 11,9%.151, 152 -Destacan 8 proyectos con proporción superior al 20%. Montos invertidos en expropiación Promedio: 18 mil millones de pesos por proyecto. -Destacan 9 proyectos con gastos sobre 30 mil millones de pesos.

Fuente: Elaboración propia con base en datos de servicios ejecutores del mop, y bases de licitación de proyectos concesionados.

144 Como supuesto, las obras de conservación se excluyen pues no requieren necesariamente construcción, y en primera instancia no debiesen considerar expropiaciones. En efecto, solo alrededor de un 3% de estas ejecutan expropiaciones. 145 Proyectos aún pueden permanecer en ejecución. 146 Datos de ejecución presupuestaria de servicios ejecutores del mop, 2005-2018. Información facilitada por la Dirección de Planeamiento del mop el 20/08/19. Se consideró que un proyecto contempla expropiaciones si contiene desembolsos en el ítem “terrenos”. 147 Se consideró que un proyecto concesionado contemplaba expropiaciones si es que se comentaba respecto de la entrega de terrenos a expropiar en las bases de licitación del proyecto. 148 Montos en millones de pesos se reportan en moneda del año 2019. 149 Para proyectos con montos superiores a 6.500 millones de pesos (valor corresponde al promedio del gasto total de obras que realizan expropiaciones), el promedio es 7,1%. Para proyectos bajo este umbral es 36,4%. 150 Para proyectos con montos superiores a 6.500 millones de pesos, el promedio es 1.205 millones de pesos. Para proyectos bajo este umbral es 204 millones pesos. 151 Información disponible para 47 de los 55 proyectos que presentaron expropiaciones. 152 Estos pagos se determinan de manera preliminar, con base en anteproyectos referenciales de expropiaciones. Son montos que se pagan a la Dirección General de Concesiones de Obras Públicas y que, en la práctica, no necesariamente se usan para tal fin (contacto Departamento de Presupuesto y Control Tributario, 28/02/20). 153 Por ejemplo, un 17% de los proyectos que efectúan expropiaciones tiene un 100% del gasto asociado únicamente a esta actividad, por lo que podría asumirse que están en ejecución. Sin considerar estos proyectos, la proporción promedio asciende a 12,4%, con una mediana de 3%. Por su parte, los montos en pesos ascienden a 514 millones promedio, y a una mediana de 122 millones, aproximadamente. 154 42 proyectos. Datos correspondientes a evaluación ex-post de proyectos, realizada por el mdsf. 155 Información disponible para 39 de los 42 proyectos. Se consideran los costos reales en los que se incurrió. 156 Los valores medianos corresponden a 6% y 127 millones de pesos, respectivamente.

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La Figura 5.3 muestra el procedimiento expropiatorio a nivel general, separado en cinco etapas. Corresponde a un proceso simplificado,157 para contextualizar el procedimiento a ser descrito a lo largo del texto. De la Figura 5.3 se desprende un proceso que, en general, contempla: • Etapa 1 – solicitud presupuestaria y estudios: en la etapa de diseño de un proyecto de obra pública se solicita presupuesto para los estudios de expropiaciones. Estos estudios los realiza un consultor (distinto al contratista que ejecutará la obra), quien analiza y proyecta los planos de los terrenos a expropiar, incluyendo estimaciones preliminares del costo de las expropiaciones. Con base en estos estudios se solicita presupuesto para iniciar la construcción de la obra pública, y las expropiaciones en específico. De las cinco etapas, esta es la única que no se encuentra regulada en la normativa de expropiaciones. • Etapa 2 – inicio del procedimiento y tasación: la entidad expropiante inicia el procedimiento de expropiación nombrando a una comisión de peritos que tasa los lotes a expropiar, con base en la información desarrollada en la etapa anterior.158 Cuando inicia esta etapa la obra pública aún no se ha licitado. • Etapa 3 – notificación al expropiado y vía procedimental: una vez tasada la propiedad, se notifica al expropiado la valorización de su lote, de acuerdo con el informe emitido por la comisión de peritos. Con base en esta información se decide la vía de expropiación: (i) convenio, si existe acuerdo entre la entidad expropiante y el expropiado fundamentalmente, sobre el valor a pagar por el bien expropiado, o (ii) judicial, si no hay acuerdo. Si se decide por la vía convenio, se firma un convenio ad-referendum en donde se acuerda, además del monto de la indemnización, el momento en que podrá accederse al terreno, pudiendo la entidad expropiante hacerlo de inmediato si así lo conviene con el expropiado. • Etapa 4 – decreto expropiatorio: ambas vías deben fundarse técnicamente en un decreto expropiatorio. Este acto contiene, entre otros elementos, la individualización del bien objeto de la expropiación y su rol de avalúo, el nombre del o los propietarios, y el monto provisional de la indemnización y su forma de pago.159 Para emitir tal acto la entidad expropiante debe contar con fondos suficientes (asignados en la etapa 1).

De no contar con estos (por ejemplo, si es que la tasación de la comisión de peritos reveló un valor muy por sobre el análisis preliminar de la etapa 1), se debe solicitar

157 El procedimiento es simplificado en el sentido que no contempla todas las actividades operativas en detalle, sino solo las más relevantes, y que se asocian a los problemas detectados. Por ejemplo, se excluyen los ajustes realizados por ipc a los lotes al momento de emitir el acto expropiatorio, los oficios emitidos a Fiscalía mop para inicios de procedimientos particulares (por ejemplo, sobre inicio de procedimiento, o la tramitación del acto expropiatorio), o las modificaciones presupuestarias en la vía judicial si se requieren ajustes sobre el monto consignado. 158 Se asume que el Departamento de Expropiaciones de la dv y las entidades expropiantes en general expropian inmuebles. 159 Artículo 6, párrafo 3°, dl 2.186.

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