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RELAZIONE SULLO STATO DI ATTUAZIONE DEI FONDI STRUTTURALI IN BULGARIA APRILE 2010
A cura di Anselmo Caporossi Presidente “Osservatorio Fondi Strutturali e Programmi Comunitari” Camera di Commercio Italiana in Bulgaria
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Premessa Il presente rapporto vuole fornire una visione chiara e sintetica dello stato di attuazione dei Fondi Strutturali in Bulgaria e una breve analisi delle principali criticità rilevate nel primo biennio di attuazione della nuova programmazione comunitaria, riportando riflessioni e considerazioni scaturite dal complesso e articolato lavoro svolto dall’Osservatorio e dai suoi membri. Si è pertanto cercato di illustrare con la massima chiarezza e trasparenza una visione globale dei vari Programmi Operativi, senza entrare in uno studio dei singoli P.O., focalizzando l’attenzione su quegli aspetti ricorrenti nell’attuazione dei vari strumenti finanziari relativi ai Fondi Strutturali in Bulgaria. Come già previsto dalla Commissione Europea nella fase di pre-adesione, la Bulgaria sta affrontando - e dovrà ancora affrontare - il divario nello sviluppo economico rispetto agli altri Stati Membri dell’UE. Divario determinato anche da disparità territoriali e da una situazione occupazionale complessa, con particolare riferimento alla qualità del lavoro offerto e all’inclusione sociale. In un contesto più generale, si registra che i processi di convergenza regionale all’interno dell’Europa non sono ancora soddisfacenti e che l’allargamento dell’Unione a 27 Stati ha comportato il raddoppio delle disparità regionali e la riduzione del PIL medio del 12,5%. L’allargamento aggiunge poco meno del 5% al PIL dell’UE (in Euro) ma quasi il 20% della sua popolazione; mentre si rileva ancora un’eccessiva burocratizzazione della politica di coesione ed un suo eccessivo accentramento. Inoltre è da sottolineare un’eccessiva frammentazione degli interventi che, di fatto, limita o rallenta fortemente i processi di miglioramento. Se si prendono poi in considerazione le difficoltà di crescita e il deficit di competitività dell’UE, unitamente alla recente crisi economica che ha coinvolto in maniera diversa ma pesante tutti gli Stati Membri, vi sono indubbiamente fattori ed elementi esterni alla capacità gestionale del Governo Bulgaro, che hanno influenzato negativamente lo stato di attuazione dei Fondi Strutturali in questo paese. La finalità di tale lavoro non è solo quella di fornire un quadro attuale sullo stato di attuazione dei Fondi Strutturali in Bulgaria - con particolare riferimento al P.O. Sviluppo della Competitività e P.O. Sviluppo delle Risorse Umane - ma anche quello di fornire spunti di riflessione su quali possono essere gli interventi auspicabili da adottare da parte delle Istituzioni. Queste ultime dovranno sempre più implementare e migliorare la gestione e l’attuazione dei Fondi Strutturali nel pieno rispetto delle norme contenute all’interno dei regolamenti comunitari e, nel contempo, favorire in maniera concreta lo sviluppo locale, in aderenza e coerenza con quanto previsto e raccomandato dai diversi regolamenti comunitari e quanto contenuto nelle strategie di Lisbona.
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QUADRO DI RIFERIMENTO Nel corso dell’anno 2009, l’Osservatorio ha svolto, attraverso un’intensa collaborazione dei suoi membri e dello staff della Camera di Commercio, numerose attività in rispondenza al proprio programma di lavoro, implementando lo stesso con nuove iniziative maturate nel corso di svolgimento delle attività. In primo luogo merita un’attenzione particolare citare l’intensa attività di monitoraggio svolta sull’attuazione dei bandi dei diversi programmi operativi relativi ai Fondi Strutturali pubblicati dal Governo bulgaro. In tal senso, nonostante la disponibilità di risorse umane di supporto alle attività dell’Osservatorio risulti ancora limitata e non completamente adeguata alla mole di lavoro, con particolare riferimento alla difficoltà incontrata nel trovare traduttori seri e qualificati, sono stati monitorati e tradotti numerosi bandi sui fondi strutturali. A seguito di una primaria valutazione delle opportunità offerte da tali bandi, sono state predisposte schede informative e divulgate presso associati e non. Siamo riusciti, in questo modo, a fornire una tempestiva informazione utile agli operatori. Le attività sono proseguite indirizzando risorse e impegni verso l’attuazione di quel programma iniziale, previsto alla data di costituzione dell’Osservatorio, che prevedeva una seconda attività di analisi, valutazione e diffusione sullo stato di attuazione dei fondi strutturali in Bulgaria. Pertanto, le attività si sono suddivise in tre macro aree principali, all’interno delle quali sono state accorpate e svolte attività affini e legate fra loro da comuni obbiettivi, che possono essere cosi riassunte: 1) Monitoraggio, analisi e valutazione dei diversi programmi operativi sui Fondi Strutturali 2) Attività di comunicazione, informazione e sensibilizzazione territoriale 3) Promozione di iniziative, partnership e progetti istituzionali
MONITORAGGIO, ANALISI E VALUTAZIONE DEI DIVERSI PROGRAMMI OPERATIVI SUI FONDI STRUTTURALI Questa prima attività rappresenta certamente il punto focale e strategico dell’Osservatorio, attraverso la quale i suoi membri possono esprimere quel valore aggiunto ipotizzato, a seguito della loro esperienza e conoscenza del settore specifico. Come anticipato nella premessa, al momento della costituzione dell’Osservatorio, il monitoraggio dei bandi sui vari Programmi Operativi sui Fondi Strutturali in Bulgaria e la loro relativa traduzione in lingua italiana, hanno rappresentato indubbiamente un passo fondamentale e di vitale importanza per la comprensione e la diffusione delle opportunità offerte da tali strumenti finanziari, per gli operatori italiani che intendono usufruire delle agevolazioni previste dai diversi bandi. Tutti i membri dell’Osservatorio, in piena sintonia con lo spirito di collaborazione e condivisione che è alla base del rapporto instaurato, hanno condiviso, secondo una ripartizione di monitoraggio dei diversi programmi operativi insieme concordata, la traduzione di diversi bandi che lo scorso anno sono stati pubblicati con particolare riferimento ai 3 bandi sul P.O. Sviluppo della Competitività Bulgara CAMERA DI COMMERCIO ITALIANA IN BULGARIA 1/B Oborishte Street, Sofia 1504 - Bulgaria - tel/fax: +359 2 8463280/1 europa@camcomit.bg - www.camcomit.bg
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(BG161PO003-2.1.04 “Ammodernamento tecnico in piccole e medie imprese”, BG161PO003-2.1.01 “Ammodernamento tecnologico delle imprese”, BG161PO003-2.1.03 “Raggiungimento di standard internazionali”) e sul Programma di Sviluppo Rurale. Le attività di monitoraggio sono proseguite operando attraverso la traduzione dei vari bandi pubblicati, preparando schede informative contenenti le informazioni principali sul bando e diffondendole poi a tutti gli utenti ed associati della Camera, fornendo cosi una visione tempestiva e chiara delle opportunità offerte dai Programmi Operativi. I contenuti delle schede informative sono stati elaborati e concordati dai membri dell’Osservatorio, costruendo un formato tipo che potesse essere il più esaustivo possibile e fornire in maniera chiara e trasparente tutte quelle informazioni utili all’utente per una rapida e semplice comprensione del bando. Un secondo step di questa attività, è stato quello di procedere ad un’analisi e valutazione sull’attuazione dei vari bandi sui Fondi Strutturali in Bulgaria, esaminando in maniera attenta da parte di tutti i membri dell’Osservatorio, secondo le loro singole e specifiche esperienze professionali e sfere di competenza, eventuali gap emersi, la rispondenza dal punto di vista normativo dei bandi pubblicati con le direttive comunitarie e operando contestualmente un confronto con le esperienze pregresse in Italia, il grado ed il livello di complessità delle procedure burocratico-amministrative circa il processo attuativo di tali bandi, nonché una valutazione e riflessione comune su alcuni punti contenutistici del bando preso in considerazione, che avessero una particolare rilevanza. Questa attività di analisi e valutazione è stata ulteriormente approfondita, nel corso delle riunioni tenutesi, in occasione della pubblicazione ufficiale dei risultati dei progetti ammessi agli interventi agevolati sui 3 bandi relativi al P.O. Sviluppo della Competitività bulgara. L’attività di valutazione svolta si è basata sull’esperienza diretta di alcuni membri nell’applicazione concreta dei bandi sopra menzionati. Ciò ha fornito l’opportunità di seguire l’intero processo attuativo, entrando in profondità nel contesto di riferimento e nei diversi aspetti cruciali dei bandi. Sono stati pertanto presi in considerazione gli indici e gli indicatori qualitativi, utilizzati a valutare le proposte progettuali presentate, l’iter burocratico-amministrativo pianificato delle domande di agevolazione, le modalità di valutazione nella prima e nella seconda fase del processo. Sono emersi da questa attività alcuni aspetti che, basandosi sulle esperienze pregresse non solo in Italia ma anche in altri Stati membri circa l’attuazione di strumenti analoghi sui Fondi Strutturali, hanno delineato una visione di insieme caratterizzata da alcuni elementi critici. In ogni caso tali valutazioni sono state basate sul confronto tra i membri e sulla loro esperienza diretta, ma anche su un’analisi oggettiva dei dati riscontrati nell’applicazione di tali bandi. Di seguito vengono riportate le principali tematiche e aspetti rilevati che maggiormente rappresentano le criticità individuate.
COMPLESSITÀ PROCEDURALE Sempre in riferimento ai bandi pubblicati sul P.O. Sviluppo della Competitività, si è riscontrata, nelle procedure burocratico-amministrative dell’intero percorso attuativo dei vari bandi, una particolare
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complessità tecnica e burocratica che indubbiamente pone dei limiti e difficoltà di accesso alle potenziali imprese beneficiarie. La struttura di tali bandi è stata concepita su criteri e parametri particolarmente articolati, con numerose norme e regole restrittive che richiedono ai potenziali beneficiari di disporre di conoscenze e capacità gestionali molto elevate. Tali condizioni non risultano logicamente applicabili in un paese dove i fondi strutturali sono una materia nuova e di recente adozione, dove manca ancora una valida esperienza gestionale e una cultura europea diffusa e consolidata. È opportuno considerare che già nel primo anno di attuazione della nuova programmazione dei Fondi Strutturali 2007-2013, Il Governo bulgaro ha manifestato un particolare dinamismo nel complesso processo gestionale di tali strumenti, attraverso una tempestiva pubblicazione dei primi bandi a valere del P.O. Sviluppo della Competitività bulgara, a favore di iniziative promosse da PMI. Ciò evidenzia, indiscutibilmente, due aspetti molto importanti per una reale e chiara comprensione dell’attuale stato dell’arte dei Fondi Strutturali in questo paese. Il primo è identificabile nella volontà da parte delle istituzioni di dare immediata applicazione alla nuova programmazione comunitaria, con l’intento di offrire opportunità e strumenti in grado di sostenere adeguatamente lo sviluppo, la crescita e l’ammodernamento del sistema imprenditoriale, manifestando nel contempo un livello di conoscenza delle normative e dei regolamenti comunitari molto elevato. In secondo luogo, la chiara consapevolezza e comprensione che il rispetto della tempistica nell’attuazione dei Fondi Strutturali rappresenta un punto cardine di fondamentale importanza e credibilità nei confronti dell’Unione Europea e degli altri Stati membri, nonché verso la propria cittadinanza. Ma questi primi lodevoli passi hanno evidenziato contestualmente, nella prima fase di applicazione degli strumenti messi in campo, un approccio e una metodologia gestionale eccessivamente burocratica, non rispondente al principio promosso dalla Commissione Europea, di snellimento delle procedure amministrative. L’ampiezza e la complessità dei processi di programmazione, attuazione, monitoraggio, sorveglianza, valutazione e controllo dei diversi Programmi Operativi, mettono in evidenza le questioni connesse alla scarsa capacità di alcune strutture pubbliche locali di gestire in maniera snella e funzionale i Fondi Strutturali di loro competenza. Di gestirle cioè in modo da creare le basi per un facilitare l’accesso da parte dei potenziali beneficiari e contestualmente garantire il rispetto delle procedure e delle regole previste dai regolamenti comunitari (tra queste, in particolare, quelle relative alla prevenzione delle potenziali frodi). Queste strutture ed autorità dovranno, sempre di più, assumere il ruolo di protagonisti dello sviluppo, cercando di fornire strumenti accessibili, avendo consapevolezza del reale livello di conoscenza, da parte dei potenziali beneficiari, di regolamenti, prassi e procedure che, nella maggior parte dei casi, risultano essere del tutto nuove all’interno del quadro “culturale” del paese. Appare emergere, al riguardo, la scarsa capacità di molte strutture nell’espletare funzioni tecniche specifiche, relative alla fase di attuazione e valutazione degli interventi, anche se ne vanno sottolineati
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gli sforzi e i progressi ottenuti in ordine all'ampliamento e alla qualità delle risorse tecniche e professionali impegnate in tali processi gestionali. Va considerato, in ogni caso, che i ritardi nell'attuazione della politica strutturale in Bulgaria e, come precedentemente accennato, in altri Stati membri, sono dovuti in parte all'eccessiva rigidità delle procedure. Pertanto occorre considerare l'opportunità di una loro semplificazione nell’ottica di una chiara e determinata volontà di attuare riforme interne. Queste dovranno consentire un adeguato livello di trasparenza, il rispetto dei vincoli normativi e un grado di efficacia ed efficienza maggiore, in linea con le molteplici raccomandazioni comunitarie. EFFICIENZA GESTIONALE E CAPACITÀ AMMINISTRATIVA Un ulteriore nodo critico rilevato riguarda la dimensione endogena alla gestione dei Fondi Strutturali, ovverossia la capacità e l’efficienza gestionale da parte dei diversi Organismi Intermedi preposti alla gestione dei singoli Programmi Operativi. A tale riguardo, l’analisi e i riscontri svolti hanno messo in luce, in maniera diversa, uno scarto tra programmazione e attuazione. Una situazione comune, in misura maggiore o minore, a quasi tutti gli interventi attuati dai diversi Programmi Operativi, dovuta anche alle complesse prassi procedurali e alla limitata capacità di gestione e attuazione delle stesse da parte degli Organismi Intermedi preposti. Si segnalano, in primis, i ritardi dell’attuazione, nell’emanazione dei bandi e delle procedure di evidenza pubblica, nella selezione ed erogazione dei contributi. Il livello critico di efficienza riscontrato in alcune realtà e situazioni, sembra penalizzare soprattutto i piccoli soggetti dell’economia sociale, che possono avere creatività e capacità progettuale innovativa, ma non hanno strumenti strutturali efficienti ad affrontare le difficoltà nell’accesso ai fondi e i ritardi delle procedure. In tal senso, con particolare riferimento al Fondo Sociale Europeo e al relativo Programma Operativo “Sviluppo delle Risorse Umane”, è opportuno menzionare le difficoltà incontrate da associazioni ed imprese che operano nel sociale e nel terzo settore ad accedere alle risorse rese disponibili da alcuni bandi pubblicati. Infatti, condizioni rigide, procedure particolarmente complesse non hanno favorito l’accesso di tali soggetti alle opportunità offerte, non tenendo così presente che questa specifica tipologia di beneficiari non è ancora sufficientemente strutturata e non dispone di una cultura conoscitiva approfondita dei fondi che possa loro consentire di operare con strumenti complessi ed articolati. Notoriamente, per quel che riguarda l’impresa sociale, questa è una problematica comune a molti paesi dell’Unione Europea, ancor più rilevante in quei paesi dove la dimensione culturale dell’impresa sociale e del terzo settore risulta essere ancora giovane se non in fase embrionale. Nonostante il programma operativo menzionato disponga di notevoli risorse finanziarie e all’interno degli assi di intervento vi sia come priorità l’inclusione sociale, gli enti preposti alla gestione ancora non sono riusciti ad attuare azioni ed interventi concreti e raggiungibili da parte degli operatori di settore. Nei periodi di programmazione precedenti i Fondi, attraverso l’assistenza tecnica, hanno rafforzato la capacità di gestione degli Stati membri e delle autorità di gestione nell’attuazione dei regolamenti. La programmazione dei Fondi Strutturali in Bulgaria ha dato, nella fase iniziale di ideazione del Quadro Nazionale Strategico e dei vari P.O., una particolare rilevanza ed importanza alle attività di assistenza
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tecnica, dedicando uno specifico P.O. e prevedendo, all’interno di ogni singolo P.O., un asse prioritario destinato a questa finalità. Ma come dimostrano le numerose esperienze pregresse maturate in passato in altri Stati membri, spesso non risulta essere sufficiente prevedere e mettere in campo solo strumenti attuativi, ma si richiede una maggiore partecipazione e coinvolgimento da parte degli organi competenti, affinché le azioni adottate siano una reale espressione dei propri fabbisogni e siano indirizzate verso obiettivi tangibili, capaci di superare e andare oltre una mera visione teorica del problema. Sostanzialmente, le autorità competenti non devono nascondersi dietro la consueta “barriera burocratica” di processi amministrativi complessi ed articolati. Utilizzare questa “formula” non fornisce alcun tipo di risoluzione pratica ed efficace del problema, bensì, comporta solo un ulteriore appesantimento della macchina burocratica con una conseguente riduzione del livello di efficacia ed efficienza del servizio pubblico. Si deve pertanto procedere ad un vero processo di innovazione e modernizzazione di e-governance, al fine di dotare le autorità competenti in materia di un’efficace capacità amministrativa dei complessi e diversi servizi pubblici, per consentire alle stesse amministrazioni di raggiungere quel livello di padronanza della materia e quella capacità gestionale fondamentale per la crescita economica e lo sviluppo strutturale del proprio paese. In linea con la strategia di Lisbona che invita a migliorare la legislazione, l’elaborazione delle politiche e la loro attuazione onde favorire la crescita economica e la creazione di posti di lavoro, è opportuno, da parte delle autorità locali, investire in maniera intelligente nelle proprie risorse umane, valorizzando ruoli e mansioni, anche attraverso l’attuazione di strumenti e azioni innovative. Queste azioni devono nascere da un’attenta, chiara e trasparente analisi dei propri fabbisogni e di un contestuale bilancio delle competenze del capitale umano disponibile, cercando così di capire quali siano i veri interventi da attuare e le misure da adottare, avendo anche, se necessario, un approccio critico verso le proprie strutture e le proprie metodologie attuative, cercando cosi di estrapolare e definire quali siano i veri limiti e le problematiche che al momento generano elementi e fattori inficianti il raggiungimento di un livello di efficacia e efficienza soddisfacente. Come già accennato non è sufficiente attuare misure e “distribuire” risorse per raggiungere gli obbiettivi pianificati, ma si deve obbligatoriamente prendere maggiore coscienza e responsabilità dei processi attuativi che si mettono in atto, scegliendo con determinazione la volontà di sviluppare una reale capacità di andare oltre vecchi meccanismi e schemi burocratici che, come dimostrano i dati di questi ultimi due anni, non danno e non possono dare alcun tipo di risposta esaustiva alla problematica in oggetto. Ma tali problematiche sono comuni anche ad altri Stati membri, come si evince dalla Risoluzione del Parlamento Europeo del 24 marzo 2009 sulle migliori prassi nel settore della politica regionale e gli ostacoli nell’utilizzo dei Fondi Strutturali (2010/C 117 E/07). Questo documento, di grande interesse per una migliore comprensione delle difficoltà incontrate dalle diverse autorità di gestione e organismi attuatori nella gestione dei Fondi Strutturali, mette in chiara evidenza quali siano i principali ostacoli sino ad oggi incontrati da tali strutture pubbliche nel complesso
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ed articolato processo di attuazione della semplificazione amministrativa per una migliore gestione ed utilizzo dei Fondi. I punti più importanti messi in evidenza dalla sopracitata Risoluzione, sono richiamati nel paragrafo D, che testualmente recita: D. considerando che la politica di coesione non è in grado di sviluppare appieno il proprio potenziale per superare tali sfide poiché i potenziali richiedenti, per accedere al sostegno dei fondi strutturali dell’Unione europea, si trovano di fronte a grossi ostacoli, quali: — eccessiva burocrazia, — regolamentazioni troppo numerose e complesse, in certi casi disponibili unicamente on-line, il che esclude molti potenziali beneficiari di questi fondi dall'accesso a tali risorse, — frequenti modifiche, da parte di certi Stati membri, dei criteri di ammissibilità e della documentazione richiesta, — mancanza di trasparenza dei processi decisionali e dei regimi di cofinanziamento, e ritardi nei pagamenti, — amministrazione centrale lenta e macchinosa negli Stati membri e applicazione delle norme in una maniera che dilata ulteriormente la burocrazia e fa sì che le informazioni siano fornite in modo inadeguato, — insufficiente capacità amministrativa decentrata e diversità dei modelli di amministrazione regionale negli Stati membri, che ostacolano la disponibilità di dati comparativi e lo scambio di migliori prassi, — inadeguatezza dei meccanismi di coordinamento interregionale, — assenza di un sistema funzionante di cooperazione fra autorità nazionali, regionali e locali, Quanto sopra riportato, non solo fornisce una chiara visione dell’attuale stato dell’arte delle problematiche presenti in molti Stati membri nella gestione dei Fondi Strutturali ma, per quanto concerne la Bulgaria, conferma pienamente tutti quegli elementi incontrati e riscontrati sino ad oggi da parte di numerosi operatori economici che hanno avuto e volevano avere accesso alle risorse finanziarie messe a disposizione dai Fondi Strutturali. Tale conferma non deve però essere presa in considerazione solo ed esclusivamente per il suo contenuto critico bensì, è opportuno cogliere in maniera proattiva le indicazioni e raccomandazioni contenute all’interno della medesima Risoluzione del Parlamento Europeo al fine di identificare concretamente quali siano le azioni, le iniziative, nonché gli strumenti necessari, da adottare per superare e risolvere tali criticità.
RISORSE FINANZIARIE La dotazione di risorse finanziarie sui vari Programmi Operativi, sin dalla prima fase della nuova programmazione dei Fondi Strutturali, risulta essere adeguata e proporzionata alle strategie di sviluppo pianificate dalla Bulgaria. Dal rapporto sullo stato di attuazione finanziaria dei Fondi Strutturali in Bulgaria, effettuato dal Ministero delle Finanze bulgaro al 31/21/2009, si evince che l’impegno di spesa maturato sui diversi programmi operativi ha avuto una dinamica diversa, anche se è stato evidenziato, CAMERA DI COMMERCIO ITALIANA IN BULGARIA 1/B Oborishte Street, Sofia 1504 - Bulgaria - tel/fax: +359 2 8463280/1 europa@camcomit.bg - www.camcomit.bg
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come fattore comune, che non è stato raggiunto l’obbiettivo di spesa prefissato. In tal senso merita attenzione sottolineare che il Programma Operativo più attivo, con un maggiore impegno di spesa maturato è risultato essere il P.O. “Ambiente” con un totale di erogazioni effettivamente pagate pari a circa il 3,4% sul totale dei fondi stanziati, il P.O. “Trasporti” ha una percentuale di spesa effettiva erogata sul totale dei fondi pari a 2,6%, il P.O. “Sviluppo Regionale” con il 2,5%, mentre il Programma Operativo “Sviluppo della Competitività Bulgara” a fine 2009 ha raggiunto solo lo 0,5%. Purtroppo, a tre anni dall'avvio della programmazione molte risorse non sono state rese pienamente operative e lo stato di avanzamento dei programmi rimane preoccupante, anche se segnali positivi si sono registrati negli ultimi mesi per quanto riguarda l'utilizzo dei fondi europei. Il rischio sempre più evidente evidenziato da molti operatori è quello relativo all’impossibilità di rendicontare, entro la scadenza fissata dalla Commissione Europea, gli impegni di spesa prestabiliti all’interno di ogni singolo Programma Operativo. Il regolamento di gestione dei fondi strutturali prevede dei meccanismi di penalità e di premialità. Il sistema di penalità è gestito direttamente dalla Commissione Europea e viene messo in atto se non si rispettano i tempi di realizzazione della spesa; se gli impegni assunti in un determinato esercizio non si traducono in pagamenti (o in domande di pagamento ammissibili) nei tre anni successivi la Commissione procede ad un automatico disimpegno con conseguente perdita definitiva di risorse per i singoli programmi dello Stato Membro. Questa regola denominata "n+3" (per gli Stati Membri di nuova adesione quali Bulgaria e Romania), meglio nota come disimpegno automatico delle risorse, verrà applicata se le risorse alla data del 31 dicembre non risulteranno essere state spese e certificate. L’importo potenzialmente soggetto al disimpegno automatico è ridotto degli importi che l’autorità di certificazione non ha potuto dichiarare alla Commissione a causa di operazioni sospese da un procedimento giudiziario o da un ricorso amministrativo con effetto sospensivo, a condizione che lo Stato membro trasmetta alla Commissione un’informativa motivata entro il 31 dicembre del secondo o terzo anno successivo a quello dell’impegno di bilancio, ai sensi dell’articolo 93 del Reg. CE 1083/2006. Pertanto, la partecipazione dei Fondi al programma operativo è ridotta, per l’anno in questione, dell’importo oggetto del disimpegno automatico. Entro due mesi dalla data del disimpegno lo Stato membro presenta un piano finanziario modificato, che riflette la riduzione del contributo in uno o più assi prioritari del programma operativo medesimo. In mancanza di tale piano modificato, la Commissione Europea riduce proporzionalmente gli importi assegnati a ciascun asse prioritario. I dati riportati nella tabella seguente, elaborata e pubblicata dal Ministero delle Finanze, nell’ambito delle proprie attività di monitoraggio sull’implementazione finanziaria dei Fondi europei Strutturali e di Coesione, danno una visione chiara di quanto sin qui esposto.
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RISORSE UMANE L’attuazione di tali strumenti finanziari non sempre procede con la stessa velocità per tutte le azioni sviluppate. Normalmente risultano penalizzati gli interventi immateriali e quelli più innovativi. In linea generale si può dire che l’effetto combinato della carenza di risorse umane per l’attuazione dei P.O. e la minaccia del disimpegno automatico possono prospettare una situazione in cui gli attori coinvolti possono tendere ad operare un tipo di selezione che potrebbe favorire le azioni più “efficienti”, ovvero quelle che permettono di spendere di più con il minore impegno di gestione. Risulta pertanto indispensabile che l’amministrazione sia pienamente consapevole di questo potenziale effetto e sia in grado di perseguire con coerenza e determinazione l’attuazione delle azioni più qualificanti sotto il profilo strategico, anche quando queste non siano tra le più “efficienti” nell’accezione anzidetta. È inoltre opportuno notare che la scarsità di risorse umane qualificate o la permanenza delle stesse all’interno delle Istituzioni preposte alla gestione dei diversi P.O., accentua le difficoltà di attuazione di tali strumenti finanziari. Si segnalano pertanto l’insufficienza e/o inadeguatezza di risorse umane adatte a soddisfare i fabbisogni esistenti a tutti i livelli del processo amministrativo di riferimento.
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Si stratta quindi di un problema che travalica l’ambito diretto della gestione dei P.O. e riguarda l’amministrazione nel suo complesso. Occorre, per quanto possibile, ampliare le risorse qualificate interne ed esterne impegnate nella gestione e, per l’altro verso, avere la possibilità e gli strumenti per allocare tali risorse con sufficiente elasticità in relazione alle esigenze e alle priorità dei diversi P.O. Quello che pertanto il Governo dovrebbe avviare e attuare in tempi rapidi, è un vero programma di egovernance basato sugli attuali fabbisogni e capace di dare risposte concrete ed operative in tempi brevi. Questo per affrontare l’attuale criticità esistente all’interno delle diverse Amministrazioni e per fornire uno strumento preventivo ad un potenziale blocco delle attività, paventato da molti, che avrebbe una ricaduta negativa nell’attuazione dei P.O., ovviamente a discapito del sistema imprenditoriale nazionale nel suo complesso.
ATTIVITÀ DI COMUNICAZIONE, INFORMAZIONE E SENSIBILIZZAZIONE TERRITORIALE Un importante e strategica attività svolta, è stata quella di promuovere e realizzare azioni ed iniziative di informazione, comunicazione e sensibilizzazione sui Fondi Strutturali e sui Programmi comunitari, realizzate attraverso l’organizzazione di incontri tematici, rivolti ad una vasta tipologia di utenza, e mediante la partecipazione a seminari e convegni organizzati dalla Camera di Commercio. In tal senso sono stati realizzati n. 4 incontri tematici sui P.O. Sviluppo della Competitività, Ambiente, Sviluppo Regionale e sul Programma di Sviluppo Rurale; a tali incontri hanno partecipato imprenditori, rappresentanti di associazioni ed enti. Gli incontri tematici sono stati rivolti ad un ristretto gruppo di partecipanti, mediamente non più di 8 persone ad incontro, al fine di poter trasferire in maniera chiara le conoscenze oggetto dell’incontro e poter approfondire tematiche e questioni specifiche con i partecipanti. Ogni incontro è stato strutturato su una prima illustrazione del P.O. in oggetto, i bandi pubblicati, punti di forza e debolezza, e successivamente un confronto e dibattito con i partecipanti su argomentazioni specifiche di loro interesse. Questa attività ha permesso di realizzare in maniera concreta ed operativa una sensibilizzazione vasta del territorio e dell’utenza su una conoscenza tecnica ed operativa dei Fondi Strutturali, su una cultura europea del corretto utilizzo degli stessi e sui processi evolutivi di tali strumenti. L'obiettivo principale delle azioni di informazione e pubblicità è quello di incrementare i livelli di visibilità, trasparenza e conoscenza delle politiche strutturali attraverso gli strumenti di informazione disponibili, in particolar modo quelli basati sull'utilizzo delle moderne tecnologie dell'informazione e della comunicazione. La diffusione di informazioni sui P.O. è finalizzata principalmente a sensibilizzare il grande pubblico circa il ruolo svolto dall’UE e sul valore aggiunto delle politiche comunitarie per la crescita socioeconomica del territorio. Si intende, inoltre, assicurare ai cittadini il rispetto del principio di trasparenza nella gestione del programma al fine di accrescere la conoscenza delle possibilità, dei vantaggi e dei risultati dei Fondi Strutturali e sviluppo del proprio territorio.
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Al fine di garantire la più ampia visibilità delle attività promosse dall’Osservatorio, cercando nel contempo di coinvolgere attivamente il più vasto numero di operatori economici, utenti e istituzioni nel processo di promozione della consapevolezza della funzione dei Fondi Strutturali in Bulgaria, è stata pianificata e realizzata una capillare attività di sensibilizzazione e animazione territoriale nei confronti sia degli utenti diretti delle iniziative cofinanziate che dei contesti sociali di riferimento. La promozione della conoscenza e della valutazione delle finalità dei fondi Strutturali e delle politiche europee, coerentemente ad una visione di sviluppo sostenibile e integrato secondo quanto previsto dai regolamenti comunitari, è stata portata avanti attraverso azioni di sensibilizzazione rivolte a numerosi soggetti e attori, quali associazioni di categoria, università, parti sociali, imprese. Si sono svolti incontri tematici ed eventi mirati alla presentazione di progetti e iniziative, che hanno rappresentato opportunità di discussione e confronto su specifiche tematiche relative ai Fondi Strutturali. CONCLUSIONI E PROSPETTIVE La politica comunitaria mira a promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme della comunità realizzando il rafforzamento della sua coesione economica e sociale, riducendo il divario tra i livelli di sviluppo delle varie regioni e il ritardo di quelle più svantaggiate, attuando tali obiettivi attraverso i Fondi Strutturali. Affinché uno Stato Membro, come la Bulgaria, possa sostenere lo sviluppo economico e sociale, è essenziale che le diverse forme di finanziamento messe a disposizione siano utilizzate al meglio ed in modo coerente. L’indirizzo dovrebbe essere quello di adottare, in base ad una pianificazione attenta e rispondente ai reali fabbisogni e alle problematiche attuali, interventi che possano gradualmente e sistematicamente aumentare il livello di consapevolezza da parte delle diverse autorità di gestione. Importante è anche comprendere quale sia il modo più efficace e gli strumenti ottimali da impiegare, per poter aumentare e migliorare la gestione e l’attuazione dei Fondi Strutturali. Si dovrebbe pertanto procedere verso il raggiungimento di obiettivi mirati, che dovrebbero necessariamente contemplare una reale facilitazione all’accesso alle risorse strutturali da parte dei beneficiari, implementare i sistemi di comunicazione e informazione, attraverso iniziative e azioni informative e formative, in grado di trasferire conoscenze diffuse presso tutta la cittadinanza sui principi dei Fondi Strutturali e delle politiche di sviluppo comunitarie. Questo tipo di attività dovrebbe accrescere il livello culturale delle imprese, dei cittadini e di tutti i soggetti coinvolti nel processo di attuazione delle politiche di sviluppo, aumentando il grado di consapevolezza e conoscenza di cosa sia in realtà l’Unione Europea e il significato intrinseco di una partecipazione attiva da parte di tutti i cittadini alla vita politica e sociale del paese come dell’Unione stessa. Il riflesso diretto di tale azione sarebbe anche quello di far crescere nella cittadinanza e nelle imprese un senso di responsabilità civica nei confronti del proprio paese, dell’Unione Europea e dei suoi strumenti
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di sviluppo (Fondi Strutturali), che genererebbe, come fattore consequenziale, un approccio diverso verso l’utilizzo delle risorse comunitarie. È profonda convinzione, anche della stessa Unione Europea, che una maggiore consapevolezza e senso di responsabilità da parte della cittadinanza, contribuirebbe a risolvere progressivamente molteplici problematiche legate all’utilizzo dei fondi strutturali, fra le quali, in evidenza quella relativa al rischio di potenziali frodi. Si tratta di una tematica che deve essere affrontata con un approccio diverso da quello sino ad oggi attuato, che vede l’attuazione di misure sempre più restrittive per i potenziali beneficiari che intendono accedere alle risorse comunitarie, e controlli sempre più frequenti, complessi e rigidi sulle operazioni finanziate. Le esperienze passate ci insegnano, ancora una volta, che una forma di controllo eccessivamente rigida non è in grado di dare risposte esaustive e risolvere il problema connesso al rischio di frodi. Come già accennato, uno dei principali punti di debolezza del processo amministrativo di gestione e attuazione di alcuni interventi a valere sui Fondi Strutturali in Bulgaria, come nel caso dei bandi pubblicati sul P.O. Sviluppo della Competitività, è rappresentato da un’eccessiva complessità delle procedure burocratiche che non rispondono al reale livello di conoscenza e preparazione tecnica delle potenziali imprese beneficiarie presenti sul territorio bulgaro. Ma non si deve fraintendere questo delicato aspetto circa il livello di conoscenza del sistema imprenditoriale locale che, seppur giovane nell’approccio alle politiche comunitarie, vista la recente adesione della Bulgaria all’Unione Europea, dimostra indiscutibilmente una capacità di apprendimento, di ricerca e acquisizione di innovazioni e buone prassi, estremamente elevata e, molto spesso, superiore a quella riscontrabile in altri paesi. In realtà, il problema va ricercato e individuato nell’eccessiva complessità delle procedure amministrative elaborate che, se applicate anche in altri Stati Membri, genererebbero le medesime difficoltà attuative e rileverebbero, da parte delle imprese presenti in altri contesti territoriali e socio economici, le stesse identiche carenze e incapacità nel rispettare regole e procedure estremamente complesse e rigide. In un momento di crisi economica come quello attuale, in cui i mercati soffrono pesantemente di contrazioni e manifestano enormi difficoltà di ripresa, per molti settori merceologici, i fattori flessibilità e tempestività risultano essere di fondamentale importanza strategica per sostenere una reale ripresa economica e fornire le basi per uno sviluppo imprenditoriale futuro. Le autorità pubbliche dovrebbero avere piena coscienza di questa realtà e adeguare tempestivamente le proprie strutture ai fabbisogni espressi dal mercato globale, al fine di sostenere adeguatamente la ripresa economica dei propri sistemi imprenditoriali e il rilancio dell’economia nazionale. Alla luce di tale situazione sarebbero necessarie una serie di modifiche per consentire ai programmi di fronteggiare meglio le sfide emerse in seguito alla crisi e adottare un approccio flessibile nel processo attuativo dei diversi programmi operativi, per consentire un rapido processo di adattamento e contestualizzazione all’attuale situazione economica, per rispondere alle nuove esigenze delle imprese e dei disoccupati di medio e lungo periodo. Ma questo sino ad oggi ancora non è avvenuto. Per dare un esempio concreto e tangibile, sempre nel merito dell’analisi delle complesse procedure burocratico-amministrative applicate nell’attuazione dei Bandi, come visione di un fattore critico e limitante - nei bandi relativi all’attuazione di alcune misure CAMERA DI COMMERCIO ITALIANA IN BULGARIA 1/B Oborishte Street, Sofia 1504 - Bulgaria - tel/fax: +359 2 8463280/1 europa@camcomit.bg - www.camcomit.bg
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del P.O. Sviluppo della Competitività, vige ancora la regola che l’ammissibilità delle spese del programma di investimenti presentato da un potenziale soggetto beneficiario, decorra dopo la data dell’entrata in vigore del contratto di finanziamento a fondo perduto tra il beneficiario e l’Organismo Intermedio. Ciò significa che un’impresa che presenta una domanda di agevolazioni, non può dare corso alla realizzazione del proprio programma di investimenti, sino al momento in cui l’autorità competente non abbia espletato e completato il processo di valutazione dei progetti presentati, emesso la graduatoria delle domande ammissibili e agevolabili al contributo e perfezionato i contratti di finanziamento con i beneficiari. Se, come già avvenuto nel recente passato, questo processo amministrativo comporta tempi di esecuzione lunghi, che spesso si dilatano ulteriormente rispetto alla tempistica inizialmente programmata e ufficializzata dalla medesima Autorità, la potenziale impresa beneficiaria non può dare corso alla realizzazione del proprio programma di investimenti, nonostante le proprie necessità o impellenze produttive, ponendo cosi un freno al proprio sviluppo. In un momento di crisi economica e di contrazione dei mercati, una corretta, attenta e puntuale pianificazione finanziaria da parte di un’impresa impegnata in un programma di investimenti, risulta estremamente importante per il successo della propria attività o, in alcuni casi particolari, per la propria sopravvivenza. Ma un’impresa sana, deve rispondere ai tempi di un mercato sempre più globale, dinamico ed instabile, in cui le limitate opportunità di crescita, devono essere colte rapidamente, escludendo, il più possibile, ritardi e incertezze. Pertanto, una qualsiasi impresa non può essere vincolata, nella realizzazione dei propri programmi di sviluppo, dai ritardi della Pubblica Amministrazione o dalle eccessive complessità delle procedure burocratiche e amministrative applicate, altrimenti, gli interventi a valere sui Fondi Strutturali non rappresentano più un’opportunità per sostenere lo sviluppo imprenditoriale, bensì, un limite alla crescita di un’impresa. Nasce però un interrogativo. Perché produrre procedure così complesse? Non è certamente facile trovare e individuare la risposta o meglio le risposte a questo quesito. Si può soltanto ipotizzare che forse le soluzioni sino a questo momento adottate, siano da un lato la risposta al bisogno di creare meccanismi capaci di tutelare la pubblica amministrazione da eventuali “problematiche di natura gestionale” e, contestualmente, dare prova e dimostrazione alla Commissione Europea e agli altri Stati Membri di saper pienamente attuare i numerosi e articolati regolamenti comunitari in merito all’attuazione dei Fondi Strutturali. Se così fosse, non è certamente questo l’approccio migliore da adottare. In linea con la risoluzione e le raccomandazioni comunitarie, si possono identificare quali siano nel concreto le azioni e gli interventi che le autorità pubbliche in Bulgaria dovrebbero adottare, al fine di migliorare l’attuale sistema di gestione e attuazione dei Fondi Strutturali: -
facilitare l'accesso ai fondi grazie a una più stretta cooperazione tra tutti i soggetti istituzionali coinvolti nel processo di gestione e attuazione, per ridurre i tempi burocratici; semplificare e snellire le procedure di partecipazione ai bandi creando un sistema burocratico meno pesante, più snello ed efficace; rendere più flessibili i programmi di assistenza tecnica; semplificare il sistema dei controlli e cercare di introdurre un sistema di controllo unico; CAMERA DI COMMERCIO ITALIANA IN BULGARIA 1/B Oborishte Street, Sofia 1504 - Bulgaria - tel/fax: +359 2 8463280/1 europa@camcomit.bg - www.camcomit.bg
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migliorare la struttura interna di gestione finanziaria al fine di assicurare in maggior misura gli anticipi ai beneficiari; predisporre l'adozione di iniziative volte a rimuovere gli ostacoli e a migliorare le possibilità di accesso ai fondi; migliorare l’elaborazione di norme attuative che disciplinano l’accesso alle risorse strutturali, fornendo soluzioni realizzabili ai problemi esistenti attraverso interventi più efficaci e mirati; sviluppare e attuare un sistema di tutoraggio nei confronti dei potenziali soggetti beneficiari delle risorse, al fine di aumentare la loro conoscenza delle norme comunitarie e la loro capacità di una corretta realizzazione e gestione di progetti finanziati dai Fondi Strutturali;
Quest’ultimo punto riveste certamente una rilevanza e un’importanza particolari, in quanto si ritiene che attraverso azioni e sistemi di tutoraggio - volti a formare e accompagnare l’utenza ad una reale comprensione di cosa siano i Fondi Strutturali, a come devono essere percepiti e gestiti gli interventi promossi da questi fondi - siano sicuramente la risposta migliore alla risoluzione di numerose problematiche esistenti e lo strumento migliore per far crescere quell’auspicata consapevolezza e partecipazione alle politiche comunitarie. Accompagnare e orientare il cittadino e l’impresa, sono questi gli strumenti da adottare, piuttosto che forme e regole che esprimono spesso un atteggiamento “punitivo” nei confronti di coloro i quali intentano beneficiare delle opportunità offerte dai fondi europei. Sviluppare pertanto una maggiore apertura, creando momenti di incontro e di confronto con l’utenza, per fornire loro tutte quelle informazioni utili ad una maggiore comprensione non solo delle opportunità ma anche, ovviamente, degli obblighi che si assumono beneficiando di un intervento agevolato promosso dai Fondi Strutturali, trasferendo così nel contempo quelle conoscenze e quegli strumenti utili ad un accesso e successiva gestione corretta dei contributi ricevuti. In questo contesto, già di per sé iperattivo e complesso, devono trovare applicazione le indicazioni scaturite dalle nuove raccomandazioni comunitarie in merito ad una migliore gestione e attuazione dei Fondi Strutturali, maggiormente rispondenti ai propri fabbisogni, in grado di rispondere alle specifiche criticità e difficoltà presenti all’interno del proprio tessuto socio-economico e strutturale, al fine di perseguire un reale sviluppo sostenibile del paese e delle sue comunità, nell’ottica di una vera integrazione europea.
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NOTA FINALE DELL’AUTORE In occasioni di numerosi incontri e confronti con vari funzionari delle autorità locali, preposte alla gestione ed attuazione dei P.O., con consulenti ed esperti bulgari od operatori di associazioni di categoria o altre istituzioni, ho potuto direttamente constatare l’elevato livello di conoscenza dei regolamenti comunitari e delle norme a questi connesse, da parte di queste risorse umane. Il dinamismo, la volontà di accrescere le proprie competenze, che a mio avviso caratterizza tutti i professionisti e gli operatori, pubblici e privati, che ho avuto modo di conoscere, è l’espressione emblematica di un paese con enormi capacità e potenzialità di sviluppo professionale ed umano, dotato di un bagaglio culturale proprio notevole e stimabile. Sono queste le condizioni e le basi ideali ed ottimali che possono dare impulso ed essere il propulsore necessario per consentire alla Bulgaria non solo di risolvere e superare le attuali problematiche evidenziate in tale report, ma, altresì di attuare un reale sviluppo sostenibile del proprio territorio in tutte le sue componenti, infrastrutturali, economiche, imprenditoriali, sociali ed umane. Nel corso di molti convegni, meeting e seminari formativi a cui ho partecipato in questi ultimi due anni in qualità di esperto o formatore, all’interno di progetti di assistenza tecnica o di promozione ed informazione sui Fondi Strutturali, ho sempre sostenuto, con chiara ed estrema convinzione, che la Bulgaria presenta palesemente tutte quelle potenzialità per diventare un paese “esportatore” di buone prassi. Sino ad oggi la Bulgaria è stata, in qualità di nuovo stato membro dell’Unione Europea, un paese beneficiario del trasferimento di conoscenze e buone prassi sull’utilizzo e la gestione dei Fondi Strutturali, come di altre tematiche, acquisendo le esperienze pregresse maturate dagli altri Stati Membri. Il lavoro sino ad oggi svolto in questo paese, unitamente alle esperienze fatte, mi hanno portato a considerare, con sempre maggiore convinzione, che la programmazione ed attuazione di politiche di sviluppo nazionali, fortemente incentrate sulla valorizzazione delle proprie risorse endogene (naturali, culturali e strutturali), insieme ad un contestuale processo di innovazione della macchina burocratico amministrativa e di e-governance, potrà creare i presupposti e le basi ideali affinché la Bulgaria implementi dei propri sistemi gestionali, in molteplici settori e comparti, tali da creare e sviluppare Buone Prassi che potrà successivamente esportare in altri contesti territoriali dell’Unione Europea. Se questo paese realmente trova la forza di operare scelte importanti, attuare riforme utili e coerenti, valorizzando opportunamente le proprie ricchezze culturali, potrà indubbiamente realizzare uno sviluppo ed una crescita che potrà essere visibile a tutta l’Europa e presa come un modello esemplare. Queste personali considerazioni, non vogliono essere in alcun modo né retoriche né di parte, ma bensì, solo l’espressione di un pensiero di chi, come me, a scelto di impegnare la propria attività professionale in un paese che ancora oggi, anche se spesso non è visibile, è l’erede di un’antica civiltà e, in quanto tale, una componente importante per lo sviluppo etico di una società ed una comunità europea integra, civile e democratica.
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