editat de
Juan J. Linz și Arturo Valenzuela
EȘECUL DEMOCRAȚIEI PREZIDENȚIALE P E R S P E C T I V E C O M P A R A T I V E
Traducere de Sergiu Gherghina și Mihail Chiru
2010
© CA Publishing, 2010, pentru versiunea în limba română © The Johns Hopkins University Press, 1994 Prima ediţie publicată în 1994 de The Johns Hopkins University Press, SUA Published by arrangements with The Johns Hopkins University Press, USA Publicat cu acordul The Johns Hopkins University Press, SUA Coperta: Palkó Botond (www.palkobotond.ro) Redactor: George Jiglău Index: Ioana Herbel
Descrierea CIP a Bibliotecii Naţionale a României Eşecul democraţiei prezidenţiale : perspective comparative / Juan J. Linz şi Arturo Valenzuela (ed.) ; Sergiu Gherghina, Mihai Chiru (trad.). - Cluj-Napoca : CA Publishing, 2010 ISBN 978-606-92737-2-2 I. Linz, Juan J. (ed.) II. Valenzuela, Arturo (ed.) III. Gherghina, Sergiu (trad.) IV. Chiru, Mihai (trad.) 32
Editura CA Publishing www.ca-publishing.ro
Cluj‐Napoca, B‐dul Eroilor nr. 34, ap. 3
În memoria lui Charles Guy Gillespie și Carlos Nino
Cuprins
P ARTEA I I NTRODUCERE JUAN J. LINZ 1. Democrație prezidențială sau parlamentară: Are vreo importanță? 11 P ARTEA A II‐ A P ERSPECTIVE TEORETICE ȘI CAZUL SEMIPREZIDENȚIAL AL F RANȚEI AREND LIJPHART 2. Prezidenţialismul şi democraţia majoritară: observaţii teoretice 141 GIOVANNI SARTORI 3. Nici prezidenţialism, nici parlamentarism 162 ALFRED STEPAN ŞI CINDY SKACH 4. Prezidenţialism şi Parlamentrism într‐o perspectivă comparată 182 EZRA N. SULEIMAN 5. Prezidenţialism şi stabilitate politică în Franţa 210 Note despre contribuitori 249 Index 252
PARTEA I
Introducere
1 J U A N
J .
L I N Z
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă? ÎN ULTIMELE DECENII s‐au făcut eforturi susṭinute pentru a studia ṣi înṭelege varietatea regimurilor democratice, însă majoritatea acestor analize s‐au concentrat pe dinamicile conflictului politic, mai exact pe sisteme de partide ṣi formarea coaliṭiilor, în contrast cu atenṭia pe care mulṭi scriitori clasici o acordau aranjamentelor instituṭionale.1 Cu excepṭia vastei literaturi despre impactul sistemelor electorale asupra sistemelor de partide, generată de scrierile timpurii ale lui Ferdinand Hermes ṣi de opera clasică a lui Maurice Duverger, urmate de lucrările lui Douglas Rae ṣi Giovanni Sartori, Rein Taageepera ṣi Matthew Shugart printre alṭii2, politologii au acordat puṭină atenṭie rolului instituṭiilor politice în afara unor studii naṭionale specifice. Dezbaterile despre monarhie ṣi republică, regimuri parlamentare ṣi prezidenṭiale, state unitare ṣi federalism au fost date uitării, nefiind preluate în dezbaterile curente despre practica ṣi funcṭionarea instituṭiilor democratice, incluzând aici efectele acestora asupra sistemelor de partide. Când un număr semnificativ de state iniṭiază procesul de scriere sau rescriere a constituṭiilor, câteva dintre aceste subiecte ar trebui să îṣi redobândească importanṭa pentru a deveni parte a ceea ce
JUAN J. LINZ
Sartori a denumit „inginerie politică”, în efortul de a fundamenta consolidarea ṣi stabilitatea democratică. Fără îndoială, inovaṭiile constituṭionale ale perioadei postbelice: moṭiunea constructivă de neîncredere germană ṣi Constituṭia celei de a Cincea Republici Franceze, al cărei regim semiprezidenṭial întăreṣte executivul pentru a compensa slăbiciunile parlamentarismului, au atras deopotrivă interesul celor interesați de preluarea modelului ṣi cercetătorilor. Însă lipsesc în continuare studii sistematice ṣi comportamentaliste ale implicaṭiilor diferitelor instituṭii pentru procesul politic, studii care ar fundamenta unele dintre dezbaterile recente referitoare la reforma instituṭională ṣi constituṭională. Cu excepṭia notabilă a cărṭii lui Kaltefleiter în care sunt analizate cazurile de executiv bipolar, precum cel al Republicii de la Weimar ori cel al Republici a V‐a Franceze, a lucrării lui Stefano Bartolini3 despre cazurile europene de alegere directă a ṣefului statului, a scrierilor lui Maurice Duverger ṣi a noii cărṭi a lui Matthew Soberg Shugart ṣi John M. Carey4, diferenṭele dintre regimurile parlamentare, prezidenṭiale ṣi semiprezidenṭiale nu au suscitat prea mult interesul politologilor. Aceste distincṭii s‐au bucurat numai de o atenṭie limitată în două dintre cele mai recente lucrări ce compară democraṭiile contemporane, datorate lui Bingham Powell ṣi Arendt Lijphart5 care, de altfel, a scris un capitol excelent pentru acest volum, despre implicaṭiile regimului prezidenṭial. Această neglijare a subiectului se datorează în mare măsură faptului că, în afara cazului impresionant al Statelor Unite, majoritatea democraṭiilor stabile europene ṣi din Commonwealth sunt regimuri parlamentare ṣi câteva semiprezidenṭiale sau semi‐parlamentare, în timp ce majoritatea ṭărilor cu constituṭii prezidenṭiale au democraṭii instabile sau regimuri autoritare ṣi de aceea nu au fost incluse în studii democratice comparative6. Datorită faptului că o multitudine de factori sociali, economici, culturali ṣi politici au fost identificaṭi drept centrali în analiza crizei ṣi prăbuṣirii democraṭiei în acele state, nu găsim practic nicio referire la rolul factorilor instituṭionali în crizele respective. Doar în cazul statului Chile au existat menṭionări, în analiza prăbuṣirii democraṭiei, ale conflictului dintre preṣedintele Allende ṣi
12
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
Congres.7 Ar putea fi un accident sau nu că atâtea state cu regimuri prezidenṭiale au întâmpinat mari dificultăṭi în instituirea unor democraṭii stabile, dar cu siguranṭă relaṭia dintre cele două tipuri principale de instituṭii politice democratice ṣi procesul politic merită mai multă atenṭie decât a primit până în prezent. Ar fi fost interesant să ne întoarcem la dezbaterile iniṭiale ale constituṭionaliṣtilor ṣi intelectualilor, în special din America Latină, cu privire la prezidenṭialism ṣi parlamentarism.8 Dar bănuim că acestea nu ar fi de prea mare ajutor pentru problemele curente deoarece ele ar reflecta, pe de o parte, admiraṭia pentru marea republică democratică americană ṣi guvernământul ei prezidenṭial, ignorând într‐o anumită măsură ceea ce Woodrow Wilson a descris ca guvernământ congresional ṣi, pe de altă parte, o critică acerbă a parlamentarismului francez din perspectiva literaturii juridice latino‐americane. În propriul meu eseu asupra prăbuṣirii regimurilor democratice, în faza editării contribuṭiilor, am fost marcat recitind analiza lui O’Donnell despre jocul imposibil din Argentina postperonistă, de dificultatea extraordinară a integrării sau izolării peroniṣtilor în contrast cu comuniṣtii italieni, în cazul cărora în ciuda tuturor neajunsurilor democraṭiei italiene nu s‐a ajuns niciodată la consecinṭe comparabile. Ca rezultat, am scris un scurt excurs despre implicaṭiile politice ale prezidenṭialismului ṣi parlamentarismului, pe care l‐am extins ṣi care constituie tema principală a acestui eseu.9 Ideile pe care intenṭionez să le dezvolt necesită o cercetare ulterioară bazată pe dovezi empirice din diferite ṭări, cu precădere din America Latină, dar ṣi din Filipine, Coreea de Sud, Nigeria ṣi poate Liban. Eseurile din acest volum constituie o importantă contribuṭie în această direcṭie. Studiile viitoare asupra problemei vor trebui să ia în calcul percepṭiile referitoare la preṣedinṭi ṣi parlamentari, ale elitelor politice ṣi ale publicului din respectivele regimuri. Este uimitor că mare parte din discuṭia dedicată regimului prezidenṭial în lucrările clasice despre democraṭii este limitată la SUA ṣi la comparaṭia dintre această ṭară ṣi Regatul Unit. Nu există, practic, nicio referire la lunga experienṭă cu regimuri prezidenṭiale în America Latină.10 Această absenṭă din literatura de specialitate slăbeṣte
13
JUAN J. LINZ
inevitabil analiza mea din acest eseu. De aceea, ea trebuie receptată ca un stimul pentru gândire ṣi cercetările viitoare mai sistematice.
Prezidenţialism: principii și realităţi
S‐A ARGUMENTAT că ambele concepte, prezidenṭialism ṣi parlamentarism acoperă o gamă vastă de formule politico‐ instituṭionale ṣi că varietatea acestora este de aṣa natură încât orice generalizare pe baza respectivilor termeni devine înṣelătoare. Chiar ṣi două sisteme prezidenṭiale „pure” precum acelea din SUA ṣi Argentina, în pofida influenṭei Constituṭiei americane asupra celei argentiniene din 1853, ele sunt juridic foarte diferite ‐ ṣi chiar ṣi mai mult în practică – într‐atât încât Carlos Nino să pună în contrast hiperprezidenṭialismul ṭării sale cu separarea puterilor mai echilibrată din SUA.11 Aceeaṣi judecată este ṣi mai potrivită atunci când comparăm gouvernement d’assemble (în original, n. Tr.) a Republicilor a III‐a ṣi a IV‐a din Franṭa cu Kanzlerdemocratie a Republicii Federale Germane.12 În această dezbatere există tentaṭia de a recurge la cazurile extreme – ṣi de aceea îndoielnice – ca argumente pro sau contra meritelor fiecăruia dintre cele două sisteme. Aṣa cum voi arată, există în democraṭiile moderne (chiar lăsându‐le deoparte pe aṣa‐zisele hibride semiprezidenṭiale ṣi semiparlamentare) unele convergenṭe între practicile prezidenṭialismului în sisteme multipartid conflictuale (ca Bolivia) ṣi sisteme parlamentare cu o personalizare a puterii sau „leadership” similar prezidenṭialismului când un partid are majoritate absolută sau ca în cazul „parlamentarismului raṭionalizat” al Legii Fundamentale Germane (Constituṭia de la Bonn). Oricum, aceste asemănări nu ar trebui să ascundă diferenṭele fundamentale dintre cele două sisteme. Toate sistemele prezidenṭiale ṣi parlamentare au o esenṭă comună care permite diferenṭierea lor ṣi unele comparaṭii sistematice. În plus, majoritatea democraṭiilor prezidenṭiale sunt probabil mai similare unele faṭă de celelalte decât seamănă între ele cele mai multe democraṭii, parṭial deoarece toate democraṭiile prezidenṭiale au fost inspirate de modelul american,
14
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
parṭial fiindcă societăṭile cu asemenea sisteme (cu excepṭia impresionantă a SUA) au anumite caracteristici comune. În sistemele parlamentare singura instituṭie cu legitimitate democratică este parlamentul ṣi autoritatea guvernului este derivată din încrederea parlamentului, fie prin majorităṭi parlamentare, fie prin tolerarea de către parlament a unui guvern minoritar ṣi numai atâta timp cât legislativul binevoieṣte să îl susṭină între alegeri sau, în mod excepṭional, pe durata în care acesta este incapabil să producă un guvern alternativ. Sistemele prezidenṭiale au la bază principiul opus. Un ṣef al executivului cu puteri considerabile prevăzute de constituṭie ṣi în general dispunând de controlul integral al compoziṭiei cabinetului său ṣi al administraṭiei este ales de popor (direct sau de către un colegiu electoral ales în acest scop) pentru o perioadă fixă de timp ṣi nu este dependent de un vot formal de încredere din partea reprezentanṭilor aleṣi în mod democratic în parlament; preṣedintele nu este numai deṭinătorul puterii executive, ci este ṣi simbolic ṣeful statului, neputând fi demis între alegeri, cu excepṭia foarte rarelor cazuri de suspendare (impeachment). Două aspecte se evidenṭiază în sistemele prezidenṭiale: Atât preṣedintele, care controlează guvernul ṣi este ales de popor (sau de către un colegiu electoral ales în acest unic scop), cât ṣi un legislativ ales (unicameral sau bicameral) se bucură de legitimitate democratică. Este un sistem al „legitimităṭii democratice duale”. Atât preṣedintele, cât ṣi Congresul sunt aleṣi pentru un termen fix, mandatul preṣedintelui este independent de parlament, iar supravieṭuirea legislativului nu depinde de preṣedinte. Aceasta conduce la ceea ce am caracterizat drept „rigiditatea” sistemului prezidenṭial. Multe dintre caracteristicile ṣi problemele sistemelor prezidenṭiale decurg din aceste două caracteristici esenṭiale. Câteva alte aspecte nedefinitorii ale prezidenṭialismului sunt des asociate cu acesta ṣi discutate mai jos: de exemplu, limitarea mandatelor sau interdicṭia realegerii, succesiunea automată de către un vice‐preṣedinte, libertate
15
JUAN J. LINZ
în numirea ṣi (mai ales) demiterea unui cabinet ori identitatea ṣefului statului cu ṣeful guvernului. O trăsătură atât de normală încât nu este prea des inclusă în definiṭie este aceea că preṣedinṭia este un post unipersonal. Au existat doar două cazuri de preṣedinṭii pluripersonale alese direct: cei doi preṣedinṭi ai Ciprului (1960‐63) ṣi Colegiado‐ul Uruguyan (care a guvernat de două ori – 1918‐33 ṣi 1952‐67).13
Legitimitatea democratică duală
CARACTERISTICA esenṭială a prezidenṭialismului este pretenṭia absolută a preṣedintelui la legitimitate democratică. Deseori pretenṭia are puternice componente plebiscitare chiar dacă uneori se bazează pe mai puṭine voturi populare decât cele primite în sisteme parlamentare de mulṭi prim‐miniṣtri aflaṭi în fruntea unor cabinete minoritare ce sunt percepute, prin contrast, ca slab legitimizate electoral. Pentru a menṭiona numai un exemplu: Allende, cu o majoritate simplă, de 36,2 procente, obṭinute de o coaliṭie heterogenă (1973), s‐a aflat în mod cert într‐o poziṭie foarte diferită faṭă de Adolfo Suárez, care a întrunit 35,1 procente din voturi, aṣa cum au fost ṣi oponenṭii Allesandri cu 34,9 procente ṣi Felipe González cu 30,5 procente, dar ṣi contracandidaṭii învinṣi, Tomic cu 27,8 procente, Fraga ṣi Carillo cu 6,1 ṣi respectiv 10,8 procente. Sistemul prezidenṭial îi conferă preṣedintelui în exerciṭiu, care combină calitatea de ṣef de stat reprezentând naṭiunea cu atribuṭiile executivului, o aură ṣi o imagine de sine foarte diferită ṣi creează aṣteptări populare foarte diferite de cele proiectate asupra unui prim‐ministru indiferent de popularitatea de care s‐ar putea bucura acesta din urmă, după primirea aceluiaṣi număr de voturi.14 Faptul cel mai uimitor este acela că într‐un sistem prezidenṭial, parlamentarii, mai ales atunci când reprezintă partide bine organizate, disciplinate, ce se constituie în opṭiuni ideologice ṣi politice reale pentru alegători, se bucură, de asemenea, de legitimitate democratică ṣi este posibil ca majoritatea unui astfel de legislativ să reprezinte chiar opṭiuni politice diferite faṭă de cele ale alegătorilor ce îl susṭin pe
16
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
preṣedinte. În aceste circumstanṭe, cine, pe baza principiilor democratice, este mai îndreptăṭit să vorbească în mod legitim în numele poporului: preṣedintele sau majoritatea parlamentară care se opune politicilor sale? Din moment ce ambele instituṭii îṣi datorează puterea votului popular într‐o competiṭie liberă opunând alternative bine‐definite, conflictul este mereu latent ṣi poate să erupă dramatic uneori; nu există niciun principiu democratic care să îl rezolve ṣi mecanismele posibil prezente în constituṭie sunt în general complexe, foarte tehnice, legaliste ṣi de aceea de o legitimitate democratică îndoielnică pentru electorat. De aceea, nu este un accident că în câteva dintre acele situaṭii, forṭele armate au intervenit ca un poder moderator ( în original, n. Tr.). Poate fi argumentat că asemenea conflicte sunt normale în Statele Unite ṣi nu au condus la crize serioase.15 Am depăṣi cu siguranṭă obiectivele acestui eseu dacă am încerca să explicăm unicitatea instituṭiilor politice americane ṣi a practicilor care au limitat impactul unor astfel de conflicte, incluzând caracteristicile unice ale partidelor politice americane care i‐au determinat pe mulṭi politologi din Statele Unite să militeze pentru un sistem de partide mai responsabil ṣi mai disciplinat ideologic.16 În viziunea mea, dezvoltarea partidelor politice moderne, în contrast cu tipul american de partide, va face respectivele conflicte complexe ṣi extrem de ameninṭătoare, în special în societăṭi polarizate ideologic sau social. Fără a detalia complexităṭile relaṭiei dintre executiv ṣi legislativ în diferite regimuri prezidenṭiale17, pericolele relative ale dominaṭiei unuia sau celuilalt ṣi capacitatea de a bloca decizii asupra legislaṭiei, nu există nicio îndoială că regimurile prezidenṭiale se bazează pe o legitimitate democratică duală ṣi niciun principiu democratic nu poate hotărî cine reprezintă voinṭa poporului. În practică ṣi mai ales în ṭările în curs de dezvoltare, cu largi inechităṭi regionale de modernizare, compoziṭia politică ṣi socială dar ṣi perspectivele legislativului diferă probabil de cele ale suporterilor preṣedintelui. Principiul teritorial al reprezentării, întărit uneori de asimetrii în delimitarea circumscripṭiilor electorale sau de existenṭa unui senat în republici federale, tind să confere mai multă greutate în parlament
17
JUAN J. LINZ
reprezentanṭilor zonelor rurale ṣi ai micilor oraṣe provinciale în detrimentul metropolelor. Ṣi este uṣor de susṭinut că acele calificări democratice ale reprezentanṭilor zonelor înapoiate sunt dubioase ṣi că acei parlamentari sunt, de fapt, oligarhi locali aleṣi datorită înfluenṭelor lor clienteliste, puterii lor sociale ṣi economice. Independent de adevărul acestei ipoteze ṣi de gradul în care o democraṭie ar descalifica alegători care, în loc să fie influenṭaṭi de sindicate, asociaṭii de cartier ṣi maṣinării de partid, sunt loiali notabililor locali, liderilor tribali, preoṭilor ṣi chiar patronilor, elitele progresiste urbane sunt tentate să se îndoiască de reprezentanṭii aleṣi de aceṣtia. Într‐un astfel de context devine facil pentru un preṣedinte care se loveṣte de rezistenṭa legislativului la programul său, să mobilizeze poporul împotriva oligarhilor, să pretindă adevărata legitimitate democratică, refuzând‐o adversarilor săi ṣi să îi confrunte pe aceṣtia cu capacitatea sa de a îṣi mobiliza susṭinătorii în demonstraṭii de masă.18 Se poate concepe, de asemenea, că în unele societăṭi preṣedintele poate reprezenta electorate mai tradiṭionale sau provinciale ṣi folosi această susṭinere pentru a chestiona dreptul segmentelor urbane ṣi mai moderne aflate în minoritate de a se opune politicilor sale. În absenṭa oricărui principiu logic care să definească cine deṭine într‐ adevăr legitimitate democratică, este tentantă folosirea formulărilor ideologice pentru a legitimiza componenta prezidenṭială a sistemului ṣi a îi delegitimiza pe cei care se opun lui, transformând ceea ce este un conflict instituṭional în serioase conflicte sociale ṣi politice. „Legitimităṭile” diferite ale unui preṣedinte ales popular ṣi ale parlamentului sunt descrise corect în acest text deja din 1852: În timp ce voturile Franṭei sunt divizate între cei 750 de membri ai Adunării Naṭionale, ele sunt aici, din contră, concentrate în mâinile unui singur individ. În timp ce fiecare reprezentant al poporului reprezintă doar un partid sau altul, un oraṣ sau altul, un bastion sau altul sau doar simpla necesitate de a alege pe cineva între cei 750, în care nici cauza ṣi nici omul nu sunt examinate îndeaproape, el este alesul naṭiunii ṣi actul alegerii sale este atuul pe care poporul suveran îl joacă o dată la fiecare patru ani. Dacă Adunarea Naṭională aleasă se găseṣte într‐o relaṭie metafizică cu naṭiunea, Preṣedintele ales se află
18
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
într‐o relaṭie personală cu aceasta. Adunarea Naṭională reflectă într‐ adevăr prin reprezentanṭii individuali aspectele multiple ale spiritului naṭional, dar în Preṣedinte acest spirit îṣi află întruparea. Împotriva Adunării, el posedă un soi de drept divin; el este Preṣedinte prin graṭia poporului.
Accidental aceasta nu este analiza unui instituṭionalist (sau psiholog politic), ci a „sociologului” Karl Marx în al său „18 Brumar al lui Ludovic Bonaparte”.19
Alegerea pentru un mandat fix: „rigiditatea” prezidenţialismului
A DOUA caracteristică instituṭională principală a sistemului prezidenṭial este faptul că preṣedinṭii sunt aleṣi pentru o perioadă de timp care, în condiṭii normale nu poate fi modificată: nici scurtată ṣi uneori nici prelungită, atunci când reglementări previn realegerea. Astfel, procesul politic este fragmentat în perioade discontinue, determinate rigid, fără posibilitatea reajustărilor continue atunci când evenimente politice, sociale ṣi economice o cer. Durata mandatului preṣedintelui devine un factor politic esenṭial faṭă de care toṭi actorii din procesul politic trebuie să se adapteze ṣi acest lucru are numeroase consecinṭe importante. Dacă ar trebui să rezum diferenṭele primare dintre sistemul prezidenṭial ṣi sistemul parlamentar, aṣ indica rigiditatea pe care prezidenṭialismul o introduce în procesul politic, respectiv mult mai marea flexibilitate a procesului în sisteme parlamentare. Această rigiditate le‐ar putea părea promotorilor prezidenṭialismului un avantaj deoarece reduce unele incertitudini ṣi imprevizibilitatea inerente parlamentarismului, în care un număr mare de actori, partide, liderii lor, chiar ṣi legislatori de rând, pot să aducă oricând, între alegeri, schimbări fundamentale, în sensul realinierilor ṣi mai presus de toate, al schimbării ṣefului executivului, primul‐ministru. Dorinṭa unei puteri solide ṣi a predictabilităṭii ar părea să fie cel mai bine
19
JUAN J. LINZ
servită de prezidenṭialism, dar paradoxal, evenimente neaṣteptate, de la moartea preṣedintelui la erori serioase de raṭionament, în special în cazul schimbărilor de context, fac mandatul preṣedintelui mai puṭin predictabil ṣi adesea mai slab decât acela al primului ministru care poate oricând să îṣi reafirme autoritatea ṣi legitimitatea democratică solicitând un vot de încredere. Incertitudinile unei perioade de tranziṭie între regimuri ṣi consolidare fac, fără îndoială, rigidităṭile constituṭiei prezidenṭiale mai problematice decât un sistem parlamentar care permite răspunsuri flexibile pentru situaṭii schimbătoare. Unul dintre presupusele avantaje ale regimului prezidenṭial este acela că asigură stabilitatea executivului. Acesta a fost comparat cu instabilitatea multor regimuri parlamentare, care trec prin crize ṣi schimbări frecvente de premier, în special în cazul democraṭiilor europene multipartid. S‐ar părea că imaginea instabilităṭii guvernamentale din Republicile a III‐a ṣi a IV‐a Franceze, din Italia de astăzi ṣi mai recent din Portugalia, a contribuit pe de o parte la opinia negativă pe care mulṭi cercetători o au, în special în America Latină, faṭă de parlamentarism, iar pe de alta la preferinṭa lor pentru prezidenṭialism. Într‐o astfel de comparaṭie se omite adesea că democraṭiile parlamentare au fost capabile să producă guverne stabile. Sub aparenta lor instabilitate, sunt trecute sub tăcere continuitatea partidelor aflate la guvernare, remanierea membrilor cabinetului, continuitatea coaliṭiilor conduse de acelaṣi premier precum ṣi frecventa longevitate a miniṣtrilor în posturi cheie în ciuda crizelor de cabinet.20 Este trecut, de asemenea, cu vederea faptul că sistemul parlamentar permite înlăturarea premierului care a pierdut controlul partidului său sau este implicat într‐un scandal ṣi a cărui rămânere în funcṭie ar crea serioase crize politice. Acesta poate fi înlocuit de partidul său, prin formarea unei noi coaliṭii ori prin retragerea suportului partidelor care tolerau guvernul minoritar, totul fără o criză constituṭională majoră. Cu excepṭia cazului în care alinierea facṭiunilor parlamentare face imposibilă formarea unui nou guvern, legislativul ar trebui să fie capabil, cu mai multă sau mai puṭină dificultate, mai lent sau mai rapid să producă un nou prim‐ministru. În cazul unor crize
20
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
mai serioase există întotdeauna alternativa de a organiza noi alegeri, deṣi de multe ori acestea nu rezolvă problema, ci o adâncesc ca în Germania începutului anilor treizeci. În schimb, preṣedinṭii sunt aleṣi pentru un mandat fix. Tipul de schimbări care produc crize guvernamentale ṣi înlocuirea unui executiv de către altul este exclus pe această durată. Dar aceasta implică o rigiditate în procesul politic care face extrem de dificilă ajustarea la situaṭii care se schimbă; un lider care a pierdut încrederea propriului partid sau a partidelor care au sprijinit alegerea sa, nu poate fi înlocuit. Acesta nu poate fi substituit cu cineva mai capabil de un compromis cu opoziṭia atunci când polarizarea a atins o intensitate ce poate culmina în violenṭe sau o răsturnare de regim ilegală. Măsura extremă a suspendării, stipulată în textele constituṭionale, este dificil de utilizat prin comparaṭie cu un vot de neîncredere. Un preṣedinte împresurat de atacuri este tentat să ‐ ṣi poate să – îṣi folosească puterile astfel încât oponenṭii săi să nu fie dornici ṣă aṣtepte până la sfărṣitul mandatului pentru a îl înlătura. Dar nu există niciun mecanism în acest sens, cu excepṭia cazului în care respectivul este de acord să demisioneze.21 Demisia voluntară sub presiunea liderilor de partid ṣi a opiniei publice este una dintre căile de a evita implicaṭiile rigidităṭii mandatului prezidenṭial, fără zgomotul tancurilor sau violenṭe de stradă. Totuṣi, aceasta este o situaṭie puṭin probabilă dată fiind psihologia politicienilor. Mai mult, într‐un sistem prezidenṭial în care nu există posibilitatea realegerii, preṣedintele în funcṭie nu se poate răzbuna ulterior recurgând la electorat. Este dificil pentru foṣtii săi susṭinători să îl incurajeze către un asemenea act, mai ales când vice‐ preṣedintele care i‐ar succeda automat, este considerat o variantă ṣi mai puṭin dezirabilă (ca în cazul crizei Fernando Collor din Brazilia anului 1992). După doi ani ṣi zece luni de eṣec total al administraṭiei sale, preṣedintele Siles Suazo a demisionat, prevenind încă o lovitură de stat militară. Presiuni exercitate de partidele de opoziṭie, MNR (Movimento Nacional Revolucionario) ṣi ADN (Alianza Democratica Nacional), care deṭineau majoritatea în congres, ostilitatea principalelor organizaṭii patronale ṣi zvonurile despre o posibilă
21
JUAN J. LINZ
lovitură de stat, au redus mandatul său cu puṭin mai mult de un an. A fost un moment excepṭional în politica Boliviei, fiindcă în loc de o lovitură de stat criza a condus la alegeri în iulie 1985, alegeri în care ADN a câṣtigat 28,57 dintre procentele de vot, iar MNR 26,42 procente (miṣcările sindicale ṣi stânga radicală au militat pentru absenteism sau vot alb la acel scrutin). Paz Estenssorro de la MNR a fost ales preṣedinte ṣi s‐a instaurat o perioadă de stabilitate democratică. Demisia lui Suazo este recunoscută general astăzi ca un act patriotic. Chiar ṣi demisia „voluntară”, sub presiune, poate genera o serioasă criză politică deoarece segmentul electoratului care l‐a adus pe preṣedinte la putere se poate simṭi înşelat în alegerea sa ṣi poate demonstra public în sprijinul acestuia. Este dificil de imaginat lideri politici care să rezolve problema fără a aduce poporul în discuṭie ṣi fără a folosi ameninṭarea instituṭiilor nedemocratice, cum ar fi curṭile de judecată sau, mai frecvent, intervenṭia politică a forṭelor armate. Conflictul intens aflat la baza acestor crize nu poate fi limitat între coridoarele ṣi camerele umplute de fum ale parlamentului aṣa cum se întâmplă cu votul de neîncredere (sau mai adesea cu perspectiva acestuia) împotriva unui premier sau a liderului unui partid.
Posibilitatea de a identifica și a trage la răspundere
UNA dintre caracteristicile pozitive atribuite prezidenṭialismului este posibilitatea electoratului de a identifica ṣi de a‐i trage la răspundere pe guvernanṭi. Atunci când votează, alegătorul ṣtie prentru cine votează ṣi cine îl va guverna în cazul în care acel candidat câṣtigă. Persoana care votează pentru reprezentanṭii unui partid într‐un sistem parlamentar, în mod ipotetic, nu ṣtie pe cine va susṭine partidul pentru funcṭia de premier. Mai mult, dacă este vorba despre un sistem multipartid în care partidul nu poate spera să câṣtige o majoritate absolută, alegătorul nu va ṣti care sunt partidele care vor forma coaliṭia de guvernare.
22
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
În realitate niciuna dintre aceste afirmaṭii nu este adevărată ṣi aceste cunoṣtinṭe nu sunt toate necesare pentru ca alegătorul să poată face o alegere „rezonabilă”. În alegerile prezidenṭiale alegătorii pot ṣti mult mai puṭine despre cine va guverna decât electoratul unui partid în cele mai multe dintre sistemele parlamentare. Candidaṭii prezidenṭiali nu au nevoie ṣi adesea nu au deloc un trecut de lideri politici. Se poate ca aceṣtia să nu fie identificaṭi cu vreun partid, ideologie sau program ṣi, de asemenea, se poate întâmpla ca puṭine informaṭii să fie disponibile despre posibilii viitori membri ai cabinetului. Alegerea se bazează adesea pe opinia despre un individ, o personalitate, promisiuni ṣi – să fim sinceri – o imagine pe care candidatul o proiectează, ce poate fi imaginea aleasă de consilieri (care nu sunt în mod necesar politicieni). Aceasta este ṣi mai mult realitatea în epoca noastră, a „videopoliticii.”22 Se poate spune că alegătorii PASOK (Miṣcarea Socialistă Panelenă) au votat pentru Papandreou, conservatorii britanici au votat pentru doamna Thatcher, cei ai PSOE (Partidul Socialist Muncitoresc Spaniol) pentru Felipe González ṣi aṣa mai departe, deṣi unii vor fi votat pentru partidele respective în pofida liderilor lor sau invers. Personalizarea conducerii (leadership) nu este limitată la regimurile prezidenṭiale. Există, totuṣi o diferenṭă: este puțin probabil ca liderii din sistemele parlamentare să se prezinte în faṭa electoratului înainte de a fi câṣtigat ṣi câteodată reṭinut pentru mai mulṭi ani conducerea partidelor lor, fie la putere, fie în opoziṭie (ceva suficient de dificil în lumea competitivă a politicii). Aceṣti lideri reprezintă partidele lor. În plus, alegătorul ṣtie că aceia care vor forma cabinetul vor fi membri ai partidului ṣi frecvent lideri bine‐cunoscuṭi ai acestuia, cu multă experienṭă politică. Un premier este astăzi relativ liber în a îṣi alege guvernul, dar cu siguranṭă nu atât de liber pe cât sunt majoritatea preṣedinṭilor. Argumentul că într‐un sistem parlamentar alegărorul nu ṣtie cine va guverna nu este adevărat în cele mai multe cazuri deoarece partidele sunt identificate cu lideri foarte vizibili. Acei lideri se adresează direct electoratului ṣi campaniile sunt din ce în ce mai concentrate pe politicianul care aspiră să devină permier sau cancelar. Niciun simpatizant conservator nu poate ignora că a votat pentru
23
JUAN J. LINZ
doamna Thatcher, niciun simpatizant PSOE că i‐a dat votul lui Felipe González, niciun alegător al CDU (Uniunea Creṣtin Democrată) nu poate afirmă că nu știa că Helmuth Kohl va forma guvernul. Se poate întâmpla ca grupul parlamentar al partidului sau ceilalṭi lideri ai săi să îl înlăture pe premierul ales, aṣa cum cei care au votat pentru doamna Thatcher, de exemplu, au trebuit să îl accepte pe Major ca prim‐ ministru pentru restul legislaturii. Dar de ce ar schimba un partid liderii după investiṭia făcută în consolidarea imaginii lor, cu excepṭia cazului când există un sentiment că aceṣtia s‐au dovedit nepotriviṭi? Până la urmă, parlamentarii ṣi liderii partidului au multe de pierdut dacă alegătorii dezaprobă mutarea; ei pot fi traṣi la răspundere. Cât despre incertitudinea compoziṭiei guvernului, când coaliṭiile sunt necesare în sisteme multipartid, aceasta este cu unele excepṭii, din nou, o teamă falsă. Partidele se angajează în alianṭe, precum CDU‐ CSU‐FDP (Uniunea Social‐Creṣtină23, respectiv Partidul Liberal Democrat) înainte de alegeri ṣi alegătorii oricăreia dintre aceste formaṭiuni ṣtiu că o anumită persoană va fi cancelar ṣi mai ṣtiu că dacă niciun partid nu câṣtigă majoritatea absolută (ṣi chiar ṣi atunci), guvernul va include reprezentanṭi ai tuturor partidelor din coaliṭie. Acest fapt este în mod special interesant pentru cei care doresc ca un partener mai mic din coaliṭie, ca FDP, să aibă o influenṭă. Alegătorii nu ṣtiu compoziṭia exactă a cabinetului coaliṭiei – ce posturi guvernamentale vor reveni căror partide ṣi lideri – dar ṣtiu mult mai multe decât ṣtiu alegătorii pentru preṣedinte în SUA sau Brazilia. Partidele din sistemele parlamentare au de multe ori un cabinet din umbră binecunoscut, în timp ce un preṣedinte ales începe numirea membrilor guvernului doar după alegeri. Identificabilitatea din prezidenṭialism se referă la o persoană; în regimul parlamentar ea se referă de multe ori la un bazin de politicieni ṣi adesea la un număr de sub‐lideri bine‐cunoscuṭi. Să presupunem un sistem multipartid, lipsit de o majoritate absolută ṣi fără acorduri de coaliṭie anterioare. Alegătorul ṣtie oricum că postul de postul de prim‐ministru îi va reveni liderului (sau unuia dintre liderii de vârf) celui mai mare partid ṣi mai ṣtie care sunt posibilii parteneri de coaliṭie ai respectivului partid. Este posibil ca
24
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
alegătorului să nu îi placă unul dintre partide, liderii sau poziṭiile lor, dar foarte probabil el cunoaṣte mai multe despre posibilele guverne decât ṣtiu omologii săi din regimurile prezidenṭiale. Simpatizantul unui partid mare speră ca acesta va putea guverna singur. Simpatizantul unui partid mic (eligibil să intre în coaliṭii) ṣtie că formaṭiunea ṣi liderul său nu vor guverna singuri, dar speră că votul le va conferi un acces mai mare la putere. Până la urmă doar un număr limitat de coaliṭii sunt posibile, iar coaliṭiile între partide non‐contigue apar doar în mod excepṭional. Un naṭionalist catalan, alegător al CiU (Convergencia i Unio) ṣtie că acest partid nu va forma guvernul, dar ṣi că în absenṭa unei majorităṭi absolute reprezentanṭii CiU pot influenṭa formarea guvernului ṣi chiar participa la acesta. Alegătorul ṣtie cu siguranṭă mai mult pe cine ṣi pentru ce să voteze decât dacă ar fi avut de ales doar între doi candidaṭi prezidenṭiali. Dacă parlamentarul CiU va intra într‐o coaliṭie dezavuată de alegător, partidul poate fi tras la răspundere mai mult decât partidul unui preṣedinte care ar dezamăgi sensibilităṭi catalane la care făcuse apel în trecut. Posibilitatea tragerii la răspundere pentru performanṭe este întărită ipotetic de faptul că preṣedintele este ales direct ṣi este responsabil pentru politicile publice – nu cabinetul, nu o coaliṭie ṣi nu liderii de partid care au ocupat postul de prim‐ministru pe durata mandatului prezidenṭial. Doar o singură persoană este clar identificată drept guvernant pentru întreaga perioadă a mandatului. Nu există deloc responsabilităṭi confuze sau împărṭite. Aṣa susṭine argumentul. Să analizăm acest argument. În primul rând nu există nicio cale de a îl trage la răspundere pe un preṣedinte care nu poate participa pentru realegere. Un astfel de preṣedinte nu poate fi pedepsit de electorat prin înfrângere ṣi nici premiat printr‐o realegere cu acelaṣi număr sau cu un număr superior de voturi faṭă de alegerea precedentă. Un preṣedinte care nu poate fi reales nu poate fi tras la răspundere. Aceasta este situaṭia în 13 sisteme prezidenṭiale (numărându‐le ṣi pe acelea care permit unul sau două mandate interimare), comparat cu ṣase sisteme care nu au nicio limită de realegere sau doar una de două mandate. Am putea adăuga acestei liste semiprezidenṭialismul (sau premier‐prezidenṭialismul) Franṭei ṣi Finlandei, care nu limitează
25
JUAN J. LINZ
realegerea ṣi cel portughez, care impune tot o limită de două mandate.24 Unii ar argumenta că în cazul interdicṭiei realegerii, partidul care a susṭinut alegerea preṣedintelui va fi cel tras la răspundere, dar de fapt noul candidat prezidenṭial al partidului se găseṣte în această postură. El va încerca să se identifice cu predecesorul de succes sau să se delimiteze de acesta în caz de eṣec. Într‐o alegere personalizată această opṭiune va fi mai facilă decât în cazul unui alegător care trebuie să susṭină un partid ce nu ṣi‐a schimbat conducerea ori a făcut‐o cu întârziere. Mai mult, este parṭial incorect să pedepseṣti un partid pentru acṭiunile unui preṣedinte, care după alegere, a putut guverna independent de încrederea acestuia. Când realegerea este posibilă, preṣedintele, perceput negativ, poate încerca cu mai mult sau mai puṭin succes să scape de vină, punând nereuṣitele pe seama Congresului, mai ales dacă acesta a fost dominat de opoziṭie dar chiar ṣi atunci când partidul său a făcut parte din majoritate. Chiar înainte de alegeri, preṣedintele poate propune o legislaṭie pe care Congresul o va respinge ṣi poate pretinde astfel că mandatul său ar fi fost unul reuṣit dacă politicile sale ar fi fost aprobate. Un prim‐ministru care dispune de o majoritate nu poate juca un astfel de joc. În primul caz separarea puterilor poate furniza un alibi pentru ratare. Congresul ṣi chiar partidul prezidenṭial din Congres poate avea o strategie similară prin învinuirea executivului pentru neimplementarea politicilor adoptate sau neiniṭierea unor măsuri necesare pentru rezolvarea problemelor. În concluzie, cu o separare rigidă a puterilor, tragerea la răspundere este dificil de realizat. Într‐un sistem parlamentar, partidul care deṭine majoritatea sau chiar o coaliṭie stabilă de partide pot fi uṣor trase la răspundere de către electorat, atâta timp cât alegătorii nu exclud din principiu să voteze pentru partidele din opoziṭie. Obiecṭia că într‐un sistem parlamentar, partidele, liderii lor ṣi prim‐ miniṣtrii pe care îi susṭin nu pot fi traṣi la răspundere este validă numai în anumite condiṭii: când sunt multe guverne instabile sau coaliṭii schimbătoare (ṣi chiar contradictorii) ṣi când niciun partid nu a jucat rolul central în procesul comun de luare a deciziilor.
26
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
Acesta a fost probabil scenariul în a Treia Republică Franceză ṣi pentru guvernele de a „treia forṭă” ale celei de a IV‐a Republici. Chiar ṣi într‐un sistem parlamentar atât de divizat precum cel italian, electoratul nu a avut până de curând dubii prea mari că Democrazia Cristiana era responsabilă pentru guvernare ṣi că ar fi putut fi trasă la răspundere dacă un număr suficient de mare de alegători ar fi luat în calcul o potenṭială coaliṭie alternativă (care era probabil imposibilă fără participarea comuniṣtilor). Mai mult, în contextul coaliṭiilor, partidele mici pot fi ṣi au fost trase la răspundere pentru participarea sau neparticiparea la guvernare aṣa cum s‐a întâmplat ṣi pentru partidele mari pentru includerea sau neincluderea acestor formaṭiuni. Totuṣi, în multe sisteme parlamentare, partidele pot fi făcute responsabile pe de‐a‐ntregul. Acesta este cazul democraṭiilor majoritare de tip Westminster, mai ales cele caracterizate de un sistem bipartizan, precum ṣi în sisteme cu mai multe partide aflate în coaliṭie sau în cazul guvernelor minoritare. În asemenea situaṭii alegătorii au votat pentru partide care s‐au angajat să formeze o anumită coaliṭie. Partidele fac campanie cu acest angajament chiar dacă alegătorii pot acorda mai multă sau mai puṭină greutate în procesul de formulare a politicilor uneia sau alteia dintre formaṭiunile membre ale coaliṭiei (controlând poate ameninṭarea rolului hegemonic al unui partid). Un bun exemplu în acest sens este Republica Federală Germană. În plus, partidele din coaliṭie sunt trase la răspundere în alegerile următoare. Evident, un partid poate părăsi coaliṭia sau chiar să schimbe tabăra la alegerile următoare, dar alegătorii îl pot recompensa sau pedepsi pentru comportamentul său. O altă problemă a sistemelor prezidenṭiale nu poate fi ignorată: chiar ṣi în cazul posibilităṭii realegerii, electoratul trebuie să aṣtepte sfârṣitul mandatului prezidenṭial pentru a cere guvernanṭilor să răspundă pentru faptele lor. În schimb, un premier se poate afla oricând în această postură, fie în faṭa parlamentului, fie a propriului partid; partidul poate fi tras la răspundere la sfârṣitul legislaturii sau chiar ṣi mai devreme dacă o criză de conducere în parlament sau în sânul partidului de guvernare duce la alegeri anticipate.
27
JUAN J. LINZ
Învingătorul ia tot
ÎNTR‐O CURSĂ prezidențială indiferent de ecartul cu care câṣtigă, candidatul victorios preia controlul asupra întregului executiv, în timp ce un lider ce aspiră sa devin premier, dar al cărui partid obṭine mai puṭin de 51% din locuri, poate fi forṭat să împartă puterea cu un alt partid sau să constituie un guvern minoritar. Cu aproximativ 30% din mandate, acesta este obligat la formarea unei coaliṭii de guvernare, pe când un preṣedinte cu acelaṣi procent ar putea să nu fie (deṣi ultimul va avea dificultăṭi în a determina congresul să îi sprijine politicile). Controlul executivului în sistemele prezidenṭiale funcṭionează după principiul „învingătorul ia tot”. Continuarea este „învinsul pierde tot” pentru candidaṭii prezidenṭiali înfrânṭi care pot sfârṣi fără nicio funcṭie publică după alegeri ṣi care îṣi vor fi risipit toate resursele politice dacă nu se bucură de poziṭii solide ca lideri ai partidelor lor. Unde sunt Michael Dukakis sau Mario Vargas Llosa astăzi? Cel mai adesea învinsul pierde tot. Adam Przeworski a scris comentând această situaṭie: Linz (1984) a dezvoltat o serie de argumente în favoarea sistemului parlamentar în dauna celui prezidenṭial. Am fost convins cel mai mult de observaṭia sa că sistemele prezidenṭiale generează jocuri de sumă zero în timp ce sistemele parlamentare sporesc beneficiile totale. Motivele sunt următoarele. În sistemele prezidenṭiale învingătorul ia tot: el sau ea poate forma guvernul fără a include niciun învins în coaliṭie. De fapt, candidatul învins nu are niciun statut politic ca în sistemele parlamentare unde el sau ea devine liderul opoziṭiei. Aṣadar, în termenii modelului dezvoltat mai sus ṣi în condiṭii ceteris paribus (în care V+Î=T în ambele sisteme), valoarea victoriei, V, este mai mare ṣi valoarea înfrângerii, Î, este mai mică în sistemele prezidenṭiale decât în cele parlamentare. Acum, să presupunem că actorii politici mizează pe o valoare viitoare la o rată, r pe an. Într‐un sistem prezidenṭial, mandatul este fixat pentru o perioadă (t = PRES) ṣi valoarea aṣteptată a rundei următoare este rPRES = (pV+ (1‐p)Î). Sub un regim parlamentar, câṣtigătorul alegerilor guvernează numai atâta timp cât poate menṭine suficient suport în
28
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
parlament, deci pentru perioada t = PARL, astfel încât valoarea aṣteptată a rundei următoare este rPRES = (pV+ (1‐p)Î). Algebra elementară va arăta că, în afara cazului în care mandatul aṣteptat în parlamentarism este considerabil mai lung decât în prezidenṭialism, învinṣii o au o motivaṭie mult mai mare să participe în continuare la jocul democratic într‐un regim parlamentar.25
Criticii mei au totuṣi dreptate când susṭin că într‐un sistem cu o separaṭie rigidă a puterilor candidatul prezidenṭial învingător poate să nu „ia tot”, atât timp cât există ṣansa ca partidul său să fie în minoritate în parlament. Ei au de asemenea dreptate absolută atunci când susṭin că într‐un sistem parlamentar un partid disciplinat care câṣtigă majoritatea sau pluralitatea mandatelor, se află cu adevărat într‐o situaṭie de „învingătorul ia tot”. Această situaṭie este probabilă într‐un sistem parlamentar de tip Westminster, unde circumscripṭiile uninominale pot asigura unui partid un număr disproporṭionat de mandate dacă ṭara este omogenă cultural. Aṣa cum remarcă Mainwaring ṣi Shugart, cele mai pure exemple a ceea Lijphart numeṣte democraṭie majoritară sunt democraṭii parlamentare mai degrabă decât prezidenṭiale.26 Acesta este însă adevărul numai când un partid reuṣeşte să câṣtige o majoritate absolută, ceva ce nu se întâmplă prea des. Chiar ṣi atunci când un partid obṭine majoritatea absolută a mandatelor într‐o democraṭie parlamentară – o situaṭie de „învingătorul ia tot”, probabilă într‐un sistem de tip Westminster – liderul partidului respectiv sau premierul poate totuṣi să nu se găsească în aceeaṣi postură ca a unui preṣedinte. Pentru a rămâne în funcṭie, primul ministru trebuie să acorde atenṭie suporterilor săi din grupul parlamentar al partidului; o rebeliune a parlamentarilor de rând (backbenchers) sau a baronilor partidului poate oricând să îi încheie mandatul. Soarta unui lider puternic, cândva popular ca doamna Thatcher este paradigmatică: partidul său a putut câṣtiga alegerile următoare sub conducerea lui John Major. Nimic similar nu se putea întâmpla când eṣecul preṣedintelui peruan Alan Garcia a devenit
29
JUAN J. LINZ
evident ṣi APRA (Alianza Popular Revolucionaria Americana) a trebuit să plătească oalele sparte la proximele alegeri. Una dintre consecinṭele alegerilor prezidenṭiale este faptul că învinsul pierde tot. Aceasta este o situaṭie probabilă ṣi chiar dezirabilă pentru challenger‐ul amator, lipsit de sprijinul unui partid. Dar este, de asemenea, rezultatul probabil într‐o competiṭie opunând două partide. Candidatul învins nu va mai fi dorit pentru o nouă candidatură, indiferent de numărul de voturi obṭinute ṣi probabil poziṭia sa de lider în partid va fi ruinată. De altfel, câteodată, partidul învins rămâne fără lider până când un candidat este nominalizat pentru alegerile următoare. Liderilor partidelor din sistemele parlamentare, pe de altă parte, le sunt întotdeauna asigurate fotolii în legislativ ṣi uneori ṣi statutul de „conducător al opoziṭiei loiale” chiar dacă sporirea personalizării campaniilor poate să conducă și la demisia lor din funcṭiile de conducere din partid.
Interdicţia realegerii și implicaţiile sale
PRINCIPIUL interzicerii realegerii sau al împiedicării realegerii imediate nu este caracteristica definitorie a prezidenṭialismului, dar este în mod clar modelul predominant. Shugart ṣi Carey enumeră opt ṭări ce interzic realegerea (câteva de o calitate democratică îndoielnică), patru ce nu permit realegerea imediată ṣi una, Venezuela, care oferă posibilitatea a două mandate interimare. Printre sistemele ce permit realegerea imediată, cinci state impun o limită de două mandate prezidenṭiale ṣi în ṣase nu există niciun număr maxim (incluzănd aici două republici semiprezidenṭiale sau în terminologia lor, premier‐prezidenṭiale).27 Importanṭa acordată principiului ne‐realegerii este reflectată de faptul că Tratatul General de Pace ṣi Prietenie semnat de guvernele tuturor statelor Central‐Americane la Washington, pe 7 februarie 1927, prevedea că: „Părṭile Contractante se obligă să menṭină în constituṭiile lor principiul ne‐realegerii preṣedintelui ṣi vice‐ preṣedintelui republicii, iar acele Părṭi Contractante ale căror
30
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
constituṭii permit realegerea se obligă să introducă o reformă constituṭională cu acest efect, în sesiunea legislativă următoare adoptării prezentului Tratat”.28 Principiul ne‐realegerii a căpătat în multe state o puternică importanṭă simbolică. Amintirea domniei pe viaṭă a unor conducători nedemocratici, dictatori ṣi „caudillos” a condus la ideea limitării la un mandat prezidenṭial, ca în cazul Madero vs. Porfiriato din Mexic. Încercări de a schimba reglementările constituṭionale ce interzic realegerea, eforturi de a asigura ceea ce latino‐americanii numesc continuismo au mobilizat opinia publică ṣi au generat revolte ṣi lovituri de stat nu numai în America Latină, ci ṣi în Coreea de Sud.29 Perspectiva realegerii într‐o situaṭie de „învingătorul ia tot” a unit de multe ori personaje politice aflate pe poziṭii ideologice foarte diferite, precum unii puternici guvernatori brazilieni aliaṭi împotriva lui Goulart. Sprijinul continuu al electoratului pentru un partid în alegeri consecutive pe care îl descoperim în nenumărate democraṭii parlamentare (în Scandinavia, Regatul Unit, Italia, India ṣi Japonia) a asigurat uneori permanentizarea unui premierat. Însă nu a condus la cereri de a limita mandatele de prim‐ministru ṣi niciodată la proteste violente sau crize de regim comparabile cu cele provocate de eforturile de continuismo. Acesta este un indicator al culturilor politice distincte generate de prezidenṭialism ṣi parlamentarism. În teorie, mizele sunt diferite chiar dacă în practică parlamentarismul poate conduce la o mai mare continuitate în funcṭie a unor lideri de partid foarte respectaṭi. Democraṭia este prin definiṭie guvernare pro tempore, guvernare în care electoratul poate la intervale regulate să îi tragă la răspundere pe guvernanṭi ṣi să impună o schimbare.30 Limita maximă de existenṭă a unui guvern, perioada dintre alegeri este probabil cea mai importantă garanṭie împotriva omnipotenṭei ṣi a abuzului de putere, ultima speranṭă a celor aflaṭi în poziṭii minoritare. Cerinṭa alegerilor periodice nu exclude însă în principiu posibilitatea ca cei aflaṭi la putere să câṣtige încă o dată încrederea electoratului. O schimbare de putere poate avea și consecinṭe disfuncṭionale pentru că niciunui
31
JUAN J. LINZ
guvern nu îi va fi suficient timpul dintre două alegeri pentru a îṣi implementa promisiunile, a duce la bun sfârṣit programe majore de schimbare socială ori pentru a obṭine transformări societale ireversibile. Această constatare este ṣi mai potrivită pentru multe dintre sistemele prezidenṭiale – cele ce impun limite de mandat. Toate guvernele, democratice sau nedemocratice ar dori să îṣi asigure continuitatea pe o perioadă lungă de timp. Concentrarea puterii în mâinile preṣedintelui a condus în cele mai multe regimuri prezidenṭiale la încercări de a limita mandatul acestuia la unul sau două mandate. Aceste reglementări i‐au frustrat pe liderii ambiṭioṣi care au fost tentaṭi să asigure continuismo în mod juridic. Chiar ṣi în absenṭa unor astfel de ambiṭii, conṣtiinṭa că timpul rezervat implementării unui program ce va fi asociat cu numele său este limitat, trebuie să aibă un impact asupra stilului politic din regimurile prezidenṭiale. Frica discontinuităṭii politicilor ṣi neîncrederea faṭă de potenṭialul succesor încurajează un sentiment al urgenṭei, a ceea ce Albert Hirschman a numit „dorinṭa de vouloir conclure”31, care poate conduce la politici rău‐gândite, implementare rapidă, ineficienṭă, nerăbdare cu opoziṭia ṣi cheltuieli care altfel ar fi eṣalonate pe o lungă perioadă de timp sau politici ce contribuie la tensiuni sociale. Preṣedintele vrea să fie sigur că îṣi va putea inaugura Brasilia înainte de a termina mandatul, că va putea implementa programul său de naṭionalizări ṣ.a.m.d. Un prim‐ministru care se poate aṣtepta ca partidul său sau coaliṭia de guvernare să câṣtige alegerile următoare, nu se va afla sub aceeaṣi presiune; am văzut aceiaṣi premieri pe parcursul mai multor legislaturi consecutive fără ca frica de dictatură să apară deoarece înlăturarea se poate produce oricând fără a recurge la mijloace neconstituṭionale. Limitele de mandat ṣi principiul ne‐ realegerii, a căror valoare nu poate fi tăgăduită, presupun că sistemul politic trebuie să producă periodic un lider capabil ṣi popular, dar ṣi că dincolo de mandatul respectivului lider capitalul său politic acumulat în funcṭie nu poate fi refolosit. Toṭi liderii politici sunt ameninṭaṭi de ambiṭiile liderilor de rangul doi, de poziṭionările acestora pentru succesiune ṣi uneori de intrigile lor. Inevitabil, perspectiva succesiunii la finalul mandatului
32
Democraţie prezidenţială sau parlamentară: Are vreo importanţă?
prezidenṭial va genera aceste tendinṭe ṣi suspiciunea preṣedintelui în exerciṭiu faṭă de respectivii lideri. Dorinṭa continuităṭii îl va determina pe preṣedinte să caute un succesor care nu îl va contesta pe durata mandatului său. O astfel de persoană nu este în mod necesar cel mai capabil sau mai atractiv lider. Succesiunea inevitabilă creează ṣi o tensiune distinctă între fostul preṣedinte ṣi succesorul său care va fi tentat să îṣi afirme independenṭa ṣi diferenṭele faṭă de predecesor chiar ṣi atunci când ambii aparṭin aceluiaṣi partid – un proces care poate deveni periculos pentru unitatea partidului. Celui care a fost preṣedinte, cu toată puterea, prestigiul ṣi adulaṭia ce acompaniază postul, îi va veni întotdeauna greu să cedeze puterea ṣi să fie exclus de la posibilitatea recâṣtigării ei în caz de eṣec al succesorului. Această frustrare poate avea importante consecinṭe politice, precum încercarea de a exercita puterea din culise, a influenṭa următoarea succesiune prezidenṭială prin susṭinerea unui candidat diferit de cel favorizat de preṣedintele în funcṭie ṣ.a.m.d. Când unui preṣedinte i se interzice să candideze imediat pentru realegere, dar poate participa la alegeri după un ciclu, ca în Venezuela, se va declanṣa foarte probabil un conflict între preṣedintele în exerciṭiu ṣi predecesorul său din acelaṣi partid. Cazul lui Carlos Andrea Peréz ṣi al preṣedintelui Lusinschi, discutat de Michael Coppedge (în capitolul 12) este primul care îmi vine în minte. Cu siguranṭă, probleme similare apar în sistemele parlamentare când un lider proeminent părăseṣte postul de premier dar se simte capabil ṣi dornic să revină la putere. Dar necesitatea de a menṭine unitatea partidului, deferenṭa cu care ceilalṭi lideri ṣi succesorul său îl tratează pe fostul premier ṣi faptul că succesorul este conṣtient de importanṭa de a putea coopera cu un lider puternic în afara guvernului, pot facilita o poziṭionare alternativă a celor doi conducători ai aceluiaṣi partid. Liderul care pleacă ṣtie că poate fi rechemat oricând în funcṭie ṣi succesorul său ṣtie, de asemenea, de existenṭa acestei posibilităṭi. Faptul că ambii sunt conṣtienṭi că o confruntare le‐ar putea dăuna reciproc, creează o situaṭie care conduce adesea la împărṭirea puterii.
33