La Suisse a activé pour la première fois le statut de protection S pour les personnes réfugiées d’Ukraine. Ce statut définit les conditions-cadres dont les personnes en quête de protection en provenance de régions en crise ont impérativement besoin. Il souligne également des inégalités flagrantes dans le traitement des personnes en fuite. Ce constat aide à tirer des leçons pour la politique d’asile suisse : les conditions pour les personnes admises à titre provisoire et celles bénéficiant du statut de protection S doivent être améliorées.
Prise de position de Caritas: leçons tirées de la gestion des réfugiés d’Ukraine
Mêmes droits et perspectives pour toutes les personnes réfugiées
Les différents statuts de séjour
Statut de protection S pour l’accueil collectif de grands groupes de réfugiés (permis S) Le statut de protection S permet aux personnes concernées d’obtenir une protection rapide et non bureaucratique en Suisse – sans devoir passer par une procédure d’asile ordinaire. Le permis S est limité à un an au maximum et peut être prolongé. Après cinq ans au plus tôt, les personnes ayant besoin de protection reçoivent une autorisation de séjour B limitée à la levée de la protection temporaire. Les personnes concernées peuvent voyager à l’étranger et revenir sans autorisation. Pour celles au bénéfice du statut de protection S, la Confédération ne verse pas de forfait d’intégration. Elle facilite toutefois l’intégration sociale et professionnelle en permettant aux enfants de fréquenter immédiatement l’école et aux adultes de commencer à travailler sans délai. La Confédération et les cantons examinent les besoins dans le domaine de l’acquisition des langues afin de favoriser cette intégration. Ces derniers sont libres de prévoir d’autres prestations d’intégration. Les personnes bénéficiant du statut S ne reçoivent qu’une faible aide sociale d’asile.
2
vie et l’intégrité de la personne). Par exemple, les ressortissants érythréens ou tibétains sont déjà menacés par le fait d’avoir « illégalement » quitté leur pays, l’Érythrée ou la République populaire de Chine. Un renvoi est inexigible (ce qui est le cas dans 70 % des cas) lorsque, dans le pays d’origine, la guerre, la guerre civile, la violence généralisée ou des circonstances individuelles, comme des situations d’urgence médicale, menacent concrètement le requérant d’asile. Actuellement, cela concerne essentiellement les personnes ayant fui l’Afghanistan, la Somalie, la Syrie ou l’Érythrée ainsi que celles qui sont particulièrement vulnérables (âgées, malades, sans réseau de relations familiales) ou les personnes mineures non accompagnées. Souvent, plusieurs facteurs se combinent. Un renvoi est matériellement impossible lorsque les autorités du pays d’origine ne signent pas les papiers nécessaires au retour des requérants d’asile. Les étrangers admis à titre provisoire ont accès aux offres d’intégration, mais sont confrontés à de nombreuses restrictions juridiques en matière de mobilité, de regroupement familial et d’aide sociale d’asile.
Requérants d’asile (permis N) Le permis N donne à une personne un droit de présence en Suisse dès le dépôt de sa demande et jusqu’à la fin de la procédure d’asile. Les requérants d’asile n’ont en principe qu’un accès réduit aux offres d’intégration et une aide sociale d’asile minime. La plupart du temps, ils sont hébergés dans des logements collectifs jusqu’à ce qu’une décision soit prise à leur sujet.
Réfugiés reconnus n’ayant pas obtenu l’asile (permis F) Si le statut de réfugié est reconnu mais qu’il existe des motifs d’exclusion de l’asile, la personne concernée se voit délivrer un permis F. Ce groupe de personnes est juridiquement mieux loti que les étrangers admis à titre provisoire, car la Convention de Genève sur les réfugiés prescrit un minimum de droits pour les réfugiés reconnus, auxquels il ne peut être dérogé, même par la législation nationale. Les personnes concernées reçoivent l’aide sociale ordinaire.
Personnes admises à titre provisoire (permis F) L’admission provisoire est accordée aux personnes qui font l’objet d’une décision de renvoi, mais pour lesquelles l’exécution du renvoi est illicite, inexigible ou matériellement impossible. Un renvoi est illicite lorsque son exécution entre en contradiction avec le droit international public (interdiction de renvoi en raison du danger pour la
Réfugiés reconnus ayant obtenu l’asile (permis B) Si la qualité de réfugié est reconnue et qu’il n’y a pas de motifs d’exclusion de l’asile, les personnes concernées ont droit à l’autorisation de séjour (permis B). Elles bénéficient de l’aide sociale ordinaire.
Les besoins de toutes les personnes en quête de protection En bref : Afin d’accorder une protection aux personnes ayant fui l’Ukraine, la Suisse a appliqué pour la première fois le statut de protection S. Il permet un accueil collectif et accorde les droits nécessaires aux personnes en quête de protection. Ce constat a également mis en évidence l’inégalité de traitement des autres personnes en quête de protection en Suisse. Celles admises à titre provisoire, en particulier, se trouvent dans une situation comparable, mais jouissent de moins de droits. L’occasion se présente dès lors de tirer les enseignements des expériences faites avec les personnes ayant fui l’Ukraine et de la première application du statut de protection S. Ces enseignements permettront d’améliorer les conditions tant pour les personnes actuellement admises à titre provisoire que pour celles au bénéfice d’un statut de protection S.
L’invasion de l’Ukraine par la Russie le 24 février 2022 et la guerre qui s’en est suivie ont déclenché des mouvements de population d’une ampleur historique. Jusqu’en mai 2022, plus de 50 000 personnes ont cherché à se protéger de la guerre et de la violence en gagnant la Suisse. Notre pays a fait preuve d’une grande ouverture d’esprit. Appliqué pour la première fois, le statut de protection S permet un accueil collectif rapide et sans complication en Suisse – sans mise en œuvre d’une procédure d’asile fastidieuse. Il avait été créé après la guerre en Yougoslavie afin de pouvoir accorder ultérieurement une protection à de plus importants groupes de personnes. L’élan de solidarité est impressionnant dans l’ensemble. Tous les camps politiques s’accordent à dire que les personnes en quête de protection ont les besoins urgents suivants après leur fuite :
Les premières expériences faites avec le statut de protection S ont pu être recueillies ces derniers mois. Elles sont majoritairement positives. Mais, dans sa forme actuelle, le statut S présente également de graves lacunes, notamment la couverture insuffisante des besoins vitaux et le manque d’offres d’intégration. Des adaptations sont à apporter sur ces points. Le statut S souligne surtout des inégalités de traitement par rapport à d’autres personnes en quête de protection en Suisse, en particulier celles admises à titre provisoire (statut F). Cela concerne 39 000 personnes, dont près de la moitié vit en Suisse depuis plus de sept ans. Elles ne sont pas reconnues comme réfugiées, car elles ne remplissent pas les critères selon la Convention de Genève sur le statut des réfugiés, mais ne peuvent néanmoins pas rentrer chez elles en raison de guerres civiles et de situations de violence dans leur pays d’origine. Elles se trouvent donc dans une situation comparable. Malgré cela, leurs droits sont limités par rapport aux réfugiés reconnus (statut B) et, depuis peu, aux réfugiés bénéficiant du statut S. Les milieux politiques, l’administration et la population ont largement pris conscience que leur situation est intenable et que l’admission provisoire devrait être remplacée par un statut de protection. Le Parlement a cependant bloqué une réforme en ce sens ces dernières années. Les conditions pour les personnes admises à titre provisoire ont même été durcies. L’occasion se présente dès lors de tirer les enseignements des expériences faites avec les Ukrainiennes et les Ukrainiens en fuite et de la première application du statut de protection S. Sur la base de ces enseignements, il est possible d’améliorer les conditions tant des personnes actuellement admises à titre provisoire que de celles au bénéfice du statut de protection S.
• un environnement protecteur et des possibilités de logement offrant une base pour surmonter les traumatismes vécus • un soutien financier suffisant permettant à ces personnes de subvenir à leurs besoins • la possibilité de travailler rapidement dès l’arrivée afin de permettre l’indépendance économique • la possibilité de regrouper les familles, afin d’empêcher leur déchirement et d’assurer une vie commune • l’accès rapide aux offres d’intégration et à la formation, afin de permettre une participation à la société locale, précisément parce qu’un retour dans le pays d’origine est incertain.
3
Les problèmes de la politique d’asile deviennent flagrants Besoins vitaux non couverts et logement inadapté Seule l’aide sociale dite d’asile est octroyée aux personnes concernées bénéficiant du statut de protection S et d’une admission provisoire F. Elle est considérablement inférieure à l’aide sociale selon les normes de la Conférence suisse des institutions d’action sociale (CSIAS). Cette situation est d’autant plus choquante qu’une enquête menée en 2019 a montré que l’aide sociale ordinaire ne permettait déjà plus de couvrir les besoins vitaux. Une vue d’ensemble de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS) 1 révèle en outre des différences cantonales criantes, tant dans le montant de l’aide sociale d’asile que dans le type d’hébergement. Alors que le canton d’Argovie accorde huit francs par jour aux adultes admis provisoirement et les héberge dans des logements collectifs, le canton de Bâle-Ville verse 25,90 francs par jour et accueille une partie des personnes en quête de protection dans des logements privés. Mais même ce montant reste inférieur à l’aide sociale de la CSIAS fixée à 32,40 francs par jour pour une personne seule. Les concernés ne peuvent pas se permettre certaines dépenses quotidiennes, par exemple un billet de train pour participer à un cours ou rendre visite à des proches. Ils sont contraints de s’endetter et se retrouvent dans des situations de dépendance privée. La grande inégalité de l’aide sociale d’asile a de nouveau été mise en évidence dans le cas des réfugiés ukrainiens. Les droits des personnes en quête de protection diffèrent d’un canton à l’autre, et souvent même d’une commune à l’autre. Cet arbitraire crée des situations des plus précaires et contredit le mandat constitutionnel de garantir une existence conforme à la dignité humaine aux personnes en détresse. Une vie compatible avec la dignité humaine implique également une forme d’habitat permettant aux concernés de se retirer et de jouir d’une sphère privée. Ce n’est pas toujours possible dans un logement collectif, et encore moins à long terme, comme les personnes admises à titre provisoire doivent le vivre en maints endroits. Dans le cas des réfugiés ukrainiens, il est désormais possible d’appliquer de nouveaux modèles davantage axés sur les besoins concrets. Alors que dans certaines situations, une famille d’accueil peut constituer une bonne base de départ pour se sentir à l’aise en Suisse, ce sont surtout les appartements individuels ou du moins les unités d’habitation avec sphère privée qui ont fait leurs preuves. Un accompagnement initial pour les questions relatives au logement et à la cohabitation est particulièrement précieux à cette fin. 1 https ://www.sodk.ch/de/themen/migration/sozial-und-nothilfe-im-asylbereich
4
Mobilité réduite Les Ukrainiennes et les Ukrainiens en quête de protection et au bénéfice du statut S sont autorisés à voyager librement, puisqu’ils peuvent de toute façon se déplacer dans l’espace Schengen sans visa pendant trois mois. L’expérience montre toute l’importance de pouvoir rendre visite à des parents ou à des amis à l’étranger. Les personnes admises à titre provisoire avaient auparavant aussi le droit de recevoir un document de voyage sans avoir à se justifier. Ce n’est plus le cas depuis 2012. En décembre 2021, le Parlement a encore renforcé l’interdiction de fait de voyager. Les déplacements à l’étranger sont désormais en principe interdits, ce qui empêche quasiment l’entretien de relations étroites avec des membres de la famille hors de la Suisse, par exemple chez nos voisins européens. Cette interdiction est incompatible avec les droits fondamentaux à la liberté de mouvement et à la vie familiale. C’est en outre un anachronisme dans un monde globalisé, où de nombreuses familles sont dispersées dans divers pays. Les familles issues de régions en guerre ou en crise, en particulier, sont souvent réparties dans des États très différents.
Un droit à la vie familiale non garanti Le droit à la vie familiale est un droit de la personne humaine inscrit dans la Convention européenne des droits de l’homme (art. 8 CEDH) et dans la Constitution fédérale suisse (art. 14 Cst.). Le statut S permet le regroupement familial. L’admission provisoire rend ce dernier pratiquement impossible. Ce n’est qu’après trois ans qu’une demande peut être déposée pour faire venir en Suisse des membres de la famille. Il faut à cette fin disposer d’un logement adapté aux besoins et la famille ne doit pas dépendre de l’aide sociale. Ces dispositions constituent des obstacles quasi insurmontables pour une grande partie des concernés, notamment en raison des possibilités de travail souvent insuffisantes pour celles et ceux qui n’ont pas suivi le système éducatif en Suisse, des emplois souvent temporaires dans des branches à bas salaires ainsi que du manque de logements adaptés et bon marché. Sans famille, l’intégration est également plus difficile, car les gens sont accaparés par leurs soucis familiaux. Cela nuit par exemple à un apprentissage concentré et rapide de la langue.
Manque d’offres d’intégration Le faible taux d’emploi des réfugiés reconnus (statut B) et des personnes admises à titre provisoire (statut F) a mis en évidence, voilà quelques années déjà, le manque d’offres d’intégration adaptées dont ils et elles disposaient pour parvenir à intégrer le marché du travail local. C’est pourquoi la Confédération et les cantons ont conjointement lancé l’Agenda Intégration en mai 2019. Dès lors, des investissements importants devaient être réalisés pour que les personnes ayant fui leur pays trouvent le chemin de l’indépendance économique et puissent ainsi se créer des perspectives d’existence. Pour le financement, la Confédération a triplé le forfait d’intégration qu’elle verse aux cantons. Ces derniers ont ainsi eu la possibilité de mieux adapter les offres d’intégration aux besoins des réfugiés, tant sur le plan quantitatif que qualitatif. L’intention de concevoir l’intégration professionnelle comme un processus et de l’accompagner dès le début est à voir comme une évolution positive. L’agenda en matière d’intégration est encore loin d’être mis en œuvre partout et l’offre n’a pas été étoffée en conséquence. La crise du coronavirus a été synonyme de bien des entraves et de nombreux cours n’ont pas pu être tenus. Il s’avère aussi crucial que toutes les personnes bénéficient de possibilités d’apprentissage et de structures de jour dès leur arrivée en Suisse. La motivation est alors très grande et ne doit pas être freinée par une inactivité prescrite. Pour les réfugiés ukrainiens au bénéfice du statut S, la Confédération ne verse désormais aux cantons que 3000 francs pour des cours d’acquisition de la langue. Cette retenue montre qu’elle imaginait que ces personnes allaient peutêtre bientôt rentrer chez elles. Mais elle pourrait aussi les empêcher de développer leur potentiel et d’utiliser leurs capacités. Car ce n’est qu’ainsi qu’elles pourront prendre pied en Suisse aussi vite que possible et accéder à l’indépendance économique.
L’essentiel sur la situation des personnes au bénéfice du statut S et admises à titre provisoire Le statut S permet d’accueillir rapidement et sans complication d’importants groupes de personnes. Il permet aussi de travailler immédiatement, ainsi que le regroupement familial et – dans le cas des personnes d’Ukraine en quête de protection – une mobilité sans contraintes. La couverture des besoins vitaux n’est cependant pas assurée vu la faiblesse de l’aide sociale d’asile et une intégration rapide est compliquée par des offres trop peu nombreuses et insuffisamment soutenues par l’État. Les personnes admises à titre provisoire (permis F) ont encore moins de droits. De plus, le terme « provisoire » complique la recherche d’emploi et de logement, car il donne l’impression que les concernés ne restent que temporairement en Suisse. Comme pour le statut S, ce groupe ne reçoit pendant des années qu’une aide sociale d’asile très réduite, qui varie d’un canton à l’autre. Le fait que la mobilité et le regroupement familial soient presque totalement exclus pose particulièrement problème. Les spécialistes du domaine de l’asile s’accordent à dire que l’admission provisoire ne correspond plus aux situations d’exode complexes actuelles, qu’elle prive de certains droits fondamentaux et offre ainsi trop peu de possibilités de création de perspectives de vie. La plupart des personnes admises à titre provisoire restent durablement en Suisse, car dans de nombreux pays, les conflits perdurent des décennies durant.
5
Les revendications de Caritas La guerre en Ukraine a provoqué l’arrivée en Suisse de dizaines de milliers de réfugiés en un bref laps de temps. Cette réalité nous a fait prendre d’autant plus clairement conscience des conditions-cadres dont les personnes en quête de protection en provenance de régions en crise ont impérativement besoin. Les premières expériences faites avec le statut S nouvellement créé ont en outre souligné des lacunes fondamentales dans la garantie des moyens d’existence et le manque d’offre de mesures d’intégration. L’inégalité de traitement des personnes en fuite est flagrante. Les personnes admises à titre provisoire au bénéfice du statut F, en particulier, sont clairement désavantagées. Une telle inégalité de traitement n’est pas justifiée et provoque une division sociale. Seules des conditions égales permettent aux personnes d’exploiter leur potentiel. Et cela profite à l’ensemble de la société. Les améliorations suivantes sont donc urgentes :
6
1. Remplacer l’admission provisoire par un statut de protection assorti de plus de droits L’admission provisoire (statut F) ne répond pas au besoin de protection. Elle prive les personnes qui ont fui des situations de guerre et de violence de droits fondamentaux. Les familles en sont également affectées, alors que les enfants et les jeunes ont justement besoin de stabilité et d’un contexte général favorable. Une amélioration de la situation juridique accroîtrait la marge de manœuvre des personnes en fuite et faciliterait ainsi leur intégration sociale. • L’admission provisoire doit être remplacée par un statut de protection, comme le demandent aussi l’Agence des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) et la Commission fédérale des migrations (CFM). Ce statut doit d’abord reconnaître le besoin de protection des personnes issues de situations de guerre et de violence et leur accorder les mêmes droits que les réfugiés reconnus (statut B). Cela comprend la couverture des besoins vitaux selon les normes CSIAS (voir plus bas), ainsi que le droit à la mobilité et au regroupement familial. • Si un retour dans le pays d’origine est impossible après deux ans, un permis de séjour B doit être octroyé. Il faut également appliquer cette disposition aux réfugiés actuellement au bénéfice du statut de protection S. • Facilitant un accueil collectif lors d’importants mouvements de population, le statut de protection S doit être maintenu, mais assorti d’améliorations en termes de couverture des besoins vitaux et d’intégration (cf. points 2 et 3). Il complète le statut de protection nouvellement créé pour les personnes qui font l’objet d’une procédure d’asile.
2. M ettre en œuvre l’Agenda Intégration à l’échelle nationale
4. A ccorder le droit de vivre en famille
Depuis l’entrée en vigueur de l’Agenda Intégration en 2019, la Confédération a fait passer le forfait d’intégration versé aux cantons de 6000 à 18 000 francs par personne. Les cantons ont ainsi eu l’opportunité de mieux adapter les offres d’intégration aux besoins des personnes en fuite, tant sur le plan quantitatif que qualitatif. Mais une offre couvrant l’ensemble du territoire fait toujours défaut. Pour les réfugiés d’Ukraine, la Confédération n’alloue en outre que 3000 francs pour des cours de langue et justifie cette décision en arguant qu’ils pourraient éventuellement retourner rapidement dans leur pays. Or, l’intégration doit être exhaustive dès le début. Faute de quoi on perd un temps précieux et la motivation diminue.
Le délai de trois ans fixé par la loi ainsi que les critères de disponibilité d’un logement adapté aux besoins et l’indépendance de l’aide sociale empêchent le regroupement familial et violent le droit à une vie en famille.
• La Confédération doit verser aux cantons le forfait d’intégration ordinaire pour les réfugiés ukrainiens. • Les cantons doivent créer les conditions nécessaires pour que toutes les personnes en quête de protection puissent se qualifier dès le départ pour le marché du travail local, en proposant des offres adaptées à l’échelle nationale. • Il y a lieu de faciliter l’accès à la formation et à l’intégration professionnelle pour toutes les personnes en fuite qui obtiennent une protection en Suisse. À cette fin, il faut aplanir encore les obstacles pour les employeurs et simplifier les possibilités de changer de canton.
Une récente décision parlementaire interdit aux personnes admises à titre provisoire de voyager à l’étranger, même dans les pays voisins de l’UE. Cette mesure restrictive viole le droit à la liberté de mouvement et contrecarre les activités privées et professionnelles.
• Tant le délai d’attente de trois ans que les critères de regroupement doivent être abolis afin de garantir le droit à la vie familiale pour les personnes admises à titre provisoire – et désormais celles au bénéfice d’un statut de protection.
5. Accorder le droit à la mobilité
• Il faut garantir le droit à la mobilité et donc aux voyages à l’étranger et supprimer les règles restrictives. Ces dispositions devront à l’avenir également s’appliquer aux personnes au bénéfice du statut de protection S qui ne sont pas originaires d’Europe.
3. A ide sociale selon les normes CSIAS et logement avec sphère privée Les personnes non reconnues comme réfugiées ne reçoivent en Suisse que l’aide sociale d’asile. Selon le canton ou même la commune, cette aide est bien inférieure à l’aide sociale ordinaire. Les personnes concernées se retrouvent ainsi dans une situation des plus précaires. Elles ne peuvent que difficilement faire face aux dépenses quotidiennes. La participation à des activités sociales leur est interdite. Cet état précaire est souvent renforcé par des possibilités d’habitat inadaptées, par exemple dans des hébergements collectifs sans sphère privée. • Le calcul de l’aide sociale d’asile doit être uniformisé et adapté aux normes CSIAS. • De plus, des instances de médiation doivent être développées afin d’aider les personnes en situation de précarité à trouver un logement. Il s’agit notamment de mettre des logements adaptés aux enfants à la disposition des familles.
Juin 2022 Auteure : Marianne Hochuli, Responsable du Secteur Études, Caritas Suisse Courriel : mhochuli@caritas.ch, téléphone : 041 419 23 20 Traduction : Jean-François Zurbriggen Cette prise de position peut être téléchargée sur www.caritas.ch/prises-de-position
7
Das Richtige tun Agir, tout simplement Fare la cosa giusta
Caritas Suisse Adligenswilerstrasse 15 Case postale CH-6002 Lucerne
Téléphone : +41 41 419 22 22 Téléfax : +41 41 419 24 24 Courriel : info@Caritas.ch
Internet : www.Caritas.ch Compte postal : 60-7000-4 IBAN : CH69 0900 0000 6000 7000 4
Système de gestion de la qualité ISO 9001, no. de client 14075 NPO-Label, no. de client 22116