Sentencia de tutela

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Magistrada ponente (E): STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, 30 de mayo de 2017

Ref.:

Expediente N°: 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Demandado: Tribunal Administrativo del Meta

Ltd.

Asunto: Sentencia de tutela de primera instancia La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. contra la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral. En esa providencia el tribunal declaró constitucional la siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos?».

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones

En ejercicio de la acción de tutela, la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. pidió la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por el Tribunal Administrativo del Meta, al dictar la providencia del 7 de marzo de 2017. En consecuencia, solicitó «la cesación de los efectos jurídicos de la sentencia proferida el 7 de marzo de 2017 por el Tribunal Administrativo del Meta dentro del proceso radicado 500001-23-33-000-2016-0089400»1.

2. Hechos 1

Folio 16 del expediente.

2 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Las pretensiones de la demanda de tutela se fundan en los siguientes hechos: Que, el 28 de junio de 2016, algunos habitantes del municipio de Cumaral solicitaron al alcalde que realizara una consulta popular para determinar la viabilidad de actividades de

explotación

sísmica,

perforación

exploratoria,

producción,

transporte

y

comercialización de hidrocarburos en ese municipio.

Que, el 19 de octubre de 2016, el alcalde de Cumaral solicitó al concejo de ese municipio concepto de conveniencia para adelantar la consulta popular en la que se le preguntaría al pueblo cumaraleño lo siguiente: «¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción transporte y comercialización de hidrocarburos?».

Que el concejo de Cumaral, en sesión del 8 de noviembre de 2016, rindió concepto favorable a la iniciativa presentada por el alcalde de Cumaral.

Que, en cumplimiento del artículo 212 de la Ley 1757 de 2015, el alcalde de Cumaral remitió la consulta popular al Tribunal Administrativo del Meta para que adelantara el control previo de constitucionalidad de la pregunta que se sometería a consulta popular, esto es, para que el tribunal determinara si la pregunta es clara, si el alcalde de Cumaral busca conocer la opinión del electorado sobre un asunto que corresponde al ámbito local y si la pregunta no está prohibida.

Que el Tribunal Administrativo del Meta, mediante providencia del 7 de marzo de 2017, resolvió: PRIMERO: DECLARAR CONSTITUCIONAL el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de Cumaral, la cual quedará así: ¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos? (…)3.

En términos generales, el tribunal estimó que el alcalde de Cumaral tiene competencia

2

Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto: a) La Corte Constitucional revisará previamente el texto que se somete a referendo constitucional y el texto que se somete a consulta popular para la convocatoria a una Asamblea Constituyente; b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.

Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.

3 Fl. 47.

3 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

para convocar a consulta popular sobre actividades de hidrocarburos, excepto sobre las actividades de distribución y transporte, que son de competencia del Ministerio de Minas y Energía y, por ende, debían excluirse del texto de la pregunta.

3. Argumentos de la tutela

De manera preliminar, la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd. adujo que está legitimada para interponer acción de tutela4 contra la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, en tanto suscribió el contrato de exploración y producción de hidrocarburos número 009 de 2012 con la Agencia Nacional de Hidrocarburos (en adelante ANH), contrato que se ejecuta, entre otros, en el municipio de Cumaral.

Seguidamente, la sociedad actora se refirió a los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, así: a) que se trata de un asunto de relevancia constitucional, pues la autoridad judicial demandada avaló una consulta popular que, según dice, no tiene fundamento legal; b) que no tiene otro medio de defensa, por cuanto contra la providencia dictada en el trámite del control previo de constitucional de la consulta popular no procede ningún recurso; c) que la demanda se presentó oportunamente; d) que la irregularidad procesal se configura porque el tribunal demandado no tuvo en cuenta que el alcalde de Cumaral carece de competencia para convocar a consulta popular sobre actividades de hidrocarburos; e) que se identificaron los hechos que generan la violación de los derechos fundamentales invocados, y f) que no se cuestiona una sentencia de tutela, sino una providencia dictada en el trámite constitucional de revisión previa a la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral.

En cuanto al fondo del asunto, la sociedad actora alegó que en la providencia acusada se incurrió en defecto sustantivo y en defecto procedimental, por las razones que la Sala resume así:

Primera. Que la Ley 1757 de 2015 permite convocatorias a consulta popular de origen ciudadano y de origen gubernamental, pero que los dos tipos de convocatoria tienen un

4

Sobre la legitimación y el interés para cuestionar vía acción de tutela providencias que avalan preguntas de consultas populares, la parte actora citó la sentencia de tutela del 15 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, radicado 2016-03415-00.

4 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

trámite diferente. Que, por eso, si el grupo de ciudadanos que le pidieron al alcalde de Cumaral que realizara una consulta popular pretendía la convocatoria de ese mecanismo de participación, lo propio era que cumplieran los requisitos previstos en la Ley 1757 de 2015, esto es, conformar el comité promotor, recolectar los apoyos ciudadanos y someterlo a verificación y certificación por parte de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Que, sin embargo, eso no ocurrió, pues el alcalde de Cumaral la convirtió en una consulta popular de iniciativa gubernamental, sin que la autoridad judicial demandada se percatara de esa modificación. A juicio de la sociedad actora, el Tribunal Administrativo del Meta no debió permitir a la administración municipal de Cumaral «burlar la ley para pretender camuflar y disfrazar una consulta popular por iniciativa ciudadana bajo el ropaje y el mandato de una consulta popular por iniciativa gubernamental»5.

Que, en conclusión, el trámite de la consulta popular presentada por el alcalde de Cumaral no cumple los requisitos previstos en la Ley 1757 de 2015, en tanto empezó como mecanismo promovido por los ciudadanos (consulta popular de origen ciudadano) y terminó como una consulta popular por iniciativa del alcalde de Cumaral y, por ende, debió declararse inconstitucional.

Segunda. Que en el Decreto 58 de 2016 —que convoca a los ciudadanos de Cumaral a participar en la consulta popular— se invoca como una de las razones para promover la consulta que el contrato de exploración y producción de hidrocarburos celebrado entre la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltd. y la ANH afectará de manera irreparable el recurso hídrico. Que si ese es el verdadero motivo que sustenta la convocatoria de la consulta popular, lo propio es que se ejerzan los medios judiciales previstos por el legislador para cuestionar la naturaleza y alcance del contrato.

Que, en todo caso, si se adelanta la consulta popular debe tenerse en cuenta que los efectos de la decisión que deba adoptarse son hacia el futuro y, por lo tanto, no puede afectar el contrato de exploración y producción de hidrocarburos celebrado entre la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltd. y la ANH, so pena de desconocer derechos adquiridos y el principio de la buena fe6.

5

Fl. 8.

Sobre el tema, la parte actora citó la sentencia de tutela del 7 de diciembre de 2016, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente 11001-03-15-000-2016-02396-00.

6

5 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Tercera. Que el Tribunal Administrativo del Meta pasó por alto que la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral no contó con los estudios económicos, presupuestales y financieros que avalen la realización de dicho mecanismo de participación, tal como lo exige el artículo 7° de la Ley 819 de 20037 (Ley Orgánica de Presupuesto).

Que, de hecho, la administración municipal de Cumaral y el Tribunal Administrativo del Meta ni siquiera consideraron las consecuencias negativas en materia fiscal que puede causar la prohibición de las actividades de hidrocarburos, pues la nación y las entidades territoriales dejarían de percibir los ingresos por concepto de regalías provenientes de esa actividad industrial.

Cuarta. Que el alcalde de Cumaral carece de competencia para promover consultas populares sobre el transporte y la comercialización de hidrocarburos, pues se trata de asuntos de competencia de autoridades del orden nacional. Que, incluso, así lo sostuvo el propio Tribunal Administrativo del Meta, pero, en lugar de declarar la inconstitucionalidad de la pregunta, optó por eliminar esas actividades del texto de la pregunta.

Que, en efecto, «si resulta que el alcalde municipal pretende someter a consulta popular una pregunta que contiene cinco actividades de la cadena productiva de los hidrocarburos y frente a dos de ellas, aduce el tribunal, la autoridad municipal carece de competencia absoluta por encontrarse la misma radicada en cabeza de la Nación a través de los Ministerios de Minas y Energía y el Ministerio de Transporte, se tiene que el acto administrativo que contiene dicha pregunta es contrario en su integridad al ordenamiento jurídico por quebrantar las restricciones consagradas en el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015, sin que sea dable enmendar o corregir dicha equivocación como quiera que se trata de una nulidad absoluta derivada de la falta de competencia sobre la materia. De ahí que

7

Artículo 7º. Análisis del impacto fiscal de las normas. En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso.

Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces.

6 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

resulte equivocada la solución a la cual pretende llegar infundadamente el Tribunal Administrativo del Meta en el sentido de modificar o adecuar la pregunta excluyendo los verbos transitivos de transporte y comercialización de hidrocarburos, toda vez que como se itera, la irregularidad proviene de la esencia misma de la pregunta y de su contenido, sin que resulte jurídicamente viable una adecuación forzosa del texto señalado por la autoridad municipal»8.

Quinta. Que, por último, a los tribunales administrativos les compete pronunciarse sobre la constitucionalidad de la consulta popular, en especial, si el texto de la pregunta cumple los requisitos exigidos por la ley, pero que carecen de competencia para modificar el texto de la pregunta o sugerir una pregunta distinta, pues la pregunta objeto de análisis «fue objeto de un debate político ante el ente competente, y en su trámite se tuvieron en cuenta motivaciones y justificaciones presentadas de conformidad con lo dispuesto en la misma ley de participación ciudadana, por lo que como se reitera, ha debido dejar sin efectos en su integridad la pregunta objeto de la consulta pero en ningún caso podía fraccionarse ni determinarse una adecuación o modificación parcial de la misma, pues se aparta de todos los debates políticos y jurídicos que fueron dados durante el trámite de la consulta popular para modificar, al final y sin ningún tipo de debate político, la conveniencia de la consulta, la pregunta y su alcance»9.

4. Intervención del Tribunal Administrativo del Meta (autoridad judicial demandada)

La magistrada ponente de la providencia acusada solicitó que se denegaran las pretensiones de la parte actora, porque la decisión se adoptó conforme con las pruebas del proceso y las normas y la jurisprudencia relacionadas con la consulta popular sobre actividades de hidrocarburos. Que el hecho de que la decisión no favorezca los intereses de la sociedad demandante, no implica per se la vulneración de derechos fundamentales.

Alegó que el trámite constitucional de revisión previa de la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral, se fijó en lista por diez días para que los interesados se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la pregunta, pero que, en ese término, la sociedad demandante no intervino.

8 9

Fls. 12 y 13.

Fl. 14.

7 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Que, de todos modos, la acción de tutela no puede utilizarse como una nueva instancia en la que puedan discutirse asuntos sustanciales de la controversia, pues, de lo contrario, se desconocerían los principios de la seguridad jurídica y cosa juzgada.

5. Intervención de terceros

5.1.

Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH

Mediante apoderado judicial, la ANH solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda de tutela, por las razones que la Sala resume, así:

Que la ANH tiene la función de administrar integralmente las reservas y recursos de hidrocarburos de propiedad de la Nación y de asignar las áreas para exploración y explotación de hidrocarburos. Que, por lo tanto, de seguirse adelante con la consulta popular en Cumaral —que busca eliminar las actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción y transporte de hidrocarburos— se verían comprometidas las funciones de la ANH y, de paso, los fines del Estado. En otras palabras, que si se adelanta la consulta popular, se estaría restringiendo la posibilidad de «adelantar actividades hidrocarburíferas, las cuales (…) además de ser una actividad permitida, regulada, de utilidad pública, desarrolla directamente los fines del Estado»10.

Que el alcalde de Cumaral no tiene competencia para adelantar la consulta popular sobre el desarrollo de hidrocarburos, en tanto se trata de un asunto de trascendencia nacional. Que, por consiguiente, avalar la realización de la consulta popular en Cumaral «no solo es Inconstitucional, (…) sino que a su vez profundizaría la problemática e inseguridad jurídica desde un punto de vista de competencias, en la medida que de acuerdo con lo señalado en el Artículo 288 de nuestra carta política, ante un eventual vacío respecto de dicha competencia, se encuentra en cabeza única y exclusiva del Legislador, mediante la expedición de una Ley orgánica de ordenamiento territorial, establecer la distribución de competencias»11.

Que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció que la Corte Constitucional en la sentencia C-123 de 2014 estableció que, para armonizar la tensión entre el principio 10 11

Fl. 72.

Fl. 69.

8 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

unitario y la autonomía de las entidades territoriales, la Nación debía encargarse de determinar la autorización o no de la minería, y las entidades territoriales, conforme con los principios de coordinación y concurrencia, solamente debían participar en los asuntos relacionados con la protección de cuencas hídricas, la salubridad y el desarrollo económico, social y cultural del territorio.

Que la autoridad judicial demandada tampoco tuvo en cuenta que el texto de la pregunta también resulta inconstitucional, por cuanto no está redactado de manera clara. Que, en efecto, el texto de la pregunta incluye actividades de la industria, como exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos, términos que podrían generar confusión en el elector, por el alcance técnico de las expresiones.

Que, de otra parte, también debe tenerse en cuenta el impacto negativo que tendrá en las finanzas de la Nación la realización de las consultas populares, pues, a pesar de que se convocan por entidades territoriales, pretenden que el costo de llevar a cabo el mecanismo de participación sea asumido por el gobierno nacional. De ahí que coincida con la parte actora en que la consulta popular de Cumaral no contó con el debido análisis sobre la financiación del mecanismo de participación ciudadana.

Que, por último, el derecho a la participación ciudadana no es absoluto, en cuanto no puede ir en contra de la Constitución ni de la ley, que, según dice, permiten el desarrollo de actividades de la industria de los hidrocarburos. Que, por lo tanto, si la ley permite el desarrollo de actividades de exploración, producción, transporte, refinación y distribución de hidrocarburos, los reglamentos de orden departamental o municipal no podrían prohibirlas, pues estarían desconociendo normas de superior jerarquía. Que, en todo caso, es al Congreso de la República al que le corresponde determinar qué tipo de actividades pueden desarrollarse en la industria de los hidrocarburos y que a los concejos, asambleas, gobernadores y alcaldes les corresponde únicamente dictar las demás normas que sean necesarias para garantizar la debida ejecución de la ley.

5.2.

Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado –ANDJE

El director general de la ANDJE solicitó que se dejara sin efectos la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, básicamente, porque i) coartó las competencias del Ministerio de Minas y Energía y de la ANH respecto de actividades de exploración y explotación de hidrocarburos; ii) desconoció que la Nación

9 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

es la propietaria de los recursos naturales no renovables y del subsuelo, iii) pasó por alto que la ANLA, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las Corporaciones Autónomas Regionales tienen a cargo la protección de los derechos e intereses ambientales, y iv) no tuvo en cuenta los principios de coordinación, concurrencia y colaboración entre los niveles central y territorial, en los términos fijados en la sentencia C-273 de 2016, dictada por la Corte Constitucional.

El director general de la ANDJE precisó, además, que, a partir de la expedición del Código de Petróleos (Decreto 1056 de 1953), la explotación de los recursos naturales no renovables es un asunto de utilidad pública que recae exclusivamente en las competencias constitucionalmente asignadas a la Nación12. Que, por lo tanto, el alcalde de Cumaral carece de competencia para convocar a consulta popular sobre actividades de exploración, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos.

Puso de presente que si la decisión del pueblo es la de prohibir las actividades asociadas con hidrocarburos, la administración municipal de Cumaral no podría materializar esa decisión, justamente «por tratarse de materias ajenas a su competencia exclusiva, lo que implicaría la desnaturalización de la figura y su inutilidad material»13.

Por otra parte, sostuvo que la decisión objeto de tutela desconoce la política de prevención del daño antijurídico, pues «la realización de consultas populares que no cumplen con los requisitos legales y que contrarían las disposiciones jurídicas, incrementaría la potencialidad de futuras demandas en contra de las arcas públicas, por quienes de buena fe y con arreglo a las leyes vigentes suscribieron contratos válidos con el Estado, como los de exploración y producción de hidrocarburos»14.

Finalmente, la ANDJE alegó que la consulta popular que promueve el alcalde de Cumaral carece del análisis sobre el impacto fiscal negativo que traería para ese municipio y para la Nación el dejar de percibir regalías por concepto de actividades extractivas de petróleo. Y coincidió con la sociedad demandante en que el Tribunal Administrativo del Meta no tuvo en cuenta i) que la decisión de convocar la consulta 12

El artículo 4 del Decreto 1053 de 1953 dice: «Declárase de utilidad pública la industria del petróleo en sus ramos de exploración, explotación, refinación, transporte y distribución. Por tanto, podrán decretarse por el Ministerio del ramo, a petición de parte legítimamente interesada, las expropiaciones necesarias para el ejercicio y desarrollo de tal industria (…)».

13 14

Fl. 135.

Fl. 136 (vuelto).

10 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

popular proviene de una solicitud de la ciudadanía, mas no de iniciativa gubernamental; ii) que el tribunal solo tenía competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la consulta y, por ende, no podía modificar la pregunta, y iii) que el texto de la pregunta no es claro, pues incluye actividades de tal tecnicismo que la mayoría de los electores desconocen su significado.

5.3.

Ministerio de Minas y Energía

Mediante apoderado especial, el Ministerio de Minas y Energía solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda de tutela. En términos generales, coincidió con los argumentos presentados por la parte actora, por la ANH y por la ANDJE sobre la improcedencia de la consulta popular adelantada por el alcalde de Cumaral y que, concretamente, están relacionados con i) trámite indebido de la consulta popular, en cuanto se presentó como iniciativa gubernamental, cuando se trataba de una iniciativa ciudadana; ii) falta de análisis del impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003; iii) desconocimiento de que la exploración y explotación de recursos naturales no renovables fue declarada como una actividad de utilidad pública; iv) falta de aplicación de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, y v) falta de estudio de las políticas de prevención del daño antijurídico.

Adicionalmente, sostuvo que es inconstitucional instituir la consulta popular como el mecanismo apropiado para definir la ejecución de proyectos minero energéticos, en tanto vacía las competencias de las entidades del orden nacional y afecta la autonomía de las entidades ambientales regionales.

Que, además, la consulta popular de Cumaral tiene impactos negativos en la prestación de los servicios públicos domiciliarios, pues varios dependen de la extracción de recursos naturales no renovables, como el gas y el petróleo.

Que, de hecho, «la

proliferación de consultas populares puede generar el rompimiento de la Unidad de la República colombiana en materia de explotación de recursos naturales no renovables relacionados con la prestación de los servicios públicos domiciliarios»15.

5.4.

15

Agencia Nacional de Minería –ANM

Fl. 162 (vuelto).

11 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Mediante apoderada judicial, la ANM solicitó que se accediera a las pretensiones de la demanda de tutela presentada por la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd., pues la Ley Estatutaria 1757 de 2015 establece procedimientos diferentes para la consulta de origen ciudadano o de origen gubernamental. Que, por lo tanto, si en este caso se trataba de una consulta popular de origen ciudadano ha debido agotarse el procedimiento previsto en los artículos 4 a 19 de esa ley. Que como así no ocurrió, el tribunal debió declarar inconstitucional la pregunta que se pretende someter a consulta popular.

Por otra parte, la ANM sostuvo que el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 establece que es procedente la consulta popular en proyectos turísticos, mineros o de otro tipo, como, por ejemplo, los de hidrocarburos, siempre que se trate de proyectos que supongan un cambio significativo en el uso del suelo y que dicho cambio implique una transformación en las actividades tradicionales del municipio. Que, sin embargo, el Tribunal Administrativo del Meta no analizó si la consulta popular que promueve el alcalde de Cumaral cumple los requisitos previstos en dicha norma y, por lo tanto, la decisión objeto de tutela debe dejarse sin efectos.

Por lo demás, coincidió con los intervinientes en que el Tribunal Administrativo del Meta carecía de competencia para modificar o sugerir la pregunta que se sometería a consideración de los cumaraleños y que, en todo caso, los efectos de la consulta popular de Cumaral serán hacía el futuro, lo que quiere decir que la decisión que se adopte no puede afectar los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de los sujetos que, con anterioridad, obtuvieron licencias, permisos o autorizaciones para desarrollar actividades de la industria de hidrocarburos.

Finalmente, sostuvo que la relevancia del asunto es evidente, en cuanto la consulta popular que se pretende realizar en Cumaral afecta «uno de los fines esenciales del estado como es el desarrollo económico y en especial aquello relacionado con el beneficio de las regalías que producto de la extracción de recursos naturales no renovables recibirá el municipio, la región y el Estado mismo»16.

5.5.

Agencia Nacional de Licencias Ambientales –ANLA

La ANLA, mediante apoderado judicial, rindió el siguiente informe: 16

Fl. 206.

12 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Que, según el sistema de información geográfica de la ANLA, el proyecto denominado «área de perforación exploratoria llanos 69» se desarrolla en la jurisdicción de los municipios de Restrepo, Cumaral (los dos ubicados en el departamento del Meta) y en el municipio de Medina (Cundinamarca), cuyo titular de la licencia ambiental es la empresa Mansarovar Energy Colombia Ltd., número de expediente LAV0094-00-2015.

Que el referido proyecto siguió el procedimiento establecido en el Decreto 1076 de 2015 sobre la obtención de licencias ambientales y, por ende, mediante Resolución 0517 de 2016, la ANLA otorgó licencia ambiental a favor de Mansarovar Energy Colombia Ltd., acto administrativo que goza de presunción de legalidad.

Que, en todo caso, el proyecto cuenta con el plan de manejo ambiental, que incluye las medidas tendientes a prevenir, mitigar, corregir o compensar impactos ambientales que se pueden ocasionar en el desarrollo del proyecto, desde el punto de vista biótico, abiótico y social. Que, además, la licencia ambiental incluye obligaciones, condiciones y requisitos adicionales para que la empresa produzca el menor impacto ambiental posible en el desarrollo de la actividad autorizada, con el fin de garantizar que el medio ambiente de la zona donde se efectuará el proyecto y la población residente en áreas aledañas no se vean afectadas.

6. Coadyuvancias

6.1.

Ecopetrol S.A.

De manera preliminar, la apoderada general17 de Ecopetrol S.A. solicitó que fuera reconocida como coadyuvante de la parte actora, en tanto Ecopetrol es una sociedad de economía mixta, con participación del Estado del 89,9 %, que está encargada de la exploración, explotación, transporte y comercialización de hidrocarburos y gas.

Explicó que si bien Ecopetrol S.A. no desarrolla actividades exploratorias y de explotación de hidrocarburos en el municipio de Cumaral, lo cierto es que le asiste interés en la consulta popular que se pretende desarrollar, pues «genera un precedente adverso para el desarrollo de las obras, proyectos y/o actividades de la industria de

17

En los folios 84-126 del expediente se encuentra el certificado de existencia y representación legal de Ecopetrol S.A. que demuestra que la señora Maciel María Osorio Madiedo es la apoderada general de esa sociedad.

13 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

hidrocarburos en la Orinoquía»18. Con mayor razón si se tiene en cuenta que por el territorio del municipio de Cumaral cruzan los sistemas de transporte de hidrocarburos denominados poliandino, oleoducto Apiay - Porvenir 20 y el gasoducto Cusiana-Apiay que transportan los productos generados en los campos de Suria, Apiay, Castilla y Chichimene de Ecopetrol S.A. Que, además, la consulta popular de Cumaral generará impactos negativos en el desarrollo de las actividades que se realizan en las áreas colindantes, especialmente en la provisión de mano de obra y bienes y servicios.

En cuanto al fondo del asunto, Ecopetrol S.A. también solicitó que se dejara sin efectos la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, por cuanto la autoridad judicial demandada no realizó un examen riguroso sobre la constitucionalidad de la consulta popular que se pretende adelantar en el municipio de Cumaral.

Que, en efecto, el tribunal se limitó a citar fallos dictados por las altas cortes, pero no realizó un análisis concreto y específico respecto de la viabilidad de la consulta popular en el municipio de Cumaral. Que ni siquiera tuvo en cuenta las competencias administrativas de entidades del orden nacional como la ANH, que administra las reservas y recursos hidrocarburíferos de la Nación; el Ministerio de Minas y Energía, que tiene como objetivo formular, adoptar, dirigir y coordinar las políticas, planes y programas del sector minas y energía, y la Agencia Nacional de Licencias Ambientales, que tiene la competencia privativa para expedir las licencias ambientales del sector de hidrocarburos y debe garantizar la compensación, mitigación y restauración de los impactos ambientales que, eventualmente, se causen en las fuentes hídricas ubicadas en las áreas donde se desarrollan las obras, proyectos o actividades.

Que tampoco analizó el artículo 4 del Decreto 1056 de 1953 que declaró de utilidad pública la industria del petróleo «en sus ramos de exploración, explotación, refinación, transporte y distribución»19, lo que denota que se trata de un asunto de interés general de la Nación, mas no únicamente de las entidades territoriales, y, por tanto, el alcalde de Cumaral carece de competencia para convocar a consulta popular sobre actividades relacionadas con hidrocarburos.

18 19

Fl. 77 (vuelto).

Fl. 79 (vuelto).

14 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Que las consultas populares sobre asuntos mineros y de hidrocarburos que se están adelantando en los diferentes municipios de Colombia generan inseguridad jurídica tanto para el Estado como para las empresas que desarrollan las obras, proyectos o actividades mineras y de hidrocarburos, pues pasarían de basarse en una reglamentación de orden nacional a reglamentaciones regionales de más de 1.080 municipios.

Por último, coincidió con algunos intervinientes en que el Tribunal Administrativo del Meta carece de competencia para modificar la pregunta, toda vez que únicamente debe limitarse a determinar si la pregunta cumple los requisitos constitucionales y legales.

Que, por eso, el solo hecho de que el tribunal hubiese aceptado que las actividades de transporte y comercialización son de competencia de la Nación era suficiente para haber declarado la inconstitucionalidad de la pregunta que se pretende someter a consulta popular. Que, incluso, las actividades de sísmica, exploración y explotación de hidrocarburos utilizadas en el texto de la pregunta también son inconstitucionales, pues corresponden a funciones asignadas a la ANH.

6.2.

Asociación Colombiana del Petróleo

El representante legal de la Asociación Colombiana del Petróleo 20 coadyuvó las pretensiones de la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd., básicamente por los mismos argumentos expuestos por los intervinientes, esto es, que el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución, por cuanto desconoció que el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y que el alcalde de Cumaral carece de competencia para convocar a consulta popular sobre actividades relacionadas con hidrocarburos, en tanto involucra intereses nacionales.

II. CONSIDERACIONES

1. Cuestión previa. De las coadyuvancias y la solicitud de medida cautelar de urgencia

1.1. De manera preliminar, la Sala debe pronunciarse sobre las coadyuvancias presentadas en el trámite de la tutela.

20

En los folios 188-191 del expediente se encuentra el certificado de existencia y representación de la Asociación Colombiana del Petróleo.

15 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

En virtud del artículo 1321 del Decreto 2591 de 1991, las personas que tengan interés legítimo en el resultado del proceso de tutela también pueden intervenir para coadyuvar u oponerse a las pretensiones de la demanda.

Por su parte, el artículo 7122 del Código General del Proceso, aplicable al trámite de la acción de tutela por remisión del artículo 4° del Decreto 306 de 1992, prevé que las personas que tengan relación sustancial con una de las partes del proceso pueden intervenir como coadyuvantes mientras no se haya dictado sentencia de segunda instancia.

En el sub lite, Ecopetrol S.A. y la Asociación Colombiana del Petróleo, coadyuvaron las pretensiones de la sociedad Mansarovar Energy Colombia Ltd.

La Sala advierte que se trata de terceros con interés en el resultado del proceso, pues, según los certificados de existencia y representación, Ecopetrol S.A. es una sociedad de economía mixta vinculada al Ministerio de Minas y Energía, que se encarga de la exploración, explotación, transporte y comercialización de hidrocarburos de la Nación, y la Asociación Colombiana del Petróleo tiene como objetivo general la promoción, desarrollo, divulgación y coordinación de estudios jurídicos, técnicos, económicos y estadísticos sobre la industria de los hidrocarburos en sus diversas ramas. Es decir, que las dos sociedades dedican su objeto social a actividades relacionadas con la industria de hidrocarburos, que es justamente el objeto de la consulta popular que se pretende realizar en Cumaral.

21

Artículo 13. Personas contra quien se dirige la acción Intervinientes. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior.

Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud (se resalta).

22 Artículo 71. Coadyuvancia. Quien tenga con una de las partes determinada relación sustancial a la cual no se extiendan los efectos jurídicos de la sentencia, pero que pueda afectarse si dicha parte es vencida, podrá intervenir en el proceso como coadyuvante de ella, mientras no se haya dictado sentencia de única o de segunda instancia.

El coadyuvante tomará el proceso en el estado en que se encuentre en el momento de su intervención y podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no impliquen disposición del derecho en litigio.

La coadyuvancia solo es procedente en los procesos declarativos. La solicitud de intervención deberá contener los hechos y los fundamentos de derecho en que se apoya y a ella se acompañarán las pruebas pertinentes.

Si el juez estima procedente la intervención, la aceptará de plano y considerará las peticiones que hubiere formulado el interviniente.

La intervención anterior al traslado de la demanda se resolverá luego de efectuada esta.

16 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Adicionalmente, la intervención fue oportuna porque los escritos de coadyuvancia se presentaron antes de que se dictara la sentencia de tutela de primera instancia.

Siendo así, la Sala reconoce a Ecopetrol S.A. y a la Asociación Colombiana del Petróleo como coadyuvantes de la parte actora, en los términos del artículo 71 del Código General del Proceso.

1.2. Por otra parte, el 30 de mayo de 2017, el ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano solicitó que se decretara una medida provisional de urgencia. En concreto, sostuvo que dada la proximidad de la fecha en que se llevará a cabo la consulta popular de Cumaral (4 de junio de 2017) debe decretarse «la suspensión de los efectos jurídicos de la providencia proferida por el ente accionado y por consiguiente la realización de la consulta popular que pretende realizarse el próximo domingo, hasta tanto

esa

Honorable

Corporación

resuelva

mediante

sentencia

debidamente

ejecutoriada la acción de tutela pedida».

La Sala inicia por precisar que, en providencia del 16 de mayo de 2017, el despacho sustanciador ya denegó una medida cautelar pedida por la sociedad Mansarovar Energy Ltd. en la que también solicitaba la suspensión de los efectos de la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, hasta tanto se decida de fondo la acción de tutela, justamente porque el próximo 4 de junio se llevará a cabo la consulta popular en el municipio de Cumaral.

En esa oportunidad, el despacho sustanciador denegó la medida cautelar, por cuanto si bien existía proximidad en la realización de los comicios municipales, lo cierto es que esa circunstancia per se no era suficiente para que se accediera a la medida provisional solicitada, en tanto el fallo de fondo que resuelva la solicitud de amparo se podía emitir antes de que el pueblo cumaraleño acuda a las urnas. Es decir, que el término de diez días previsto en el artículo 86 de la Constitución Política no sobrepasaba la fecha de la convocatoria y, por lo tanto, no se accedió a la medida provisional solicitada por la sociedad actora.

Luego de adelantarse los trámites propios de las acciones de tutela, esto es, de admitirse la demanda, de practicarse las notificaciones de rigor y de requerirse a las autoridades

demandadas

e

interesadas

para

que

presentaran

los

informes

correspondientes, la solicitud de amparo presentada por la sociedad Masarovar Energy

17 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Colombia Ltd. está en condiciones de decidirse de fondo, tal como a continuación lo hará la Sala.

Por consiguiente, no hay lugar a decretar la medida cautelar de urgencia pedida por el ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano, quien, además, ni siquiera informó cuál era el interés que le asistía en este trámite, ni manifestó que coadyuvara a alguna de las partes del proceso. Se impone, pues, denegar la solicitud.

2. Cuestión de fondo

Ahora, en orden a resolver la presente solicitud de amparo, la Sala se referirá, en primer lugar, a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Luego, verificará si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad establecidos por la Corte Constitucional. Si no se cumplen, la tutela se declarará improcedente. De lo contrario, se estudiará el fondo del asunto, en los términos propuestos por la parte actora y los demás intervinientes.

2.1.

La acción de tutela contra providencias judiciales

La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela.

A partir del año 201223, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

23

Ver sentencia del 31 de julio de 2012.

18 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 24, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza

de

los

derechos

fundamentales.

No

son

suficientes

las

simples

inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (I) defecto sustantivo, (II) defecto fáctico, (III) defecto procedimental absoluto, (IV) defecto orgánico, (V) error inducido, (VI) decisión sin motivación, (VII) desconocimiento del precedente y (VIII) violación directa de la Constitución.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente.

24

Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La Sala Plena precisó: 2.1.11.- Entonces, en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Carta, la acción de tutela sí procede contra las providencias del Consejo de Estado, materializadas en autos y sentencias, en la medida en que la Corporación hace parte de una de las ramas del poder público –Rama Judicial-, conforme con los artículos 113 y 116 de la Constitución y, por tanto, es una autoridad pública.

Aceptar la procedencia de la acción de tutela contra las providencias del Consejo de Estado, no es otra cosa que aceptar la prevalencia de los derechos fundamentales de las personas y, por ende, desarrollar los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 1, 2, 4, 6, 121 y 230 Constitucionales.

2.1.12.- No puede perderse de vista que los autos y sentencias que profieren los jueces de las distintas jurisdicciones, incluidos los órganos que se encuentran en la cúspide de la estructura judicial, pueden vulnerar los derechos fundamentales de las personas.

19 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2.2.

Del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales

2.1. De la relevancia constitucional: la cuestión que aquí se discute tiene relevancia constitucional porque se trata de determinar si existe o no violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora. Justamente por eso, la Sala debe verificar si, como lo concluyó el Tribunal Administrativo del Meta, la pregunta que se someterá a consulta popular cumple los requisitos formales y materiales exigidos por la ley.

2.2. De la inmediatez: la tutela cumple el requisito de inmediatez, por cuanto la providencia cuestionada se notificó por estado del 15 de marzo de 2017, mientras que la demanda de tutela se presentó el 9 de mayo de 2017, esto es, después de casi dos meses, término que resulta razonable.

2.3. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, pues las Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015 no establecen ningún recurso contra la providencia que decide sobre el control previo de constitucionalidad de la pregunta en el trámite de una consulta popular.

2.4. No se cuestiona una sentencia de tutela, sino una providencia dictada por el Tribunal Administrativo del Meta en el curso de la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral.

Cumplidos los requisitos generales de procedibilidad, de acuerdo con la metodología anunciada, corresponde a la Sala resolver el asunto de fondo.

20 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

3. Fijación de los problemas jurídicos que la Sala debe resolver

Como quedó expuesto en los antecedentes de esta providencia, la parte actora interpuso acción de tutela con el fin de que se revoque la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, que declaró constitucional la siguiente pregunta: «¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos?».

Para la sociedad demandante y los demás intervinientes, esa decisión incurrió en defecto procedimental, en defecto sustantivo y en violación directa de la Constitución.

Sin embargo, de las razones expuestas para sustentar tales vicios, la Sala advierte que la parte actora y los intervinientes realmente buscan demostrar que el Tribunal Administrativo del Meta no tuvo en cuenta que el trámite de la consulta popular que promueve el alcalde de Cumaral es irregular porque, según dicen, en realidad corresponde a un consulta de origen ciudadano; no cuenta con los estudios sobre la financiación para realizar el mecanismo de participación, ni con el análisis del impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

Alegan también que el Tribunal Administrativo del Meta desconoció que el alcalde de Cumaral carecía de competencia para promover una consulta popular sobre asuntos de hidrocarburos, en cuanto se trata de una actividad declarada como de utilidad pública y, por ende, interesa a toda la Nación. Que, además, la pregunta que se pretende someter a consulta popular no es formalmente válida, toda vez que no cumple el requisito de claridad. Por último, sostienen que el Tribunal Administrativo del Meta carece de competencia para modificar la pregunta o sugerir el texto que debe someterse a consulta popular.

En esos términos, la Sala debe, entonces, resolver tres problemas jurídicos: a) ¿Es irregular el trámite de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral, en tanto, según la parte actora, comenzó como una consulta de origen popular y terminó como una consulta gubernamental, y, además, no cuenta con análisis sobre la financiación del mecanismo de participación y el impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003?

21 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

b) ¿La providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, incurrió en defecto sustantivo, por interpretación errónea de las normas sobre asignación de competencias de las entidades territoriales, cuando dijo que el alcalde de Cumaral tenía competencia para convocar a una consulta popular sobre el desarrollo de actividades de la industria de hidrocarburos en Cumaral? c) ¿La providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en defecto sustantivo, cuando declaró constitucional el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de Cumaral?

3.1.

Solución al primer problema jurídico: ¿Es irregular el trámite de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral, en tanto, según la parte actora, comenzó como una consulta de origen popular y terminó como una consulta gubernamental, y, además, no cuenta con análisis sobre la financiación del mecanismo de participación y el impacto fiscal previsto en el artículo 7 de la Ley 819 de 2003?

Para ilustrar la forma en que la Sala resolverá el primer problema jurídico, se hará referencia, en términos generales, al trámite de la consulta popular. Seguidamente, se analizará la forma en que se tramitó la consulta popular de Cumaral para determinar si cumple o no los requisitos legales.

3.1.1. Del trámite de la consulta popular. Generalidades

La consulta popular es un mecanismo de participación ciudadana (artículo 103 de la Constitución Política), mediante el cual una pregunta de carácter general (sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local) es sometida por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie (artículo 8° de la Ley Estatutaria 134 de 1994).

La consulta popular puede tener origen ciudadano, si es promovida mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas, o puede ser de origen gubernamental, si la presenta directamente la autoridad pública (artículos 3, 5 y 33 de la Ley 1757 de 2015).

En términos generales, la consulta de origen ciudadano comienza con la solicitud de inscripción como promotor de la consulta ante la Registraduría Nacional del Estado Civil

22 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

(en adelante la registraduría) (artículo 5 de la Ley 1757 de 2015). La solicitud de inscripción puede ser presentada por cualquier ciudadano, organización social, partido o movimiento político y debe señalar el nombre e identificación del promotor, el título que describa la propuesta, la exposición de los motivos que sustentan la propuesta y el proyecto de articulado (artículo 6° de la Ley 1757 de 2015).

Agotado el trámite de inscripción de la propuesta, comienza el período de recolección de apoyos ciudadanos, en los formularios dispuestos para el efecto por la registraduría y por el término de seis meses, que podrá ser prorrogado, por el término de tres meses, en caso de fuerza mayor o caso fortuito (artículo 10).

Ahora, para que la consulta de origen popular supere la etapa de recolección de apoyos se requiere de un número de apoyos no menor del diez por ciento del censo electoral del respectivo ente territorial (artículo 9). Por lo tanto, vencido el plazo de la recolección de firmas puede ocurrir:

a) Que la propuesta no logre el número de apoyos requerido y, por ende, sea archivada. b) Que el número de apoyos válidos supere el 20 % del respectivo censo electoral, caso en el que el gobierno departamental, distrital o municipal deberá proferir los actos necesarios para la realización de la consulta, en el término de 20 días (parágrafo del artículo 9 de la Ley 1757 de 2015). c) Que la propuesta cumpla el porcentaje exigido (10 % del censo electoral), evento en el que la registraduría, en el término de 45 días, debe certificar el número total de respaldos consignados, el número de apoyos válidos y nulos, y si se cumplieron los requisitos constitucionales y legales para el apoyo de la propuesta de consulta popular (artículo 15). Una vez se cuente con la certificación, la corporación pública competente tiene 20 días para rendir concepto y, si la apoya, en los tres meses siguientes debe realizarse la consulta (artículos 19 y 32).

Por su parte, para convocar y llevar a cabo una consulta popular gubernamental del orden municipal (que es la que aquí interesa), el alcalde debe solicitar el concepto previo del concejo municipal. El concejo, por su parte, cuenta con 20 días para decidir si rechaza o apoya la consulta popular (artículo 32 de la Ley 1757 de 2015). Si la consulta popular cuenta con el concepto favorable del concejo municipal, el texto que se someterá a consulta debe ser revisado por el tribunal administrativo competente, con el

23 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

fin de garantizar el pleno ejercicio del derecho de participación del ciudadano en el ejercicio del poder. Si el tribunal competente declara constitucional la pregunta que se pretende, deben realizarse todas las gestiones para llevar a cabo la jornada electoral.

3.1.2. Del trámite de la consulta popular que se adelanta en el municipio de Cumaral

En el sub lite, la Sala encuentra que el alcalde de Cumaral, con la firma de la secretaria de gobierno, mediante Decreto 58 del 19 de octubre de 2016, dio inicio al trámite de consulta popular para preguntarle a los ciudadanos cumaraleños lo siguiente «¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos?».

En ese mismo acto, envió copia del decreto de convocatoria a consulta popular al concejo municipal de Cumaral para que emitiera concepto sobre la viabilidad del mecanismo de participación y ordenó que, una vez surtido el trámite ante el concejo municipal, el decreto se remitiera al Tribunal Administrativo del Meta para que se pronunciara sobre la constitucionalidad de la pregunta que se pretende someter a consulta popular.

Evidentemente, se trata de una consulta popular de origen gubernamental, pues, como se ve, se siguió el trámite previsto para ese tipo de consulta, esto es, la convocatoria fue suscrita por el alcalde y la secretaria de gobierno; se pidió concepto previo de la corporación pública correspondiente, y se remitió al tribunal administrativo competente para que estudiara la constitucionalidad de la pregunta.

No es cierto, entonces, que se trate de una consulta popular de origen ciudadano que mutó a consulta popular de origen gubernamental, como lo sugieren tanto la parte actora como algunos de los intervinientes. En realidad, siempre se trató de una consulta popular gubernamental y se siguieron las ritualidades, las formas, que fijó la Ley 1757 de 2015 para ese tipo de consulta y, por lo tanto, se garantizó el derecho al debido proceso.

El hecho de que en el acto de convocatoria se hiciera referencia a que un número significativo de ciudadanos solicitó al alcalde de Cumaral que se iniciara el trámite de

24 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

una consulta popular, per se, no modifica el origen del mecanismo de participación.

Para la Sala, esa mención hace parte simplemente de la exposición de motivos sobre la conveniencia de la consulta popular, en la medida en que el alcalde puso de presente la preocupación de algunos ciudadanos por las consecuencias negativas que tendría en las fuentes hídricas del municipio la ejecución del contrato de exploración y producción de hidrocarburos número 009 de 2012 celebrado entre la ANH y la sociedad aquí demandante. Pero eso de ningún modo puede cambiar el origen gubernamental del mecanismo de participación.

En conclusión, el trámite de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral cumple los requisitos previstos en la ley para la consulta popular de origen gubernamental. Se descarta, entonces, los argumentos planteados sobre este aspecto, en relación con la violación del debido proceso.

Por otra parte, la sociedad actora y la mayoría de los intervinientes también alegan que en el trámite de la consulta popular de Cumaral no se determinó la forma en que se iba a financiar la realización del mecanismo de participación ni se analizó el impacto fiscal negativo que traerá la posible prohibición de las actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos en ese municipio.

Al respecto, la Sala precisa que no es necesario que en el trámite de la consulta popular se realice un estudio específico sobre los encargados de financiar la realización de las votaciones propias de ese mecanismo de participación, pues se trata de un asunto que está regulado en el capítulo IV de la Ley 1757 de 2015. Además, no se puede desconocer que las consultas populares son una expresión del principio democrático, que el Estado tiene la obligación de fomentar25.

Finalmente, respecto de la falta de análisis sobre el supuesto impacto fiscal negativo que, según la demandante y los intervinientes, podría causar la decisión que se adopte en la consulta popular de Cumaral, en cuanto obliga a dictar normas que, en últimas, prohíben las actividades de la industria de hidrocarburos, la Sala debe hacer las siguientes precisiones.

25

Constitución Política. Artículo 41. En todas las instituciones de educación, oficiales o privadas, serán obligatorios el estudio de la Constitución y la Instrucción Cívica. Así mismo se fomentarán prácticas democráticas para el aprendizaje de los principios y valores de la participación ciudadana. El Estado divulgará la Constitución.

25 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Es cierto que el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 establece que cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo que ordene gasto deberá explicar de manera clara el impacto fiscal que cause y deberá, además, ser compatible con el marco fiscal de mediano plazo. Igualmente, determina que los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberán fijar la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumento de ingresos, que debe ser analizada y aprobada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, ese trámite debe adelantarse ante las secretarías de hacienda.

También es cierto que la consulta popular es una manifestación de contenido político con plenas consecuencias jurídicas26, en tanto el pueblo se pronuncia sobre una cuestión importante de interés nacional, regional o local. La decisión que adopta el pueblo es definitiva, en cuanto pone fin al proceso de consulta popular, y obligatoria, porque exige al gobernante incorporarla al ordenamiento jurídico nacional, regional o local, según sea el caso, mediante la expedición de leyes, reglamentos o actos administrativos de contenido particular y concreto.

Sin embargo, la Sala estima que no es necesario que el trámite de las consultas populares incluya el análisis de impacto fiscal, primero, porque la Ley 1757 de 2015 no lo exige expresamente y, segundo, porque el evento regulado por el artículo 7 de la Ley 819 de 2003 difiere del trámite de las consultas populares, pues si bien este mecanismo de participación puede dar lugar a la expedición de actos normativos (eso si la consulta abordó asuntos de carácter general), lo cierto es que no se trata propiamente de un proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que es el evento que regula el artículo 7 de la Ley 819 de 2003.

Fuera de lo anterior, las consultas populares no siempre dan lugar a la expedición de normas. Puede ocurrir que la pregunta sometida a consulta no supere el umbral mínimo de participación y que ahí finalice la actuación. Justamente por lo anterior, la Sala encuentra que los argumentos sobre el impacto fiscal negativo al que aluden los intervinientes parten de suposiciones sobre el posible resultado que puede o no obtenerse en las votaciones de la consulta popular. Es decir, no existe una situación que objetivamente represente un hecho certero, sino más bien aleatorio e incierto, por ende, la Sala desestima los alegatos sobre este asunto.

26

Ver, entre otras, la sentencia T 123 de 2009.

26 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Las anteriores razones son suficientes para que la Sala descarte el supuesto trámite irregular de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral. Se trata de una consulta gubernamental, la financiación de la consulta popular está previsto en la Ley 1757 de 2015 y no era necesario que se contara con análisis sobre impacto fiscal. Así queda resuelto el primer problema jurídico planteado.

3.2.

Solución al segundo problema jurídico: ¿La providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, incurrió en defecto sustantivo cuando dijo que el alcalde de Cumaral tenía competencia para convocar a una consulta popular sobre el desarrollo de actividades de exploración

sísmica,

perforación

exploratoria

y

producción

de

hidrocarburos en Cumaral?

Para resolver el problema jurídico propuesto, la Sala se referirá a la competencia de las entidades territoriales para convocar a consultas populares sobre actividades de hidrocarburos en su jurisdicción. Seguidamente, se analizará la argumentación utilizada por el Tribunal Administrativo del Meta para concluir que el alcalde de Cumaral tenía competencia para promover la consulta popular sobre las actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos y se adoptará la decisión que corresponda.

3.2.1. De la competencia de las entidades territoriales para convocar a consulta popular sobre actividades de la industria de hidrocarburos

Como ya se dijo, la consulta popular materializa el derecho a la participación ciudadana (artículo 95-9 CP), esto es, el derecho de los ciudadanos de participar directamente en la toma de decisiones, en cuanto no solo busca que el gobernante conozca la opinión de la ciudadanía, sino que le permite al electorado tomar partido en una decisión que le afecta.

Pero el derecho a la participación en la consulta popular no es un derecho absoluto.

Como todo derecho, su ejercicio tiene ciertas restricciones. Por ejemplo, el artículo 50 de la Ley 134 de 1994 y el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 establecen que no pueden presentarse iniciativas de consulta popular sobre las siguientes materias:

a) Modificaciones a la Constitución Política.

27 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

b) Iniciativas exclusivas del gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes. c) Presupuestales, fiscales o tributarias. d) Relaciones internacionales. e) Concesión de amnistías o indultos. f) Preservación y restablecimiento del orden público.

Otra restricción a la consulta popular es la competencia, pues este mecanismo de participación solo puede promoverse frente a asuntos que son de la competencia de la autoridad que presenta la iniciativa. Así, el artículo 104 de la Constitución Política faculta al Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado, para consultar al pueblo sobre decisiones importantes en el ámbito nacional.

Por su parte, el artículo 105 de la Constitución Política faculta a los gobernadores y alcaldes para que realicen consultas populares sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. En el mismo sentido, el artículo 51 de la Ley 134 de 1994 establece: «los gobernadores y alcaldes podrán convocar consultas para que el pueblo decida sobre asuntos departamentales, municipales, distritales o locales». Y el artículo 18 de la Ley 1757 de 2015 prevé que solo pueden ser materia de consulta popular los asuntos que sean de la competencia de la respectiva entidad territorial.

Para el caso concreto, interesa la competencia de los municipios sobre el ordenamiento territorial, la regulación del uso del suelo y las actividades de la industria de hidrocarburos, habida cuenta de que la consulta popular que promueve el alcalde de Cumaral busca justamente conocer la opinión de los cumaraleños sobre el desarrollo de actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos en ese municipio.

Conforme con el artículo 1º de la Constitución Política, Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, es decir, Colombia es al mismo tiempo una república unitaria, pero con autonomía de sus entidades territoriales: departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas27.

27

Según el artículo 286 CP, la ley también podrá reconocer como entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.

28 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

El artículo 1° debe leerse con detenimiento para facilitar su comprensión, pues alude separadamente a tres nociones diferentes. La primera, es el unitarismo como forma de organización estatal, esto es, una sola constitución y una sola legislación, en principio, proveniente del Congreso de la República, que rigen en todo el territorio. La segunda, es la descentralización, entendida como un mecanismo o forma de administración. Se pretendió evitar el centralismo administrativo para darle curso a un papel preponderante en la ejecución de la ley (administración) a las entidades y corporaciones descentralizadas tanto por servicios como territorialmente. Y la tercera, es la autonomía de las entidades territoriales, que son las reparticiones político administrativas en que se divide el territorio nacional (departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas)28.

Ahora, la autonomía de las entidades territoriales también supone autonomía política, esto es, la capacidad o el poder de un pueblo o de una porción del pueblo de darse una norma jurídica con un criterio político propio, una norma local a cargo de las asambleas departamentales y concejos distritales o municipales (conocida como acto normativo o reglamento) con la misma fuerza vinculante de las normas (leyes) que expide el Congreso de la República, en tanto los reglamentos locales también, de modo general, mandan, prohíben, permiten y castigan. Las asambleas y concejos son órganos de los que emanan normas, esto es, son fuentes de derecho administrativo, principalmente.

En virtud del principio de autonomía, el artículo 287 CP establece que las entidades territoriales pueden gestionar sus propios intereses, siempre que se haga en el marco

Sobre el particular, la Corte Constitucional, en sentencia C-1096 de 2001, explicó: “(…) 2. De acuerdo con el artículo 1º de la Constitución Política, el Estado en Colombia se organiza en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales. En aplicación del concepto de descentralización a que hace referencia este artículo, el Estado en Colombia se organiza en dos niveles, el nacional y el territorial, y, por lo tanto, la organización política del Estado colombiano comprende la Nación y las entidades territoriales. En estas condiciones, la Nación, los departamentos, distritos y municipios son personas jurídicas de derecho público.

Adicional a la organización política del Estado, la organización administrativa permite la creación, tanto en el nivel nacional como en el territorial, de entidades públicas diferentes a las señaladas, con su propia personalidad jurídica.

Es el caso, por ejemplo, para el nivel nacional, de la Comisión Nacional de Televisión (C.P., art. 76), el Banco de la República (C.P., art. 371) y las entidades descentralizadas (C.P., arts. 150-7, 209 y tr. 27). En el mismo sentido la Constitución consagra para el nivel territorial la creación de entidades descentralizadas (C.P, arts. 300-7 y 313-6) y la constitución de regiones administrativas y de planificación (C.P., art. 306). 3. En estas circunstancias se impone distinguir entre la organización política y la organización administrativa del Estado. Mientras que la organización política obedece a la forma de Estado y se manifiesta en la Nación, persona jurídica, y las entidades territoriales (C.P., art. 1º), la organización administrativa responde a la manera como se asume, en el sector central o descentralizado, la prestación de servicios y el cumplimiento de las funciones asignadas a cada nivel del Estado (C.P., art. 209).”

28

29 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

de los límites que imponen la Constitución y la ley, y que, además, tendrán los siguientes derechos:

a) Gobernarse por autoridades propias. b) Ejercer las competencias que les correspondan. c) Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. d) Participar en las rentas nacionales.

Con todo, la autonomía de las entidades para gestionar directamente sus propios intereses y ejercer las competencias que les corresponden no es absoluta, pues el ejercicio de esa competencia obliga a no desconocer las competencias de la Nación y a observar los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que son los límites naturales al ejercicio de toda competencia. Esos principios son útiles para decidir tensiones o conflictos entre el carácter unitario del Estado y la autonomía de las entidades territoriales. Justamente, la Corte Constitucional ha fijado ciertos criterios para solucionar esas tensiones (sentencias C 478 de 1992 y C 541 de 1993), así:

1) Cuando el interés nacional y el interés local chocan frente al ejercicio de ciertas competencias, prevalecerá el que concentre mayor valor social.

2) La ley es la manifestación de soberanía en el Estado unitario, pero no puede anular o enervar la autonomía de las entidades territoriales. Es decir, la ley no puede vaciar las competencias de la entidad territorial al punto que esta se quede sin qué regular o sobre qué decidir.

3) En materia macroeconómica se intensifica el alcance y peso de lo unitario o central frente a lo autonómico.

4) El reparto de competencias entre entidades no debe hacerse de manera excluyente, sino con base en los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

De manera que a la ley le corresponde definir y defender los intereses nacionales y, para el efecto, puede intervenir en los asuntos locales, siempre que no se trate de materias de competencia exclusiva de las entidades territoriales.

Ahora, en lo que tiene que ver con la competencia de los municipios, el artículo 311 CP establece que al municipio, como entidad fundamental de la división político-

30 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

administrativa del Estado, le corresponde, entre otras cosas, regular el desarrollo de su territorio. Por desarrollo territorial se entiende el desarrollo económicamente competitivo; socialmente justo; ambiental y fiscalmente sostenible; regionalmente armónico; culturalmente pertinente, y que atiende a la diversidad cultural y físicogeográfica de Colombia29.

Y, conforme con los numerales 7 y 9 del artículo 313 CP, a los concejos les compete reglamentar los usos del suelo y dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico del municipio.

En el mismo sentido, la Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), que tiene como objeto fijar las normas generales para la organización territorial, establece que la finalidad del ordenamiento territorial es promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y administración de las entidades e instancias de integración territorial para gestionar sus propios intereses, y fomentar el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos.

Según el artículo 151 CP, esa ley orgánica también es denominada ley de asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Es decir, se trata de una ley con dos nombres: Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial y Ley de Asignación de Competencias Normativas a las Entidades Territoriales. Esa ley le asigna a los municipios las siguientes competencias en materia de ordenamiento territorial30:

a) Formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorio. b) Reglamentar de manera específica el uso del suelo, en las áreas urbanas, de expansión y rurales. c) Optimizar el uso de la tierra disponible y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

De la normativa, la Sala interpreta que los municipios tienen competencia para ordenar el territorio y para reglamentar los usos del suelo. Esa competencia se ejerce a través de las autoridades locales: el concejo y el alcalde. El ejercicio de esa facultad permite, 29 30

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, artículo 2.

Artículo 29 de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.

31 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

por supuesto, adoptar normas y medidas sobre las actividades que pueden desarrollarse en el territorio del municipio, como ocurre, por ejemplo, con el uso del suelo y la minería o las actividades de la industria de hidrocarburos, pues, como se dijo, el desarrollo territorial incluye el desarrollo ambientalmente sostenible.

En ejercicio de esa competencia los municipios pueden adoptar medidas de protección al medio ambiente. De hecho, la Ley 388 de 1997 reconoce a los municipios la competencia para regular asuntos ambientales. El artículo 6°, por ejemplo, establece que el ordenamiento territorial municipal debe definir las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo, en función de los objetivos económicos, sociales, urbanísticos y ambientales. Y el artículo 14 prevé que el componente rural del plan de ordenamiento territorial debe contener la delimitación de las áreas de conservación y protección de los recursos naturales paisajísticos, geográficos y ambientales.

Siendo así, las consultas populares sobre proyectos y actividades relacionados con la industria de hidrocarburos se encuentran en el marco de la competencia de los municipios, bien sea para permitirlos, restringirlos o prohibirlos. Incluso, el artículo 33 de la Ley 136 de 1994 (que dicta normas sobre la organización y funcionamiento de los municipios) establece que cuando el desarrollo de proyectos de naturaleza turística, minera o de otro tipo, como ocurre con las actividades de la industria de hidrocarburos amenace con crear un cambio significativo en el uso del suelo, que dé lugar a una transformación en las actividades tradicionales de un municipio, se debe realizar una consulta popular.

En conclusión, los municipios sí tienen competencia para promover consultas populares sobre actividades relacionadas con la industria de hidrocarburos, en tanto implique una alteración en el uso del suelo, cuya regulación, se repite, le corresponde al municipio.

La consulta popular, de hecho, materializa el derecho a la participación de los ciudadanos que podrían verse afectados con las decisiones que se tomen sobre el desarrollo de proyectos y actividades de la industria de hidrocarburos en su territorio.

Sin embargo, eso no significa que sea absoluta la competencia de los municipios frente a la regulación del ordenamiento territorial. Como tampoco es absoluta la competencia de la Nación para definir cuestiones relacionadas con el uso del subsuelo y la explotación de recursos naturales no renovables. En el Estado de derecho no hay competencias absolutas, porque las competencias de los órganos siempre se confieren

32 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

para cumplir y asegurar los fines del Estado y dentro del principio de colaboración armónica de todos los poderes públicos.

Se trata de competencias que deben cumplirse de manera coordinada, pues si bien el Estado es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables (artículo 332 CP), lo cierto es que también existe la competencia de los municipios para planificar y gestionar la organización del territorio. Inevitablemente la extracción de recursos naturales no renovables afectará la superficie.

Por esa razón, el legislador, al asignar competencias sobre explotación de recursos naturales del subsuelo (artículo 334 CP), debe ser cuidadoso para no afectar la facultad de las autoridades territoriales para ordenar el territorio. La Corte Constitucional ha explicado que «la libertad del Legislador para determinar la distribución de competencias entre uno y otro nivel competencial (se refiere al nivel nacional y al nivel territorial) no puede obviar las expresas atribuciones reconocidas a los municipios por las precitadas disposiciones constitucionales. Ello implica que la legislación no puede desconocer que, cualquiera que sea la distribución competencial que establezca, la misma no puede anular el contenido específico del principio de autonomía territorial que se manifiesta en la posibilidad de que los municipios reglamenten los usos del suelo dentro de su respectivo territorio»31.

Entonces, como concurren las competencias de la Nación para regular y ordenar la extracción de recursos naturales no renovables y de las autoridades municipales para planificar, gestionar sus intereses y ordenar su territorio, debe existir coordinación para ejercer esas competencias, esto es, deben ejercerse conjuntamente y de manera coordinada, concertada y participativa. De hecho, el artículo 113 CP alude a la necesidad de que exista colaboración armónica entre los diferentes órganos del Estado, así tengan competencias separadas.

La propia Corte Constitucional, en las sentencias C-123 de 2014 y C 273 de 2016, aludió a la necesidad de articular las competencias de las autoridades nacionales y locales, en relación con la extracción de recursos naturales no renovables, la ordenación del territorio y el uso del suelo. Según la Corte, se trata de que las autoridades concernidas (nacionales y territoriales) acuerden, concierten, medidas necesarias en favor del ambiente sano, en especial, de protección de las cuencas 31

Sentencia C 035 de 2016.

33 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

hídricas, y en aras de favorecer el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades.

Ahora bien, es normal que se presenten colisiones entre el interés nacional y el interés local cuando se ejercen las competencias de regular y ordenar la extracción de recursos naturales no renovables (competencias de la Nación) y de planificar, gestionar sus intereses y ordenar el territorio (municipios), al punto que esa tensión genere graves contradicciones y anule las competencias de cada ámbito, en detrimento del cumplimiento de los fines del Estado (artículo 2° CP).

Podría ocurrir que ni el Estado (Nación) ejerza su competencia para explotar los recursos naturales no renovables del subsuelo (y, de contera, deje de percibir los recursos económicos para cumplir los fines del Estado) ni los municipios puedan regular el ordenamiento del territorio para favorecer el uso y desarrollo sostenible del suelo.

Para superar esas tensiones, debe acudirse a los criterios de ponderación fijados por la Corte Constitucional y que la Sala ya resumió anteriormente32. En virtud de tales criterios de ponderación, la Sala estima que, ante la tensión de intereses nacionales y locales en relación con las competencias de explotación de recursos naturales no renovables y de regulación del ordenamiento territorial, debe, en principio, prevalecer la competencia de las entidades territoriales, pues la regulación y uso del territorio comprende asuntos de mayor impacto social, como distribuir y aprovechar los usos del territorio, conforme con las características del suelo y los planes de vida de los habitantes, de las comunidades indígenas, entre otros; definir las actividades e intervenciones que pueden permitirse en una superficie; así como la gestión, modificación y protección del medio ambiente33.

Empero, eso no significa que siempre va a primar la competencia de la entidad territorial. En cada caso, serán las autoridades concernidas las encargadas de definir de qué forma se supera la tensión en el ejercicio de las competencias concurrentes. Para ese efecto, deberán tener en cuenta que en el Estado de derecho no hay competencias absolutas y que siempre debe prevalecer la protección de los derechos y libertades de las personas y la primacía del interés general sobre el interés particular, interés general

32 33

Ver sentencias C 478 de 1992 y C 541 de 1993.

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, artículo 2.

34 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

que puede estar enfocado en el modo como una comunidad local quiere vivir y aprovechar los recursos naturales.

Son los municipios los que regulan el uso del suelo, según las prácticas que habitualmente desarrollan los habitantes del territorio, y los que determinan la gestión ambiental que se debe seguir en su jurisdicción para lograr el desarrollo sostenible. Se trata de encontrar el equilibrio entre el desarrollo económico y la protección del medio ambiente y así lograr una buena calidad de vida de los habitantes. De ahí que el Estado, bajo el interés de explotar recursos naturales no renovables, no podría afectar la superficie y afectar el uso del suelo, al punto que termine por modificar las actividades que normalmente se practican en el suelo del municipio o que afecten radicalmente el ambiente, salvo que sea el propio municipio el que lo permita o que sus propios habitantes directamente decidan que están de acuerdo con ese tipo de prácticas.

La Sala no duda que el Estado puede explotar los recursos naturales no renovables que están en el subsuelo, pues esa actividad genera importantes recursos económicos que permiten financiar necesidades básicas como la educación, salud, vivienda, servicios públicos, entre otros. Pero no puede pasar por alto que la explotación de esos recursos no puede afectar la competencia de las entidades territoriales, al punto que trasforme el uso normal del suelo, la forma como el municipio ha distribuido los usos del territorio, o que afecte de forma agresiva asuntos ambientales, sociales y culturales del municipio.

A manera de resumen:

i) El Estado (Nación) es el propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables y, por ende, puede intervenir en el desarrollo de actividades económicas relacionadas con tales recursos, como, por ejemplo, la minera y la industria de hidrocarburos, ora regulando la administración de esas actividades ora explotando directa o indirectamente el subsuelo. ii) Los municipios, por su parte, tienen competencia para planificar y gestionar la organización del territorio, en especial, para definir y distribuir los usos del suelo. iii) Inevitablemente esas dos competencias confluyen, concurren, y, por lo tanto, deben ejercerse de manera coordinada y armónica, mediante acuerdos y consensos.

35 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

iv) Si no es posible coordinar y concertar el ejercicio de tales competencias, y se corre el riesgo que queden anuladas, prevalece, en principio, la competencia de los municipios para ordenar el territorio, en cuanto concentra mayor impacto social. No obstante, la ponderación de intereses en el ejercicio de competencias nacionales y territoriales debe hacerse en cada caso concreto y siempre con miras al interés general y en aras de la protección de los derechos y libertades de las personas. v) En definitiva: los municipios pueden adelantar consultas populares sobre el desarrollo de proyectos y actividades de la industria de hidrocarburos en su territorio, en el marco de sus competencias. Eso hace parte de la autonomía que los artículos 1° y 287 de la Constitución Política les reconoce a las entidades territoriales.

3.2.2. La providencia cuestionada frente a la competencia del municipio de Cumaral para convocar la consulta popular sobre actividades de la industria de hidrocarburos

El Tribunal Administrativo del Meta se pronunció sobre la competencia del alcalde de Cumaral para promover la consulta popular sobre la ejecución de actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria, producción, transporte y comercialización de hidrocarburos en el territorio de ese municipio. En lo pertinente, la providencia dice: (…) el texto de la pregunta propuesta para la consulta popular respecto a las actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción, no resultan contrarias a los mandatos superiores contenidos en el artículo 288 de la Constitución, en tanto que la autonomía de que gozan las Entidades Territoriales, como es el caso del Municipio de Cumaral (Meta) está enmarcada dentro de los límites de la Constitución y la Ley, luego si la Entidad territorial pretende desarrollar una consulta popular, ello no afecta la competencia que la ley y la Constitución le ha asignado, especialmente, en materia de hidrocarburos y la autoridad ambiental, en relación con la exploración y explotación de los hidrocarburos existentes en el subsuelo Colombiano.

Es decir, no hay restricción implícita por el texto de la pregunta propuesta para la consulta popular, pues en el evento en que la respuesta mayoritaria sea el “si”, las autoridades del orden nacional, conservan sus competencias precisas en relación con la administración de los hidrocarburos y de los recursos naturales renovables –para el caso de las autoridades ambientales- y entre las Autoridades Nacionales y Municipales debe haber un trabajo coordinado y de colaboración en los asuntos relacionados.

Las actividades tendientes al transporte y comercialización de hidrocarburos son de resorte del MINISTERIO DE MINAS Y ENERGÍA, tal cual como lo regula el Decreto 4299 del 25 de noviembre de 2005, en su artículo 3° reza: Artículo 3°. Autoridad de regulación, control y vigilancia. Corresponde al Ministerio de Minas y Energía de conformidad con las normas vigentes, la regulación, control y vigilancia de las actividades de refinación, importación, almacenamiento, distribución y transporte de los

36 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

combustibles líquidos derivados del petróleo, sin perjuicio de las competencias atribuidas o delegadas a otras autoridades.

Y en su artículo 17, consagra que para poder transportar por vía terrestre combustibles líquidos derivados del petróleo, es necesario que se cumplan con los requisitos establecidos en el Decreto 1609 de 2002, en el que se reglamenta el manejo y transporte terrestre automotor de mercancías peligrosas por carretera y está en cabeza del MINISTERIO DE TRANSPORTE. Argumentos suficientes para excluir de la pregunta de la consulta los verbos transitivos de transportar y comercializar, los cuales son de resorte de la Nación y escapan de la órbita de los Municipios.

En ese orden de ideas, la pregunta quedará formulada de la siguiente manera ¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos?

En consecuencia, el texto de la consulta propuesta por el MUNICIPIO de CUMARAL (META), está ajustado a la Constitución y a la Ley por ende deviene en CONSTITUCIONAL, con las modificaciones que ya fueron señaladas.

Como se puede apreciar, el Tribunal Administrativo del Meta estimó que el alcalde de Cumaral tiene competencia para presentar la consulta popular sobre el desarrollo de actividades económicas de la cadena del sector de hidrocarburos en el territorio, excepto las actividades de transporte y comercialización de los combustibles, pues los municipios están facultados para regular el uso del suelo en su territorio.

La Sala considera que la decisión del Tribunal Administrativo del Meta se ajusta a derecho, en tanto concluyó que las consultas populares sobre actividades relacionadas con la industria de hidrocarburos se enmarcan en el ámbito de las competencias de los municipios (autonomía política). Desde luego, en el marco de la consulta popular, el alcalde de Cumaral debe cumplir con el requisito de concertación con la Nación para definir asuntos que si bien hacen parte del ordenamiento territorial, también inciden en cuestiones importantes para el nivel nacional.

A juicio de la Sala, resulta razonable que el Tribunal Administrativo del Meta hubiera excluido de la pregunta las actividades de transporte y comercialización de hidrocarburos, en la medida en que esas actividades no están directamente relacionadas con la regulación del uso del suelo en su territorio. En efecto, el transporte implica la conducción de un combustible líquido «desde la boca del pozo hasta los sitios de almacenamiento y procesamiento, como son las estaciones de bombeo, refinerías y centros de comercialización (puertos)». Esos combustibles se transportan «a través de oleoductos (petróleo), gasoductos (gas), carrotanques (petróleo) y buques (petróleo)».

La comercialización, por su parte, se refiere a «todas aquellas actividades de carácter comercial, para colocar los productos a disposición de los usuarios».

37 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

En otras palabras, como lo sostuvo la Corte Constitucional, en la sentencia C-145 de 2015, «la función de determinar los usos del suelo, afecta aspectos axiales de la vida en comunidad en los sectores urbano y rural, pues el modelo de desarrollo que adopten las entidades territoriales incide en las condiciones de vida, en aspectos como el económico, el social, el cultural, el ambiental, el urbanístico, entre otros», supuestos que no se advierten alterados con las actividades de transporte y comercialización.

Siendo así, se justifica la decisión de la autoridad judicial demandada de excluir tales actividades, pues, como se explicó, es posible que las entidades territoriales puedan promover consultas populares sobre hidrocarburos, siempre que impliquen una alteración del uso del suelo, lo que, se repite, no se presenta en el caso de las actividades de transporte y comercialización.

En lo que tiene que ver con la supuesta falta de competencia del Tribunal Administrativo del Meta para excluir palabras o expresiones del texto de la pregunta, la Sala precisa que el control previo de constitucionalidad está previsto para que los tribunales administrativos verifiquen, entre otras cosas, que la consulta popular no se promueva sobre iniciativas inconstitucionales y, para el efecto, deben hacer un estudio integral, que comprende no solo la sujeción al procedimiento previsto para ese mecanismo de participación, sino la compatibilidad material con la Constitución. Sobre el control judicial de las consultas populares del orden territorial, la Corte Constitucional, en sentencia C150 de 2015, explicó:

Mediante este control (se refiere al control previo de constitucionalidad) se evita que la intervención del pueblo recaiga, por ejemplo, sobre una pregunta que exceda los intereses del respectivo nivel territorial o que desconozca normas superiores.

De acuerdo con lo señalado el control judicial de la consulta popular territorial tiene las siguientes características: (i) es una competencia a cargo de los tribunales administrativos; (ii) es previo al pronunciamiento del pueblo; y (iii) es integral en tanto comprende la regularidad del procedimiento y la compatibilidad material con la Constitución.

La existencia de límites competenciales de las consultas populares territoriales, en particular relativos a que la materia objeto de consulta pueda ser decidido en la respectiva entidad territorial, exige que el control judicial previo de las diferentes modalidades de consulta popular por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, examine, de manera estricta, si el tipo de asunto que se somete al pronunciamiento del Pueblo cumple cabalmente esa exigencia. (Resalta la Sala).

Siendo así, la Sala concluye que, en el marco del control judicial de la consulta popular, los tribunales administrativos están facultados para, si es del caso, excluir las palabras o expresiones que estimen que no son compatibles con la Constitución, tal como

38 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

ocurrió en este caso. Todo eso con el fin de proteger tanto la Constitución como la plena libertad del elector para que, al final, su decisión política surta efectos jurídicos.

El segundo problema jurídico también queda resuelto: la providencia del 7 de marzo de 2017 no incurrió en defecto sustantivo cuando concluyó que el municipio de Cumaral puede adelantar consultas populares sobre actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos.

3.3.

Solución al tercer problema jurídico: ¿La providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en defecto sustantivo, cuando declaró constitucional el texto de la pregunta que se pretende elevar a consulta popular en el municipio de Cumaral?

Previo a decidir, la Sala enunciará algunas reglas para formular una pregunta para convocar a una consulta popular, a partir de los parámetros que ha fijado la Corte Constitucional cuando se ha ocupado de examinar las preguntas que se someten a consideración del pueblo, bien sea mediante referendo, plebiscito o consulta popular.

Posteriormente, analizará la decisión del tribunal aquí demandado, en torno a la constitucionalidad de la pregunta que pretende someter a consulta popular el alcalde de Cumaral.

3.3.1. De la manera como debe formularse la pregunta al pueblo en una consulta popular Los artículos 52 de la Ley 134 de 1994 y 3834 (literal b) de la Ley 1757 de 2015 son los que exigen que la pregunta que se someta a consulta debe estar redactada en forma clara, de tal manera que el ciudadano pueda contestar fácilmente con un sí o un no.

34

Artículo 38. Reglas especiales de la tarjeta electoral o del mecanismo electrónico de votación según mecanismo de participación. Además de lo contemplado en el artículo anterior, se deben tener en cuenta para la tarjeta electoral o el mecanismo electrónico de votación de cada iniciativa de participación ciudadana los siguientes requisitos: (…) b) No podrán ser objeto de consulta popular o plebiscito proyectos de articulado y las preguntas que se formulen al pueblo estarán redactadas en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o un no;

39 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

En la sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional se refirió a la exigencia de lealtad y claridad en la redacción de un referendo. La Sala estima que las reglas fijadas en esa sentencia, así aludan al referendo, también son útiles para que la autoridad convocante redacte la pregunta que someterá a consulta popular. In extenso, esa sentencia explicó: (…) la Corte recuerda que los defectos de redacción de un cuestionario sometido a la consideración del pueblo no configuran un problema puramente técnico sino que tienen obvia relevancia constitucional, pues pueden comprometer la libertad del elector. Por ello el artículo 378 superior ordena que el referendo constitucional esté redactado y presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente.

126- Esta exigencia de que la presentación del texto de un referendo sea muy cuidadosa no es además una novedad del régimen constitucional colombiano. Muchas otras naciones democráticas que usan este mecanismo de democracia directa exigen igualmente una gran claridad en la formulación de las preguntas sometidas a la consideración del pueblo, a fin de evitar que la ciudadanía sea manipulada o que, por no ser experta en derecho constitucional, pueda sentirse confundida frente a la falta de claridad del cuestionario. Por ejemplo, el Consejo Constitucional Francés ha establecido que toda ley que organice una consulta popular debe respetar la “doble exigencia de claridad y lealtad” (double exigence de loyauté et clarté), según la cual, para permitir una expresión libre del elector, las preguntas no deben ser equívocas ni inducir a engaños35. Esta exigencia no está orientada a impedir que el pueblo se pronuncie sobre temas complejos ni sobre materias técnicas cuyo alcance e implicaciones requieren de un proceso pedagógico. No supone la incapacidad del elector para formarse un criterio sobre cuestiones que invitan al análisis, a la deliberación y admiten posiciones e interpretaciones distintas en una democracia pluralista. Ello sería contrario a la confianza que el constituyente ha depositado en el pueblo para decidir y desconocería que una de las principales funciones del referendo es propiciar la deliberación abierta, pluralista y franca sobre asuntos que a todos interesan y afectan. La exigencia de lealtad y claridad apunta a garantizar que esa deliberación se realice partiendo de una base neutral sin inducir al elector a engaños o equívocos. Y con base en este criterio, el Consejo Constitucional, en la decisión N° 87-226 DC del 2 de junio de 1987, declaró inconstitucional una parte de las preguntas de una consulta a ser celebrada en Nueva Caledonia, por cuanto concluyó que su redacción era equívoca e inducía a confusiones en los votantes, pues les hacía creer que estaban aprobando un estatuto territorial que ya estaba definido, cuando eso no era así.

127- Esta Corte Constitucional considera que esa doctrina del Consejo Constitucional Francés es aplicable en el caso colombiano. Es indudable que la protección de la libertad del elector implica la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a consideración del pueblo. Entra entonces la Corte a examinar si la presencia de notas introductorias, es decir, de títulos y preguntas a los artículos sometidos al pueblo desconocen o no esa doble exigencia de lealtad y claridad.

(…)

Las preguntas inductivas y la falta de concordancia entre las preguntas y el contenido normativo del artículo sometido a aprobación.

132- Puede suceder que según los términos en que sean redactadas las preguntas, éstas puedan ser manipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano, inductivas de la respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual puede conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno político. Para la Corte es evidente que este tipo de preguntas mengua de manera significativa las condiciones de libertad del sufragante 35

Cita original: Ver, por ejemplo, la Decisión n° 2000-428 DC del 4 mayo de 2000, relativa a una consulta popular en Mayota, y la decisión n° 87-226 DC de 2 de junio de 1987, relativa a una consulta en Nueva Caledonia.

40 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

y obviamente desconoce la exigencia de lealtad. Esta situación se presenta en el caso en que la redacción de las notas introductorias esté acompañada de lenguaje con carga emotiva o que utilice expresiones que no sean valorativamente neutras. El recurso a expresiones como “racionalización” “hacer efectiva la participación” “proteger a la juventud” “reducir las desigualdades sociales” etc., al asociar una situación socialmente deseable e incluso urgida, con la opción política de aceptar la aprobación del contenido normativo del artículo, implica entonces una inducción al elector. En este sentido, el recurso a la carga valorativa de ciertas expresiones, la cual ha sido determinada previamente por consensos comunes espontáneos, tiene como efectos el de persuadir al elector mediante su fuerza retórica y el de inducirlo por la opción política de aceptar la aprobación del contenido del artículo, lo que a todas luces, compromete las condiciones de libertad que deben existir en el proceso de manifestación de la voluntad política de los sufragantes.

133- Por otro lado, la inclusión de las notas introductorias y los términos en que sean redactadas deben presentar de manera completa el contenido de los artículos que introducen. Es claro que una presentación incompleta de los mismos, vicia de parcialidad la función informativa a que están llamadas las notas introductorias, lo cual puede tener como efecto el de inducir en error al sufragante, y en general, el de provocar equívocos y contradicciones en el electorado.

134- En conclusión, la incorporación en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias que puedan ser consideradas como inductivas o equívocas, que empleen lenguaje emotivo, o que estén incompletas, implica una amenaza al principio constitucional de libertad del sufragante lo cual podría llegar a viciar el proceso de formación de la voluntad política de la ciudadanía. Sobre todo si se tiene en cuenta que el texto de la ley 796 de 2003, es el que prefigura, no sólo el contenido de la tarjeta electoral que se empleará al momento del pronunciamiento popular, sino también el de la información de las campañas institucionales que se adelantarán con posterioridad al fallo de la Corte y previamente, al certamen electoral.

Por las anteriores razones, la incorporación de notas introductorias al texto de la ley que convoca a un referendo y que delimita a su vez el contenido de la tarjeta electoral, sólo puede justificarse constitucionalmente, si la misma favorece las condiciones para un correcto ejercicio democrático y garantiza la libertad del sufragante. Por consiguiente, la Corte considera que las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (i) estar redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa. Para la Corte la satisfacción de estos requisitos garantiza que las notas introductorias (i) no sean un factor de manipulación de la decisión política (ii) no induzcan la respuesta del elector (iii) no presenten información parcial o engañosa y por lo tanto no vicien la voluntad política, (iv) garanticen condiciones favorables para el correcto ejercicio del derecho político, (v) otorguen pulcritud y corrección al proceso de convocatoria, y (vi) revistan de un mayor grado de legitimidad la decisión que se tome.

El problema del vínculo entre los propósitos enunciados en las preguntas y la regulación a ser aprobada.

135- Fuera de lo anterior, la Corte constata que las notas introductorias incorporadas al texto de la ley señalan unas finalidades o propósitos de las reformas. Esto es evidente si se examinan las referidas notas introductorias en las que son recurrentes las expresiones “con el fin de”, “para que” “para hacer” “para reducir” “para suprimir”. Esto indicaría que existe una relación de causalidad entre la nota introductoria y la aprobación del texto del artículo, pues la consecución de los fines o propósitos señalados en la nota introductoria dependería de la aprobación del texto normativo respectivo.

Esto plantea la exigencia de al menos dos requisitos que deben satisfacer las notas introductorias que señalan finalidades, con el objeto de garantizar la libertad del sufragante.

El primero es el de la correspondencia, que indica que, si se establece una relación de causalidad entre un fin (nota introductoria) y un medio (texto normativo), debe existir correspondencia entre los contenidos lingüísticos de la nota introductoria y del texto normativo, pues de lo contrario, se señalaría un fin incompleto o un fin diverso en relación

41 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

con el contenido normativo a aprobar. El segundo, es el de la naturaleza de la relación de causalidad que se establece entre el fin (nota introductoria) y el medio (texto normativo).

Para la Corte, la garantía de libertad del elector implica que las preguntas introductorias redactadas en esos términos suponen que existe una relación de causalidad clara, y no meramente hipotética, entre el fin (nota introductoria) y el medio (texto del artículo), lo cual implica que sea posible establecer que una vez aprobado el artículo la finalidad señalada se alcanza con una alta probabilidad.

Es entonces claro, que la inclusión de notas introductorias que no satisfagan estos requisitos, al indicar finalidades que no corresponden con el contenido normativo a que se refieren o que no son susceptibles de alcanzarse de mediar su aprobación, crean falsas expectativas en el elector y dirigen equívocamente su voluntad política, lo cual desconoce abiertamente la garantía de libertad del elector.

Mediante sentencia T-445 de 2016, la Corte Constitucional resolvió un asunto similar al que aquí se estudia y fijó algunos parámetros para elaborar la pregunta que se someterá a consulta popular: (i) La redacción de las preguntas puede afectar la libertad del elector: "los defectos de redacción de un cuestionario sometido a la consideración del pueblo no configuran un problema puramente técnico sino que tienen obvia relevancia constitucional, pues pueden comprometer la libertad del elector." (ii) Las preguntas deben cumplir con exigencia de lealtad y claridad: "Es indudable que la protección de la libertad del elector implica la doble exigencia de lealtad y claridad en la redacción del texto sometido a consideración del pueblo." (iii) Las preguntas inductivas violan libertad del elector y desconoce exigencia de lealtad: "Puede suceder que según los términos en que sean redactadas las preguntas, éstas puedan ser manipulativas o directivas de la voluntad del ciudadano, inductivas de la respuesta final, tendenciosas o equívocas, lo cual puede conducir a la desinformación, al error, o a una falsa percepción del fenómeno político. Para la Corte es evidente que este tipo de preguntas mengua de manera significativa las condiciones de libertad del sufragante y obviamente desconoce la exigencia de lealtad. (...) En conclusión, la incorporación en el texto de la ley de notas o preguntas introductorias que puedan ser consideradas como inductivas o equívocas, que empleen lenguaje emotivo, o que estén incompletas, implica una amenaza al principio constitucional de libertad del sufragante lo cual podría llegar a viciar el proceso de formación de la voluntad política de la ciudadanía." (iv) Criterios objetivos para evaluar notas introductorias y preguntas: "Las notas introductorias deben satisfacer ciertos requisitos como, (1) estar redactadas en un lenguaje sencillo y comprensible, (ii) que sea valorativamente neutro, (iii) ser breves en la medida de lo posible, (iv) no ser superfluas o inocuas y (v) ser comprensivas del objeto que el artículo expresa. Para la Corte la satisfacción de estos requisitos garantiza que las notas introductorias (1) no sean un factor de manipulación de la decisión política (ii) no induzcan la respuesta del elector (iii) no presenten información parcial o engañosa y por lo tanto no vicien la voluntad política, (iv) garanticen condiciones favorables para el correcto ejercicio del derecho político, (v) otorguen pulcritud y corrección al proceso de convocatoria, y (vi) revistan de un mayor grado de legitimidad la decisión que se tome." (v) Debe haber una alta probabilidad entre la finalidad indicada en la pregunta introductoria y el medio propuesto por la pregunta: "Para la Corte, la garantía de libertad del elector implica que las preguntas introductorias redactadas en esos términos suponen que existe una relación de causalidad clara, y no meramente hipotética, entre el fin (nota introductoria) y el medio (texto del artículo), lo cual implica que sea posible establecer que una vez aprobado el artículo la finalidad señalada se alcanza con una alta probabilidad."

42 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

Por último, en la sentencia C-379 de 2016, la Corte Constitucional revisó la constitucionalidad del proyecto de Ley Estatutaria No. 94 de 2015 (Senado) y 156 de 2015 (Cámara), que regulaba el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y construcción de una paz estable y duradera.

Sobre la manera como debe formularse la pregunta en un plebiscito, la Corte explicó: «El artículo 38 Lit. B indica que debe ser redactada “en forma clara, de tal manera que puedan contestarse con un sí o un no”. Esta Corporación sostuvo que “es admisible que el legislador estatutario establezca la alternativa del sí o del no sin prever la alternativa del voto en blanco”. Para garantizar la libertad del elector, la pregunta no puede ser tendenciosa o equívoca, pues se debe evitar que la voluntad del ciudadano pueda ser manipulada o dirigida. Tampoco puede estar formulada de manera tal que induzca a la persona a una respuesta en un sentido específico».

Conforme con la anterior jurisprudencia, la Sala concluye que los siguientes son los requisitos que debe cumplir la pregunta objeto de consulta popular, en orden a proteger la libertad de elección del votante: a) Claridad, en cuanto a la precisión del asunto nacional, regional o local que se pretende consultar. Además, comprende la exigencia de claridad en el uso del lenguaje que se utiliza al redactar la pregunta. El lenguaje utilizado debe ser de fácil comprensión para el elector, esto es, el lenguaje común, que es el que utilizamos habitualmente para comunicarnos. b) Al hilo del requisito anterior, también están los de lealtad y objetividad, que exigen que la pregunta no debe estar diseñada para manipular o incidir en la voluntad del elector. La pregunta no debe inducir a engaños o equívocos, ni puede manifestar parcialidad o favoritismo hacia una respuesta específica, ni contener expresiones con juicios de valor frente a una opción de respuesta.

De modo que se vulnera la libertad del votante cuando la pregunta es capciosa, tendenciosa, o cuando denota parcialidad y busca manipular la voluntad del votante hacia una de las respuestas, o cuando contiene expresiones con juicios de valor. Los defectos en la redacción de la pregunta, como lo ha dicho la Corte Constitucional, no son simples errores técnicos, sino que son fallas que afectan la libertad y voluntad del elector, y que pueden llegar a comprometer la constitucionalidad de la pregunta sujeta a

43 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

control previo del tribunal administrativo correspondiente, en los términos del artículo 2136 de la Ley 1757 de 2015.

3.3.1. La providencia acusada y el estudio de la constitucionalidad del texto de la pregunta objeto de consulta popular en el municipio de Cumaral

Una vez más, vale recordar que la pregunta que se pretende someter a consulta popular en el municipio de Cumaral es la siguiente: «¿Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos?».

De la lectura de la providencia acusada, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo del Meta estimó que la redacción de la pregunta que se someterá a consulta popular cumple los requisitos de claridad, lealtad y objetividad, pues, como se vio al resolver el segundo problema jurídico, la declaró ajustada a la Constitución.

La Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo del Meta, toda vez que es cierto que la expresión «Está usted de acuerdo ciudadano cumaraleño que dentro de la Jurisdicción del MUNICIPIO de CUMARAL (META), se ejecuten actividades de exploración sísmica, perforación exploratoria y producción de hidrocarburos» garantiza la voluntad del votante, esto es, cumple los requisitos de lealtad, objetividad y claridad, en los términos antes explicados (ver numeral 3.3.1. de esta providencia).

En efecto, la redacción de esa expresión cumple las exigencias de lealtad y objetividad, en la medida en que no contiene expresiones o frases que manipulen o incidan en la voluntad del votante. Tampoco contiene juicios de valor positivos o negativos sobre las ventajas o desventajas del desarrollo de actividades económicas de hidrocarburos en el municipio de Cumaral que dirijan la voluntad de los electores a votar por una de las opciones. En otras palabras, la forma como se escribió la pregunta permite que el votante manifieste libremente su voluntad.

36

Artículo 21. Revisión previa de constitucionalidad. No se podrán promover mecanismos de participación democrática sobre iniciativas inconstitucionales. Para tal efecto: (…) b) Los tribunales de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo competentes se pronunciarán sobre la constitucionalidad del mecanismo de participación democrática a realizarse.

Todo proceso de revisión previa de constitucionalidad de convocatorias a mecanismos de participación democrática deberá permitir un período de fijación en lista de diez días, para que cualquier ciudadano impugne o coadyuve la constitucionalidad de la propuesta y el Ministerio Público rinda su concepto.

44 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

La redacción de la pregunta también es clara, en cuanto busca conocer la opinión del pueblo de Cumaral sobre el desarrollo o no de actividades económicas de la industria de hidrocarburos en ese municipio, que es el objeto de la iniciativa a consulta popular que presentó el alcalde de Cumaral.

Aunque la pregunta contiene palabras como exploración sísmica37, perforación exploratoria38 y producción39 de hidrocarburos, que, en principio, pueden generar duda en el elector sobre su alcance y significado, la Sala estima que la labor pedagógica que debe existir en las consultas populares garantiza que los votantes entiendan el verdadero sentido de esas palabras.

Aquí es importante precisar que el alcalde de Cumaral tiene la obligación de desarrollar un escenario democrático en el que tanto los partidarios del SÍ como del NO informen responsablemente a los cumaraleños sobre las actividades económicas de la cadena del sector hidrocarburos que se pretenden realizar en su territorio, así como de las ventajas y desventajas que genera el desarrollo de ese tipo actividades para que, de ese modo, el electorado decida de manera informada, esto es, para que se pueda contar con un voto consiente e informado. La difusión de las campañas puede hacerse mediante páginas web oficiales, medios de comunicación de televisión y radiales o cualquier otro medio que permita contar con un voto informado.

Es más, la Sala advierte que los ciudadanos cumaraleños no solo tienen el derecho, sino el deber de informarse y participar activamente en la consulta popular sobre el desarrollo de actividades de la industria de hidrocarburos en su municipio, pues indudablemente se trata de un asunto que los afecta e incumbe a todos. Es la forma 37

Exploración Sísmica: Proceso mediante el cual ondas de energía atraviesan las capas de roca, se devuelven hasta la superficie y llegan a unos equipos especiales que se llaman geófonos, los cuales reciben la información y la transmiten a un computador. El producto final que se obtiene de la exploración sísmica es una imagen representativa de las capas que hay debajo de la tierra. Tomado de la página web oficial de la ANH: http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/LA-CADENA-DEL-SECTOR-HIDROCARBUROS.aspx 38

Exploración perforatoria: Consiste en la perforación de pozos, cuya finalidad es llegar hasta la capa de roca donde posiblemente se pudieron acumular los hidrocarburos (petróleo y gas). Esta etapa inicia por lo general, después de que se obtiene la información del estudio sísmico. Tomado de la página web oficial de la ANH: http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/LA-CADENA-DEL-SECTOR-HIDROCARBUROS.aspx 39

Producción: Es el proceso mediante el cual se extraen los hidrocarburos (petróleo y gas) desde la capa de roca hasta la superficie. Para extraer los hidrocarburos se utilizan dos mecanismos: a través de válvulas llamadas Árbol de Navidad (cuando los hidrocarburos fluyen a la superficie por sí solos) y mediante una máquina llamada Balancín (cuando este necesita ayuda para subir a la superficie. Tomado de la página web oficial de la ANH: http://www.anh.gov.co/portalregionalizacion/Paginas/LA-CADENA-DEL-SECTOR-HIDROCARBUROS.aspx

45 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

más auténtica de decidir directamente, que no a través de los representantes elegidos mediante voto popular, sobre un asunto de interés local (artículo 95-5 CP).

Se cumplen, pues, los requisitos de claridad, lealtad y objetividad que debe tener la pregunta que se pretende someter a consulta popular en el municipio de Cumaral, como lo concluyó la autoridad judicial demandada. La pregunta no contiene defectos que afecten la libertad y voluntad del elector.

En definitiva, la providencia del 7 de marzo de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Meta no incurrió en defecto sustantivo, cuando declaró constitucional el texto de la pregunta de la consulta popular promovida por el alcalde de Cumaral.

4. Cuestión final. Del alcance de la decisión del pueblo en la consulta popular

La Sala debe insistir en que la decisión que adopta el pueblo es definitiva, en cuanto pone fin al proceso de consulta popular. Además, es obligatoria, porque exige al gobernante incorporarla al ordenamiento jurídico, mediante una ley, reglamento o acto administrativo de contenido particular y concreto, si es del caso, como pasa a explicarse.

Como se ha venido diciendo, después de cumplir los requisitos y el procedimiento previsto en la ley para la consulta popular, se procede a la votación. Para aprobar la consulta popular se requiere el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos y que participen no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral. Si la pregunta sometida a consulta no supera ese umbral mínimo de participación, la consulta popular no prospera y finaliza la actuación.

La decisión que cumple con el umbral mínimo de participación exigido es definitiva y obligatoria, tal y como lo establecen los artículos 10440 CP, 5541 de la Ley 134 de 1994 y

40

Artículo 104. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros y previo concepto favorable del Senado de la República, podrá consultar al pueblo decisiones de trascendencia nacional. La decisión del pueblo será obligatoria. La consulta no podrá realizarse en concurrencia con otra elección.

41

Artículo 55º.- Decisión del pueblo. La decisión tomada por el pueblo en la consulta, será obligatoria. Se entenderá que ha habido una decisión obligatoria del pueblo, cuando la pregunta que le ha sido sometida ha obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral.

46 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

4142, literal c), de la Ley 1757 de 2015. Justamente por el carácter definitivo y obligatorio de la decisión, la Corte Constitucional43 ha sostenido que la consulta popular es una manifestación de contenido político con plenas consecuencias jurídicas, en tanto el pueblo se pronuncia sobre una cuestión importante de interés nacional, regional o local.

Luego, ese pronunciamiento obliga al gobernante y debe incorporarse al ordenamiento jurídico nacional, regional o local, según sea el caso, mediante la expedición de leyes, reglamentos o actos administrativos de contenido particular y concreto.

En el nivel territorial, que es el que aquí interesa, debe tenerse en cuenta el contenido de la consulta popular, pues si la consulta abordó asuntos de carácter general, la decisión dará lugar a la expedición de reglamentos44, actos normativos: decretos, acuerdos municipales u ordenanzas departamentales, según el caso. Pero si se trató de asuntos particulares y concretos, la decisión dará lugar a la expedición de actos administrativos de contenido particular y concreto.

Resulta de suma importancia determinar cuáles son los efectos que producen esos actos jurídicos que se expiden en virtud de la decisión del pueblo, en especial, de los actos normativos o reglamentos, pues de ese modo se determina qué pasará con las situaciones jurídicas de los sujetos que, al amparo de la normativa anterior, ganaron un derecho o tuvieron que cumplir una carga.

Los actos administrativos y los actos reglamentos tienen como característica la ejecutividad. Es decir, que tienen fuerza normativa y, por ende, obligan tanto a la autoridad que lo profiere como a los destinatarios del acto. En virtud de esa fuerza normativa, dichos actos empiezan a regir desde el momento en que adquieren firmeza 45 42

Artículo 41. Carácter de la decisión y requisitos. La decisión del pueblo será obligatoria en todo mecanismo de participación democrática cuando se cumpla con los siguientes requisitos: (…) c) En la Consulta popular que la pregunta sometida al pueblo haya obtenido el voto afirmativo de la mitad más uno de los sufragios válidos, siempre y cuando haya participado no menos de la tercera parte de los electores que componen el respectivo censo electoral; 43

Ver, entre otras, la sentencia T 123 de 2009.

El acto normativo o reglamento es el llamado también acto administrativo de contenido general, impersonal y abstracto, por cuanto, al igual que la ley, de modo general, manda, prohíbe, permite y sanciona. Es fuente secundaria de derecho administrativo. El acto administrativo de contenido particular y concreto, en cambio, es el que denominamos propiamente acto administrativo, en cuanto materializa o particulariza la ley y el propio reglamento a una situación específica. Es el que aplica al caso las fuentes del derecho administrativo. La expresión «acto administrativo» suele utilizarse indistintamente para denotar una u otra figura. Pero sin duda son categorías bien distintas.

44

45

Según el artículo 87 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la firmeza ocurre: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

47 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

y quedan debidamente notificados o publicados. En palabras de la Corte Constitucional46: «La regla general es que el acto administrativo entre en vigencia desde el momento de su expedición, siempre y cuando se hayan cumplido los requisitos de publicación o notificación según sea el caso. En consecuencia, el acto administrativo que no haya sido publicado o notificado será un acto ineficaz, esto es que no producirá efectos, lo que no quiere decir, desde luego, que sea nulo o inexistente. El acto administrativo es válido desde que se expide, pero su contenido únicamente vincula y se impone desde el momento en que se cumplen los requisitos de publicación o notificación, según se trate de actos de contenido general y abstracto o de actos de contenido particular y concreto respectivamente».

De modo que si la decisión del pueblo en una consulta popular impone la expedición de actos administrativos normativos, reglamentos, los efectos de la decisión serán hacia el futuro, es decir, empiezan a regir desde el momento en que se profiere y publica. Solo desde la publicación en el medio autorizado tendrán efectos vinculantes y siempre hacia futuro.

Esa precisión es importante porque los ciudadanos conservarán los derechos o cargas que se otorgaron o impusieron hasta antes de la expedición del acto jurídico (acto administrativo o reglamento). Así, si un particular, bajo la normatividad anterior ganó o consiguió determinado derecho, quiere decir que consolidó una situación jurídica favorable, que incluso pudo haber entrado a su patrimonio económico o moral. Y un acto normativo contrario que se expida para ejecutar la decisión del pueblo no puede afectar esa situación particular ya consolidada.

Ahora bien, si, bajo determinada ley o norma, un particular debió atender una obligación o desprenderse definitivamente de cierto derecho, eso significa que surgió, a su vez, un derecho en favor de otro, que bien pudo consolidar una situación favorable para aquel pero desfavorable para la otra parte. En este último caso también existen situaciones jurídicas consolidadas para ambos sujetos jurídicos.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

4. Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.

46

Sentencia C 646 de 2000.

48 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

En el caso que nos ocupa, la consulta popular de Cumaral está relacionada con el desarrollo de actividades de la industria de hidrocarburos en la jurisdicción de ese municipio. Se trata, entonces, de un asunto general, en cuanto interesa y afecta a toda la comunidad cumaraleña. Por lo tanto, la decisión que adopte el pueblo debe incorporarse al ordenamiento jurídico mediante la expedición de reglamentos (acuerdos municipales), que, se insiste, rigen desde que se cumple el requisito de publicidad y surten efectos a futuro.

En otras palabras: la decisión del pueblo cumaraleño será definitiva y obligatoria, pero solo a partir de que se incorpore al ordenamiento jurídico y se publique. Y si el acto rige hacia el futuro, y así es si se trata de normas, significa que deben respetarse las situaciones jurídicas particulares consolidadas de los sujetos que, en virtud de la normativa anterior, obtuvieron licencias, concesiones, permisos y autorizaciones para desarrollar actividades de la industria de hidrocarburos en el municipio de Cumaral.

La decisión que adopte el pueblo no puede detener, frenar, ni limitar los proyectos y actividades de hidrocarburos que actualmente se estén desarrollando en el municipio de Cumaral, cuya autorización se obtuvo antes de que se publique el acto normativo que incorpore al ordenamiento jurídico el resultado de la consulta popular que se llegara a oponer al desarrollo de actividades de hidrocarburos. Así se genera seguridad jurídica y se garantizan los principios de buena fe y confianza legítima (artículo 83 CP). Si se aceptara que ese acto normativo tiene efectos retroactivos, se desconocerían las situaciones jurídicas consolidadas.

5. Decisión Conforme con las anteriores consideraciones, la Sala denegará la solicitud de amparo, pues no se probó que la providencia del 7 de marzo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta en el curso del control previo de constitucionalidad de la consulta popular que adelanta el municipio de Cumaral, hubiese incurrido en los defectos endilgados. Tampoco se demostró la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora.

La Sala también deja claro que la decisión del pueblo cumaraleño será definitiva y obligatoria, pero solo a partir de la publicación del acuerdo municipal que la incorpore al ordenamiento jurídico. Ese acuerdo rige hacia el futuro y, por lo tanto, deben respetarse

49 Expediente No. 11001-03-15-000-2017-01198-00 Demandante: Mansarovar Energy Colombia Ltd. Demandado: Tribunal Administrativo del Meta Sentencia de tutela de primera instancia

las situaciones jurídicas particulares consolidadas de los sujetos que, en virtud de la normativa anterior, obtuvieron licencias, concesiones, permisos y autorizaciones para desarrollar actividades económicas de la industria de hidrocarburos en el municipio de Cumaral.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA 1. Denegar el amparo solicitado por la sociedad Mansarovar Energy Ltd., por las razones expuestas en esta providencia.

2. Denegar la medida cautelar de urgencia solicitada por el ciudadano Carlos Enrique Robledo Solano.

3. Si no se impugna esta decisión, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ