Det kollektive grunnlag for individuell velstand bla i bok

Kapittel 1

Om å studere offentlig politikk 1.1 Innledning Formålet med denne innføringsboken i offentlig politikk og økonomi er å bidra til en forståelse av og innsikt i hvorfor vi trenger en overordnet politisk myndighet – en stat – som både regulerer vårt virke som samfunns­ borgere, og som produserer og fordeler en lang rekke goder og ­tjenester som er nødvendige for at samfunnet skal fungere på en best mulig måte.

Den offentlige politikken berører – som jeg skal komme tilbake til i kapit­ tel 2 – også hver enkelt borgers hverdag på en direkte måte. I studiet av offentlig politikk og administrasjon møter våre studenter en lang rekke gode norske beskrivelser og analyser av den organisatoriske utformingen av offentlig sektor. Denne litteraturen går imidlertid sjelden nærmere inn på innholdet av den politikken som utformes og iverksettes av våre statlige og kommunale myndigheter, og den diskuterer sjelden de ressursmessige betingelsene for de ulike formene for tjenesteyting som befolkningen nyter godt av. Samtidig vet vi at det i den løpende politiske debatten nettopp er myndighetenes ressursbruk det oftest er konflikt om.

I denne boken ønsker jeg å belyse og diskutere følgende seks hovedspørsmål: − Hvor omfattende er den samlede offentlige virksomheten? − Hvilke oppgaver ivaretas av offentlige myndigheter? − Hvorfor ivaretar offentlige myndigheter disse oppgavene? − Hvilke drivkrefter har ligget til grunn for utviklingen av og veksten i offentlig virksomhet?

13

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 13

06.01.16 14.08

kapittel 1

− Hvilke konsekvenser har den offentlige virksomheten for levekårsfor­ delingen i samfunnet? − Hvordan bidrar offentlig virksomhet til å forme våre roller som sam­ funnsborgere?

I beskrivelsene og diskusjonen av disse seks spørsmålene vil jeg bygge på empiri om tilstandene i Norge, men vil samtidig ha et komparativt side­ blikk til situasjonen i enkelte andre land. Gjennom forholdsvis enkle sam­ menligninger vil leseren raskt bli klar over de mange likhetstrekkene som kjennetegner de offentlige oppgavene i ulike land – også i land som rent ideologisk kan oppfattes å stå langt fra hverandre.

Store deler av min framstilling av den offentlige politikken trekker veks­ ler på samfunnsøkonomisk teori og forskning. Dette er dels en gjenspeiling av mine egne faglige interesser – som forsker på offentlig budsjettering.

Men det har også sammenheng med den sentrale rollen offentlige budsjet­ ter spiller med hensyn til å fastlegge omfang og prioriteringsmønster for den offentlige virksomhet. I de fleste saker som ivaretas av offentlige myn­ digheter, vil fordeling og bruk av finansielle ressurser ha en sentral plass i de faglige og politiske vurderingene som ligger til grunn for beslutningene.

Gjennom denne tilnærmingen vil leseren bli «konfrontert» med en begrepsbruk som kanskje ligger litt utenfor «komfortsonen» for studenter fra andre fag enn samfunnsøkonomi. Jeg har derfor lagt en del vekt på å gi empiriske eksempler som kan illustrere denne begrepsbruken, samtidig som jeg helt har gitt avkall på bruk av matematiske symboler og uttrykk for å spesifisere begreper og beskrive sammenhenger mellom disse.

I dette innledningskapittelet skal jeg angi noen hovedtemaer over hva studiet av offentlig politikk er. For det første ønsker jeg å se på hvilke avgrensninger som kan gjøres mellom særlig den beslutningsatferd og de prosesser og konflikter som går forut for politiske handlingsvalg og fast­ legging av innholdet eller substansen i de beslutninger som blir fattet og gjennomført. Det sentrale spørsmålet her har vært hvordan disse prosesser og konflikter bidrar til å forme innholdet av den politikken som føres av et land eller av myndigheter på lavere forvaltningsnivåer. For det andre vil jeg angi en hovedmodell som kan fungere som en ramme for spesifisering av hvilke faktorer som kan påvirke innholdet i den politikken som føres.

14

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 14

06.01.16 14.08

om å studere offentlig politikk

Og for det tredje er jeg opptatt av den offentlige politikkens grenser i møte med andre beslutningsarenaer i vårt samfunn.

Rent generelt kan politikk forstås, oppfattes og fortolkes fra flere ulike synsvinkler: som et spill mellom representanter for ulike interesser i sam­ funnet, som en ideologisk kamp mellom ulike samfunnsforståelser og ulike interesseposisjoner, som en individuell streben etter maktposisjoner, som en regulerende, treg byråkratisk masse hvis hensikter kan synes å være å stikke kjepper i hjulene for den vanlige borger, som et spørsmål om å utvikle diverse organisasjonsformer for ivaretakelsen av ulike samfunnsoppgaver, som et spørsmål om å prioritere samfunnets totale ressursbruk eller som et apparat for kollektiv tjenesteproduksjon. Alle de nevnte temaene er høyst relevante for å skaffe seg innsikt i hvordan politikken fungerer – og i tillegg kan man regne opp et nærmest uendelig antall andre temaer som vil være sentrale i forståelsen av hvordan politisk virksomhet og politisk liv arter seg. I denne forstand er det ikke enkelt å sette noen klare grenser for hva som er relevante studieobjekter for en statsviter.

I en av den moderne statsvitenskapens sentrale tekster avgrenset Harold Lasswell (1950) studiet av offentlig politikk til spørsmålet om «who gets what, when and how». I motsetning til den omfattende forskningen som har vært rettet mot organisering av offentlig virksomhet og politisk atferd, er det innholdet av de offentlige politiske beslutningene som er Lasswells viktigste anliggende. I hans spørsmål ligger det en implisitt avgrensning av fire ulike dimensjoner ved offentlig politikk: 1 Hvem – hvilke borgere eller hvilke samfunnsinteresser blir tilgode­ sett eller belastet av et offentlig vedtak eller tiltak? Kollektive politiske beslutninger vil ikke berøre alle borgere likt. Noen politiske vedtak kan være eksplisitt rettet mot en bestemt kategori borgere – for eksempel kvinner, barn, kronisk syke osv. – mens andre tiltak er av mer universell karakter, det vil si at de er rettet mot hele befolkningen.

2 Hva – hvilke problemer tar offentlig politikk sikte på å løse, og hvilke tiltak og virkemidler benytter myndighetene for å løse disse pro­ blemene? Det vil ofte være konflikt om hva som er et legitimt offentlig engasjement, og hvor grensene for et offentlig engasjement skal gå. Skal det offentlige begrense seg til de aller mest nødvendige oppgavene – slik 15

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 15

06.01.16 14.08

kapittel 1

som militærvesen og lov og orden (som i «nattvekterstaten») – og for øvrig overlate resten til markedet? Er det oppgaver som kan oppfattes som «naturlige» offentlige oppgaver?

3 Når – hvilket tidsperspektiv har beslutningstakerne for de tiltakene som utformes og iverksettes? Dette spørsmålet er særlig aktuelt når det gjelder utformingen av politiske tiltak knyttet til miljøvern og langsik­ tige pensjonsforpliktelser. Dette gjelder også investeringsbeslutninger i samfunnets samlede infrastruktur – som veier, havner, flyplasser osv.

4 Hvordan – her rettes søkelyset mot de politiske prosessene og de ­organisatoriske formene som offentlige tjenester ytes gjennom. Bør oppgavene forvaltes av sentrale statlige organer, eller er det kommunene som er best skikket til å ivareta visse typer oppgaver? Vil effektivi­teten i tjenesteytingen øke gjennom privatisering av tjenesteproduksjonen?

Og hva er konsekvensene i samfunnet av tjenesteytingen?

I studiet av offentlig politikk ønsker vi imidlertid ikke bare å beskrive inn­ hold, fordeling og konsekvenser av tiltakene, men vil også være opptatt av å forklare hvorfor politikken har det omfanget og den karakteren den har. Det kan derfor være fornuftig å føye et femte stikkord til denne listen: 5 Hvorfor – der man spør om hva som er årsakene til og begrunnelsen for de vedtakene politiske myndigheter fatter.

Et nyttig utgangspunkt for å besvare dette spørsmålet er å spørre om det i det hele tatt er noen samfunnsområder som ikke berøres av offentlige tiltak og reguleringer. La oss ta utgangspunkt i hverdagen til en vanlig familie.

Vi starter dagen med en tur på toalettet, der vi gjør bruk av et kommunalt kloakksystem, hvoretter vi tar en dusj med kommunalt styrt vanntilførsel – gjerne varmet opp med energi fra et offentlig eiet kraftverk. Den o ­ ffentlig produserte energien sørger også for at du får en kopp varm kaffe før du sender ungene i barnehagen eller på skolen – som begge i hovedsak er finansiert av offentlige myndigheter. Selv drar du på jobben ved bruk av kollektive transportmidler – drevet av delvis offentlig eide selskaper – eller 16

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 16

06.01.16 14.08

om å studere offentlig politikk

med egen bil kjørt på offentlig finansierte veier. På arbeidsplassen er du skjermet av bestemmelsene i arbeidsmiljøloven – vedtatt av Stortinget. Og når du er hjemme igjen om ettermiddagen, skal du selv eller dine barn på fotballtrening, øvelse i skolekorpset eller ut i slalåmbakken – aktiviteter som normalt finner sted på arenaer eller anlegg eiet eller finansiert av det offentlige. Også din arbeidsplass vil være sterkt berørt av den offentlige tjenesteproduksjonen og andre offentlige reguleringer. Og dersom vi løfter blikket fra en vanlig hverdag, vil vi raskt kunne observere hvordan offentlig virksomhet følger oss fra vugge til grav. Vi fødes på offentlige sykehus eller med bistand fra offentlig helsepersonell. Det offentlige helsepersonellet følger oss gjennom de første oppvekstårene – med regelmessige kontroller og vaksiner. Og etter hvert møter vi barnehagen og skolen – der vi har en daglig kontakt gjennom nærmere 18 år av våre liv – før mange av oss starter et høyere utdanningsløp som ideelt sett kan vare mellom 3 og 5 år, men ofte tar noe lengre tid. Det betyr at vår hovedbeskjeftigelse gjennom de første nærmere 25 år av våre liv (som faktisk er litt i underkant av en tredjedel av vårt samlede livsløp) er organisert av offentlig sektor. Som voksne vil vi ha et jevnt – og forholdsvis høyt – forbruk av andre typer av offentlig produserte eller offentlig finansierte tjenester – slik som ulike former for teknisk infra­ struktur og tjenesteyting (som for eksempel renovasjon), kulturaktiviteter og ikke minst helsetjenester. Mot slutten av livet vil de fleste av oss være avhengig av offentlig organiserte og finansierte omsorgstjenester daglig, enten dette skjer i en institusjon eller i vår egen bolig.

Nå er det imidlertid slik at de tjenesteformene jeg har nevnt her, ikke nødvendigvis forutsetter en offentlig innsats. Det meste er tjenester som i prinsippet kunne vært ivaretatt av et privat marked eller av ulike frivil­ lige organisasjoner med samfunnsmessige målsettinger og virksomhet, det vil si det som ofte betegnes som «den tredje sektor». Dette gjelder særlig de mange humanitære organisasjoner, som Røde Kors, Norsk Folkehjelp, Kirkens Nødhjelp og flere andre som driver direkte tjenesteyting rettet mot ulike grupper i befolkningen. Det gjelder også korps- og idrettsbevegelsen som driver et meget omfattende arbeid for særlig barn og ungdom. Hvilke tjenester som ytes av det offentlige, vil kunne variere betydelig mellom ulike land. I for eksempel USA har store deler av helsevesenet vært organisert og drevet av private selskaper der finansieringen kommer i form av egenbetaling 17

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 17

06.01.16 14.08

kapittel 1

direkte fra klientene – fortrinnsvis gjennom bruk av helseforsikringer. Også utdannings­sektoren er i en rekke land helt eller delvis drevet i privat regi, og selv der det offentlige formelt er eiere og driver utdanningsinstitusjonene – som for eksempel universiteter – kan finansieringen i forholdsvis stor grad være basert på egenandeler fra klientene/studentene. Jeg skal senere går nær­ mere inn på hvordan vår status som borgere av en stat i betydelig grad kan være formet av den politikken som utøves av offentlige myndigheter, og hvor­ dan det berører det demokratiske grunnlaget for all offentlig virksomhet. La meg imidlertid først diskutere hva vi skal legge i begrepet offentlig politikk.

1.2 Politikkbegrepet Selve ordet politikk har en nokså tvetydig betydning i vårt språk. Begrepet betegner dels de prosesser og konflikter som utspiller seg både i forkant og i etterkant av politiske vedtak. Og i denne betydning er begrepet heller ikke begrenset til det som foregår innenfor den offentlige sfæren. Innenfor næringslivet vil man ofte betegne kamp om makt og innflytelse som et poli­ tisk spill, og også i den helt private sfæren – som innen familie og nabolag – vil det ofte være naturlig å snakke om politiske spill, politisk maktutø­ velse og kamp om standpunkter. Her er det altså selve prosessen, debatten og utformingen av og konflikten mellom ulike standpunkter omkring et saksområde som betegnes som politikk. Uttrykket om at «det er gått poli­ tikk i saken», sikter ofte til de konflikter som utspiller seg mellom ulike posisjoner og standpunkter – på både den offentlige og den private arena.

Samtidig brukes politikkbegrepet til å beskrive målsettinger og vedtak.

Man snakker for eksempel om et partis alkoholpolitikk – som omfatter standpunkter, målsettinger og eventuelle virkemidler for å regulere alkohol­ forbruket i samfunnet. Og i næringslivet snakker man om politikk knyt­ tet til for eksempel investeringsstrategier eller produktutvikling. Politikk i denne betydningen retter oppmerksomheten mot målsetting, programmer og strategier for å oppnå bestemte resultater. I engelsk språkbruk benytter man to noe ulike begreper for å betegne disse to oppfatningene av begrepet, nemlig 1) politics (prosess/debatt) og 2) policy (utfall/innhold).

En klargjøring av dette skillet kan man få ved å se på David Eastons stiliserte modell over det politiske systemet: 18

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 18

06.01.16 14.08

om å studere offentlig politikk

Krav Det politiske system

Input

Beslutninger/ output

Støtte

Feedback Politics

Policy

Figur 1.1 David Eastons modell over det politiske systemet Kilde: D. Easton (1965), s. 32.

Dersom vi betrakter denne modellen med utgangspunkt i begrepsparet «poli­ tics» og «policy», er det på den høyre siden av modellen vi finner utfallet av de politiske prosessene – altså «output» eller de konkrete manifestasjonene av den politikken som blir ført. Output kan være et budsjettvedtak eller et vedtak om endring i eksisterende lovgivning, for eksempel når det gjelder det kommunale omsorgsansvaret for eldre. Det er dette som kan gis betegnelsen «policy». På modellens venstre side finner vi den atferd og de handlinger av både politisk og administrativ karakter som går forut for vedtaket, og som vi betegner som «politics». Dette gjelder alt fra politisk meningsdannelse, utvikling og artikulering av politiske krav, manifestasjoner av støtte for ulike politiske aktører og politiske standpunkter, utvelgelse av politisk lederskap, administrativ saksbehandling – og sist, men ikke minst – klargjøring av rele­ vante beslutningspremisser, konkretisering av alternativer og fatting av ved­ tak og iverksetting av disse ute i samfunnet. Enkelt sagt kan input oppfattes som den debatten som går forut for et politisk vedtak. I sin tur vil de fleste offentlige tiltak danne et utgangspunkt for såkalte «feedback»-strømmer – det vil si innhenting og tilbakeføring av informasjon om hvilke erfaringer som er høstet ved de iverksatte tiltakene. Slik «feedback» vil i sin tur kunne danne grunnlag for nye politiske krav og korreksjoner av den politikken som føres.

Tradisjonelt har statsvitenskapelig forskning rettet søkelyset mot den atferd og de handlinger av både politisk og administrativ karakter som går forut for vedtaket (modellens venstreside) – altså «politics» – mens hva som kommer ut av disse prosessene (modellens høyreside), det vil si «policy» 19

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 19

06.01.16 14.08

kapittel 1

eller vedtakenes utforming, innhold og virkning i samfunnet, i større grad har vært et anliggende og tema for blant annet økonomer og sosiologer.

Det viktige med Eastons systemmodell er at den binder sammen de ulike stadiene av offentlig beslutningsvirksomhet, og ikke minst angir den hvordan modellens ulike elementer og faser kan ha betydning for hvilke beslutninger som fattes og hvilke tiltak som iverksettes. I denne forstand bidrar modellen til en klargjøring av hvilke faktorer og samfunnsmessige forhold og problemer som er viktig å inkludere i en analysemodell for for­ klaring av ulike beslutningsutfall. Hvilke hensyn legger de politiske beslut­ ningstakerne til grunn for sine vedtak, og hvilke hensyn blir aldri vurdert som legitime premisser for beslutningsfattingen? Er for eksempel andelen hjemmeværende mødre et legitimt hensyn for dimensjonering av en kom­ munes barnehageutbygging, slik at antall barnehageplasser reduseres når mange mødre ikke er i arbeid? Er det et legitimt argument for å stoppe en boligutbygging at dette ødelegger for lufteturen din med bikkja? Hvilke argumenter eller premisser er akseptable når politiske vedtak skal fattes?

En modell som dette er selvsagt en sterk forenkling av hvordan det politiske systemet virker, og innenfor forskningen om offentlige politiske beslutninger har man vært opptatt av en ytterligere differensiering av modellen – og ikke minst hvordan de ulike faktorene som kan ha virkning på utformingen av de endelige vedtakene skal operasjonaliseres og måles.

Det har vært en helt spesiell utfordring å finne fram til hvilke vurderinger som ligger til grunn for beslutningstakernes prioritering av visse tiltak og løsninger framfor andre. Er dette basert på kunnskapsmessige vurderinger av hva som «faglig» sett er riktig, eller er det rene ideologiske hensyn som styrer standpunktet? Debatten om hvor mange asylsøkere fra krigsområder Norge kan ta imot, har både en mer pragmatisk, kunnskapsmessig side og en klar ideologisk vinkling. En viktig egenskap ved denne systemmodellen er dens klare demokratiske forankring. Det er gjennom folkelig støtte og krav offentlige beslutninger begrunnes og gis legitimitet og politisk tyngde.

Eastons definisjon av politikk er autoritativ verdifordeling. Dels inne­ bærer dette at en slik verdifordeling er bindende for dem som blir berørt av beslutningene, og at det bare er staten eller offentlige myndigheter som har de nødvendige demokratiske fullmakter til å fatte slike vedtak. Og dels innebærer det at offentlige vedtak har universell gyldighet; de er rettet mot 20

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 20

06.01.16 14.08

om å studere offentlig politikk

alle borgere i samfunnet, selv om ikke alle borgere blir direkte berørt av alle offentlige tiltak. Dette har på sin side konsekvenser for de politiske pro­ sessene som går i forkant av beslutningsfattingen; enhver borger har rett til å ytre seg og gi uttrykk for sine preferanser i en sak, selv om vedkommende ikke vil være direkte berørt av saken. Man har for eksempel rett til å gi uttrykk for sine meninger om skolepolitikken uten selv å ha barn i skolen eller jobbe i skolen.

Selv om Eastons definisjon av offentlig politikk som «autoritativ verdi­ fordeling» er den definisjonen som hyppigst benyttes av statsvitere, gir den ikke helt klare kriterier for hva som skal forstås med slike verdifordelinger.

Mens begrepet «autoritativ» er forholdsvis klart, er begrepet «­verdifordeling» uklart og flertydig. Blant annet er det ikke helt enkelt å skille politikk fra ikke-politikk. Det viktige spørsmålet i denne sammenheng er om det må fattes et eksplisitt vedtak i en sak for å kunne karakterisere den som et spørs­ mål om offentlig politikk. Eller er samfunnsmessige problemer som ikke gjøres til gjenstand for eksplisitte offentlige beslutninger, også uttrykk for myndig­hetenes politikk? Et eksempel som kan illustrere slike flytende grenser ­mellom politikk og ikke-politikk, er spørsmålet om å forby tigging i Norge.

Er det bare et forslag om å innføre et slikt forbud som kan oppfattes som politikk – i betydningen «autoritativ verdifordeling»? Eller er standpunktet om å la tiggerne få anledning til å drive med sin virksomhet – bortsett fra de situasjonene der rent kriminelle handlinger inngår i dette – også å regne som «autoritativ verdifordeling»? I akkurat dette eksemplet har det jo vært en rekke folkelige krav om å forby tigging, men de overordnete politiske myndig­ hetene har forholdt seg til dette kravet ved å la være å forby slik virksomhet – men da uten å fatte noe vedtak om dette; den eksisterende lovgivningen tillater i realiteten tigging, og dette er akseptert av den politiske ledelsen.

1.3 Politikkens forankring i målsettinger Et spørsmål som flere forfattere har reist, er om ikke et vedtak også må begrunnes i en klar målsetting eller en litt bredere handlingsstrategi innen­ for et samfunnsområde for å kunne betegnes som «public policy». Ifølge Austin Ranney (1968) må en definisjon av offentlig politikk ikke bare komme til uttrykk i en klar målsetting; man må også spesifisere et ønsket 21

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 21

06.01.16 14.08

kapittel 1

utviklingsforløp, en bestemt handlemåte, en intensjonserklæring samt en gjennomføring av tiltaket. På denne måten trekker Ranney inn egenskaper ved beslutningsprosessen og valg og begrunnelse av beslutningspremisser som en del av selve policybegrepet. Dette er imidlertid en policyforståelse som i realiteten utelukker svært mange vedtaksformer. Francesco ­Kjellberg (1977) har bygd videre på Ranneys definisjon og skiller mellom tre dimen­ sjoner ved policybegrepet, nemlig 1) klarhet i formålet, 2) ensartethet i praksis og 3) regelmessighet i gjennomføringen. Dersom disse tre dimen­ sjonene kobles sammen, og der posisjoner på hver dimensjon todeles eller dikotomiseres, ender vi opp med følgende typologi som kan utgjøre en ramme for klassifisering av ulike offentlige tiltak: Ja

1. Klarhet i formålet

Nei

Ja

Nei

Ja

Nei

Ja

1

2

3

4

Nei

5

6

7

8

2. Ensartethet 3. Regelmessighet

Figur 1.2 Typologi over offentlig politikk basert på Francesco Kjellbergs tre dimensjoner

Ved at man deler opp hver av de tre dimensjonene i to (dikotomisering) og deretter kobler hver del mot hverandre, kan vi skille mellom åtte ulike policy-typer. Formålet med denne typologien er å kategorisere politiske vedtak og tiltak etter hvor godt de er forankret og begrunnet i bredere og langsiktige politiske strategier, eller om det dreier seg om enkelttiltak med kortvarige forpliktelser og konsekvenser. Nå er de åtte politikk-kategoriene som det her skilles mellom, først og fremst teoretiske muligheter; i virkelig­ heten kan det tenkes at én eller flere av tabellens åtte celler er tomme. Blant annet kan det være vanskelig å forestille seg offentlige tiltak som hverken har et klart formål eller ensartethet i utforming, men som ytes regelmessig – altså et tiltak som ville havne i kategori 4 i denne typologien.

Det ene ytterpunktet, de oppgavene som har «tyngst» forankring, finner vi for saker som kan klassifiseres under kategori 1. Et eksempel på dette vil være grunnutdanning og videregående skoler, som er obligatoriske tiltak for brukerne, regulert gjennom lovgivingen og basert på en klar og felles politisk målsetting om å sikre størst mulig grad av ensartethet, der inn­holdet 22

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 22

06.01.16 14.08

om å studere offentlig politikk

i undervisningstilbudet ikke skal variere mellom ulike landsdeler, ulike kommuner eller ulike skoler. Videre er den offentlige politikken på dette feltet preget av regelmessighet. Gjennom lovgivningen er alle k­ ommuner og fylkeskommuner – for videregående skoles vedkommende – forpliktet til å gi den undervisningen som er fastlagt i lærerplanene for grunnskolen og videregående skole.

Det andre ytterpunktet i typologien er kategori 8. Her dreier det seg om enkeltvedtak – ofte basert på søknader fra organisasjoner eller enkeltindi­ vider. Dette kan være søknader som i beste fall har en uklar kobling til andre samfunnsmessige formål, søknader som er enkeltstående, og som heller ikke kjennetegnes av den regelmessigheten som blant annet blir ivaretatt i lovs form eller gjennom årvisse budsjettildelinger. Eksempler på dette kan være søknadene først fra Tromsø og senere fra Oslo om å arrangere vinter-OL, og der søknadsprosessen i begge tilfelle medførte offentlig ressursbruk. Ser vi historisk på utviklingen av statsbudsjettet i Norge, finner vi et forholdsvis omfattende innslag av bevilgningsforslag på 1800-tallet som kan fanges inn av kategori 8. Dette dreide seg om enkeltstående tiltak av kortvarig karakter.

Et eksempel på dette er bevilgninger til teologen og samfunnsviteren Eilert Sundt for gjennomføring av omfattende studier av norsk samfunnsliv på midten av 1800-tallet. Også andre forskere utenfor universitetsmiljøet mot­ tok slik støtte. Det er først på 1900-tallet man utvikler det vi kan betegne som bredere sektorer som grunnlag for budsjettbeslutningene. Ved å samle en rekke enkelttiltak innenfor en bredere policy-sektor skjerpes også ­kravene til begrunnelse for de prioriteringene som skal gjøres, samtidig som mulig­ hetene for samordning av spredte enkelttiltak økes. Når man utvikler bredere budsjettkategorier, vil man stå overfor tydeligere økonomiske prioriteringer – og der enkeltsøknader om økonomisk støtte til en type tiltak normalt vil konkurrere om pengestøtte med andre lignende prosjekter.

Når det gjelder de øvrige politikk-kategorier i denne typologien, vil vi finne ulike varianter av dem både gjennom statens virksomhet og ­gjennom virksomheten til landets mange kommuner. For eksempel vil offentlig håndtering av skader som følge av uvær og flom være tiltak som har en klar målsetting, men som ikke er kjennetegnet av ensartethet og regel­ messighet, dels fordi de enkelte begivenhetene er nokså unike med tanke på hvor de oppstår og hvilke skader de påfører samfunnet – og dels fordi 23

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 23

06.01.16 14.08

kapittel 1

det kan være meget utfordrende og ressurskrevende å bygge opp et mer permanent vern mot slike hendelser over hele landet. Det som imidlertid generelt har kjennetegnet utviklingen av offentlig politikk i Norge – men også i flere andre land – er en bevegelse i retning av kategori 1 – altså en omfattende standardiseringsprosess, som for Norges vedkommende også er båret fram av en stadig vekst i så vel bruttonasjonalprodukt som i offentlige finanser. I økende grad har det også skjedd en rettsliggjøring av offentlig tjeneste­yting, der borgerne er sikret tilgang til tjenestene gjennom lovfestede rettigheter. Dette gjelder ikke minst alle de velferdstjenester som ytes. (Østerud, Engelstad og Selle 2006). En slik utvikling bidrar selvsagt til høy grad av forutsigbarhet fra ett år til det neste når det gjelder spørsmålet om hva vi kan forvente av offentlige tiltak – og forutsigbarhet også når det gjelder nivået på og fordelingen av skatte- og avgiftsbyrder. Samtidig er denne utviklingen et uttrykk for en økende politisk enighet eller konsensus om de mer grunnleggende politiske prioriteringene i samfunnet. Nesten uansett hvilken erklært ideologisk plattform partiene har, har vi kunnet observere en verbal konkurranse mellom dem om å være den «egentlige» grunn­legger av velferdsstaten. Denne brede politiske konsensus kommer tydelig til uttrykk når man leser de politiske partiers handlingsprogram.

Dette kan tydelig illustreres ved noen sitater om målsettingen for helse­ politikken for tre av våre største politiske partier for perioden 2013–2017: I Høyres program heter det at «det er et offentlig ansvar å sikre gode helse- og omsorgstjenester for alle. Derfor vil Høyre at alle skal få ­nødvendige helsetjenester når de har behov for det». I Arbeiderpartiets program for samme periode heter det at «de som blir alvorlig syke skal få rask opp­følging og trygghet for når de skal få hjelp». Og Fremskrittspartiet skriver i sitt handlingsprogram at «kapasiteten i helsevesenet, både offentlig og privat, må beskyttes slik at køene kan fjernes».

Dersom vi sammenligner disse målformuleringene er de nokså sammen­ fallende. Kortversjonen av disse tre partiers program eller målsettinger for helsesektoren er at «alle skal få hjelp snarest mulig». Det er ikke spørsmålet om hvilke målsettinger man har for sin politikk som skaper politisk strid.

Forskjellene mellom partiene kommer oftere til uttrykk i hvilke virke­ midler man ønsker å bruke for å realisere målsettingene. Innenfor helse­ området kan dette dreie seg om organiseringen og styringen av spesialist­ 24

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 24

06.01.16 14.08

om å studere offentlig politikk

helsetjenesten, omfanget av private klinikker og behandlingsinstitusjoner, pasientenes muligheter for fritt valg av behandlingsopplegg – inklusive bruk av behandlingstilbud i andre land – og utformingen av finansierings­ systemet, gjennom økt eller redusert bruk av innsatsstyrt finansiering, det vil si en form for stykkprisfinansiering av behandlingen (innført i Norge i 1997). Dette er et finansieringssystem der det er antall behandlete ­pasienter som avgjør hvor store bevilgninger det enkelte helseforetaket får, og der bevilgningssatsene er beregnet på basis av ulike kostnader for de for­skjellige diagnosene. Enkelt sagt koster det mer å behandle et hjerte­ infarkt enn et skrubbsår. Helsemyndighetene – og helseforetakene – har en felles «prisliste» for behandlingen av ulike diagnoser benevnt DRG eller diagnose­relaterte grupper, noe vi ikke skal gå nærmere inn på her. Men den samlede finansieringen av helseforetakene består også av andre kom­ ponenter – blant annet en grunnbevilgning til hvert foretak.

Det er ikke bare for helsepolitikkens vedkommende at det hersker for­ holdsvis bred politisk konsensus om de overordnete målsettingene, mens de politiske konfliktene oftere kommer til uttrykk i valg av virkemidler for å realisere målsettingene. Det samme finner vi i store trekk innenfor utdanningspolitikken, sosial omsorg og andre oppgaver innenfor det vi kan betegne som velferdspolitikk. Generelt er det stor politisk opp­slutning om den velferdspolitikken som føres i Norge – til tross for at denne forut­ setter en betydelig offentlig ressursbruk. Den politiske uenigheten er først og fremst knyttet til virkemiddelbruken. Og når alt kommer til alt, er det i valget av virkemidler og i prioriteringen av ressursene de konkrete offent­ lige tiltakene blir manifestert – særlig gjennom offentlige budsjetter på så vel sentralt som lokalt nivå.

Betydningen av at et offentlig vedtak kan kobles til en forholdsvis klart formulert målsetting, er ikke minst viktig for å gi velgerne anledning til å kontrollere sine valgte representanter – gjennom å sammenligne effekten av de tiltakene som vedtas og iverksettes med de målene tiltakene skal realisere.

I flere tilfeller har man opplevd hvordan store offentlige byggeprosjekter har overskredet de budsjettrammene som ble stilt til rådighet, og der det er god grunn for velgerne til å rette kritikk mot det politiske flertallet som fattet beslutningen. I de senere år har vi også sett hvordan systematiske evalue­ ringer av offentlig politikk – og konsekvensene av denne – nærmest er blitt 25

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 25

06.01.16 14.08

kapittel 1

en del av et rutinemessig beslutningsgrunnlag for blant annet ­offentlige ­budsjetttildelinger. I forbindelse med utviklingen av mål- og resultatstyring av offentlig virksomhet spiller Direktoratet for økonomistyring en sentral rolle, en rolle som også blir ivaretatt av Riksrevisjonen. En økt bruk av ­rapporterings- og evalueringsmetoder i offentlig sektor henger ikke minst sammen med at de fleste offentlige aktiviteter har et langsiktig preg – selv der enkeltvirksomheter drives på grunnlag av kortsiktige budsjettvedtak.

Allerede igangsatte offentlige tiltak blir svært ofte betraktet som en lang­ siktig binding av den politikken som føres, og normalt er det enklere å få et tiltak inn på et offentlig budsjett enn å avvikle tiltaket. Selv sterkt kontro­ versielle vedtak kan virke bindende på den opposisjonen som stemte mot vedtaket den dagen denne opposisjon kommer til makten. Dette er blant annet illustrert ved Arbeiderpartiets behandling av vedtaket om innføring av kontantstøtte til småbarnsforeldre. I utgangspunktet opponerte Arbeider­ partiet sterkt mot dette forslaget, men valgte likevel å videreføre ordningen den dagen partiet fikk regjeringsmakt. En avvikling av kontantstøtten ville ikke innebære noen stor budsjettreduksjon, mens det å slette det tidligere vedtaket ville kunne koste Arbeiderpartiet et stort stemmetap ved neste valg.

Nå er offentlig politikk ikke bare det politiske myndigheter faktisk gjør.

Som Thomas R. Dye skriver i innledningen til sin lærebok i offentlig politikk, er: «Offentlig politikk […] alt som offentlige myndigheter velger å gjøre eller å la være å gjøre» (Dye 2011, s. 1) (min oversettelse). En slik ut­videt definisjon – der enhver samfunnsmessig aktivitet kan tas som uttrykk for offentlig politikk – kan virke meningsløs. På den annen side er det å trekke en grense mellom offentlig politikk og den private sfæren også et uttrykk for politiske valg og beslutninger. En sterkt begrenset offentlig aktivitet er ikke bare uttrykk for manglende evne til å yte de goder og tjenester som «normalt» inngår i repertoaret av offentlig virksomhet. En minimumsstat kan også være uttrykk for bevisste politiske valg.

1.4 Laissez-faire og maktens to ansikter En klassisk begrunnelse for en ikke-intervenerende og passiv stat finner vi i laissez-faire-doktrinen som ble lansert på slutten av 1700-tallet og delvis praktisert på første halvdel av 1800-tallet som en ideologisk rettesnor for 26

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 26

06.01.16 14.08

om å studere offentlig politikk

offentlig politikk – særlig i Frankrike og Storbritannia. Klarest kom denne doktrinen til uttrykk hos Adam Smith (1776), som mente at den økono­ miske styringen i samfunnet i sin helhet burde overlates til markedet og markedskreftene, der folk ville handle etter sin egeninteresse – og som ­gjennom en «usynlig hånd» ville gi det best mulige resultatet eller best mulige tilstanden for alle borgere. Innenfor en laissez-faire-modell ville statens politikk bestå i ikke å ha en aktiv politikk i form av offentlig inter­ vensjon. Offentlige inngrep kan først og fremst begrunnes ut fra behovet for å håndheve generelle regler som skal beskytte menneskenes liv, deres frihet og deres eiendom. Innenfor en slik liberalistisk modell var det statens politikk ikke å ha noen politikk – i form av en tjenesteproduksjon som gikk ut over det minimum som lå i å beskytte borgernes frihet. Elementer av denne doktrinen finner man igjen i ny-liberalistisk styringsideologi, slik denne er blitt formulert av økonomene Friedrich A. Hayek (1960) og Milton R. Friedman (1980) og i alle fall blitt forsøkt praktisert av president Ronald Reagan i USA og statsminister Margaret Thatcher i Storbritannia. ­Kjernen i denne ideologien er å begrense bruken av statlige inngrep og tiltak; offent­ lige myndigheter skal bare intervenere i samfunnet for å håndheve generelle regler i den hensikt å beskytte borgernes liv, deres frihet og deres eiendom.

Fordeling av materielle goder – blant annet i form av velferdsytelser – bør overlates til markedet. Ifølge ny-liberalistenes teoretikere og støttespillere vil markedet alltid bidra til mer effektive fordelingsresultater og ressursbruk enn det statlig politikk vil være i stand til å avstedkomme.

Hvorvidt denne antakelsen viste seg å være korrekt i de landene som bygget sin politikk på en slik ny-liberalistisk ideologi, skal jeg ikke ta stilling til her. Det som er et hovedpoeng i denne framstillingen, er at også fravær av statlig intervensjon og materielle tiltak er et uttrykk for offentlig poli­ tikk. Og for den enkelte borger kan en minimumsstat bygget over en nyliberalistisk ideologi være minst like mektig som en omfattende velferds­ stat. Ifølge Kjell Myhren (1977) var statens politikk vis-à-vis kommunene i mellomkrigstiden i betydelig grad preget av laissez-faire, der kommuner som opplevde finansielle kriser og økonomisk nød blant sine innbyggere, møtte en «kald skulder» når de ba om statlig støtte.

Laissez-faire og ny-liberalisme kan oppfattes som mer generelle ideo­ logiske plattformer der målet er å begrense det offentlige engasjementet til 27

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 27

06.01.16 14.08

kapittel 1

et minimum: Men fravær av offentlige beslutninger og tiltak er ikke alltid et uttrykk for en slik ideologisk posisjon. At bestemte problemer og forslag til offentlig politikk kommer på den politiske dagsordenen – og blir gjen­ stand for vedtak – mens andre problemer ikke får samme ­behandling, kan også være uttrykk for en maktkamp mellom ulike interesser og g­ rupper i ­samfunnet. I en kritisk vurdering av maktforskningen i USA i slutten av 1950-årene hevdet P. Bachrach og M.S. Baratz (1962) at makten hadde to ansikter. På den ene siden manifesterte makten seg gjennom kon­ krete beslutninger. På den annen side kom makten til uttrykk gjennom ut­velgelsen av saker på den politiske dagsordenen – og dermed gjort til gjenstand for politiske vedtak. For å forstå det politiske maktspillet var det, ifølge disse to forfattere, utilstrekkelig bare å studere «beslutninger»; man måtte også studere «ikke-beslutninger» – det vil si problemer og saker som ikke ble gjort til gjenstand for politiske vedtak – og hvilke interesser og aktører som hindret slike saker fra å bli gjort til gjenstand for offentlig behandling og offentlige tiltak. Et eksempel på et spørsmål som bare svært langsomt og under betydelig politisk motstand ble satt på den politiske dagsordenen, er klima-endringene. Også andre miljøspørsmål har hatt en slik «trang fødsel» med tanke på den politiske beslutningsvirksomheten.

1.5 Avslutning Alt i alt viser denne korte gjennomgangen at offentlig politikk kommer til uttrykk på mange måter og i ulike former. Det er derfor ikke mulig å angi noen klare og utvetydige grenser for statens eller det offentliges omfang og makt i et samfunn. At for eksempel staten ikke selv opptrer som produsent og yter av visse typer goder og tjenester, betyr ikke at staten ikke har noen politikk på vedkommende saksområde. Et privatisert helsevesen kan like godt være et uttrykk for statens vilje som et uttrykk for markedets evne til å yte disse tjenestene.

I de aller fleste land vil det også finne sted en kontinuerlig debatt om hvor grensene mellom stat og marked skal gå – og ikke minst hvordan staten kan benytte seg av markedslignende tiltak for å sikre en tjeneste­ yting som er mer tilpasset den enkelte borgers behov og etterspørsel, men som også bidrar til høyere økonomisk effektivitet. Gjennom den reform­ 28

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 28

06.01.16 14.08

om å studere offentlig politikk

bevegelsen som går under betegnelsen New Public Management (NPM), er det fremmet en rekke ulike forslag som kan bidra til at offentlig sektor i større grad tar i bruk markedet eller markedslignende tiltak og prose­dyrer for å realisere målsettinger om effektiv ressursbruk og økt valgfrihet for den enkelte borger. Som en samlet idémessig plattform for utforming og drift av o ­ ffentlig politikk er imidlertid NPM nokså tvetydig – for ikke å si mangetydig. På den ene siden vektlegges betydning av økt kon­kurranse og mer konkurranseutsetting av den offentlige tjenesteytingen. Men ­samtidig understrekes viktigheten av en stram og hierarkisk organisert mål- og resultatstyring i offentlige tjenesteytende organisasjoner og private organisasjoner som støttes finansielt av det offentlige gjennom avgrensete oppdrag. Denne mål- og resultatstyringen kan være til hinder for raske omstillinger av virksomheten, samtidig som den medfører forholdsvis store administrative kostnader for å gi til dels meget detaljerte rapporter om virksomheten – og da sett i lys av målsettingen om mer effektiv ressurs­ bruk. En slik rapporteringspraksis møter i dag økende kritikk. I et ­intervju med Dagsavisen hevder økonomiprofessor Kalle Moene blant annet at NPM har bidratt til «en voldsom byråkratisering både i privat og offentlig ­sektor. Troen på hierarkier og at nitid rapportering skal gjøre at man jobber ­smartere, dominerer. Isteden stjeler det tid og krefter fra kjerneoppgavene i virksomheten» (Dagsavisen 16.02.15, s. 10). Samtidig skal man ikke se bort fra at større oppmerksomhet om målsettingene for offentlig virksom­ het – og en evaluering av virksomhetene ut fra disse – kan styrke evnen til omstilling og nyskaping. Bortsett fra denne mål- og resultatstyringen og konkurranseutsetting av visse omsorgstjenester som alders- og sykehjem og enkelte tekniske tjenester som renovasjon, har NPM-lignende reformer imidlertid hatt et forholdsvis begrenset omfang i Norge.

I den framstillingen som følger er det ikke forvaltningsprinsippene som står i sentrum for oppmerksomheten. Og det er heller ikke den ­libertarianske minimumsstaten eller den totalitære maksimumsstaten som vil bli presentert og diskutert. I hovedsak vil vi holde oss til det vi kan kalle de ulike europeiske variantene av velferdsstater, og der den empiriske referanserammen først og fremst er Norge. Og vi vil starte med det kanskje mest håndgripelige uttrykket for den offentlige virksomheten og politikken som føres, nemlig budsjettene.

29

105984 GRMAT Det kollektive grunnlag for individuell velstand 150101.indd 29

06.01.16 14.08