Samhandling – mellom ulike aktører og på tvers av tjenester og nivåer

samlet inn over en lengre tidsperiode, ser Ariana Fernandes og Monica Kjørstad (kapittel 6) på hvordan brukermedvirkning kan ha betydning for nyankomne flyktninger og innvandrere som deltar i introduksjonsprogrammet. Selv om de finner eksempler på at deltagerne opplever brukermedvirkning i samarbeidet med sine programrådgivere, peker resultatene fra studien på både strukturelle, organisatoriske og individuelle faktorer som vanskeliggjør brukermedvirkning. Kapitlet viser at innvandringspolitikken kan ha konsekvenser for integreringspolitikken.

Begrepet samskaping har også fått økt oppmerksomhet i den politiske og vitenskapelige debatten og er knyttet til det engelske begrepet «co-creation». Samskaping dreier seg om å bruke ulike ressurser sammen for å utvikle løsninger i fellesskap, noe som kan finne sted både på individnivå (mellom brukere og tjenesteytere) og på organisasjons- eller samfunnsnivå (mellom offentlige, private og frivillige aktører og tjenester) (Nabatchi et al., 2017). Denne tilnærmingen til å studere brukernes aktive involvering i inkluderingsarbeidet anvendes av Marie Rønshaugen i kapittel 7. Hun benytter samskaping som teoretisk ramme, forstått som det å samhandle om å produsere tjenestene, og presenterer en kvalitativ studie av samhandling mellom førstelinjemedarbeidere i Nav, kommunal psykisk helse- og rustjeneste og unge voksne med sammensatte utfordringer. Basert på et rikt datamateriale bestående av deltagende observasjon, lydopptak og individuelle dybdeintervjuer studerer Rønshaugen hvordan de unge voksne opplever møtene med hjelpeapparatet, og hva disse opplevelsene forteller om muligheter for samskaping. Resultatene viser flere barrierer for samskaping, herunder uklar informasjon og mange og utfordrende hjemmeoppgaver som de unge blir satt til å utføre. Disse barrierene handler i hovedsak om maktskjevhet i relasjonen mellom de unge voksne og ansatte i førstelinjen.

I del 3 legger vi til grunn en analytisk forståelsesramme av arbeidsinkluderingskonteksten som bestående av flere aktører, tjenester og nivåer. Dette er i tråd med internasjonal forskning på «aktiv inkludering» (Heidenreich & Rice, 2016), og det tar utgangspunkt i at individenes sammensatte utfordringer og behov krysser tjenester og sektorgrenser. Dette bygger på en antagelse om at sammensatte behov fordrer flerdimensjonal koordinering og samhandling mellom

31

aktører som skole, helse-, sosial- eller arbeidsrettede tjenester og ytelsessystemer. Arbeidsinkluderingskonteksten består av mange ulike aktører, herunder offentlige (Nav, skole, helse), private (arbeidsgivere, tiltaksarrangører) samt frivillige og ideelle (sosiale entreprenører, frivillige organisasjoner) som er drevet av ulike institusjonelle handlingslogikker (byråkrati/administrative regler, marked, ideologisk, verdibasert) (Heidenreich & Rice, 2016, s. 27). Samhandling mellom disse aktørene gjøres gjerne i ikke-hierarkiske strukturer, ofte via tillitsbasert samhandling som inkluderer individer og ikke-offentlige aktører i roller som innovatører, problemløsere og samskapere (Bryson et al., 2014), og gjerne med et mål om å få aktørene til å inngå i et konstruktivt samarbeid der de deler kunnskap og ressurser med hverandre i en felles bestrebelse for å utvikle nye, innovative og mer treffsikre løsninger (Sørensen & Torfing, 2012). I tillegg kjennetegnes arbeidsinkluderingskonteksten av flere nivåer, der nasjonal politikk (gjerne påvirket av overnasjonale organer som EU og OECD) iverksettes regionalt og lokalt i hver enkelt kommune og ved hvert enkelt Nav-kontor.

Her har komparativ forskning fremhevet betydningen av det lokale nivået for iverksettelsen av aktiv inkluderingspolitikk (Künzel, 2012; Heidenreich & Rice, 2016; Zimmermann et al., 2016), der samhandlingen avhenger av lokale styringsformer. En tidligere europeisk studie viste for eksempel at distinkte lokale forhold påvirket hvordan aktiv inkludering ble samordnet i praksis (Zimmermann et al., 2016). Faktorer som geografisk nærhet, etablerte samordningsstrukturer og -politikk, regionale styringsstrukturer, politiske strategier og konflikter, uformelle relasjoner samt enkeltpersoners dedikasjon forklarte forskjeller i samordning av politiske områder, nivåer og aktører innad i ulike europeiske land (Zimmermann et al., 2016, s. 259). I tillegg kan også ulike lokale sosiale og økonomiske forhold som kommuneøkonomi, tilgang til arbeid (Hansen, 2020) og kjennetegn ved lokalt næringsliv være kontekstuelle betingelser for arbeidsinkluderingsarbeidet.

Et sentralt premiss for bidragene i denne delen er at dreiningen mot «aktiv inkludering» krever involvering av aktører, også utenfor den tradisjonelle sfæren av offentlige tjenester. Særlig ser vi en tydelig trend mot at arbeidsgivernes rolle blir stadig mer sentral. Økt involvering av arbeidsgivere kan forklares med at man i praksis har bevegd seg fra såkalte tilbudstilnærminger («supply-side») som vektlegger investering i kompetanse og opplæring (human kapital), mot mer etterspørselorienterte tilnærminger («demand-side»), som i større grad involverer bedrifter, foretak og arbeidsgivere i arbeidsinkluderingsarbeidet

32

(Bredgaard, 2018; Ingold, 2018; van der Aa & van Berkel, 2014; van Gestel et al., 2019). Det har videre skjedd en dreining fra en vektlegging av opplæring først («train–place») til å plassere brukerne direkte ute i arbeidslivet med påfølgende opplæring i kombinasjon med rehabilitering («place–train») (Frøyland et al., 2019). Populære modeller som individuell jobbstøtte (IPS) og «Supported Employment» (SE) involverer også samhandling med arbeidsgivere aktivt i inkluderingsarbeidet.

Kapitlet til Ira Malmberg-Heimonen og Tone Maia Liodden (kapittel 8) handler om et helhetlig familietiltak med høy grad av tjenesteorientering, der koordinering av tjenestene er en sentral del. «Helhetlig oppfølging av lavinntektsfamilier» (HOLF) ble implementert ved 29 Nav-kontorer i perioden 2016–2019. Halvparten av kontorene implementerte en manualbasert intervensjon, HOLF-modellen, mens den andre halvparten utviklet lokale praksiser. Basert på et «mixed method design» studerer forfatterne familiekoordinatorenes vurderinger av internt og eksternt samarbeid ved bruk av spørreskjemaer og kvalitative intervjuer med familiekoordinatorene. De fleste familiekoordinatorene rapporterte at det eksterne samarbeidet fungerte godt, og at hadde vært betydelig enklere enn samarbeidet internt ved Nav-kontoret. Særlig lederforankring hos andre kommunale ledere pekes på som forklaring på dette.

I kapittel 9 utforsker Heidi Enehaug og Øystein Spjelkavik utviklingen av inkluderingskompetanse i Nav og på arbeidsplassen. Funnene deres er basert på et tidligere flerårig forsknings- og utviklingsprosjekt der målet var å utvikle bedriftsintern inkluderingskompetanse ved hjelp av en mentor (støttet av Nav). Målgruppen for prosjektet var brukere med komplekse bistandsbehov. Nav-veilederne i prosjektet jobbet parallelt med to tilnærminger, der de i enkelte saker benyttet en «place–train»-tilnærming som innebar å utvikle et tett samarbeid med en mentor på arbeidsplassen. I øvrige saker benyttet de en standardisert brukeroppfølging basert på gjeldende praksis. Forfatternes analyser viser at mentorrollen på arbeidsplassen utviklet «naturlig bistand». Studien viser organisatorisk læring og utvikling av ny praksis, både i Nav og i bedrift.

I kapitlet til Chris Rønningstad (kapittel 10) presenteres en litteraturgjennomgang av områdeledelse og det særegne ved å lede samhandlende tjenester i et geografisk område sett opp mot å lede en enkeltorganisasjon. Som vi har vært inne på tidligere i dette kapitlet, er den lokale dimensjonen av betydning for hvilke inkluderingsstrategier som iverksettes. Rønningstad viser imidlertid at områdeledelse ikke bare handler om fysisk område, men også om konstruerte

33

sosiale relasjoner og følelsen av tilhørighet. En Nav-leder kan delta innenfor flere uavhengige områder samtidig. Rønningstad viser at særlig relevant for arbeidsinkludering er det at områdeledelse er avhengig av flere enn én person og konteksten områdeledelsen foregår i, samtidig som noen bør ha det formelle ansvaret for den viktige jobben med utarbeidelse av mål, rekruttering og gjennomføring av samhandling.

Samhandling mellom aktører som ikke er en del av det offentlige hjelpeapparatet, utfordrer eksisterende handlingslogikker og måter å arbeide og tenke på. Dette belyses i de fire neste kapitlene. Line Fossum Skogstad (kapittel 11) studerer hvordan arbeidsrehabiliteringsmetoden individuell jobbstøtte (Individual Placement and Support, IPS), som innebærer nye samhandlingsmåter mellom arbeids- og helsesektorene, implementeres. Kapitlet belyser hvordan en metode som IPS, utviklet i en annen velferdskontekst (basert på en standardisert kvalitetsskala), er gjenstand for en oversettelse i ulike organisatoriske kontekster, samt hva som oppleves som betydningsfullt for å lykkes. Resultatene fra denne kvalitative studien tyder på at kvalitetsskalaen ikke gir svar på alle de praktiske problemstillingene som følger samhandling på tvers av sektorene. Der kvalitetsskalaen ikke gir svar, tilpasses metoden lokalt. Funnene viser at tid, opplevde fordeler med samhandlingen, støtte i etableringsfasen og tydeligere felles styringssignaler samt personer med translatørkompetanse ser ut til å være av betydning for å lykkes med iverksettelsen av IPS.

Kapitlet til Siri Yde Aksnes og Eric Breit (kapittel 12) handler om sosiale entreprenører som en ny aktør innen arbeidsinkluderingsfeltet. Kapitlet belyser hva som er sentrale betingelser for og utfordringer med samhandlingen mellom entreprenørene og Nav. Basert på kvalitative casestudier av erfaringer med samhandlingen viser resultatene at det er et mulighetsrom for ulike typer samhandling, der sosiale entreprenører har muligheter og evner som de tradisjonelle arbeidsmarkedstiltakene ikke har, og der de kan fungere som endringsagenter. Samhandlingen utfordrer imidlertid institusjonaliserte arbeidsmåter i Nav og kan være avhengig av kompetanse samt støtte fra både ledere og ansatte. Forfatterne argumenterer for at disse barrierene blant annet handler om at det mangler en omforent forståelse av hva sosialt entreprenørskap er, og at den hybride karakteren til sosiale entreprenører kan føre til skepsis i Nav.

I likhet med det foregående kapitlet er temaet i kapittel 13 også sosiale entreprenører og sosial innovasjon. Basert på kvalitative intervjuer med ungdommer og involverte aktører i hjelpeapparatet studerer Mette Sønderskov og Rolf

34

Rønning samhandling mellom en sosial entreprenør og kommunale tjenester, der de utforsker institusjonelle barrierer for bruk av sosiale entreprenører i arbeidet med å redusere ungt utenforskap. Resultatene tyder på flere ulike typer opplevde barrierer knyttet til implementering av en sosial innovasjon, der de fleste av barrierene er knyttet til kultur, normer og holdninger og i mindre grad til organisatoriske eller ressursmessige rammebetingelser.

I bokens siste kapittel (kapittel 14) sammenstiller vi bokens ulike bidrag. Kapitlet tar utgangspunkt i en konseptuell modell hentet fra helseforskning for å vise at samhandling avhenger av flere typer faktorer som kan ordnes langs fire dimensjoner. Dette resulterer i en analyse som trekker frem faktorer som hemmer eller fremmer samhandling, basert på enkeltbidragene i boken. Vi argumenterer for at boken bidrar til å underbygge behovet for systematisk tverrfaglig kunnskapsutvikling og -utveksling på arbeidsinkluderingsfeltet. Deretter peker bokens samlede bidrag på at samordning og koordinering av tjenester fordrer helhetlige og prosessorienterte tilnærminger til brukere med sammensatte utfordringer og deres livsløp. Til sist illustrerer kapitlene at samhandling for bedre arbeidsinkludering er et flerdimensjonalt og kontekstavhengig fenomen som innebærer (mulige) konflikter, og at det er behov for en konstruktiv tilnærming til håndteringen av forskjeller mellom ulike aktører, tjenester og sektorer.

35