Arbeidsinkludering og den politiske konteksten

I kapittel 14 gjør vi en sammenstilling (syntetisering) av bokens ulike bidrag, og løfter frem det vi anser som viktige bidrag til kunnskapsutvikling.

Vi har ikke som ambisjon å belyse den historiske utviklingen i den norske arbeids- og velferdspolitikken eller å gå nærmere inn på Nav-reformen. Det har andre gjort før oss – og med langt bedre forutsetninger (se f.eks. Andreassen & Aars 2015; Bay et al., 2019; Hernes et al., 2010; Stjernø & Øverbye, 2012). Vi går dermed heller ikke inn på diskusjonen om sentrale samfunnsutfordringer som globalisering, avindustrialisering, demografiske utviklingstrekk eller velferdsstatens fremtidige bærekraft. Det ligger utenfor rekkevidden av dette kapitlet, selv om det er viktige temaer som klart berører temaet i boken, særlig med tanke på strukturelle faktorer som er medvirkende til at enkelte befinner seg utenfor arbeidslivet. Vår fremstilling har snarere som ambisjon å ringe inn målgruppene, å kaste et raskt blikk på noen forståelser av arbeidsinkludering og å se på (et utsnitt av) det politiske bakteppet som aktualiserer ulike former for samhandling som virkemiddel.

I Norge har den moderne arbeidslinjen ligget fast siden den ble formulert i Attføringsmeldingen i 1992 (St.meld. nr. 39 (1991–1992)) og Velferdsmeldingen i 1995 (St.meld. nr. 35 (1994–1995)). Arbeidslinjen skulle stimulere til aktivitet fremfor passivitet og bringe folk fra stønadsavhengighet til selvforsørgelse (Halvorsen et al., 2019, s. 46). Et viktig utgangspunkt var normaliserings- og integreringstanken som lå til grunn for stadig flere samfunnsområder (Hernes, 2010, s. 43). Med arbeidslinjen ble det politiske søkelyset rettet mot brukere som har størst bistandsbehov i arbeidsmarkedet. Det ble satt økt søkelys på forholdet mellom arbeidsmarkedsetaten (Aetat) og sosialtjenesten på den ene siden og arbeidsmarkedspolitikk og velferdspolitikk på den andre. I lys av dette må Nav-reformen ses som et forsøk på å overskride og løse samhandlingsproblemer (Hernes, 2010, s. 39; Andreassen & Aars, 2015). En tankegang som kan ses i rundskriv til lov om sosiale tjenester i Nav: «Mer fleksibel og bedre samordnet bruk av statlige og kommunale virkemidler skal gi bedre tjenester til brukere med sammensatte behov.» (Nav – Arbeids- og velferdsetaten, 2012).

Termen arbeidsinkludering er i dag en del av det offentlige ordskiftet og benyttes av både politikere, praktikere og forskere. Termen viser til et politikkområde og et praksisfelt (Hernes et al., 2010) og, som denne boken indikerer,

20

et forskningsfelt i fremvekst. Det finnes ikke en entydig bruk eller definisjon av «arbeidsinkludering», men det er tidligere definert som inkludering av mennesker med helsebelastninger, sosiale utfordringer eller funksjonsnedsettelser i det ordinære arbeidslivet (Frøyland & Spjelkavik, 2014). Andre snakker om det som en metode i sosialt arbeid (Glemmestad & Kleppe, 2019), mens stortingsmeldingen Nav i en ny tid beskriver arbeidsinkludering noe mer diffust, som noe som i bred forstand omfatter «[…] all innsats i arbeids- og velferdsforvaltningen for å hjelpe mennesker over i jobb i det ordinære arbeidslivet» (Meld. St. 33 (2015–2016), s. 77).

Termen arbeidsinkludering består av to sammenkoblede termer: arbeid og inkludering. Mens de fleste har en forståelse av hva som menes med arbeid, er det ikke like entydig hva som ligger i termen inkludering. Ordets antonym, ekskludering, er et omstridt begrep med ulike politiske og ideologiske røtter og forskjellige definisjoner og forklaringer. Der fattigdom i bred forstand ses på som mangel på materielle ressurser for å imøtekomme behov, er begrepet sosial ekskludering knyttet til prosesser der enkeltmennesker blir marginalisert (Millar, 2007, s. 2). I den sosialpolitiske litteraturen vektlegges gjerne en flerdimensjonal, kumulativ og dynamisk forståelse av sosial ekskludering. Én definisjon av begrepet er at «et individ er sosialt ekskludert hvis han eller hun ikke deltar i viktige aktiviteter i det samfunnet der han eller hun bor» (Burchardt et al., 2002, s. 3, vår oversettelse). Millar (2007) peker også på manglende mulighet til å delta i samfunnet som det som begrepsmessig er felles for ulike definisjoner. Det motsatte av sosial ekskludering, det vil si sosial inkludering, er dermed at alle skal ha mulighet til å delta på samfunnets ulike arenaer, der arbeidslivet er én slik arena. Sett på denne måten handler inkludering i arbeid – eller arbeidsinkludering – om at alle skal ha mulighet til å delta i arbeidslivet. Ettersom begrepene sosial inkludering og ekskludering er flerdimensjonale begreper, er imidlertid ikke deltagelse i arbeid alene tilstrekkelig for å være sosialt inkludert. Andre områder som sosial, politisk og økonomisk deltagelse er også viktige arenaer for deltagelse (Burchardt et al., 2002).

I stortingsmeldingen Arbeid, velferd og inkludering (St.meld. nr. 9 (2006–2007), s. 14) heter det at «[k]ampen mot fattigdom og for inkludering går først og fremst gjennom deltakelse i arbeidsmarkedet». I en nyere melding, Ingen utenfor – En helhetlig politikk for å inkludere flere i arbeids- og samfunnsliv (Meld. St. 32 (2020–2021), s. 20) fremgår det at «[d]eltakelse i arbeidslivet er avgjørende for å redusere ulikhet og bekjempe fattigdom». Inkludering i

21

arbeidslivet fremheves som viktig for å motvirke utenforskap, og samhandling mellom ulike sektorer fremheves som et sentralt virkemiddel for å bistå mennesker med omfattende og sammensatte utfordringer (Meld. St. 32 (2020–2021), s. 110).

Selv om velferdspolitikken er et nasjonalt anliggende, har EU søkt å styrke det frivillige mellomstatlige samarbeidet på feltet (forankret i Amsterdamtraktaten i 1997). I år 2000 ble EU-landene enige om å koordinere politikken for å bekjempe fattigdom og sosial ekskludering gjennom den såkalte åpne samordningen («open method of coordination»). Her ble arbeid sett på som en nøkkelfaktor for sosial inkludering (Nissen, 2006), og utvidelsen av målgruppene for aktivering ble forsvart med at det er en «nødvendig» investering («social investment») som reduserer risikoen for sosial ekskludering (Jenson & Saint-Martin, 2003, s. 88). Den åpne samordningen har lagt grunnlag for økende samarbeid knyttet til områder som sysselsetting, modernisering av velferdsordningene, fattigdom og sosial ekskludering, også i Norge (NOU 2012: 2, s. 478). Internasjonalt kjennetegnes nyere reformer på aktiveringsfeltet av økt oppmerksomhet på å forbedre aktiveringstjenestene, inkludert reformer som har som mål å styrke samordning eller integrasjon mellom de ulike tjenestene (Champion & Bonoli, 2011; Heidenreich & Rice, 2016; Minas, 2014; Moreira & Lødemel, 2014).

Samhandling og samordning av tjenester er blant annet adressert i EUs sosiale investeringspakke (SIP), og Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) fremhever slike virkemidler som særlig viktig overfor sårbare grupper med sammensatte behov (OECD, 2012; 2015). Samordning av tjenester antas å fremme tilgangen til og bruken av tjenester, og å bidra til at man settes i bedre stand til å håndtere nye typer risikoer («new social risks») og behov for koordinering mellom stadig mer komplekse velferdstjenester (EC, 2015, s. 10). I EUs strategi for bekjempelse av fattigdom og sosial ekskludering, kalt «The Active Inclusion Strategy», knyttes aktivering til tjenestesamordning, og den består av tre elementer (EC, 2017):

1) tilstrekkelig inntektssikring 2) inkluderende arbeidsmarked, det vil si persontilpasset støtte til anstendig og bærekraftig arbeid 3) tilgang til gode tjenester som bolig, utdanning, helse og sosiale tjenester

22