La información geoespacial en el planeamiento estratégico: análisis territorial de los servicios bás

2019

LA INFORMACIÓN GEOESPACIAL EN EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO: ANÁLISIS TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS BÁSICOS

La información geoespacial en el planeamiento estratégico: análisis territorial de los servicios básicos

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La información geoespacial en el planeamiento estratégico: análisis territorial de los servicios básicos Javier Abugattás Presidente del Consejo Directivo Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Bruno Barletti Director Ejecutivo Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Jordy Vilchez Astucuri Director Nacional de Prospectiva y Estudios Estratégicos Equipo técnico: Gustavo Rondón Ramírez, Erika Celiz Ygnacio, Marco Francisco Torres, Roxana Ramos Paz, José Luis Nolazco.

Portada: http://geonalon.com/que-hacemos/gis/ Editado por: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Av. Canaval y Moreyra 480, piso 11 San Isidro, Lima, Perú (51-1) 211-7800 webmaster@ceplan.gob.pe www.ceplan.gob.pe © Derechos reservados Primera edición, enero 2019

Índice Lista de figuras

4

Lista de tablas

4

Lista de siglas

5

Introducción

6

1. Metodología 1.1. La data geoespacial 1.2. El procesamiento y el análisis espacial

8 8 10

2. La información geoespacial y los servicios públicos en el territorio 2.1. Conectividad de las instituciones educativas en el territorio 2.2. Conectividad de los centros de salud en el territorio 2.3. La exposición de la infraestructura educativa y de salud ante peligros geológicos 2.4. La densidad vial en la ocupación del territorio; el acceso a servicios de agua potable y el acceso

a servicios de saneamiento

14 14 20 28

3. Reflexiones

48

4. Referencias

50

3

31

Lista de figuras Figura 1. Instituciones educativas y centros de salud articulados por algún tipo de vía nacional,

departamental o vecinal, y de cualquier superficie Figura 2. Zona de exposición de las instituciones educativas ante los peligros geológicos Figura 3. Zona de exposición de los centros de salud ante los peligros geológicos Figura 4. Fases metodológicas Figura 5. Porcentaje de instituciones educativas según la superficie de vía más próxima (%) Figura 6. Relación entre el tipo de superficie vial y ubicación de las instituciones educativas Figura 7. Número de estudiantes matriculados por cada docente a nivel departamental Figura 8. Infraestructura de calidad para el servicio educativo Figura 9. Centros de salud según la superficie de vía más próxima (%) Figura 10. Relación entre el tipo de superficie vial y ubicación de los centros de salud Figura 11. Número y tipo de establecimiento de salud a nivel departamental Figura 12. Número de médicos por departamento.

Figura 13. Porcentaje de la población con acceso al SIS Figura 14. Porcentaje de la población con acceso al EsSalud Figura 15. Tipos de Peligros Figura 16. La vulnerabilidad de la infraestructura básica en el territorio Figura 17. Exposición de las instituciones educativas de nivel superior a peligros naturales de origen geológico Figura 18. Exposición de los hospitales y centros de salud especializados a peligros naturales de origen geológico Figura 19. Densidad vial según el tipo de superficie a nivel departamental Figura 20. Densidad de las vías pavimentadas a nivel departamental Figura 21. Densidad de las vías de trocha a nivel departamental Figura 22. Relación entre densidad vial según superficie y la tasa de pobreza 2017 (%) Figura 23. Densidad vial y deforestación (2016) Figura 24. Brecha de acceso al agua potable versus horas efectivas del servicio Figuras 25 y 26. Tipo de abastecimiento predominante en las viviendas urbanas y rurales Figura 27. Percepción de la calidad y la realidad de calidad del agua que consumimos Figura 28. Brecha de acceso al saneamiento y tipo de servicio con el que cuenta la vivienda Figuras 29 y 30. Forma predominante de eliminación de excretas en viviendas urbanas y rurales

10 11 11 13 16 17 18 19 21 22 23 24 26 27 28 29 31 32 34 35 36 38 39 41 42 43 45 46

Lista de tablas Tabla 1. Capas de información geoespacial utilizadas Tabla 2. Información tabular

9 9

4

Lista de siglas Cepal

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CEPLAN

Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

EsSalud

Seguro Social de Salud

Grade

Grupo de Análisis para el Desarrollo

Indeci

Instituto Nacional de Defensa Civil

INEI

Instituto Nacional de Estadístico e Informática

Minam

Ministerio del Ambiente

Minem

Ministerio de Energía y Minas

Minsa

Ministerio de Salud

MTC

Ministerio de Transportes y Comunicaciones

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ODS

Objetivos de desarrollo sostenible

ONU

Organización de las Naciones Unidas

PEDN

Plan Estratégico de Desarrollo Nacional

SIG

Sistemas de Información Geográfica

SIS

Seguro Integral de Salud

Sinaplan

Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico

Sunass

Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento

Unesco

United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

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Introducción A lo largo de la historia, el territorio ha sido definido de distintas formas y por distintos autores. Para Raffestin (1993), “el territorio se forma a partir del espacio apropiado”. Esta apropiación, dominio o gestión de un espacio no es solo política o jurídico administrativa, también puede ser económica, cultural o natural (Buitrago, 2014). En este mismo orden de ideas, Sosa (2012) propone cuatro dimensiones que permiten un mejor análisis del territorio: (i) la dimensión social; (ii) la dimensión económica; (iii) la dimensión política; y (iv) la dimensión cultural. A estas dimensiones territoriales propuestas es imprescindible incorporar una de las bases del desarrollo sostenible: la dimensión ambiental, la cual se ve reflejada en el establecimiento en casi todo el mundo de políticas ambientales (Cepal, 2012).

Así, al comprender tantas dimensiones, estudiar el territorio constituye un aspecto importante en el planeamiento estratégico, ya que contribuye a explicar las principales dinámicas existentes, aportando información para proponer nuevas formas de intervenir en el territorio, reconociendo sus particularidades y diversidad. Para conocer esta realidad territorial es indispensable contar con información de calidad, confiable, oficial y lo más actualizada posible, y a partir de este conocimiento integral lograr gestionar el territorio de una mejor manera.

Por tal razón, en base a la complejidad planteada en los párrafos precedentes, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) ha definido el territorio como un conjunto de sistemas: físico, poblacional, relacional, ambiental, productivo, patrimonial y equipamental; cada uno con características particulares y distintas capas cartográficas interrelacionadas entre sí (CEPLAN, 2018). Sin embargo, también es importante describir el territorio con una lógica sistémica, lo cual implica reconocer, principalmente, las interrelaciones entre las personas y el espacio donde habitan, en particular la infraestructura vial y de servicios públicos esenciales, como la educación, la salud, el acceso al agua potable y al saneamiento básico, indispensables para el bienestar de las personas.

En este análisis del territorio y sus dinámicas, la información geoespacial, es decir la información que tiene un atributo espacial y una ubicación en el territorio, es vital para tomar decisiones apropiadas a distintas escalas.

Por ejemplo la gestión del riesgo de desastres, el mapeo de la deforestación, la expansión urbana o los catastros de actividades productivas son solamente algunos de los casos en que este tipo de información resulta clave.

De manera progresiva, la información geoespacial se va haciendo necesaria para alcanzar niveles óptimos del desarrollo sostenible (ambiental, económico y social) y su uso está difundido por la mayoría de instituciones públicas y privadas que son a la vez generadores y usuarios de este tipo de información. Las Naciones Unidas, por ejemplo, cuentan con el grupo Comité de Expertos de las Naciones Unidas sobre Gestión Global de Información Geoespacial, pues se considera que esta información geoespacial sirve para medir y gestionar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

La información geoespacial se gestiona en los llamados Sistemas de Información Geográfica (SIG). Estos sistemas están contemplados para elevar la calidad de los puntos de análisis y relaciones que distinguen al territorio (Gutiérrez y Urrego, 2011). Como señalan Bosque Sendra y García (2000, p. 49): Los sistemas de información geográfica se han convertido en una herramienta para el análisis geográfico de gran difusión… la causa principal de esto reside en la multitud de actividades en las que pueden ser útiles, las podríamos clasificar en dos grandes grupos: gestión y descripción del territorio; y en la ordenación y planificación del territorio.

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En cada uno de estos dos grandes tipos de aplicaciones, los SIG realizan tareas diferentes y, por lo tanto, se utilizan distintas capacidades y funciones (Bosque Sendra y García, 2000).

Siguiendo esta lógica, el Plan Estratégico Institucional (PEI) del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) establece como uno de sus objetivos estratégicos generar, a partir de datos disponibles, información actualizada de forma regular para el Sinaplan. En cumplimiento de este objetivo, es importante conocer de manera integral el territorio, aspecto fundamental para la planificación del desarrollo. El conocimiento integral de la realidad es la primera fase del ciclo de planeamiento estratégico para la mejora continua, mediante la cual “se busca comprender cómo viven las personas en sus territorios, sus medios de vida y su nivel de bienestar”1.

Por otra parte, la Agenda 2030 del Desarrollo Sostenible (ONU, 2015) considera un conjunto de metas que han sido agrupadas en distintos objetivos. De estos objetivos se resalta aquellos que están directamente vinculados con los servicios públicos analizados en el presente documento: el ODS 3 afirma que es fundamental garantizar una vida saludable y promover el bienestar universal; el ODS 4 señala la educación como la base para mejorar nuestra vida y el desarrollo sostenible; finalmente el ODS 6 destaca que el acceso al agua libre de impurezas y accesible para todos es parte esencial del mundo en el que queremos vivir.

Asimismo, la Política General de Gobierno al 20212 señala que para alcanzar el desarrollo integral del país es necesario que el Gobierno identifique un conjunto de ejes y lineamientos prioritarios. Estos deben considerar los enfoques de garantía de derechos, de interculturalidad, de prevención, de cierre de brechas de infraestructura y acceso a servicios públicos y de desarrollo de las diversas potencialidades productivas de cada uno de los territorios del país, de sostenibilidad ambiental, con énfasis en la participación ciudadana y protección de las poblaciones más vulnerables.

Por ello, el Gobierno tiene como prioridad lograr un país descentralizado, con un Estado que sea capaz de llevar servicios básicos y oportunidades de desarrollo a todos los ámbitos territoriales del país. Para lograr todo lo antes descrito, se proponen cinco ejes. Es importante mencionar para este estudio el Eje 4, “Desarrollo social y bienestar de la población”, en el que se precisan algunos objetivos específicos como reducir la anemia infantil en niños y niñas de 6 a 35 meses; brindar servicios de salud de calidad; mejorar los niveles de logros de aprendizaje de los estudiantes; aumentar la cobertura sostenible de servicios de agua y saneamiento.

En este contexto, el presente estudio tiene como principal objetivo realizar un análisis territorial de distintos servicios públicos utilizando la información geoespacial, mediante una mirada sistémica y holística del territorio. Esta forma de entender el territorio ha servido para analizar los servicios de educación y salud en relación a su infraestructura instalada y cómo esta se articula con otro tipo de infraestructura vital para el acceso a estos servicios por parte de la población: las vías. Además, se muestra la exposición de la infraestructura de salud y educación a peligros geológicos, identificando los departamentos con la mayor cantidad de infraestructura expuesta. Finalmente, el análisis realizado permitió espacializar las brechas en acceso al agua y saneamiento en el país.

El presente documento se divide en tres capítulos. En primer lugar, se presenta la metodología utilizada para el procesamiento de la información geoespacial de la infraestructura educativa, de salud y vial; además de la cobertura y calidad en los servicios de agua potable y saneamiento. En segundo lugar, se presentan los principales hallazgos luego de realizar el análisis geoespacial de las capas de información, divididos en seis secciones: la conectividad de las instituciones educativas en el territorio, la conectividad de los centros de salud en el territorio, la exposición de la infraestructura educativa y de salud ante peligros geológicos; la densidad vial en la ocupación del territorio; el acceso a servicios de agua potable; y el acceso a servicios de saneamiento. El último capítulo presenta algunas reflexiones finales sobre futuras aplicaciones del mismo tipo de análisis con la información geoespacial para otros servicios públicos y la necesidad de trabajar la misma información, pero en el ámbito provincial.

1 2

Directiva N° 001-2017-CEPLAN/PCD Decreto Supremo N°56-2018-PCM: https://www.gob.pe/institucion/mef/normas-legales/31250-056-2018-pcm

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1.

Metodología Ilustración: Freepik Company, S.L.

El presente capítulo describe la metodología utilizada en esta investigación y está dividido en dos secciones: la primera sección describe de manera concreta las capas o coberturas de información geoespacial utilizada; la segunda sección describe las herramientas de análisis espacial utilizadas para el procesamiento de la información mencionada en la primera sección.

1.1. La data geoespacial El presente estudio se desarrolló a partir de un conjunto de datos geoespaciales que forman parte de la Base de Datos Espacial del CEPLAN. Para la construcción de esta base de datos se consultó y descargó información oficial generada por distintas instituciones del Estado (información pública y lo más actualizada posible). Esto es sumamente importante debido a que en el análisis se generó información confiable (se basa en información generada por el mismo ente rector en la materia) y se desarrolló una metodología replicable por otros usuarios (la información es pública y está disponible para ser descargada por cualquier persona).

La principal fuente de consulta para esta base de datos fue el Portal de Información de Datos Espaciales del Perú (GEOIDEP)3. Este portal es mantenido por las entidades públicas productoras de datos espaciales, que ponen a disposición de los usuarios (públicos y privados), información geográfica relevante, oficial y concertada por todos los sectores del territorio nacional. En este punto es importante señalar que la GEOIDEP brinda distintas maneras de acceder a información georeferenciada y espacializada, como por ejemplo, capas de información geoespacial sobre las unidades geográficas del país, las unidades portuarias, las vías nacionales, etc. De manera concreta, en esta investigación se trabajó con data del tipo vector4: la red vial nacional, la red vial departamental, la red vial vecinal; las hidrovías; los peligros naturales de origen geológico; las instituciones educativas y los centros de salud. Junto con estas coberturas temáticas se utilizó además la capa de límites político-administrativos de nivel departamental y las capitales departamentales y provinciales.

3 4

Para mayor información http://www.geoidep.gob.pe/ El formato vectorial es una estructura de datos que se usa para almacenar datos geográficos. Los datos vectoriales constan de líneas, definidas por sus puntos de inicio y fin, y puntos donde se cruzan varias líneas, conocidos como nodos.

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Tabla 1 Capas de información geoespacial utilizadas Nombre archivo

Fuente

Año

Descripción

Instituciones educativas

Minedu

2017

Ubicación de instituciones educativas a nivel nacional

Centros de salud

Minsa

2016

Ubicación de los centros de salud a nivel nacional

Peligros geológicos

Geocatmin

2014

Ubicación de peligros geológicos

Red vial nacional

MTC

2016

Ubicación de la red vial de nivel nacional

Red vial departamental

MTC

2016

Ubicación de la red vial de nivel departamental

Red vial vecinal

MTC

2016

Ubicación de la red vial de nivel vecinal

Hidrovías

MTC

2016

Ubicación de las hidrovías definidas por el sector

Límites departamentales

INEI

2010

Límites departamentales

Capitales departamentales

INEI

2010

Ubicación de las capitales departamentales

Capitales provinciales

INEI

2010

Ubicación de las capitales provinciales

Nota. Elaboración CEPLAN.

Las capas de información descritas en la tabla 1 contienen no solo los puntos georreferenciados (ubicación), sino que también brindan información complementaria en su respectiva tabla de atributos. Por ejemplo, en las instituciones educativas se cuenta con datos sobre el número de alumnos atendidos, el nivel educativo que ofrece, la UGEL a la que pertenece, entre otros. En los centros de salud se cuenta con datos de la jerarquía del establecimiento, el nivel de complejidad, el nombre del establecimiento. En la capa de información sobre los peligros geológicos se tiene información sobre el tipo de peligro (inundación, deslizamiento, huaico, etc.) que ha ocurrido en ese lugar. En el caso de las vías de todos los niveles (nacional, departamental y vecinal) se cuenta con información, como el tipo de superficie (asfaltada, afirmada, no afirmada, trocha), la longitud en kilómetros del tramo, el nombre de la vía, la pendiente.

Sin embargo, existe información que no se encuentra en un formato espacial. Por ejemplo, información sobre los niveles de acceso al agua potable por departamento, la pobreza total o el tipo de servicio de saneamiento, o el número de docentes o médicos por cada departamento.

Esta información se encuentra disponible en formato tabular5, los cuales se espacializaron6 para ser analizados visualmente en el territorio.

Tabla 2 Información tabular

5 6

Nombre archivo

Nivel

Fuente

Año

Número de estudiantes matriculados por cada docente

Departamental

Minedu

2017

Infraestructura educativa con los tres servicios básicos

Departamental

Minedu

2017

Número y tipo de establecimientos de salud

Departamental

Minsa

2016

Número de habitantes por médico

Departamental

Minsa

2016

Acceso a EsSalud y al SIS

Departamental

Minsa

2016

Tasa de pobreza

Departamental

INEI

2017

Brecha en el acceso de agua potable

Departamental

CEPLAN

2018

Brecha en el acceso al saneamiento

Departamental

CEPLAN

2018

Por ejemplo, en un formato Microsoft Excel o Microsoft Access.

Información que contiene data a la que se le otorga una referencia espacial. Por ejemplo, el censo contiene información del número de habitantes para los tres niveles administrativos. Si esta información es asociada a una entidad espacial de uno de estos niveles (departamento, provincia o distrito), se estará espacializando.

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Nombre archivo

Nivel

Fuente

Año

Horas efectivas en el acceso al agua potable

Departamental

INEI

2017

Tipo de servicio de saneamiento

Departamental

INEI

2017

Nota. Elaboración CEPLAN.

1.2. El procesamiento y el análisis espacial La primera cobertura que se trabajó7 fueron las vías de los tres niveles: nacional, departamental y vecinal. La primera herramienta utilizada fue Merge, que permite agrupar en un solo archivo las vías de todo el país. Con este archivo creado se cargó el archivo de los límites departamentales para utilizar la herramienta Clip, que permitió extraer las vías de cada departamento del país, incluida la provincia constitucional del Callao.

El siguiente paso fue crear un área de influencia de cada vía existente en cada departamento (todas agrupadas y separadas también por el tipo de superficie: pavimentada, afirmada, no afirmada y trocha) a través de la herramienta Buffer. Con esta herramienta se pudo obtener el área de 1 kilómetro a ambos lados de las vías para observar los centros de salud e instituciones educativas que se encuentran en este rango (ver figura 1). En el caso del territorio amazónico se realizó el mismo procedimiento para las hidrovías.

Figura 1. Instituciones educativas y centros de salud articulados por algún tipo de vía nacional, departamental o vecinal, y de cualquier superficie Nota. Elaboración CEPLAN.

Las figuras 2 y 3 muestran el procedimiento realizado para hallar la exposición de las instituciones educativas y los centros de salud a los peligros geológicos. Al igual que con las vías, en este caso se utilizó la herramienta Buffer para generar una zona de influencia alrededor de los puntos de peligros geológicos ya detectados y así saber qué y cuánta infraestructura está en una situación 7

Toda la información geoespacial se procesó en el software ArcGis 10.4.1. Sin embargo, todas las herramientas utilizadas también están disponibles en softwares de código libre, como el Q-Gis.

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de exposición. Es importante recalcar que los puntos correspondientes a los peligros geológicos son lugares donde ya han sido registrados huaicos, deslizamientos, caída de rocas, entre otros.

Debido a la naturaleza de este tipo de peligro se espera que sean zonas altamente susceptibles de ser nuevamente afectadas. Por tal razón, toda infraestructura dentro de la zona de influencia creada está altamente expuesta.

Figura 2. Zona de exposición de las instituciones educativas ante los peligros geológicos Nota. Elaboración CEPLAN.

Figura 3. Zona de exposición de los centros de salud ante los peligros geológicos Nota. Elaboración CEPLAN.

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Foto: Agencia Peruana de Noticias Andina

Para hallar la densidad vial a nivel departamental se utilizó el archivo ya creado con las vías de los tres niveles para cada departamento y se dividió la longitud en kilómetros de todas las vías de cada departamento entre el área en kilómetros cuadrados. Posteriormente se realizó lo mismo, pero en cada uno de los tipos de superficie vial por departamento; así se tiene una densidad vial total, pero también una densidad vial de las vías pavimentadas, de las vías afirmadas, de las no afirmadas y de las trochas.

Finalmente, la información que se encontraba en formato tabular (mencionada en la tabla 2) fue espacializada para ser visualizada en el territorio peruano. La unidad espacial que sirvió para ello fue departamental, por lo que la escala de trabajo —y análisis— fue predominantemente nacional. Para espacializar la información se utilizó la herramienta Join que permite vincular información tabular con un archivo del tipo Shapefile, siempre y cuando tenga un campo en común. En este caso, toda la data tabular tenía un campo con el nombre del departamento y este se vinculó al archivo de los límites departamentales. Con este procedimiento se generó la información geoespacial que complementó el análisis realizado en las primeras etapas y cuyos principales hallazgos se muestran a continuación.

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FASE 1

FASE 2

FASE 3

Análisis de la informacióngeoespacial: Los peligros geológicos y las ins�tuciones educa�vas (en sus tres niveles) Los peligros geológicos y los centros de salud (en sus tres niveles)

Análisis de la información geoespacial: Densidad vial (vías de nivel nacional, departamental y vecinal)

Análisis de la información geoespacial: Proximidad entre la red vial y las ins�tuciones educa�vas Proximidad entre la red vial y los centros de salud Densidades viales por departamento

Espacialización de data tabular: Acceso al agua potable a nivel departamental Calidad del agua potable a nivel departamental Acceso al servicio de saneamiento Tipos de servicios de saneamiento

Espacialización de data tabular: Calidad y acceso al servicio educa�vo Calidad y acceso al servicio de salud

Figura 4. Fases metodológicas Nota. Elaboración CEPLAN.

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2.

La información geoespacial y los servicios públicos en el territorio Foto: geoidep.gob.pe

2.1. Conectividad de las instituciones educativas en el territorio La distribución espacial de los asentamientos es el primer condicionante de la localización de los servicios en general y de los centros educativos en particular. Según Escolano, Ruiz y Clement (2005) los asentamientos se estructuran en redes organizadas jerárquicamente en función de sus habitantes y la cantidad y variedad de servicios que ofrecen. Estos últimos autores (Escolano et al., 2005) señalan que “dicha jerarquía abarca desde las grandes aglomeraciones urbanas de millones de personas (con mayor oferta de servicios) hasta las pequeñas aldeas donde conviven pocas familias (con menor oferta de servicios)”. Además, Cardona (2016, p. 31) indica: Se asiste a una época de cambios en la naturaleza y alcance de la gestión pública de los sistemas educativos y del ordenamiento territorial que devienen de la necesidad de modernización del Estado y sus relaciones con la sociedad y el mercado, teniendo en cuenta desde el punto de vista de las nuevas interrelaciones, que son imperativas, los diferentes contextos para avanzar en la búsqueda incesante del desarrollo territorial y nacional precisando las conveniente articulaciones entre las instituciones.

Por tal motivo, para garantizar a los ciudadanos la prestación de los servicios educativos, es fundamental contar con una red de infraestructuras de transportes y comunicaciones que asegure la movilidad de las personas y de la información; la jerarquía y características de las redes de transporte condicionan la forma y tamaño de servicio y privilegian determinados ejes y centros en detrimentos de otros (Escolano et al., 2005).

En cuanto a servicios educativos se han realizado múltiples diagnósticos para comprender la realidad de la educación peruana. Estos han permitido realizar algunos cambios que se han reflejado en darle la importancia a este servicio público en la legislación: Ley General de Educación, planes educativos, reformas a nivel docentes, la política nacional de educación como política de Estado en el Acuerdo Nacional, entre otros. Sin embargo, los problemas de infraestructura, calidad de la educación, acceso a la educación, calidad del personal docente siguen apareciendo como problemas recurrentes. Por ejemplo, un estudio de Grade (2017) que analiza la educación

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en el país comparando el ámbito urbano y rural señala que “las brechas asociadas a la zona de residencia, es decir, las que implican una posición de desventaja para las poblaciones rurales, son muy marcadas y persistentes”.

El Minedu (2018) señala que la educación “es un derecho de todo ciudadano y, a la vez, un servicio que como sector debemos garantizar a través de su implementación equitativa en miras de una formación integral de los estudiantes pero, sobre todo, reconociendo sus características y necesidades diferenciales”. En este contexto, se indica que una política de atención educativa para la población de ámbitos rurales, así como su adecuada y oportuna implementación, es impostergable.

El Perú no puede continuar pretendiendo el progreso y el desarrollo ciudadano, productivo y económico para todas y todos sin garantizar un servicio educativo de calidad y con pertinencia cultural para esta población invisibilizada por décadas (Minedu, 2018).

Utilizando la capa de información descrita en el capítulo metodológico, se observa que el nivel de infraestructura educativa, las instituciones de nivel inicial (cuna y jardín) existentes, están presentes en casi la totalidad del territorio peruano y representan el 47,80% de los centros educativos en el ámbito nacional (54 185 locales); las instituciones de nivel básico regular (primaria y secundaria), representan el 49,51% de los centros educativos en el ámbito nacional (56 122 locales); y las instituciones de educación superior universitaria y no universitaria representan el 2,60% de las instituciones educativas del país (2951 locales) y se concentran principalmente en las capitales departamentales.

Sin embargo, según lo señalado en la problemática anterior, son los espacios rurales los que presentan los mayores problemas de acceso a este servicio. En Minedu (2018a) se señala “una geografía complicada, junto a una dispersión y baja densidad poblacional, genera un aumento de los costos de inversión en infraestructura y otros servicios educativos en zonas rurales”.

Para lograr una mayor y mejor comprensión de esta compleja relación entre conectividad del servicio educativo y la población, se describe a continuación el análisis realizado entre la superficie vial y la ubicación de las instituciones educativas Como se mencionó en el capítulo metodológico, se analizó la relación entre la superficie vial (pavimentado, afirmado, no afirmado y trocha) independientemente del nivel (nacional, departamental y vecinal) con la ubicación de las instituciones educativas. Para esto se integró para cada departamento los tipos de vía y se clasificó según la superficie. Luego se generó un área de influencia de 500 metros para identificar todas las instituciones educativas ubicadas en esta área de influencia y se analizó según el tipo de vía que la articula.

De la información geoespacial analizada se obtiene que los departamentos con más de la mitad de sus instituciones educativas articuladas por una vía pavimentada son Tumbes (74,4%), Ica (58,9%), Tacna (56,5%), Madre de Dios (55,1%), Arequipa (52,4%), Moquegua (50,4%) y Lambayeque (50%).

En tanto, los departamentos que tienen menos del 20% de sus instituciones educativas próximas a una vía pavimentada son Huancavelica (19,8%), Amazonas (19,2%), San Martín (18,2%), Cajamarca (14,7%) y Loreto (10,3%). Ver figuras 5 y 6.

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80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 30,00 20,00 10,00

Pavimentado

Afirmado

Sin Afirmar

Ucayali

Tumbes

Tacna

Puno

San Martín

Piura

Pasco

Moquegua

Madre de Dios

Lima

Loreto

Lambayeque

La Libertad

Ica

Junín

Huánuco

Cusco

Huancavelica

Callao

Cajamarca

Arequipa

Ayacucho

Ancash

Apurímac

Amazonas

0,00

Trocha

Figura 5. Porcentaje de instituciones educativas según la superficie de vía más próxima (%) Nota. Elaboración CEPLAN.

Foto: Agencia Peruana de Noticias Andina

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Figura 6. Relación entre el tipo de superficie vial y ubicación de las instituciones educativas Nota. Elaboración CEPLAN.

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PERÚ UCAYALI TUMBES TACNA SAN MARTÍN PUNO PIURA PASCO MOQUEGUA MADRE DE DIOS LORETO LIMA LAMBAYEQUE LA LIBERTAD JUNÍN ICA HUÁNUCO HUANCAVELICA CUSCO CALLAO CAJAMARCA AYACUCHO AREQUIPA APURÍMAC ANCASH AMAZONAS

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Figura 7. Número de estudiantes matriculados por cada docente a nivel departamental Nota. Elaboración CEPLAN.

Cuando se analiza la relación entre el número de matriculados por docente a nivel nacional, se tiene que en promedio por cada 16 matriculados hay disponible un docente a nivel nacional (teniendo en cuenta los tres niveles básicos: inicial, primaria y secundaria). Los departamentos de Tumbes, Tacna, Puno, Pasco, Moquegua, Junín, Huánuco, Huancavelica, Cajamarca, Ayacucho, Arequipa, Áncash y Amazonas son los que se encuentran por debajo de esta media nacional. Por el contrario, departamentos como Ucayali con 19 matriculados por docente o Piura y Callao con 18 matriculados por docente están por encima de la media nacional (figura 7).

Foto: Agencia Peruana de Noticias Andina

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Figura 8. Infraestructura de calidad para el servicio educativo Nota. Elaboración CEPLAN.

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Finalmente en la figura 8 se muestra un indicador que está muy ligado a la calidad que ofrece el servicio educativo público: el porcentaje de los establecimientos educativos que no cuentan con los tres servicios básicos, es decir, agua, desagüe y luz. Solo cuatro departamentos tienen porcentajes menores al 30%, o si se quiere ver de otra forma, el 70% de sus instituciones educativas cuentan con los tres servicios: Tumbes, Ica, Moquegua y Tacna. Sin embargo, en departamentos como Piura, Loreto, San Martín, Huánuco, Pasco, Ucayali, Madre de Dios y Puno, los valores máximos de instituciones educativas con estos tres servicios básicos están en el rango del 40%.

2.2. Conectividad de los centros de salud en el territorio El territorio conecta la salud y la vida, ya que conjuntamente donde se dan las actividades económicas, también se da la reproducción social. Así, es en el espacio territorial donde se dan las relaciones entre los procesos naturales y sociales, también denominado como metabolismo sociedad-naturaleza (Borde y Torres-Tovar, 2017). Dicho de manera más sencilla, en el territorio, las personas viven, se enferman y mueren dependiendo de las condiciones en que trabajan (producción) y viven (reproducción). Por lo tanto, la aproximación entre el territorio y la salud va más allá de la mera distribución espacial o de las características ambientales físicas que inciden en los perfiles epidemiológicos de los colectivos (Borde y Torres-Tovar, 2017).

Desde la Geografía se ha intentado entender la relación entre el territorio y la salud. En efecto, la Geografía de la Salud, hace énfasis en los aspectos relacionados a la distribución de las enfermedades, a los problemas regionales de la salud ligados a la planeación, utilización o localización de los servicios públicos y, muy recientemente, a la privatización de los servicios de salud y a las explicaciones de las variaciones en salud (Santana, 2014). De los muchos factores relacionados con la salud existentes en un territorio, las desigualdades socioeconómicas cobran una gran relevancia por diversos motivos: i) existen factores contextuales del área geográfica que explican la salud, independientemente de los factores individuales, como el medio ambiente, el urbanismo, el sector productivo, los equipamientos de ocio, la provisión de servicios tanto públicos como privados o los aspectos socioculturales; ii) la detección de áreas geográficas con peores indicadores socioeconómicos y de salud facilitará la puesta en marcha de intervenciones, y iii) a veces es más fácil disponer de datos del área geográfica que de los propios individuos (Rodríguez, Vaca y Manrique, 2012).

Del mismo modo, Centrum (2015) realizó un estudio sobre el estado de la salud en el Perú. Uno de los aspectos analizados en ese estudio está relacionado a la accesibilidad a los centros de salud en el territorio. El punto de partida es la clasificación más común en cuatro tipos de accesibilidad: (i) la geográfica, relacionada a la distancia y el tiempo de viaje; (ii) la financiera o económica, referida a la capacidad de pago de los usuarios y el subsidio público; (iii) la accesibilidad cultural, que tiene que ver con el respeto y adecuación a los patrones culturales de la población; y (iv) la funcional u organizacional, que comprende las formas de la atención conforme a las necesidades de salud, en términos de horarios, turnos, espera y otros.

Otros modelos, hablan de barreras de la demanda y de la oferta, o de cuellos de botella de los sistemas de salud por niveles, clasificándolos en: (i) disponibilidad, que representa a las personas con servicios disponibles; (ii) accesibilidad, que significa que las personas pueden usar los servicios; (iii) aceptabilidad, donde las personas están dispuestas a usar el servicio; (iv) utilización, personas que usan el servicio; y (v) efectividad, personas que reciben atención satisfactoria (Centrum, 2015).

Del mismo modo que con las instituciones educativas, se analizó la relación entre la superficie vial (pavimentado, afirmado, no afirmado y trocha) independientemente del nivel (nacional, departamental y vecinal). Para esto se integró para cada departamento los tipos de vía y se

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clasificó según la superficie. Luego se generó un área de influencia de 500 metros para identificar todas las instituciones educativas ubicadas en esta área de influencia y se analizó según el tipo de vía que la articula.

La capa de información geoespacial de establecimientos de salud con la que se trabajó corresponde a la del año 2016, donde en el país contaba con 160 hospitales, 11 institutos de salud especializados, 1470 centros de salud y 5966 puestos de salud. La mayor parte de los hospitales e institutos de salud se concentran en la costa del país (Minsa, 2016). Los puestos de salud representan el 80% de los establecimientos, los centros de salud el 17,84% y los hospitales e institutos especializados solo el 2,1%.

Al analizar la relación entre la superficie vial (pavimentado, afirmado, no afirmado y trocha) independientemente del nivel (nacional, departamental y vecinal) con la ubicación de los establecimientos de salud (de igual forma que fueron analizadas las instituciones educativas) se tiene que los departamentos de Arequipa (38,6%), Cusco (41,1%), Ica (46,8%), Callao (51%) y Tumbes (72,1%) son los que tienen el mayor porcentaje de establecimientos próximos a vías pavimentadas (ver figura 9). En cambio, los departamentos de Loreto (5,4%), Ucayali (8,2%), Amazonas (12,4%), Cajamarca (12,8%) y Pasco (14,7%) son los que tienen el porcentaje más bajo. En el otro extremo, los departamentos de Ica (33,8%), Áncash (26,2%) y Lambayeque (25,4%) son los que tienen el mayor porcentaje de establecimientos de salud articulados por trochas (figuras 9 y 10).

En el caso de los departamentos amazónicos mencionados, es importante señalar que el transporte fluvial requiere un análisis en específico para entender la movilidad en este territorio. En la Amazonía peruana la movilidad de las personas y los bienes está sumamente ligada a los ríos no solo hoy en día sino desde épocas precoloniales y con mayor intensidad al introducirse los barcos a vapor en la Amazonía para extraer los recursos (caucho, madera, por citar algunos) durante la época colonial. A pesar que desde hace varias décadas la Amazonía está siendo articulada cada vez más por las carreteras, siguen siendo los ríos; de gran tamaño como el Marañón, Huallaga o Amazonas pero también los pequeños; las vías de comunicación de la población amazónica y las vías de transporte de productos que llegan principalmente desde la costa.

80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 30,00 20,00 10,00

Pavimentado

Afirmado

Sin Afirmar

Trocha

Figura 9. Centros de salud según la superficie de vía más próxima (%) Nota. Elaboración CEPLAN.

21

Ucayali

Tacna

Tumbes

Puno

San Martín

Piura

Pasco

Moquegua

Loreto

Madre de Dios

Lima

La Libertad

Lambayeque

Ica

Junín

Huánuco

Cusco

Huancavelica

Callao

Cajamarca

Arequipa

Ayacucho

Apurímac

Ancash

Amazonas

0,00

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Figura 10. Relación entre el tipo de superficie vial y ubicación de los centros de salud Nota. Elaboración CEPLAN.

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Con respecto a la relación entre los establecimientos de salud y la distribución en el territorio peruano, es evidente que el nivel del establecimiento condiciona el tipo de servicio ofrecido a la población. Los puestos de salud, al ser lo más numerosos y los de menos complejidad en cuanto a atención médica ofrecida, se encuentran casi en todo el territorio peruano. Sin embargo, ya los centros de salud, con un nivel mayor de complejidad en la atención médica ofrecida empiezan a presentar una distribución más relacionada a su cercanía con las capitales de los tres niveles administrativos8. Finalmente los hospitales e institutos especializados solo se encuentran en alguna capital provincial y en las capitales departamentales (un tercio está en Lima). Con esto, queda claro que enfermedades complejas requieren necesariamente que la población rural que no vive en estos dos niveles administrativos se movilice para acceder a este tipo de servicio de salud (figura 11).

1800 1600 1400 1200 1000 800 600 400 200

Hospitales

Puestos de salud

Figura 11. Número y tipo de establecimiento de salud a nivel departamental Nota. Elaboración CEPLAN a partir de los datos de Minsa (2016).

Foto: Agencia Peruana de Noticias Andina 8

Capitales departamentales, provinciales y distritales.

23

Ucayali

Tumbes

Tacna

Puno

San Martín

Piura

Pasco

Moquegua

Madre de Dios

Lima

Loreto

La Libertad

Centros de salud

Lambayeque

Ica

Junín

Huánuco

Cusco

Huancavelica

Callao

Cajamarca

Arequipa

Ayacucho

Ancash

Apurímac

Amazonas

0

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Figura 12. Número de médicos por departamento.

Nota. Elaboración CEPLAN.

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Según la información disponible del Colegio Médico del Perú (2016), al año 2016 a nivel nacional (los 24 departamentos del país y la Provincia Constitucional del Callao) se dispone de un médico por cada 445 habitantes lo cual refleja una mejora respecto a lo registrado en el año 2000, cuando se contaba con un médico por cada 867 habitantes (Colegio Médico del Perú, 2016). Además, si realizamos el análisis a nivel departamental son los departamentos de La Libertad, Lima, Ica, Arequipa y Tacna los que tienen una mayor cobertura, con menos de 500 habitantes por médico.

Los departamentos menos atendidos con respecto a la misma variable son en el norte Cajamarca, Amazonas y San Martín y en el sur Huancavelica y Ayacucho con más 1500 habitantes por médico (figura 12).

En este punto se analiza cómo la infraestructura de salud y el capital humano llegan a la población en términos de servicios. Esto porque por sí solo un hospital o un médico no curan a la persona necesitada: es el acceso al servicio de salud el que llega a la población y puede tratar con la enfermedad o dolencia. Con respecto al acceso al Seguro Integral de Salud (SIS)9 y a EsSalud10 las figuras 13 y 14 muestran que salvo la costa sur del país (Lima, Callao, Ica, Arequipa, Moquegua) los otros departamentos tienen un alto porcentaje de población que tiene dificultades de acceso a ambos seguros. Se asume que el SIS y EsSalud deberían ser complementarios (no se está contando en el análisis las personas con seguros médicos privados). Por eso, observar que departamentos como Loreto, Ucayali, Madre de Dios, Piura, Cajamarca, Amazonas y la sierra sur del país presentan valores de acceso bajos en ambos seguros (SIS entre 26%-75% y EsSalud entre 71%-90%) resulta todo un desafío para el Estado.

Foto: Seguro Integral de Salud - SIS 9 10

Tiene como finalidad proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de salud, priorizando en aquellas poblacionales vulnerables que se encuentran en situación de pobreza y pobreza extrema.

Tiene por finalidad dar cobertura a los asegurados y sus derechohabientes, a través del otorgamiento de prestaciones de prevención, promoción, recuperación, rehabilitación, prestaciones económicas, y prestaciones sociales que corresponden al régimen contributivo de la Seguridad Social en Salud, así como otros seguros de riesgos humanos.

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Figura 13. Porcentaje de la población con acceso al SIS Nota. Elaboración CEPLAN.

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Figura 14. Porcentaje de la población con acceso al EsSalud Nota. Elaboración CEPLAN.

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2.3. La exposición de la infraestructura educativa y de salud ante peligros geológicos Según Unesco (1993) e Indeci (2006), el concepto de peligro se define como “la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno natural o inducido por la actividad del hombre, potencialmente dañino, de una magnitud dada, en una zona o localidad conocida, que puede afectar un área poblada, infraestructura física y/o el medio ambiente”. A continuación se presentan los principales tipos de peligro, según su origen:

PELIGROS

INDUCIDOS POR LA ACTIVIDAD DEL HOMBRE

DE ORIGEN NATURAL

POR EL PROCESO INTERIOR DE LA TIERRA

POR EL PROCESO EN LA SUPERFICIE DE LA TIERRA

SISMO MAREMOTO (TSUNAMI) ACTIVIDAD VOLCÁNICA

HIDRO METEOROLÓGICOS Y OCEANOGRÁFICOS

BIOLÓGICOS

INCENDIO (URBANO, INDUSTRIAL Y FORESTAL)

DESLIZAMIENTO DE TIERRA

INUNDACIÓN

EPIDEMIAS

EXPLOSIÓN

ALUVIÓN (HUAYCO)

VIENTOS FUERTES

PLAGAS

DERRAME SUSTANCIAS QUÍMICAS PELIGROSAS

DERRUMBE

LLUVIAS INTENSAS

ALUD

HELADA

EROSIÓN FLUVIAL EN LADERAS

SEQUÍA

CONTAMINACIÓN AMBIENTAL

FUGA DE GASES

SUBVERSIÓN

NEVADA

OLEAJES ANÓMALOS

GRANIZADA

Figura 15. Tipos de Peligros Nota. Adaptado de Indeci (2006).

Como veremos más adelante, casi todos los peligros naturales y antrópicos pueden afectar la infraestructura instalada en el territorio. Por ejemplo, en la costa, los sismos son un peligro constante para toda la infraestructura que ha sido autoconstruida o construida en suelos de alta peligrosidad; en la zona andina, los huaicos y los deslizamientos de tierra son peligros naturales que pueden afectar la infraestructura; mientras que en la Amazonía la dinámica fluvial es un peligro latente para la infraestructura instalada en zonas inundables.

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Por ello, Metzger y D’Ercole (2004) señalan que, para ser eficaz, una política de prevención de los riesgos desarrollada a escala de un sistema territorial, debe en primer lugar dedicarse a proteger los elementos y los espacios que son a la vez los más importantes para el territorio y los más vulnerables. Por ejemplo, en la figura 16 se observa la infraestructura para la transmisión de electricidad para la población, la cual puede verse afecta por el deslizamiento de rocas. Si bien la población no sería directamente afectada en caso ocurra el deslizamiento si la infraestructura de transmisión eléctrica es dañada, el servicio se cortará y finalmente sí generará algún impacto en el desarrollo cotidiano de las actividades de las personas. Al analizar la infraestructura educativa y de salud en el territorio peruano, se observa que por su ubicación se encuentra expuesta a distintos peligros de origen geológico: deslizamientos de roca, inundaciones, huaicos, entre otros, lo que genera una alta vulnerabilidad del territorio.

Deslizamiento de rocas

Estación eléctrica

Línea de abastecimiento

Espacio transcmisor de vulnerabilidad Espacio fragilizado

Figura 16. La vulnerabilidad de la infraestructura básica en el territorio Nota. Adaptado de Pilco (2015).

En la figura 17 se muestra el análisis a través de una superposición de la capa de peligros geológicos (deslizamientos, inundaciones, erosión de ladera, flujo de lodo) con la infraestructura educativa. Para esto, se realizó una zona de influencia de 500 metros o menos del punto registrado del evento geológico y se analizó las instituciones educativas comprendidas en esas zonas, teniendo como resultados que el 16% de las instituciones de nivel inicial (cuna, jardín y otros) se encuentran dentro de estas zonas expuestas; las instituciones educativas del nivel básico regular (primaria y secundaria) expuestas alcanzan el 15% mientras que los institutos superiores expuestos representan el 16%. Por ejemplo, durante El Niño Costero del año 2017, las inundaciones no solo afectaron casas particulares o centros comerciales, también fueron afectados números centros educativos11.

Según se observa en la figura 18, al igual que la infraestructura educativa, los centros de salud también se encuentran expuestos por su ubicación a distintos peligros como deslizamientos de roca, inundaciones y huaycos, lo que genera una alta vulnerabilidad de esta infraestructura en el territorio. Esta situación se apreció recientemente con el evento El Niño Costero 2017. Durante este evento, las inundaciones no solo afectaron casas particulares o centros comerciales, también fueron afectados establecimientos de salud12. A diferencia de los centros o los puestos de salud, 11 12

Según una investigación de Save The Children realizada el año 2017, El Niño Costero “dejó un aproximado de 2 millones de niños que hoy no pueden ir a la escuela, ya sea porque están damnificados o porque su escuela está inhabitable, o porque el local está siendo usado como albergue, y eso es preocupante”.

Como consecuencia del fenómeno de El Niño Costero fueron afectados 784 establecimientos de salud en las regiones Áncash, Cajamarca, Ica, La Libertad, Lambayeque, Lima, Loreto, Piura y Tumbes. De dicha cantidad, el Minsa ha priorizado la intervención en 156 establecimientos con el presupuesto de S/ 1 344 867 (mil trescientos cuarenta y cuatro millones, ochocientos sesenta y siete soles). Fuente http://www.minsa.gob.pe/?op=51&nota=25538

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en eventos de una magnitud importante son los hospitales los que recibirán a la gran mayoría de afectados, por ende, estos deberían estar menos expuestos a verse afectados.

Al realizar el análisis espacial entre la capa de peligros geológicos y los establecimientos de salud se tiene que, con respecto a los hospitales e institutos especializados de un total de 156 establecimientos, el 19% (30 establecimientos) se encuentran a 500 metros o menos de los peligros naturales antes mencionados. Si se realiza el mismo análisis a los centros de salud, se tiene que de un total de 1326 establecimientos, el 22% (295 establecimientos) se encuentran expuestos. Finalmente, en el nivel de establecimiento más próximo a la población que es los puestos de salud, de un total de 5949 establecimientos el 16% se encuentra expuesto a un eventual impacto.

Foto: Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social

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Figura 17. Exposición de las instituciones educativas de nivel superior a peligros naturales de origen geológico Nota. Elaboración CEPLAN.

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Figura 18. Exposición de los hospitales y centros de salud especializados a peligros naturales de origen geológico Nota. Elaboración CEPLAN.

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2.4. La densidad vial en la ocupación del territorio; el acceso a servicios de agua potable y el acceso a servicios de saneamiento 2.4.1. La densidad vial Los territorios se organizan a partir de redes como parte de un sistema. Así, los componentes de la red espacial en el territorio están constituidos por (i) aglomeraciones o ciudades (los centros); (ii) las relaciones que se dan entre estos (los vínculos); y (iii) las superficies que se construyen (las zonas), las cuales están estrechamente interrelacionadas y en constante cambio (Vilela, 2009). Ávila (2012) señala que en la perspectiva económica de la geografía se desarrolló un enfoque que permitía medir y presentar sobre mapas los flujos de cargas y personas, teniendo en cuenta el tamaño y la velocidad del transporte, así como su origen y destino.

Así, Carvajal y Murillo (2007) indican que el sistema de trasporte tiene una gran influencia sobre el desarrollo socioeconómico de un territorio al permitir vertebrarlo, de acuerdo a las condiciones físicas y económico-geográficas. Sin embargo, estos autores señalan que aunque son las infraestructuras más importantes para la emisión de flujos económicos no es suficiente con la localización de estas para el desarrollo económico de las zonas adyacentes, ya que deben darse los efectos de difusión a lo largo de ellos.

Por ello, según el Boletín Estadístico del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), a nivel nacional existen 19 685,6 km y 7020,4 km de vías nacionales pavimentadas y sin pavimentar, respectivamente. Además, en cuanto a las vías departamentales, existen 3719 kilómetros de vías pavimentadas y 22 309,2 kilómetros sin pavimentar; y finalmente a nivel de vías vecinales existen 1891,9 kilómetros pavimentados y 111 495,4 kilómetros sin pavimentar (MTC, 2017). Por lo tanto, estos datos pueden servir para enmarcar el avance en el sector en el mejoramiento de la infraestructura vial terrestre, sin embargo, para entender cuál puede ser el rol que está jugando la red vial en el territorio peruano se optó por hallar la densidad vial (para cada tipo de superficie y en general) a nivel departamental.

El análisis de la densidad vial total (ver figura 19) permite ver que son los departamentos de Cajamarca, La Libertad, Huancavelica y Apurímac los que tienen los valores más altos (0,31-0,45), mientras que los departamentos amazónicos como Amazonas, Loreto, Ucayali y Madre de Dios son los que presentan los valores más bajos (máximo 0,08). En los demás departamentos, los valores intermedios no demuestran ningún tipo de patrón en particular, por lo que será necesario realizar un análisis un poco más detallado a nivel de cada tipo de superficie, donde emergen algunas particularidades, como que el Callao a nivel de vías pavimentadas presenta el índice de densidad vial más alto.

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0,350

Demsdad vial (km/km2)

0,300 0,250 0,200 0,150 0,100 0,050

Pavimentado

Ucayali

Tacna

Tumbes

San Martín

Piura

Puno

Pasco

Moquegua

Madre de Dios

Lima

Sin Afirmar

Loreto

Lambayeque

Junín

Afirmado

La Libertad

Ica

Huánuco

Cusco

Huancavelica

Callao

Ayacucho

Cajamarca

Arequipa

Ancash

Apurímac

Amazonas

0,000

Trocha

Figura 19. Densidad vial según el tipo de superficie a nivel departamental Nota. Elaboración CEPLAN.

Para el caso de las densidades de vías pavimentadas, el Callao es la que tiene el índice más alto, evidentemente producto de su reducida superficie. Sin embargo, es importante destacar que las densidades más altas luego de esta región se encuentran en toda la región costera y los departamentos de Cajamarca, Huancavelica, Apurímac y Ayacucho. Con respecto a la densidad den las vías afirmadas, los departamentos con los valores más altos son Cajamarca, Huancavelica y Apurímac. A nivel de densidad de vías sin afirmar, los valores más altos están en los departamentos de Cajamarca, Junín, Huancavelica, Ayacucho y Apurímac. Finalmente, a nivel de densidades de la superficie de trocha, son los departamentos de La Libertad y Cajamarca los que presentan los valores más altos. Si se toma en cuenta las densidades de los cuatro tipos de superficie vial, es posible señalar que los departamentos amazónicos son siempre los que tienen las densidades más bajas (sumándose Ica en tres de los cuatro casos también). Las bajas densidades viales en los departamentos amazónicos (principalmente Amazonas, Loreto, Ucayali y Madre de Dios) tienen su explicación en la importancia que tienen los ríos como las de transporte, no solo de las personas sino también de los bienes y servicios.

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Figura 20. Densidad de las vías pavimentadas a nivel departamental Nota. Elaboración CEPLAN.

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Figura 21. Densidad de las vías de trocha a nivel departamental Nota. Elaboración CEPLAN.

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La figura 22 intenta visibilizar si a nivel departamental la densidad vial condiciona o tiene alguna relación con la tasa de pobreza. Según se observa en la figura, los departamentos de Cajamarca, Huancavelica, Ayacucho y Apurímac son los departamentos con las mayores tasas de pobreza (superiores al 35,4%). Por ello analizando las densidades predominantes según el tipo de vía, se ve que en Cajamarca, Apurímac y Ayacucho predomina la superficie vial de trocha mientras que en Huancavelica predomina el tipo de vía afirmada. Si solo se toman estos ejemplos, se puede afirmar r que efectivamente la densidad vial, dependiendo del tipo de superficie influye en la tasa de pobreza. Sin embargo, casos como los departamentos de Ica, Arequipa y Ucayali, que tienen densidades viales altas a nivel de superficie de trocha, presentan tasas de pobreza inferiores al 13,9%, por lo que, si bien es importante tener en cuenta la infraestructura vial (incluida las hidrovías) para relacionar los niveles de pobreza o riqueza, estas variables siguen siendo multidimensionales.

Foto: Seguro Integral de Salud - SIS

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Figura 22. Relación entre densidad vial según superficie y la tasa de pobreza 2017 (%) Nota. Elaboración CEPLAN.

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La figura 23 muestra la relación entre la densidad vial y el proceso de deforestación que se ha venido desarrollando en el país. En esta figura, se observa que al contrario de lo que se podría pensar, la densidad de las vías no sería el principal agente de deforestación en departamentos como Loreto, Ucayali, Madre de Dios y San Martín (donde se encuentra la mayor cantidad de hectáreas deforestadas). En estos departamentos otros motivos como el cambio de uso del suelo para la agricultura y la minería ilegal son los agentes que más han contribuido a este proceso (Minam, 2017). Sin embargo, en departamentos que se encuentran más articulados a la red vial nacional, como Huánuco, Junín y Pasco, presentan una densidad vial que sí parece condicionar un poco los procesos de deforestación.

0,50

40 000

0,45 0,40 0,35

35 000 30 000 25 000

0,30 0,25 0,20

20 000 15 000

0,15 0,10

10 000 5000

0,05 0,00

Foto: Oxfam en Perú - Oxfam International

39

Loreto

Ucayali

Amazonas

Madre de Dios

San Martín

Pasco

Tacna

Arequipa

Ica

Puno

Densidad Vial (km/km2)

Figura 23.Densidad vial y deforestación (2016) Nota. Elaboración CEPLAN a partir de datos de Minam (2017).

Moquegua

Tumbes

Lima

Deforestación (ha)

Huánuco

Cusco

Piura

Lambayeque

Junín

Ancash

Ayacucho

Callao

Apurímac

La Libertad

Cajamarca

Huancavelica

0

LA INFORMACIÓN GEOESPACIAL EN EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO: ANÁLISIS TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS BÁSICOS

2.4.2. Acceso al agua potable El Banco Mundial (2012) señala que el agua cumple un papel fundamental en la agenda de crecimiento ecológico “como un requisito esencial para la salud humana, el desarrollo económico, y la sustentabilidad medioambiental”. Añade que es imposible imaginar “un futuro verde sin agua potable limpia, saneamiento para todos, agua para el comercio y la industria, protección contra las inundaciones urbanas, ríos activos, lagos, humedales y áreas costeras marinas”. Sin embargo, en la realidad existen muchos desafíos que impiden lograr esta meta: i) desigualdades entre los servicios de saneamiento entre lo urbano y rural; (ii) la falta de plantas de tratamiento para las aguas urbanas; (iii) la contaminación por diversas actividades económicas;(iv) el crecimiento desordenado de las ciudades, entre otros.

A nivel nacional, el 86,1% de la población accede a agua por red pública (67,1% agua potable y 19,0% agua no potable) y el 13,9% consume agua no potable proveniente de río, manantial, lluvia, camión cisterna o pilón de uso público. En el área urbana, el 93,5% de personas residen en viviendas que tienen agua proveniente de red pública (84,5% agua potable y 9,0% agua no potable), mientras que en el área rural solo el 61,3% de población accede a este servicio (9,3% agua potable y 52,0% agua no potable) (INEI, 2016).

En cuanto a cobertura de agua potable los departamentos de Loreto y Puno son los que presentan los valores más bajos (53,4% y 67,7% respectivamente), mientras que los valores más altos (superiores al 85%) se concentran a lo largo de la costa peruana (especialmente Lima, Moquegua y Tacna con valores superiores al 96%) y en el departamento de Áncash (96,3%). Si bien estas cifras son alentadoras, se evidencia que el 34% de la población nacional no accede al servicio de agua potable las 24 horas del día. En Loreto, Ica, Piura, La Libertad, Ucayali, Tumbes y Puno, más del 60% de su población accede a agua por red pública por horas (INEI, 2016).

Foto: Efecto Responsable

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LA INFORMACIÓN GEOESPACIAL EN EL PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO: ANÁLISIS TERRITORIAL DE LOS SERVICIOS BÁSICOS

Figura 24. Brecha de acceso al agua potable versus horas efectivas del servicio Nota. Elaboración CEPLAN.

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En la figura 24 se muestran las brechas identificadas por el CEPLAN a nivel departamental con respecto al acceso al agua potable. Los departamentos que tienen una brecha superior al 50% son Amazonas, Huánuco, Loreto, Pasco y Puno, mientras que los que tienen una brecha más baja, inferior al 25% son Arequipa, Callao, Lima, Ica, Moquegua y Tacna (todos departamentos de la costa). En un primer intento por generar relaciones que expliquen la existencia de estas brechas se cruzó esta información con la cantidad de horas al día en la que se tiene acceso real al agua potable. Si bien es cierto que no se puede afirmar que una brecha mayor está correlacionada de manera positiva al número de horas de agua potable efectiva, sí es posible mencionar que al cruzar la información de estas dos variables se puede identificar departamentos en una situación más crítica: Ucayali, Piura, Loreto y Puno tienen brechas entre media-alta (superiores al 35%) y además tienen a la mayor cantidad de su población con un acceso al agua potable inferior a las 24 horas. Además existen casos como el de Ica o Lambayeque, donde las brechas son bajas, pero existe una importante cantidad de población con menos de 24 horas al acceso de agua potable.

100,0 90,0 80,0 70,0

%

60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

2013

2014

Red pública dentro de la vivienda

Años

2015

2016

Red pública fuera de la viv. pero dentro del edificio

70,0 60,0 50,0

%

40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

2013

2014

2015

2016

Años Red pública dentro de la vivienda

Río, acequia, manantial o similar

Figuras 25 y 26. Tipo de abastecimiento predominante en las viviendas urbanas y rurales Nota. Elaboración CEPLAN a partir de datos del INEI (2017).

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Para complementar el análisis previo, es importante señalar que el porcentaje de cobertura entre el espacio urbano y rural no solo se diferencia en los niveles de acceso al agua potable (superior al 80% en el espacio urbano e inferior al 70% en el espacio rural) sino especialmente se diferencian en el gran porcentaje de personas que en el espacio rural aún acceden a fuentes como ríos, acequias y manantiales como segundo tipo de abastecimiento de agua (con porcentajes superiores al 20%). Por su parte, en el ámbito urbano la segunda forma de abastecimiento no alcanza el 5% y es una red de agua pública, fuera de la vivienda, que finalmente es de mucha mayor calidad que consumir agua directamente de una fuente natural como en el caso de la población rural. Estas diferencias en la forma de abastecimiento de la población son elementos para tener en cuenta al momento de identificar las brechas en acceso al agua potable.

Un punto relevante a tener en cuenta, además del acceso al servicio (ya sea al agua potable o al desagüe) y las diferencias que existen a nivel departamental o entre el espacio urbano y rural; es el considerar algunos indicadores relacionados a la calidad del servicio brindado, pues no basta, por ejemplo, tener una conexión a agua potable sino que esta conexión debe ofrecer agua de calidad. Según el Instituto Integración (2018), en torno a la percepción de calidad del agua existe una diferencia entre la calificación que se da en el espacio urbano donde el 51% percibe que el agua es de calidad aceptable versus el espacio rural donde solo el 37% percibe que el agua es de una calidad aceptable. Además, existe una diferencia importante entre la percepción de la calidad existente entre Lima (63% cree que es aceptable) con las otras regiones donde la percepción muestra calificaciones más bajas: norte 55%, centro 38%, sur 25% y oriente 35% (figura 27).

PERCEPCIÓN DE LA CALIDAD DEL AGUA (%) ¿Cómo calificaría usted la calidad del agua que recibe?

Aceptable Poco aceptable Nada aceptable

Perú urbano

51

Lima

39

63

32

55

Norte

35

10

5

9

LA REALIDAD DE LA CALIDAD (%)

Sector urbano

Agua segura Centro

38

Sur

25

Oriente

35

52

51

10

24

Inadecuada dosaificación de cloro Sin cloro

47

19

27

Sector rural

Total

2 4

18 17

23

65

50 94

Perú rural

37

45

18

Figura 27. Percepción de la calidad y la realidad de calidad del agua que consumimos Nota. Recuperado de Instituto Integración (2018).

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2.4.3. Acceso al servicio de saneamiento La figura 28 muestra a nivel departamental el porcentaje de población que utiliza servicios de saneamiento básico (cualquier de los tipos) en el país. Como se puede observar, en toda la baja Amazonía (Loreto, Ucayali y Madre de Dios) además de la Amazonía norte (Amazonas, San Martín y Huánuco) y algunos departamentos andinos como Cajamarca y Huancavelica menos del 50% de la población usa algún tipo de saneamiento. Por otro lado, en departamentos de la costa sur (Lima, Ica, Arequipa, Moquegua y Tacna) el porcentaje de la población que utiliza estos servicios es superior al 75%.

Sin embargo, existen varios tipos de saneamiento y no en todos los departamentos predominan los mismos. Al pensar en la diversidad del territorio nacional, es preciso incluir la diversidad de formas en que las personas acceden al agua, como se ha visto en la sección anterior, pero también se debe pensar con qué tipo de saneamiento cuentan, no solo por su relación con la salud de las personas sino también por la calidad ambiental del territorio donde viven. La cobertura de la red pública de alcantarillado alcanza al 72,6% de la población del país (68,9% dentro de la vivienda y el 3,7% red pública fuera de la vivienda pero dentro del edificio). Asimismo, el 11,1% elimina las excretas mediante letrina13, el 8,7% por pozo séptico y el 7,6% no cuentan con alguna forma adecuada de eliminación de excretas14.

Foto: Agencia Peruana de Noticias Andina 13 14

Incluye pozo ciego o negro Comprende: río, acequia, canal u otra forma

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Figura 28. Brecha de acceso al saneamiento y tipo de servicio con el que cuenta la vivienda Nota. Elaboración CEPLAN.

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Si se considera el ámbito de residencia, el 88,8% de la población del área urbana tiene en su vivienda sistema de alcantarillado por red pública, en tanto que la población del área rural que tiene este tipo de servicio es el 18,9%. Casi una tercera parte de la población del área rural elimina las excretas mediante letrina (31,0%) y el 28,5% por pozo séptico. Por otro lado, el 21,6% no cuenta con servicios higiénicos adecuados y elimina las excretas al aire libre, en ríos, acequias, entre otras formas. En la figura 28 se observa que son los departamentos de Ucayali (59%), Loreto (41,4%), Pasco (32%) y Puno (21,9%) donde se encuentran las poblaciones con mayor déficit de acceso a alguna forma de eliminación de excretas (INEI, 2016).

Al analizar las brechas identificadas por el CEPLAN con respecto al acceso a los servicios higiénicos, solo los departamentos de la costa peruana tienen una brecha menor al 50%. Departamentos como Puno, Madre de Dios, Huancavelica, Ucayali, Huánuco y Cajamarca tienen brechas superiores al 65%.

90,0 80,0 70,0 60,0

%

50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0

2013

2014

2015

2016

Años Red pública de desagüe dentro de la vivienda

Red pública de desagüe fuera de la vivienda

35,0 30,0 25,0

%

20,0 15,0 10,0 5,0 0,0

2013

2014

2015

2016

Años Red pública de desagüe dentro de la vivienda

Pozo séptico

Pozo ciego o negro

No tiene

Figuras 29 y 30: Forma predominante de eliminación de excretas en viviendas urbanas y rurales Nota. Elaboración CEPLAN a partir de los datos de INEI (2017).

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Las figuras 29 y 30 muestran la forma predominante de eliminación de excretas. En el caso del espacio urbano, la forma predominante es el desagüe dentro de la vivienda (valores cercanos al 80%), seguido del desagüe fuera de la vivienda (valores cercanos al 5%). En el caso del espacio rural, es importante señalar que existe una mayor diversificación y lamentablemente predomina a nivel porcentual la falta de acceso a algún tipo de saneamiento (30%), seguido del acceso a pozos ciegos (25%) o pozos sépticos (25%) y recién en cuarto lugar está el acceso al desagüe dentro de la vivienda (15%). Estas diferencias dependen evidentemente de la forma de ocupar el territorio, dado que, como se sabe, es más sencillo llevar un servicio como el desagüe a las grandes aglomeraciones de personas mientras que la dispersión propia del espacio rural y el relieve de muchos de estos espacios no necesariamente favorecen a este tipo de servicio de saneamiento.

Finalmente, y tal vez un poco menos evidente es el tema ligado al impacto que tiene en el medio ambiente el vertimiento de las aguas urbanas residuales. En el 2013, 89 localidades de las 253 del ámbito de las empresas prestadoras de saneamiento (EPS) vertieron un total de 298 000 metros cúbicos por día, directamente a los ríos, mares, pampas o drenes. Esto representa el 12% de toda el agua residual vertida al alcantarillado de las EPS. La descarga directa sin tratamiento previo de las aguas residuales en los cuerpos receptores (ríos, lagos, quebradas secas o el mar) es uno de los principales factores de contaminación no solo de los diversos ecosistemas existentes sino, sobre todo, de nuestras actuales fuentes de agua, tanto superficiales como subterráneas, lo que amenaza la sostenibilidad del recurso y pone en riesgo la salud de la población (Sunass, 2015).

En el informe del Instituto Integración (2018), se señala que la Dirección Regional de Salud Ambiental solo acude una o dos veces al año a realizar inspecciones en las empresas, lo cual resulta insuficiente para tener un adecuado monitoreo. Por ejemplo, si se compara el presupuesto asignado el año 2018 a la Dirección de Salud Ambiental con el presupuesto asignado a la organización equivalente en Chile, se tiene que en el Perú se asigna 11 veces menos presupuesto, a pesar de tener 12 millones más de habitantes (Instituto Integración, 2018).

Al problema presupuestal que pueden tener los operadores y encargados de brindar el servicio de agua potable y saneamiento, así como los organismos fiscalizadores de la calidad del servicio brindado, se le debe sumar que, en el ámbito rural, estos servicios están a cargo de las juntas administradoras de servicios y saneamiento, las cuales básicamente son un grupo reducido de personas que de manera voluntaria se organizan en sus comunidades para encargarse de los servicios de saneamiento en su centro poblado de residencia o incluso en otros. No obstante, el presupuesto con el que cuentan es muy limitado y podría ser una de las principales razones de la baja cobertura de los servicios de agua y saneamiento, además de la baja calidad del agua que se consume en el espacio rural15.

15

Según el Instituto Integración (2018), existen 5084 JASS en el país y están conformadas por cinco personas cada una en promedio.

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3.

Reflexiones Foto: Agencia Peruana de Noticias Andina

La información geoespacial cobra cada día mayor relevancia en el análisis de las dinámicas que ocurren en el territorio. Analizar las distintas coberturas o capas o dimensiones que conforman el territorio permite realizar un análisis sistémico y holístico, el cual es esencial para comprender el tipo de territorio en el que vivimos y, a su vez, entender la calidad de vida o el acceso a servicios básicos que tienen las personas que lo habitan.

A partir de una serie de datos geoespaciales, se buscó analizar las infraestructuras más relevantes que tienen un impacto significativo en la calidad de los servicios básicos de educación, salud, agua potable y saneamiento en el país, todo a una escala departamental. Tanto la información geoespacial ligada a la infraestructura de estos servicios públicos, como la información tabular que fue espacializada, han permitido obtener una mirada sistémica del territorio, y aportar nueva información producto del cruce de las capas de información antes mencionadas.

Con respecto a la infraestructura vial, las densidades viales son disímiles y no logran integrar a las personas con el territorio. Si bien hay vías que estructuran el territorio nacional, como la Panamericana, la longitudinal de la sierra y la longitudinal de la selva, además de ejes transversales como las IIRSA (norte, centro, sur), según se vio, en cuanto a densidades viales, no solo son las grandes vías las que están articulando el territorio nacional. Las vías departamentales y vecinales, de superficie no afirmada o de trocha también cumplen un rol importante en las dinámicas económicas y sociales que existen en cada departamento. Además, es importante mirar la Amazonía de manera especial, en donde no solo la infraestructura vial terrestre puede facilitar el flujo de personas y mercancías en el territorio, sino también debemos reconocer la importancia para la movilidad de los ríos Huallaga, Marañón, Ucayali y Madre de Dios. Siguiendo con el tema de la conectividad entre las personas, y la infraestructura educativa y de salud, se observa que de las instituciones educativas, el 34,27% están ubicadas a más de un kilómetro de una vía de cualquier nivel y de cualquier tipo de superficie; en cuanto a centros de salud el 31,66%, de la misma forma, están ubicados a más de un kilómetro de una vía de cualquier nivel y de cualquier tipo de superficie. El procesamiento de la información geoespacial, además, ha permitido, como se mostró en los resultados, ubicar los departamentos con el mayor porcentaje de infraestructura educativa y de salud fuera de este rango para así establecer prioridades de inversión pública. El mismo análisis fue realizado para observar la exposición de la infraestructura educativa y de salud ante peligros geológicos y se determinó que en promedio el 16% de las instituciones educativas y el 18% de los centros de salud se encuentran expuestos a un peligro de este tipo.

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Con respecto a la densidad vial, se puede concluir que no existe una correlación directa entre una mayor densidad vial e indicadores como la tasa de crecimiento del PBI o la tasa de pobreza. La presencia de una mayor y mejor infraestructura podría ser un elemento que ayude al desarrollo de un territorio determinado, pero no es la única variable que influiría. Sin embargo, es importante señalar que en los departamentos andinos de Cajamarca o Cusco, donde la densidad vial es alta, la deforestación parece estar potenciada por esta infraestructura vial o en departamentos amazónicos como Madre de Dios o Ucayali las carreteras son los vectores de procesos de deforestación, por ejemplo debido a la instalación de familias a los lados de la vía para ofrecer los primeros servicios de auxilio mecánico.

En cuanto al acceso al agua potable y siempre a nivel departamental, debido a la cantidad de población que vive en ciudades (alta densidad urbana) y el relieve plano característico de esta región, la costa del país presenta los valores más altos en cobertura y las brechas más pequeñas, salvo en el caso de Piura que a nivel de brechas aparece en un rango intermedio. Por otro lado, la Amazonía (Loreto, Ucayali y Madre de Dios), así como Puno, Huánuco y Pasco, son los departamentos con menores accesos al agua potable y las mayores brechas. El análisis de la cobertura fue contrastado con el del acceso al agua las 24 horas del día. Es evidente la gran distancia entre tener acceso a la cobertura de agua potable a realmente poder acceder a ella cuando se le necesita y no por horas.

Los resultados son muy parecidos respecto del saneamiento: la costa del país tiene el acceso a la red pública de desagüe como el tipo de saneamiento predominante y también con los departamentos con brechas más bajas (especialmente desde Lima hasta Tacna). Loreto, Ucayali y Madre de Dios; y Puno, Cajamarca y Huancavelica son los departamentos con brechas más altas.

Como una recomendación general para este tipo de análisis geoespacial, se sugiere hacer un esfuerzo para aplicar el mismo procesamiento pero en el ámbito provincial, con el objetivo de seguir incidiendo en las desigualdades territoriales y destacando la importancia de otros elementos (como las ciudades o las capitales administrativas) en las dinámicas territoriales. Un ejemplo sería espacializar las brechas de acceso al agua y saneamiento del CEPLAN para cruzar esas variables con otras del mismo nivel (por ejemplo, inversión en infraestructura de agua y saneamiento, densidades viales, densidades poblacionales, enfermedades asociadas al consumo de agua de baja calidad, etc.) y así identificar los territorios puntuales para saber cómo y dónde atacar las desigualdades en el acceso a estos servicios.

Este análisis permitirá reconocer las diferencias, por ejemplo, entre provincias predominantemente urbanas (presencia de ciudades intermedias o grandes, alta densidad vial, presencia de instituciones educativas de nivel superior, etc.) versus las rurales (alta dispersión de la población, densidad vial baja, instituciones educativas de nivel básico) para así focalizar las intervenciones de las políticas o planes.

Finalmente, se recomienda solicitar al MTC información geoespacial de los caminos de herradura existentes en el país y de los ríos navegables de la Amazonía, pues esto ayudaría a complementar el análisis de conectividad realizado.

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4.

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