LECCIÓN 3: LA POLÍTICA FISCAL
3.1
INTRODUCCIÓN
En 1998 el Estado japonés concluyó la construcción del puente colgante más largo del mundo, que une la isla de Awaji con la ciudad de Kobe. Este puente mide 3.911 metros y costó 7.300 millones de dólares. Sin embargo, en general soporta muy poco tráfico, unos 4.000 vehículos diarios. Por ejemplo, en Nueva York se encuentra el puente colgante más largo de los Estados Unidos. Se trata del puente Verrazano que une Staten Island con Brooklyn, y que es cruzado por 300.000 automóviles a diario. En Japón, este tipo de gasto es habitual. Durante la década de los 90, el Estado japonés gastó unos 1,4 billones de dólares en infraestructuras entre las que aparecían varios proyectos de dudosa utilidad. Se construyeron puentes, presas, carreteras, rompeolas e incluso estacionamientos. Sin embargo, el principal propósito de este gasto en construcción no era crear unas infraestructuras necesarias sino tratar de sostener la demanda agregada. El uso que el Estado japonés hizo del gasto en infraestructuras como forma de estimular la economía es un ejemplo de política fiscal discrecional, es decir, aquella que utiliza de forma deliberada el gasto público o el sistema impositivo como herramienta de gestión de la demanda agregada. Actualmente, la mayoría de los países occidentales, entre los que se encuentra España, están utilizando este tipo de herramientas para sacar a sus economías de la recesión en la que nos encontramos. En nuestro país, por ejemplo, el Estado ha concedido a los ayuntamientos unas partidas presupuestarias para que sean utilizadas en obras de infraestructuras que generen puestos de trabajo. En este tema analizaremos los dos instrumentos con los que cuenta el sector público para influir sobre la marcha de la economía, es decir, el gasto público y los impuestos.
3.2
EL ESTADO Y LA ACTIVIDAD ECONÓMICA: LA POLÍTICA FISCAL
Mediante una política de estabilización el Estado puede desempeñar un papel importante en la determinación de la producción y el empleo. Esta política tiene como objetivo controlar la economía con el fin de mantener el PIB cerca de su nivel potencial, manteniendo una tasa de inflación baja y estable. Estas políticas estabilizadoras pueden ser de dos tipos: -
Política expansiva, cuyo propósito es hacer crecer el PIB y, de esta forma, reducir la brecha de la producción.
-
Política restrictiva, cuyo objetivo consiste en hacer decrecer el PIB efectivo en relación al potencial. Nosotros queremos estudiar cómo incide el Estado en el mecanismo normal de la economía. De hecho, el Estado interviene de varias formas: Gravando la renta, por ejemplo, a través del IRPF. Realizando transferencias, como por ejemplo, los subsidios por desempleo. 1
Comprando bienes y servicios, como por ejemplo, construyendo una autovía. Gravando el consumo, cómo por ejemplo, a través el IVA. Hay que recordar que la renta personal disponible de las familias se obtiene sumándole a la renta nacional las transferencias y restándole los impuestos.
3.3
EL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO
Tal y como comentamos en el primer tema de la parte de Macroeconomía, la política fiscal la integran las decisiones del gobierno referentes al gasto público y a los impuestos. Esta política se refleja en el presupuesto del Sector Público y éste puede arrojar tres saldos distintos: 1) Déficit público, si el Estado gasta más de lo que ingresa. 2) Superávit público, si el Estado ingresa más de lo que gasta. 3) Presupuesto equilibrado, si coinciden gasto e ingreso público. ● El gasto público El gasto público recoge las compras de bienes y servicios efectuados por el Estado. Lo que vamos a hacer es introducir en la función de demanda agregada esta nueva componente. De esta forma, nuestro modelo se convierte en una economía cerrada con sector público. Vamos a seguir suponiendo que el consumo es función de la renta, y que la inversión es una cantidad fija. Al introducir el componente del gasto público vamos, igualmente, a suponer que las compras de bienes y servicios del Estado no dependen del nivel de renta. Por último, vamos a suponer que no hay impuestos en la economía. Por lo tanto, la nueva función de demanda agregada tendrá la siguiente expresión:
DA = C + I + G = C0 + cY + I + G La introducción del gasto público en el modelo de equilibrio de la renta nacional ejerce un efecto multiplicador de idéntica naturaleza que el de la inversión, es decir, si aumenta el gasto público, la producción nacional crece, y, además, a un mayor ritmo. Y
DA
DA (con Sector Público)
DA (sin Sector Público)
G
∆Y
2
Y1
Y2
Y
Así pues, si una economía entra en recesión sería recomendable aumentar la producción mediante un aumento de la demanda agregada que haga crece el nivel de producción y de empleo. La cuantía del incremento en la producción nacional vendrá determinada por el efecto del multiplicador.
∆Y = m x ∆G ● Los impuestos Al iniciar este tema, decíamos que el Sector Público financia sus gastos vía impuestos. Si nosotros analizamos los componentes de la demanda agregada se puede apreciar que a simple vista, los impuestos no afectan a la demanda agregada. Ahora bien, nosotros sabemos que los impuestos afectan a la renta personal disponible de los individuos y, por lo tanto, va a influir sobre los gastos de consumo, y, paralelamente, a los planes de ahorro. Vamos a suponer, en primer lugar, que el Sector Público aplica un impuesto de cuantía fija, es decir, un impuesto que no depende del nivel de renta. Este impuesto va a afectar a la función de consumo de los individuos.
C = C0 + cY CI = C0 + c(Y – T) CI = C0 + cY – cT CI = C – cT Asimismo, la nueva función de demanda agregada tendrá la siguiente expresión:
DAI = C + I + G – cT = DA – cT
DA
Y DA (sin impuestos)
DA (con impuestos)
cT
↓Y
Y2
Y1
Y
El establecimiento de un impuesto de cuantía fija provoca una reducción en el nivel de producción de equilibrio, efecto que se ve ampliado por la aparición, nuevamente, del multiplicador. 3
● ¿Qué ocurre si aumenta el gasto público y los impuestos de cuantía fija en la misma cantidad? Si el Estado decide aumentar el gasto público sin empeorar el saldo presupuestario (G = T), nosotros sabemos que el aumento del gasto público hace aumentar la demanda agregada en una cuantía igual al aumento del gasto del sector público.
DAI = DA + ∆G Igualmente, hemos concluido anteriormente que la aplicación de un impuesto hace disminuir la demanda agregada en una cuantía inferior al impuesto, ya que la propensión marginal a consumir es menor que uno.
DAI = DA – cT ( siendo c<1) De esta forma, el efecto final de esta medida es un aumento de la producción. Por lo tanto, el instrumento más poderoso que dispone el Estado es el gasto público, y de aquí se deriva el concepto del multiplicador del presupuesto equilibrado que establece que un aumento del gasto público, financiado íntegramente por un aumento de impuestos de cuantía fija, provoca un incremento en la producción nacional.
∆G = ∆T ∆Producción En la vida real no existen los impuestos de cuantía fija, sino que éstos dependen del nivel de vida de los individuos. El ejemplo más claro es el del IRPF (Impuesto sobre las Personas Físicas). Vamos a analizar ahora cómo influye sobre el equilibrio de la renta nacional el establecimiento de un impuesto proporcional. Para ello, vamos a suponer que los impuestos son proporcionales al nivel de renta. Al igual que los impuestos de cuantía fija, este tipo de gravamen también va a disminuir el nivel de producción, aunque en este caso no se produce un desplazamiento paralelo de la demanda agregada, puesto que el valor de la propensión marginal a consumir va a sufrir una alteración. De hecho, los impuestos proporcionales disminuyen la proporción que se consume de la renta. Por lo tanto, la demanda agregada se va a desplazar hacia abajo, pero no paralelamente.
T = tY C = C0 + c(Y – tY) = C0 + c(1 – t)Y Ahora, c(1 – t) es la propensión marginal a consumir. Igualmente, el multiplicador se va a ver afectado.
m=
1 1 = 1 − PmgC 1 − c(1 − t )
4
DA
Y
DA (sin impuestos)
DA (con impuestos)
↓Y
Y2
Y1
Y
Los impuestos proporcionales hacen disminuir la propensión marginal a consumir, es decir, la pendiente de la demanda agregada, ya que las economías domésticas sólo obtienen una parte de cada euro de la renta nacional. Por ello, los impuestos proporcionales hacen disminuir el multiplicador.
3.4
EL PRESUPUESTO DEL SECTOR PÚBLICO
● Definición de presupuesto público El presupuesto del sector público es un documento que refleja los bienes y servicios que el Estado comprará durante el ejercicio siguiente, las transferencias que realizará y los ingresos fiscales que obtendrá para hacer frente a los distintos gastos. ● El saldo del presupuesto del sector público El presupuesto del Sector Público puede presentar tres posibles saldos, entendiendo por saldo la diferencia entre los gastos y los ingresos. Saldo del presupuesto público = Ingresos – gastos Los tres posibles saldos son los siguientes: -
Saldo negativo. En este caso el sector público gasta más de lo que ingresa. Bajo estas circunstancias, decimos que hay déficit público.
-
Saldo positivo. En este caso, el Estado ingresa más de lo que gasta, por lo tanto, hablamos de superávit público.
-
Saldo nulo. En este caso, el sector público gasta la misma cantidad que ingresa. De esta forma, estaríamos hablando de presupuesto equilibrado. 5
● Relación entre el presupuesto y la renta Vamos a suponer que los impuestos son proporcionales para realizar el análisis de la relación que hay entre el presupuesto que elabora el sector público y la evolución de la renta. Bajo este supuesto, el presupuesto del sector público podría considerarse un buen indicador de los cambios experimentados en la producción, ya que actúa automáticamente. Si ↓Y ↓T ↑Déficit Público Sin embargo, el presupuesto público presenta una serie de inconvenientes para su uso como medida de política fiscal, ya que un déficit público no implica que se esté aplicando una política fiscal expansiva, sino que se puede deber a que estén disminuyendo los ingresos fiscales por estar en una época de de crisis o porque esté aumentando el fraude fiscal. Lo que sí podemos afirmar es que si nos encontramos en una época de recesión económica, el Estado tratará de estimular la actividad económica a través de la aplicación de una política expansiva. Por lo tanto, el saldo presupuestario no constituye un buen indicador de la marcha de la política fiscal ya que el saldo se puede deber a simples variaciones en la renta.
3.5. POLÍTICA FISCAL AUTOMÁTICOS
DISCRECIONAL
Y
ESTABILIZADORES
Política Fiscal Discrecional: Una política fiscal activa o discrecional consiste en la toma de medidas explícitas sobre los ingresos y el gasto público con objeto de estabilizar la economía.
Si estamos en época de recesión económica→↓PIB→ El Sector Público aplicará política Fiscal Expansiva→↑G→ Política Fiscal Activa o Discrecional
Estabilizadores Automáticos: Un estabilizador automático es cualquier hecho del sistema económico, que tiende a disminuir la fuerza de las recesiones o de las expansiones económicas de la demanda, sin que sean necesarias medidas discrecionales de política económica. Por lo tanto, los estabilizadores automáticos suavizan las fluctuaciones que padece la actividad económica. Vamos a destacar dos estabilizadores automáticos: 1) Los impuestos proporcionales: Si ↓Y→ disminuye la recaudación fiscal, con lo que se está aplicando una política fiscal expansiva. Los impuestos tienden a estabilizar, de forma automática, los movimientos de la renta. La efectividad de 6
este estabilizador dependerá tanto de los tipos impositivos del impuesto como del grado de progresividad del mismo. 2) El seguro de desempleo y otras transferencias asistenciales: Si ↓Y→↑ Tasa de desempleo→ aumentan los gastos en subsidio de desempleo. El subsidio de desempleo ejerce una presión estabilizadora, contribuyendo a disminuir la demanda cuando ésta es excesiva o colaborando a mantener el nivel de consumo si la actividad económica se encuentra en una época de recesión. Hay que destacar que no todos los estabilizadores automáticos están controlados por el Sector Público, ya que el ahorro de las familias y de las empresas cumple también esta función. A través de estos estabilizadores automáticos, la actividad económica ve reducida la ampliación de sus oscilaciones, pero éstos pueden actuar en determinadas ocasiones como freno para que la economía alcance el nivel de pleno empleo. Así una recaudación fiscal creciente con el nivel de renta puede dificultar el crecimiento de la demanda agregada hacia el nivel de pleno empleo. Es lo que se conoce como freno fiscal.
3.6 LA FINANCIACIÓN DEL DÉFICIT PÚBLICO El Estado tiene déficit público cuando T< TR< CP. Existen dos vías para financiar el déficit público, además de recurrir a un aumento de los ingresos públicos. Creación de dinero: En este caso se iniciará una política monetaria expansiva. Sus efectos dependerán del estado en el que se encuentre la economía, ya que puede provocar un aumento de los precios. Desde mediados de los años noventa, en EU, y por tanto, todos los Estados miembros, pierden la posibilidad de recurrir al crédito de los Bancos Centrales como medio para financiar el déficit público. Emisión de deuda pública: Son títulos de deuda pública que el Estado pone en manos del público. Éste adquiere estos títulos a cambio de una rentabilidad. Pero el pago de intereses por parte del gobierno puede crear un aumento futuro del déficit público. Los principales títulos emitidos en España por el Tesoro Público son las Letras del Tesoro, Bonos del Estado y Obligaciones del Estado, que han ido evolucionando en función de las necesidades del mercado de deuda pública. De hecho, desde mediado de los ochenta hasta finales de los noventa, el Tesoro fue creando una gama de instrumentos sencilla pero completa para atender las necesidades de los inversores, pero evitando la segmentación del mercado que se habría producido en el caso de introducir un elevado número de instrumentos diferentes. Por otra parte, además de los señalados, el Tesoro tiene a su disposición otros instrumentos pero con finalidades algo diferentes: I. Desde mediados de los noventa, cuando se elimina la posibilidad de recurrir al crédito del Banco de España, se decide concertar con un conjunto de entidades de crédito unas líneas de crédito a corto plazo por importe de 6.000 millones de euros, que incorporan la novedad de ser movilizables contra la emisión de Letras del Tesoro al mismo plazo de 7
la disposición de los fondos. Con este mecanismo, más que instrumento de financiación del déficit, se trata de cubrir desfases temporales de tesorería; por esta razón,los plazos de disposición de los fondos son muy breves—entre 15 días y 3 meses— y su movilización se realiza en tan sólo 48 horas. Estas líneas han sido renovadas a su vencimiento, y su importe incrementado. II. Con objeto de mantener una cierta presencia en los mercados internacionales y penetrar en mercados en los que la demanda es inexistente o muy reducida para las emisiones domésticas en euros, el Tesoro realiza de manera esporádica emisiones de eurobonos denominados en divisas. Su participación tanto en la financiación, como en la deuda viva, es residual. III. Para aprovechar oportunidades de financiación a bajo coste y, al tiempo, atender las necesidades de los inversores, el Tesoro ha realizado emisiones puntuales de otros instrumentos de deuda de menor importancia, como las notas cancelables (que ofrecen al inversor la opción de amortización anticipada) o préstamos sindicados en euros.
¿Qué otros efectos tiene la deuda pública? • Para pagar los intereses, el Sector público debe recaudar una mayor cuantía con los impuestos. Esto provoca un exceso de carga fiscal que puede desalentar el trabajo. • Un aumento de la deuda pública puede desplazar a la inversión planeada cuando dicho incremento implique un aumento de intereses para atraer a compradores.
3.7 ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LOS IMPUESTOS Un impuesto es una transferencia económica que establece coactivamente el Sector Público a su favor y que debe estar establecida por medio de una ley.
Los Principios Impositivos Generalmente, se considera que todo sistema impositivo debe cumplir los siguientes principios impositivos: 1º. Eficiencia Económica: Si nos encontramos en una situación eficiente, los impuestos no deberían afectar a las decisiones de consumo o producción. 2º. Justica Fiscal: La carga de los impuestos debe estar justamente repartida. 3º. Sencillez Administrativa: Los costes administrativos y de cumplimiento deben ser los más bajos posibles. 4º. Flexibilidad: Los impuestos deben ser flexibles para ajustarse con rapidez a los cambios en la actividad económica.
8
La Estructura de los Impuestos en España El sistema fiscal español comprende tres tipos de tributos: impuestos, tasas y contribuciones especiales. Las tasas y las contribuciones especiales son cuantitativamente muy inferiores a los impuestos y se exigen en contrapartida por la prestación de servicios o por la obtención de utilidades como consecuencia de la realización de obras o servicios públicos.
Estatal Además, en España existen tres niveles de imposición:
Autonómico Local
Centrándonos en los impuestos estatales, se diferencian dos tipos de impuestos: a) DIRECTOS: Son aquellos de carácter personal que se establecen sobre determinados individuos o empresas. SOBRE RENTA: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) Impuesto sobre Sociedades Impuesto sobre la Renta de las personas No residentes
SOBRE BIENES PATRIMONIALES (sólo afectan a personas físicas): Impuesto sobre Patrimonio Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones
El IRPF es un impuesto progresivo que grava la obtención de renta por las personas físicas que durante el año tuvieron, con carácter general, su residencia habitual en España, tomando en consideración sus circunstancias personales y familiares. El Impuesto sobre Sociedades es un impuesto proporcional que grava la renta de las sociedades y demás entidades jurídicas residentes. Desde la Reforma fiscal que entró en vigor el 1 de enero de 2007, el tipo de gravamen pasó del 35% en 2007, al 32,5% en 2008 y a partir de 2008 es del 30%, como régimen general. En Régimen PYMEs, será aplicable a las empresas con una facturación inferior a 8 millones de euros, reducción 5 puntos en 2007, del 30% al 25%. Aplicable a los primeros 120.202,41 € de la base imponible y el resto sujeta al tipo general. El Impuesto sobre la Renta de las personas No residentes grava la renta obtenida en territorio español por las personas físicas y por las entidades no residentes en España. El Impuesto sobre Patrimonio es un impuesto personal y progresivo que desde el 1 de enero de 2008 se suprime el gravamen del mismo tanto para residentes como para no residentes así como las obligaciones tributarias derivadas del mismo. 9
El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones que grava: • •
•
La adquisición de bienes y derechos por herencia, legado o cualquier otro título sucesorio. La adquisición de bienes y derechos por donación o cualquier otro negocio jurídico a título gratuito e ínter vivos (por ejemplo, la condonación de deuda con ánimo de liberalidad o la renuncia de derechos a favor de persona determinada). La percepción de cantidades por los beneficiarios de contratos de seguros sobre la vida, cuando el contratante (el que paga) sea persona distinta del beneficiario (el que recibe), salvo que estas cantidades deban tributar como rendimientos del trabajo en el impuesto sobre la renta de las personas físicas (IRPF).
b) INDIRECTOS: Son aquellos de carácter objetivo que se establecen sobre bienes y servicios, y se recaudan con ocasión de determinadas decisiones individuales como el consumo. Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA) Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados (ITPyAD) Impuestos Especiales Derechos arancelarios a la Importación Impuestos sobre las Primas de Seguros
El IVA es un tributo indirecto que recae sobre el consumo y grava en la forma y condiciones previstas por la ley, las siguientes operaciones: • • •
Las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas por empresarios o profesionales. Las adquisiciones intracomunitarias de bienes. Las importaciones de bienes.
El IVA es un impuesto de naturaleza indirecta, siendo su principal característica que normalmente no implica coste alguno para empresarios o profesionales, sino únicamente para el consumidor final, al establecerse en general en favor de aquéllos el derecho a deducir el impuesto soportado del repercutido. El tipo general es del 16%, aplicable a la mayoría de las entregas de bienes y prestaciones de servicios. No obstante, existe un tipo reducido del 7% aplicable, entre otras, a las entregas, adquisiciones intracomunitarias e importaciones de: productos destinados a la alimentación humana o animal, excepto bebidas alcohólicas; Agua; Viviendas; y, entre otros, a los siguientes servicios: transporte de viajeros y sus equipajes, hostelería, restaurantes y entrada a teatros y salas cinematográficas Existe asimismo un tipo superreducido del 4% aplicable a: pan, harina, leche, queso, huevos, frutas y verduras; Libros, periódicos y revistas que no contengan fundamentalmente publicidad; Especialidades farmacéuticas; Coches de minusválidos; Prótesis de personas con minusvalías; Ciertas viviendas de protección oficial.
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Determinadas operaciones quedan exentas del impuesto (por ejemplo, operaciones financieras y de seguros, servicios médicos, servicios docentes, arrendamientos de viviendas). El ITPyAD grava un número limitado de transacciones, entre las cuales destacan: Tipo impositivo (*) Operaciones societarias tales como la constitución y ampliación/reducción de capital en Sociedades, etc. Transmisiones de bienes inmuebles Transmisiones de bienes muebles y concesiones administrativas Ciertos derechos reales Ciertas escrituras públicas
(%) 1 6 4 1 0,5
Los Impuestos Especiales, en consonancia con las Directivas comunitarias, gravan los correspondientes productos (alcohol y bebidas alcohólicas, cerveza, hidrocarburos e industria del tabaco) en las fases de fabricación, transformación o importación. En general, estos impuestos especiales no son aplicables en las Islas Canarias, Ceuta y Melilla (los impuestos especiales sobre el alcohol y las cervezas son aplicables también en las Islas Canarias). Derechos Arancelarios a la Importación, son derechos de aduanas que se pagan sobre las importaciones normalmente cuando las mercancías se despachan por la Aduana. Con escasísimas excepciones, los derechos son ad valorem, es decir, sobre el precio CIF o similar según el precio en factura. El resto son derechos arancelarios menores por derechos de almacenaje o depósito y la venta de mercancías abandonadas. El Impuesto sobre las Primas de Seguros, se trata de un impuesto de naturaleza indirecta que grava, en fase única, las operaciones de seguro y capitalización basadas en técnicas actuariales, concertadas por entidades aseguradoras que operen en España. El Impuesto se establece con un tipo único del 6% sobre las primas pagadas.
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